Sejauh Manakah Institusi Ombudsman Berjaya Meningkatkan Keberkesanan Pentadbiran Awam?

SEJAUH MANAKAH INSTITUSI OMBUDSMAN BERJAYA MENINGKATKAN KEBERKESANAN PENTADBIRTAN AWAM? OLEH: ZAILANI AMIT GB00767

PENGENALAN

Anjakan paradigma dan kesedaran yang lebih terhadap hak fundamental seseorang individu telah menjadikan rakyat di negara-negara maju dan membangun termasuk Malaysia mempunyai golongan masyarakat yang berfikiran lebih terbuka, matang dan berwawasan. Asas pendidikan yang tinggi ada kala mendatangkan permasalahan dan perdebatan mengenai perkara-perkara yang dahulunya tidak dipersoalkan oleh anggota masyarakat itu sendiri. Kesedaran akan hak dan kepentingan serta kebajikan mereka ini telah menjadi satu permasalahan dan juga satu titik permulaan agar pihak yang bertanggungjawab dalam mana-mana organisasi tidak melakukan apa sahaja mengikut kehendak dan kepentingan mereka tanpa memikirkan kepentingan anggota masyarakat secara keseluruhannya. Di era global dan demokrasi adalah menjadi pegangan kerajaan memastikan survival dan jangka hayat kerajaan berpanjangan dengan berlandaskan pendekatan dan aplikasi dasar dan polisi awam yang menentukan arah tuju corak pemerintahan kerajaan. Oleh itu sebuah institusi khas perlu ditubuhkan untuk menjaga integriti mana-mana organisasi, jabatan dan pihak kerajaan yang terbabit; menentukan satu pendekatan yang relevan dan rasional atas desakan dan kehendak anggota masyarakat untuk mengatasi masalah yang dihadapi serta untuk memantau dan tidak memberikan kuasa sepenuhnya kepada pihak-pihak yang terbabit secara langsung dengan apa juga dasar dan polisi itu.

Adalah jelas dalam zaman moden ini, semua negara yang

mengamalkan sistem demokrasi, pihak pentadbiran negara diberi kuasa yang luas untuk melaksanakan dasar-dasar yang telah ditetapkan oleh kerajaan. Keadaan ini

2 mewujudkan banyak jentera kerajaan mempunyai dan menikmati kuasa budi bicara yang sangat luas. Dengan adanya kuasa yang begitu luas menyebabkan ada kemungkinan dan kesempatan

berlakunya

salah

guna

kuasa

oleh

pihak

pentadbiran

seperti

maladministration dan rasuah. Selain dari kawalan perundangan, pihak pentadbiran juga mempunyai mekanisme tersendiri untuk menangani perkara tersebut. Namun tindakan sebegini tidak mencukupi dan tidak memberi jaminan maladministration tidak akan berulang.

Situasi ini menyebabkan timbulnya permintaan untuk

menubuhkan sebuah jawatankuasa atau institusi yang efektif yang berperanan untuk mengawal pihak pentadbiran.

Hasil daripada saranan rakyat, maka wujudlah

Ombudsman.

LATAR BELAKANG OMBUDSMAN Pada tahun 1809, Sweden salah sebuah daripada negara-negara Scandinavia muncul sebagai

negara

pertama

mewujudkan

Ombudsman

yang

Justitieombudsman, bermaksud Procurator for Civil Affairs.

dikenali

sebagai

Ombudsman dalam

bahasa Swedish bermaksud agen atau wakil. Ombudsman kedua pula telah ditubuhkan di Finland pada tahun 1919, diikuti oleh Denmark pada tahun 1955 dan Norway pada tahun 1961. Pada tahun 1962, New Zealand telah mengambil langkah menubuhkan Ombudsman. Ia adalah negara pertama yang ditubuhkan di luar negara Scandinavia (Sawer 1968:76). Pada tahun 1967 Ombudsman telah ditubuhkan di United Kingdom. Ombudsman di Sweden merupakan satu sistem pengawalan dan amat penting untuk memastikan tidak ada ketidakadilan dalam pengadilan kehakiman dan juga pentadbiran (dari segi kewibawaan). Ia telah dipimpin oleh tiga justies Ombudsman yang dilantik oleh Riksdag atau parlimen. Justifikasi dan skop tugas mereka adalah untuk memerhatikan perjalanan undang-undang dan perlembagaan dan mengadili pegawai-pegawai yang melakukan kesalahan.

Tegasnya, tugas Ombudsman ialah

untuk memastikan mereka yang mempunyai kuasa menggunakannya dengan betul dan tidak bercanggah dengan hak-hak asasi rakyat.

3 Kejayaan konsep Ombudsman yang diamalkan oleh Sweden telah tersebar dengan meluas di seluruh dunia terutamanya selepas Perang Dunia Kedua (Rowat 1968:85). Sehingga kini lebih kurang sembilan puluh negara terdiri daripada Afrika Selatan, Asia, Australia dan Pacifik, Carribean, Amerika Latin, Kesatuan Eropah dan Negara Bukan Kesatuan Eropah telah menubuhkan Ombudsman dan mengikut model Ombudsman di Sweden (Gregory & Giddings 1997:99). Ombudsman bukan sahaja semakin bertambah tetapi telah beroperasi di peringkat pusat, negeri, bahagian atau kerajaan tempatan (national, state, regional or municipal level). Walaupun

Ombudsman

dikenali dengan nama yang

berbeza

seperti

Parliamentary Commisioner atau Commisioner for Administrative Investigations, terdapat perbezaan dari segi penggunaan bahasa dan mempunyai bidang kuasa yang berbeza, tetapi fungsi dan konsepnya adalah sama.

Profesor Gerald Calden dari

Universiti California, Amerika Syarikat di dalam kertas kerjanya bertajuk Maturation issues for the Ombudsman memberi kesimpulan bahawa meskipun kritikan terhadap tindakan kerajaan sentiasa meningkat di seluruh dunia, kehadiran Ombudsman telah memberi sinar keyakinan kepada rakyat terhadap perkhidmatan awam (Calden 1988:112). Sungguhpun Ombudsman telah ditubuhkan lebih dua ratus tahun lalu tetapi Ombudsman telah menjadi penting dan popular sejak lima puluh tahun kebelakangan ini kerana selepas peperangan pada tahun 1939-1945 terdapatnya pembesaran aktiviti negara, timbulnya kesedaran dan prihatin terhadap hak asasi manusia, percambahan pendidikan dan pengetahuan pihak awam. Di samping itu, aktiviti the International Commission of Jurists dan United Nations juga menyumbang ke arah penubuhan Ombudsman.

Ombudsman juga dilihat sangat perlu untuk membantu menangni

masalah birokrasi.

DEFINISI OMBUDSMAN Mengikut para sarjana, tidak terdapat definisi yang tepat mengenai Ombudsman, tetapi berdasarkan pengkajian Mary Seneviratne dalam karyanya bertajuk Ombudsman:

4 Police Service and Administrative Justice (2000), beliau menyatakan apara sarjana telah mampu memberikan pelbagai definisi Ombudsman secara komtemporari yang cukup relevan dengan kehendak semasa. Misalnya The International Bar Association menyatakan Ombudsman ialah: An office provided for by the constitution or by action of the legislature or parliament and headed by an independent, high-level public official who is responsible to the legislature or parliament, who receives complaints from aggrieved persons against government agencies, officials and employees or who acts on his own motion, and who has the power to investigate, recommend corrective action and issue reports (Haller 1988: 22). Hill (1976:12 ) pula menyatakan Ombudsman ialah mereka yang “includes the fact that the office can use its ‘extensive powers of investigation in performing a postdecision administrative audit’, that the findings are reported publicly but it cannot change administrative decisions.” Heede (2000: 18) pula menyatakan Ombudsmna ialah “A reliable person who for the purposes of legal protection of individuals as well as parliamentary control supervises almost all administrative bodies and civil servants. He cannot correct their decisions, but – based on submitted complaints or on own initiatives – he may criticize them.”

CIRI-CIRI OMBUDSMAN Mengikut Scott (1994:41), Ombudsman mempunyai ciri-ciri kebebasan, bidang kuasa yang luas, direct access dan mekanisme yang efektif untuk menangani masalah. Walaupun Ombudsman bertanggungjawab terhadap parlimen, tetapi ia bukanlah ahli parlimen. Tujuannya ialah memberi perlindungan terhadap hak-hak individu. Ia mempunyai kuasa menyiasat, kuasa untuk membuat pembaikan terhadap kes-kes yang telah disiasat tetapi tidak mempunyai kuasa membuat keputusan terhadap legally binding force. Ombudsman tidak mempunyai keanggotaan yang spesifik atau tetap (Lundvik 1968:58).

Ia mungkin dipegang oleh seorang sahaja atau secara

berkumpulan. Keanggotaannya tidak gender bias boleh diwakili oleh kaum lelaki dan

5 wanita. Ombudsman terdiri daripada mereka yang berpengalaman, berwibawa dan pakar dalam bidang-bidang tertentu untuk berbincang dalam memutuskan sesuatu perkara yang dianggap tidak adil dan dijadikan alasan untuk menuntut atau membantah (ketidakpuasaan hati rakyat) keputusan birokrasi. Dia merupakan orang yang berkecuali dan bertindak sebagai orang tengah antara kerajaan dan rakyat atau individu serta tidak berunsurkan kepartian. Kekuatan Ombudsman yang ketara ialah ia mempunyai kuasa untuk access to departmental files. Apabila Ombudsman menerima aduan, ia akan menentukan sama ada berlakunya ketidakadilan selepas menyemak dokumen atau fail-fail yang berkaitan. Pengadu tidak perlu memberi bukti untuk mengesahkan aduan. Tiada sebarang bayaran dikenakan kepada pengadu kerana Ombudsman adalah peguam pengadu. Siasatan dijalankan secara sulit dan ini memberi peluang kepada jabatan terbabit untuk membaiki kelemahan dan kesilapan yang telah dikenalpasti. Prosiding yang dijalankan oleh Ombudsman terhadap sesuatu aduan itu adalah lebih cepat jika dibandingkan dengan prosiding perundangan.

Namun terdapat juga perasaan

ketidakpuasan terhadap kebebasan yang diberikan kepada Ombudsman. How free is free (Haller 1998:79) yang mana ada negara yang dikatakan mengamalkan Ombudsman, tetapi tidak mendapat kebebasan dan masih terdapat rintangan dan kekangan di dalam mengumpul maklumat khasnya daripada agensi-agensi yang mempunyai kepentingan di dalam kerajaan itu sendiri.

FUNGSI OMBUDSMAN Setiap institusi mempunyai fungsi tersendiri. Begitu juga Ombudsman sebagai satu jawatankuasa perundangan atau satu institusi khas yang ditubuhkan berfungsi untuk menyiasat aduan-aduan daripada rakyat tentang kuasa awam iaitu kesalahan-kesalahan dan ketidakadilan pentadbiran kerajaan serta menjaga hak-hak rakyat daripada diseleweng oleh pegawai-pegawai kerajaan (Seneviratne 2002:32).

Ombudsman

dilantik oleh pihak perundangan untuk berfungsi tetapi tidak akan campur tangan dalam perkara dan kes tertentu (keputusan mahkamah).

Jawatankuasa ini dalam

menyelesaikan masalah tidak akan melibatkan peguam-peguam kerana ia beraksi

6 seperti complaint’s lawyer.

Ombudsman berfungsi secara tersendiri dan tidak

bergantung pada badan lain (Gregory & Giddings 1997:107). Namun apa yang pasti Ombudsman adalah satu pendekatan yang amat peka kepada permasalahan semasa rakyat yang di garap dan perlu dihuraikan mengikut kepakaran dan pandangan pakar yang sedia ada yang mampu memberikan jawapan dan alternatif penyelesaian yang lebih kritis dan berwawasan. Secara jelasnya fungsi Ombudsman adalah seperti berikut (Ramanathan 2000: 145-146): Pertama, mengendalikan dan menyiasat ketidakpuasan individu atau rakyat terhadap pentadbiran kerajaan. Ombudsman akan meneliti semua aduan yang diterima. Ombudsman akan menjalankan siasatan sekiranya wujud perlanggaran undangundang, ketidakadilan dan diskriminasi. Dalam kebanyakan kes, Ombudsman boleh memaklumkan keputusan yang sepatutnya telah diambil dan jika boleh, mencadangkan sesuatu penyelesaian. Ombudsman tidak boleh mengubah keputusan pentadbir tetapi boleh mencadangkan keputusan yang berlainan kerana prestij dan lojik supaya agensi terlibat mengubah keputusannya.

Ombudsman juga diberi kuasa untuk membuat

laporan dan cadangan hasil siasatan kepada parlimen. Bagi aduan yang di luar bidang Ombudsman, ia akan mengarah individu atau badan tersebut membuat aduan kepada pihak yang berkaitan. Kedua, memperbaiki pentadbiran. Peranan Ombudsman dapat memperbaiki atau dapat mengubah pandangan awam terhadap kerajaan. Ia menggalakkan pihak pentadbir untuk menerangkan kepada umum tentang tindakan kerajaan dan memberi maklumat tentang hak-hak merayu.

Dengan ini akan wujud sense of security di

kalangan masyarakat. Ombudsman juga memperbaiki kualiti umum perkhidmatan kerajaan dengan membuat pegawai-pegawai lebih berhati-hati dalam menjalankan tugas.

Ombudsman membantu mengenal pasti kelemahan-kelemahan seperti

ketidakkecekapan, kelalaian, tatacara yang tidak jelas atau sikap seseorang pegawai. Ketiga, membantu dalam tugas penyeliaan badan perundangan.

Dalam

masyarakat industri barat, masalah perundangan yang tidak efektif dalam pentadbiran disebabkan oleh bidang birokrasiyang luas dan kompleks. Aduan-aduan yang diterima oleh ahli-ahli perundangan daripada kawasan perwakilan mereka selalunya dilayan

7 secara berasingan.

Laporan Khas dan Laporan Tahunan Ombudsman membantu

dalam menjalankan fungsi-fungsi badan perundangan. OMBUDSMAN DI UNITED KINGDOM Ombudsman yang dijalankan di United Kingdom telah dipileh untuk melihat sejauh mana keberkesanan institusi ini berjaya meningkatkan pelaksanaan dasar awam. Parliamentary Commissioner for Administration yang juga dikenali Parliamentary Ombudsman telah ditubuhkan di bawah Parliamentary Commission Act 1967. Commissioner dilantik oleh Crown dan memegang jawatan ini sehingga berumur 65 tahun. Ia boleh di tamatkan perkhidmatan oleh parlimen atau atas sebab kesihatan. Ombudsman dilantik bagi tempoh lima tahun dan boleh dilantik semula. Bayaran gaji mereka adalah ditentukan oleh parlimen daripada kumpulan wang yang disatukan. Mereka bukan penjawat awam dan sebagai Independent Person rakyat akan lebih berkeyakinan apabila siasatan dijalankan terhadap jabatan kerajaan dan organisasi berkaitan. Di peringkat awal penubuhan Ombudsman di United Kingdom, bidang kuasanya adalah amat terhad.

Fungsi utamanya ialah untuk menyiasat rungutan

daripada orang awam mengenai ketidakadilan hasil daripada maladministration seperti rasuah, diskriminasi, tidak mengikut peraturan dan bias oleh jabatan kerajaan termasuk yang gagal mengambil tindakan. Selain itu ia juga menyiasat apa juga keputusan atau cadangan yang dibuat termasuk cadangan yang telah dibuat oleh parlimen atau apa-apa tindakan yang telah diambil atau ditolak yang berkaitan dengan hal-hal pentadbiran jabatan kerajaan atau organisasi yang melibatkan rakyat, jabatan atau organisasi (Yardley 1997:98). Hasil daripada siasatan, jika Ombudsman mendapati berlakunya ketidakadilan akibat daripada maladministration, maka kebiasaanya penyelesaian dicadangakan dengan cara bayaran pampasan, memohon maaf atau mengemukakan cadangan tertentu yang lazimnya dipatuhi oleh pihak yang terlibat. Masyarakat United Kingdom amat peka tentang hak hak mereka. Pada tahun 1980-an dan 1990-an, peranan Ombudsman telah diperluaskan. Ombudsman yang khusus untuk menangani rungutan yang berkaitan dengan permasalahan dari aspek

8 perundangan, kewangan, perumahan dan kesihatan seperti berikut telah ditubuhkan. Antaranya ialah Health Ombudsnman pada tahun 1973 yang berfungsi untuk; (i) menyiasat ketidakadilan dari aspek perkhidmatan kesihatan, (ii) menyiasat tohmahan terhadap salah laku pihak perubatan, dan (iii) satu akta berkaitan bidang perubatan telah diluluskan oleh parlimen dan akan dilaksanakan pada 1hb. April 2006 hasil tindakan Ombudsman melalui rungutan orang awam. Kedua ialah Local Government Ombudsman (1974) yang bertanggungjawab untuk: (i) menyiasat keputusan yang telah dilakukan oleh pihak Majlis Tempatan dalam aspek perumahan, pendidikan dan kebajikan, (ii) mengurangkan permasalahan dan perancangan yang tidak efisien, (iii) Majlis Tempatan akan menjalankan penyelidikaan dengan lebih terperinci sebelum membuat perancangan dan keputusan, (iv) mampu mengurangkan penyelewengan dan salah perancangan, (v) menyuarakan hak asasi dan individu terhadap perancangan dan skim pendidikan dan kebajikan, (vi) mampu memberikan ruang penambahbaikan kepada dasar yang sedia ada terhadap kebajikan warga emas, ibu tunggal dan kumpulan kurang upaya, dan (vi) polisi pendidikan digubal dan ditambahbaikan. Selain itu ialah Pensions Ombudsman (1990) yang bertujuan untuk (i) menyiasat dan membuat keputusan terhadap aduan mengenai cara pengurusan skim pencen dijalankan, (ii) menangani aduan mengenai pengurusan jualan dan pemasaran skim pencen, (iii) memberikan pandangan terhadap perlaburan, (iv) memberikan ketelusan terhadap urusniaga dan pelaburan, (v) mengkaji dan menggubal polisi pelaburan. Di samping itu ialah Police Complaints Ombudsman (1984) yang berfungsi untuk (i) menyiasat aduan mengenai perkhidmatan polis, (ii) memberi keyakinan kepada orang awam mengenai sistem aduan polis dilaksanakan dengan efisien, efektif dan telus, dan (iii) membuat inkuiri dan memantau trend aduan. Contoh lain ialah Legal Services Ombudsman (1990) yang bertanggungjawab: (i) bukan biro guaman tetapi berperanan menyiasat salah laku peguam, (ii) menyiasat aduan mengenai badan profesional dengan efektif dan pastikan siasatan dijalankan secara adil, (iii) aplikasi best practice dalam mengendalikan komplain agar standard perkhidmatan terhadap pelanggan dapat ditingkatkan, (iv) terlibat dengan aktif dalam membentuk peraturan perkhidmatan perundangan, (v) membantu mangsa yang ditipu pihak peguam, (vi) memberikan peluang kepada mangsa untuk mencari kebenaran, (vii) menyedarkan peguam akan etika profesion mereka (lesen digantung atau dibatalkan), (viii) proses

9 peguam-klien lebih telus, dan (ix) dasar berubah kepada lebih fleksibel dan selamat. Lain-lain Ombudsman ialah Prisons and Probations Ombudsman (1994), Banking Ombudsman (1986), Insurance Ombudsman (1981), Building Societies Ombudsman (1994), Funeral Ombudsman (1994), Independent Housing Ombudsman (1996) dan Corporate Estate Agents Ombudsman (1997).

KEBERKESANAN OMBUDSMAN DI UNITED KINGDOM Keberkesanan sistem Ombudsman di United Kingdom mampu dipaparkan berdasarkan pelbagai kes yang membuktikan bahawa peranan Ombudsman ini adalah serius dan ianya bukanlah hanya seperti melepaskan batuk di tangga.

Ini dapat dibuktikan

dengan paparan beberapa kejayaannya dalam menyelesaikan kemelut mengenai aduanaduan seperti berikut: i)

Pada tahun 1999 seorang pengadu telah berjaya mendapat balik bayaran kos perubatan sebanyak 47,000 pound daripada Jabatan Kebajikan yang dicajkan kepada ibunya oleh pihak hospital dimana ibunya seorang warga emas berhak mendapat perubatan secara percuma.

ii)

Pada tahun 1998, dengan bantuan Ombudsman, pihak pengurusan Kesihatan

Kebangsaan

telah

memohon

maaf,

membayar

kos

perbelanjaan perubatan serta tambahan sebanyak 75 pound atas kesusahan yang dialami oleh seorang pengadu di mana pusat kesihatan tidak membekalkan ubatan yang beliau berhak mendapatnya dengan percuma. iii)

Hasil siasatan dan cadangan Ombudsman, pihak Majlis Tempatan dan Jabatan Pengangkutan telah membayar pampasan sebanyak 200,000 pound kepada pengadu kerana gagal membayar pampasan yang sewajarnya semasa rumah beliau diambil untuk projek lebuhraya pada tahun 1986 ( Abraham 2005:136).

Keberkesanan Ombudsman di United Kingdom mampu menjanakan pelbagai penambahbaikan di dalam pergerakan dan operasi sistem Ombudsman itu sendiri

10 seperti berikut.

Pertama, pertamabahan Ombudsman.

Pertambahan pelbagai lagi

jawatankuasa Ombudsman yang lebih menjurus kepada semua aspek, kehidupan, keperluan serta keluhan anggota masyarakat yang tidak mendapat pertimbangan dan pembelaan yang sewajarnya. Kedua, menjadi bench mark dan ikutan piak swasta. Apa yang pasti kejayaan Ombudsman menjadi satu daya penarik dan ikutan pihakpihak swasta untuk menjalankan satu anjakan dan perubahan pendekatan kepada semua permasalahan dan perkhidmatan agar bertindak dengan lebih prihatin dan proaktif untuk memberikan perkhidmatan yang lebih telus dan mengurangkan karenah birokrasi demi keperluan dan kebajikan anggota masyarakat supaya lebih terjamin dan perkhidmatan yang diberi akan lebih berkualiti. Ketiga, peranan dalam hak asasi manusia. Peranan akan hak fundamental individu seperti mana yang tersirat di dalam Perlembagaan United Kingdom menjadi pegangan dan panduan serta ukuran semua agensi dan organisasi di United Kingdom. Keempat, pemerhati kerajaan (watchdog). Secara tidak langsung, Ombudsman menjadi pemerhati dan pendengar bagi pihak kerajaan namun ianya juga seperti kata pepatah melepaskan anjing yang tersepit, sekiranya silap di pihak kerajaan, jabatan atau organisasi, Ombudsman tetap akan menjalankan tugasan yang diamanahkan tanpa mengira fahaman dan pengaruh politik serta campur tangan kerajaan itu sendiri. Selain itu aialah aduan bertulis. Setiap komplain atau rungutan mestilah dibuat secara bertulis untuk merekodkan penampilan agar mampu dijadikan asas permulaan perdebatan dan penyiasatan dalam sesuatu kes itu sendiri. Seterusnya ialah membawa kes-kes ke pihak yang benar untuk dikaji semula.

Pihak Ombudsman di United

Kingdom turut membuka kes-kes terdahulu yang dirasakan tidak diadili dengan telus dan saksama sehingga menimbulkan kesusahan kepada mangsa. menentukan hak asasi manusia dipatuhi.

Akhirnya ialah

Secara keseluruhannya, Ombudsman di

United Kingdom mempunyai wawasan yang tepat dan telus, iaitu ingin memastikan rakyat negara itu bebas daripada salah laku dan ugutan organisasi swasta atau kerajaan tanpa melihat dan menyiasat permasalahan dan keluhan dengan lebih efisien lagi. Pada tahun 1975, Akta Parliamentary Commissioner (Ombudsman) 1968 telah dipinda dan dijadikan Akta Ombudsman 1975. Di bawah Akta ini, bidang kuasanya diperluaskan kepada kerajaan tempatan dan mengandungi proviso pelantikan lebih

11 daripada seorang Ombudsman dan seorang dilantik sebagai Ketua Ombudsman. Penstrukturan Ombudsman di United Kingdom adalah begitu sistematik dan mempunyai organisasi yang kukuh dan mempunyai hierarki yang strategik serta dianggotai oleh pakar-pakar di dalam bidang-bidang yang ditentukan oleh perjuangan dan skop Ombudsman itu sendiri. Pada Julai 1983, Official Informatian Act 1983 telah dikuatkuasakan. Akta ini memberi kuasa kepada Ombudsman untuk menyiasat dan menyemak keputusan mengenai permintaan untuk mendapatkan maklumat rasmi yang dipegang oleh menteri, jabatan kerajaan dan organisasi termasuk state own enterprise, pihak berkuasa pendidikan dan kesihatan.

Pada bulan Mac 1988, Local Government Official

Information and Meetings Act 1987 telah berkuatkuasa yang memberi kuasa kepada Ombudsman untuk menyiasat dan menyemak keputusan atas permintaan untuk mendapatkan maklumat rasmi dari majlis tempatan. Pada Januari 2001, Protected Disclosures Act 2000 dikuatkuasakan. Di bawah Akta ini, Ombudsman mempunyai berbagai fungsi dan yang paling utama ialah memberi nasihat kepada pekerja yang telah dan akan mengemukakan protected disclosures. Ombudsman juga boleh membuat pertimbangan sama ada kuasa budi bicara telah digunakan untuk tujuan yang tidak betul atau atas alasan yang tidak relevan atau selepas mengambil kira pertimbangan yang tidak relevan atau sama ada kesaksamaan sewajarnya telah diberi terhadap keputusan atau cadangan tersebut.

Apabila

Ombudsman mendapati sesuatu aduan itu mempunyai merit, ia akan mencadangkan jabatan atau organisasi berkenaan mengambil tindakan untuk menyelesaikannya. Walaupun Ombudsman tidak mempunyai kuasa untuk mengehendaki jabatan atau organisasi berkenaan menerima dan melaksanakan cadangan mereka tetapi kebanyakan cadangan yang dikemukakan itu diterima pakai. Namun banyak aduan diselesaikan tanpa perlunya cadangan secara rasmi dan terdapat kes-kes di mana Ombudsman telah menyelesaikan secara tidak rasmi. Jabatan dan organisasi yang tertakluk kepada bidang kuasa Ombudsman telah disenaraikan di dalam Jadual Pertama Akta Ombudsman 1975 termasuk pihak berkuasa pendidikan seperti lembaga amanah sekolah, universiti dan tertiary

12 institutions dan pihak berkuasa kesihatan awam. Walaupun Ombudsman mempunyai kuasa menyiasat tetapi ia tidak boleh menyiasat aduan-aduan yang menyentuh perkaraperkara berikut: i)

Individu persendirian (private individuals) termasuk

peguam yang

menjalankan guaman persendirian atau syarikat; ii)

Organisasi bukan kerajaan;

iii)

Keputusan mahkamah;

iv)

Hak rayuan staturi

ke mahkamah atau tribunal atas merit kes-kes

berkenaan. v)

Perilaku Polis. Aduan terhadap polis dikendalikan oleh Police Complaints Authority

vi)

Terma dan syarat perkhidmatan anggota Angkatan Tentera

vii)

Tindakan dan keputusan oleh trustee mengikut Trustee Act 1956

viii)

Keputusan Menteri. Namun Ombudsman berhak menyiasat keputusan tersebut apabila bentuk keputusan itu berada pada peringkat perlaksanaan oleh penjawat awam di kementerian berkenaan

ix)

Keputusan kerajaan tempatan (local government organizations). Namun Ombudsman boleh menyiasat, nasihat atau membuat cadangan kepada organisasi berkenaan.

Ombudsman juga boleh menolak untuk menyiasat aduan apabila pengadu tidak mengambil tindakan untuk menyelesaikan aduan mereka dengan jabatan atau organisasi berkaitan. Kebiasaannya aduan mereka boleh diselesaikan dengan cara tersebut tanpa penglibatan Ombudsman, terdapat berbagai cara penyelesaian sama ada di bawah undang-undang atau peraturan pentadbiran yang sedang berkuasa kuasa, aduan yang telah melebihi 12 bulan, aduan yang dianggap tidak penting, remeh atau dibuat bukan dengan suci hati dan pengadu tidak memberi tumpuan peribadi terhadap aduannya. Tujuan siasatan dijalankan di bawah akta ini adalah untuk membolehkan Ombudsman meneliti dan memberi pandangan sama ada keputusan yang telah atau gagal dibuat atas permintaan rakyat terhadap maklumat rasmi yang dipegang oleh

13 menteri, Kerajaan Pusat dan Tempatan serta organisasi selaras dengan keperluan akta yang berkaitan. Kebiasaannya semasa siasatan sedang dijalankan, menteri, jabatan atau organisasi terlibat akan mengemukakan maklumat yang diperlukan dan siasatan tidak akan diteruskan atas alasan perkara itu telah selesai. Namun sekiranya maklumat yang dikehendaki tidak dikemukakan dan Ombudsman menegaskan maklumat itu tidak boleh ditahan, maka Ombudsman boleh mencadangkan ianya dikemukakan. Pada amnya, cadangan Ombudsman akan menjadi binding pada hari ke 21 selepas ianya dikemukakan melainkan adanya Order in Council yang mendapat bantahan daripada kabinet. Cadangan kepada Minister of the Crown atau Kerajaan Pusat atau organisasi boleh ditolak oleh Order of Council, manakala cadangan kepada Kerajaan Tempatan boleh ditolak dengan resolusi badan pentadbir organisasi tersebut. Ombudsman tidak boleh digunakan untuk membuat semakan undang-undang atau judicial review.

Ombudsman hanya bertanggungjawab melaporkan kepada

parlimen sekiranya cadangan tersebut enggan dituruti. Maklumat rasmi bermaksud sebarang maklumat, bertulis atau sebaliknya, yang dipegang oleh Menteri, Kerajaan Pusat dan Tempatan serta organisasi yang terdapat dalam Official Information Act dan Local Government Official Information and Meetings Act. Serious wrongdoing termasuk rasuah, salah guna derma dan peruntukan rakyat atau sumber, kelakuan yang membawa risiko terhadap keselamatan dan kesihatan awam, persekitaran alam, pemeliharaan undang-undang (termasuk pencegahan, penyiasatan, mengesan kesalahan dan mendapat pendakwaan yang adil), kelakuan penjawat awam yang tidak sopan dan kelakuan yang menjurus melakukan kesalahan. Di bawah akta ini, Ombudsman mempunyai beberapa fungsi tetapi yang paling mustahak ialah mereka dikehendaki memberi maklumat dan panduan kepada pekerja yang telah atau akan membuat pendedahan.

SISTEM OMBUDSMAN DAN AKAUNTABILITI Berdasarkan peranan Ombudsman yang responsif, pengawas yang aktif dan efektif serta keberkesanan tahap penyelesaian masalah yang tinggi menunjukkan bahawa

14 sistem Ombudsman berupaya memacu pentadbiran kerajaan ke arah akauntabiliti dan ketelusan.

Perkhidmatan Awam adalah suatu instrumen penting yang membawa

pembangunan dan mengekalkan keutuhan serta kedaulatan negara. Justeru persoalan perilaku tadbiran (administrative behaviour) dan nilai-nilai teras setiap penjawat awam akan menyokong matlamat yang menjurus kepada aspek tadbir urus yang baik (good governance). Dengan itu, penjawat awam akan sentiasa berusaha mengekalkan sifat profesionalisme dalam menjalankan tugas.

Apabila mereka bersifat profesional

dengan sendirinya ia akan bersifat neutral. Perkhidmatan awam sebagai agent of the state telah diberikan amanah mentadbirkan dasar dan program pembangunan negara secara sejagat (uniform), adil dan saksama serta berterusan tanpa mengira bentuk kerajaan yang dipilih oleh rakyat untuk memerintah. Ini juga bermakna perkhidmatan awam perlu menunjangi falsafah penting perkhidmatan awam iaitu neutral. Konsep pengasingan kuasa atau separation of power merupakan satu doktrin tentang kerajaan demokrasi berperlembagaan ia itu satu proses yang boleh menjamin keutuhan demokrasi. Ia diamalkan bukan sahaja untuk mengelakkan kezaliman bahkan juga bertujuan menjamin kedudukan kerajaan yang lebih kukuh dan stabil (Ramanathan 2002:78). Dengan ini rakyat dapat menaruh keyakinan besar terhadap

institusi Ombudsman untuk membela hak asasi dan

kepentingan mereka. Ombudsman di United Kingdom memberi penekanan kepada injustice in consequence of maladministration dalam pentadbiran termasuk kegagalan untuk bertindak. Mengikut laporan tahunan Ombudsman United Kingdom menerima purata 900 aduan setahun.

Daripada jumlah tersebut, sebanyak 40% melibatkan aduan

maladministration atau kelemahan dalam pentadbiran (Jain 1996:174). Pada tahun 1999-2000 Health Service Ombudsman telah menerima 2,526 aduan di mana hanya 212 aduan sahaja yang mempunyai merit untuk siasatan (Cowan 2001:89). Ombudsman telah memberi cadangan kepada jabatan berkaitan untuk menyelesaikan masalah. Penyelesaian dibuat dengan cara ex gratia payment, memohon kemaafan atau memberi cadangan, tetapi Ombudsman tidak boleh membuat perubahan keatas keputusan yang telah dibuat. Ombudsman telah memainkan peranan penting dalam menentukan ketidakpuasan orang ramai terhadap pihak pentadbiran dapat ditangani

15 dengan sebaiknya. Pada tahun 1980-an dan 1990-an, corak perkhidmatan awam telah menjadi lebih consumer-orientated dan telah menunjukkan peningkatan penyelesaian ketidakpuasan orang ramai dibuat secara dalaman di jabatan terbabit (Seneviratne 2003:98). Ombudsman sangat berguna untuk mengisi ruang ( filling gaps) dalam sistem bagi menangani kesilapan dan kemasyhurannya telah di flatteringly copied oleh private sector.

Selain itu dari segi kos pula, ia adalah mekanisme yang sangat

berharga dalam penyelesaian masalah kerana khidmatnya adalah percuma, dari segi jumlah kes yang dikendalikan adalah cost effective kepada badan yang membiayainya. Selain itu, skim Ombudsman memberi alternatif yang lebih menarik kepada pihak mahkamah. Bukan sahaja ia dapat mengatasi prosedur-prosedur yang rumit yang berkait dengan litigasi tetapi juga memberi penyelesaian yang tidak mungkin terdapat di mahkamah. Cara pengurusan Ombudsman juga menyumbang kepada kejayaan dan kemasyhurannya. Ia berpegang kepada dua konsep iaitu tidak formal dan bertolak ansur ( informality and flexibility). Ia bertindak secara adil tetapi tidak terhalang dengan rules of evidence. Tujuan Ombudsman ialah untuk mencapai keputusan yang dipersetujui oleh kedua belah pihak dan juga lebih bertolak-ansur dalam membuat sesuatu penyelesaian. Keberkesanannya juga dapat dilihat dengan bertambahnya penubuhan Ombudsman sejak penubuhan pertamanya pada tahun 1809 dan sehingga akhir tahun 1990an terdapat sembilan puloh negara yang mengamalkannya. Sekiranya institusi ini tidak memberi sebarang faedah dan manfaat serta tidak berkesan sudah pasti ia tidak akan berkembang dan peranannya tidak dipelbagaikan. Disebabkan keberkesanannya maka ia telah menarik perhatian pihak swasta untuk meniru konsep Ombudsman (Senevitratne 2002:87). Ombudsman juga telah melebarkan peranannya dalam isu-isu hak asasi manusia dan rasuah. Sehingga kini hanya Ombudsman yang ditubuhkan di Swaziland pada tahun 1983 telah ditutup pada tahun 1985. Di samping itu, beberapa Ombudsman telah dipecat contohnya di Nigeria dan Rusia kerana ketidakcekapan melaksanakan tanggungjawab (Ayeni 2000:75).

16 Kecemerlangan peranan Ombudsman juga telah dinyatakan oleh beberapa sarjana. Petikan di bawah dapat memberi gambaran betapa mustahaknya peranan yang dimainkan oleh Ombudsman dan juga keberkesanannya terhadap perkhidmatan awam: Monteiro (1966:2) menyatakan: in the universal quest for the machinery to control administration, no other single institution has held so much attraction for so many as the Scandinavian ombudsman …. Pearce (1993:35) menyatakan: Ombudsman, is undoubtedly the most valuable institution from the viewpoint of both citizen and bureaucrat that has evolved during this century… there has been broad public demand for the establishment of an Ombudsman to resolve problems in a very large number of countries and jurisdictions. This astonishing growth of an institution is not and has not been emulated by any other body. Contrast the many centuries that it took for the parliament and the courts to establish their roles. Hill (1976:12) dalam bukunya The Model Ombudsman menjelaskan: one of the institution’s most interesting puzzles is its apparent effectiveness, despite minimal coercive capabalities. Pada tahun 1967, Sir Guy Powles Ombudsman New Zealand telah mengutarakan idea mengenai penubuhan Ombudsman di Malaysia tetapi gagal kerana mengikut Perdana Menteri Malaysia ketika itu, Ombudsman hanya berkesan di negaranegara yang melaksanakan unitary-type state where powers are centralised, sistem berparlimen yang tradisional lebih berkesan, Malaysia mempunyai masyarakat majmuk – kemungkinan wujudnya isu yang sensitif dan sistem sosial dan politik Malaysia yang tersendiri (Straits Times 11 October 1979). Walaupun Ombudsman tidak ditubuhkan tetapi pada tahun 1971, Biro Pengaduan Awam telah ditubuhkan untuk dijadikan sebagai Ombudsman not per se di negara ini. Dengan adanya pengalaman pelaksanaan konsep Ombudsman di negara-negara Scandanavia dan negara lain seperti New Zealand dan United Kingdom, maka muncul golongan yang prihatin terhadap hak asasi manusia yang mencadangkan supaya kerajaan Malaysia juga mewujudkan institusi Ombudsman. Walaupun pada masa kini terdapatnya Biro Pengaduan Awam, Badan Pencegah Rasuah, pihak polis dan sebagainya yang berperanan melindungi hak asasi rakyat Malaysia, namun ia adalah masih tidak cukup untuk memenuhi keperluan pada masa kini.

17

Penubuhan Institusi Ombudsman di Malaysia telah mendapat sokongan daripada pelbagai pihak seperti Param Cumaraswami (dahulunya Pengerusi Majlis Peguam Suruhanjaya Hak Kemanusiaan), Hamdan Adnan (Pengerusi Persekutuan Pengguna Malaysia), K. Sanmugan (Setiausaha Organisasi Buruh Malaysia) dan A. Navamukundan (Setiausaha Eksekutif Kesatuan Kebangsaan Pekerja Ladang) (Mohamed Sopiee 1992). Ini menunjukkan bahawa amalan konsep Ombudsman itu telah menyakinkan mereka untuk memberi sokongan terhadap penubuhan institusi Ombudsman. Datuk Mohamed Sopiee Nordin juga berpendapat bahawa penubuhan institusi Ombudsman di Malaysia akan membawa pengurangan gejala negatif dalam perkhidmatan awam, hak asasi rakyat terpelihara, prinsip demokrasi iaitu hak bersuara dapat diamalkan dengan telus dan sebagainya. Tujuannya ialah menjadikan Malaysia sebagai model kepada negara-negara di rantau ini. Namun Malaysia masih belum bersedia untuk menerima kritikan rakyat tentang kelemahan,

kepincangan,

ketidaktelusan dan kerenah birokrasi yang terdapat dalam sistem pentadbiran kerajaan. Sungguhpun begitu kerajaan mestilah bersedia untuk memberi laluan mengenai penubuhan Ombudsman mulai dari sekarang kerana masyarakat Malaysia kini amat mementingkan hak-hak asasi manusia, hak individu dan dengan arus globalisasi ini mereka lebih lantang dan terbuka untuk memperjuangkan isu-isu yang berkaitan. Secara tidak langsung sistem pentadbiran yang berpaksikan demokrasi lebih mudah diamalkan dengan adanya institusi Ombudsman yang berperanan sebagai pemerhati tingkah laku kakitangan kerajaan.

Dengan itu kakitangan kerajaan

terdorong menjalankan tugas mereka dengan sempurna dan telus.

Layanan yang

diberikan adalah sama tanpa mengambil kira keturunan dan status masyarakat. Dengan ini gejala negatif seperti masalah rasuah tidak akan berleluasa pada masa hadapan. Keadaan ini sememangnya akan melahirkan sebuah masyarakat yang prihatin terhadap perjalanan pentadbiran awam dan pegawai-pegawai awam mestilah sentiasa berwaspada terhadap tindakan, tingkah laku dan layanan perkhidmatan yang diberikan.

18

RUMUSAN Maklum balas daripada orang awam merupakan sumber penting dalam menilai keupayaan dan keberkesanan jentera pentadbiran kerajaan. Justeru itu mekanisme yang boleh digunakan bagi menilai akauntibiliti agensi awam perlu diwujudkan, khususnya dalam usaha untuk memberi perkhidmatan yang terbaik kepada rakyat. Dalam hubungan ini, Ombudsman sebagai pusat tumpuan aduan orang ramai terhadap keberkesanan agensi-agensi awam memainkan peranan yang amat penting. Institusi Ombudsman menjadi pengantar hubungan di antara rakyat dengan pihak berkuasa. Ini kerana Ombudsman berperanan sebagai penyalur maklumat di antara kedua-dua pihak tersebut. Keadaan ini seakan-akan menjadi satu saluran dalam masyarakat sivil untuk merapatkan hubungan antara kerajaan dan rakyat. Selain itu, ia secara tidak langsung memberi amaran kepada jabatan, kementerian dan organasasi untuk meningkatkan perkhidmatan dan menerima segala teguran untuk penambahbaikan, kebajikan anggota masyarakat yang dianiaya terjaga, pegawai pentadbiran dan pengurus tidak bebas menyalahgunakan kuasa dan kedudukan, keeffisienan pihak pentadbiran dan pengurusan akan meningkat dan lebih telus serta remedi kepada ketidakadilan. Ombudsman selaku badan separa kehakiman berperanan sebagai check and balance dalam perkhidmatan awam ke arah memperkemas dan memperbaiki perkhidmatan agensi kerajaan dan akhirnya mewujudkan good governance. Matlamat dan dasar pembangunan negara juga akan dapat dicapai, mungkin lebih awal daripada jangkaan malah lebih cemerlang.

19 BIBLIOGRAFI Abraham, A. 2005. Redress in the round: remedying maladministration in central and local government. 5th. Report Session 2005-2006. Barron, A. and Scott, J. 1992. The citizen’s Charter Programme. London: Modern Law. Cowan, J. 2001. The role of the Ombudsman in the risk management process. British Journal of Clinical Governance 6(3): 221-244. Drewry, G. 1997. The Northern Ireland Parliamentary Ombudsman. Press.

Belfast: IOS

Gregory, R. & Giddings, P. 1997. New challenges for a successful institution: the Ombudsman and the New Managerialism. Dalam Victor O. Ayeni. The Ombudsman around The world: essential elements, evolution and comtemporaray issues. London: Commonwealth Secretariat: 78-97. Haller, W. 1988. The place of the Ombudsman in the world community. London: Butterworths Lexis Nexis. Heede, K. 2000. European Ombudsman: redress and control at Union level. London: Butterworths Lexis Nexis. Jain, M.P. 1980. Administrative Law in Malaysia and Singapore. Singapore: Malayan Law Journal. Lundvik U. 1968. Comment on the Ombudsman on Civil Affair. Dalam Donald C. Rowat (pnyt.). The Ombudsman Citizen’s Defender. Northmapton: John Dickens & Co. Monteiro, J.B. 1966. Corruption Control of Maladministration. Bombay: Manaktalas. Nothey, J. F. 1968. New Zealand’s Parliamentary Commissioner in the Ombudsman Citizen’s Defender. Northmapton: John Dickens And Co. Pearce, D. 1993. The Ombudsman: review and preview–the importance of being difference. Ombudsman Journal 11(3):11-35. Ramanathan, K. 2002. Konsep Asas Pentadbiran Awam. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka. Rawling, R. 1986. Parliamentary redress of grievances. 13(2): 98-135.

Public Law and Politics

Rowat, D.C. 1968. The Ombudsman Citizen’s Defender. Northampton: John Dickens & Co.

20 Satyanand, A. 1996. The role of the Ombudsman. New Zealand Law and Jounal 34(3): 206-212. Sawer, G. 1968. Press.

Ombudsman. 2nd. Edition.

Melbourne: Melbourne University

Scott, I. 1994. Reforming the Commissioner for Administrative Complaints Office in Hong Kong. London: Butterworth. Seneviratne, M. 1994. Ombudsman in the Public Services and Administrative Justice. Oxford: Oxford University Press. Yardley, D. 1997. Ombudsman in United Kingdom. Journal of Malaysian and Comparative Law 32 (3): 35-67.

21