Sejauh Manakah Institusi Ombudsman Berjaya Meningkatkan Keberkesanan Pentadbiran Awam?

Pengenalan Ombudsman adalah suruhanjaya penyiasat atau orang tengah bebas bagi membolehkan rakyat dapat mengadu pelbagai hal termasuk salah laku termasuk salah guna kuasa. Apakah sebenarnya ombudsman? Apakah kita memahami fungsi sebenar Ombudsman? Dan adakah Institusi Ombudsman ini berkesan kepada sistem pentadbiran di negara kita Malaysia? Menurut kamus Oxford Ombudsman adalah “pegawai yang dilantik secara rasmi untuk menyiasat aduan orang ramai terhadap salah laku dalam pentadbiran terutama pihak berkuasa awam”. Ombudsman bermula di Sweden sejak awal 1800an iaitu jawatan yang diwujudkan ‘sebagai penyiasat aduan awam’. Pegawai ini dianggap sebagai orang yang ‘diakui kemampuan perundangan dan integriti yang berwibawa’, dilantik oleh parlimen untuk berkhidmat selama satu penggal (empat tahun). Pada tahun 1971 Sweden mengadakan pejabat ombudsman untuk melindungi kepentingan para pengguna. Parlimen Eropah

pula

mengadakan

pejabat

ombudsman

bagi

mendedahkan

penyelewengan dalam urusan pejabat-pejabat kerajaan Kesatuan Eropah (European Union). Sekarang ini ombudsman atau juga dikenali sebagai ombudsperson di Amerika, bertindak menangani permasalahan yang melibatkan salah guna kuasa pentadbiran di mana ombudsman ini bertindak sebagai orang tengah kepada dua pihak yang berselisih untuk meredakan persengketaan di antara kedua belah pihak tersebut. Ini menuntut ombudsman untuk mempunyai peribadi yang dipercayai dan neutral tanpa cenderung kepada mana-mana pihak yang bertindak membantu komunikasi kedua belah pihak untuk merumuskan penyelesaian supaya masalah yang sama tidak timbul lagi pada masa akan datang. Kemudiannya sistem ini dicontohi di Britain, Jerman, New Zealand dan Norway, antara lainnya. Tetapi di Malaysia kerajaan telah memutuskan institusi Ombudsman yang diwujudkan bagi mendengar dan menyiasat setiap aduan orang ramai termasuk membabitkan salah guna kuasa tidak sesuai dilaksanakan di Malaysia. 1

Sebelum kita membincangkan apakah relevan sistem Ombudsman ini dijalankan di Malaysia, kita kupas sedikit apakah sebenarnya peranan Ombudsman di negara-negara lain khususnya di Barat.

Peranan pejabat

ombudsman di Sweden: Ombudsman untuk kanak-kanak yang meliputi hakhak dan segala kepentingan mereka, ombudsman untuk orang-orang cacat yang mengawasi segala hak dan kebajikan mereka dan satu lagi untuk mengatasi diskriminasi antara kaum dijelaskan. Di Finland pula, ombudsman dilantik oleh Parlimen dan bertanggungjawab memastikan bahawa semua pejabat dan pegawai kerajaan bertindak menurut undang-undang. Ia berkuasa memeriksa segala kemudahan kerajaan, termasuk segala dokumen dan boleh meminta polis menyiasat jika perlu.

Juga

diadakan pejabat ombudsman mengenai hak-hak sama bagi kaum lelaki dan wanita, hak kanak-kanak dan hak golongan minoriti.

Di Ireland pula

ombudsman terletak di bawah kuasa presiden setelah dicalonkan oleh Parlimen. Ia boleh menerima aduanaduan terhadap jabatan-jabatan kerajaan, pejabat kesihatan dan juga pejabat pos. Manakala di Britain jawatan ombudsman juga terletak di Parlimen. Pada tahun 1971 Sweden mengadakan pejabat ombudsman untuk melindungi kepentingan para pengguna. Parlimen Eropah pula mengadakan pejabat ombudsman bagi mendedahkan penyelewengan dalam urusan pejabat-pejabat kerajaan Kesatuan Eropah (European Union). Pada bulan Mei 2001, Perhimpunan

Agung

Bangsa-Bangsa

Bersatu

(PBB)

mengalu-alukan

cadangan setiausaha agung untuk mengadakan sistem ombudsman di Sekretariat Bangsa-Bangsa Bersatu. Menarik perhatian ialah catatan daripada ensiklopedia Wikipedia mengenai sistem ombudsman pada zaman silam. Lalu disebut mengenai pelbagai masalah yang berbangkit dalam pemerintahan empayar Rom. Pihak berkenaan kemudian mengambil iktibar daripada langkah khalifah kedua 2

Islam, Sayidina Umar (634-644) dengan konsep Qadi al-Qadat untuk negaranegara Islam yang kemudian “mempengaruhi Raja Charles XII di Sweden yang kembali dari pembuangan di Turki pada tahun 1713, mengadakan pejabat Tertinggi Ombudsman.” Tetapi di Malaysia adalah merumitkan bagi pejabat Peguam Negara jika mahu mewujudkan sistem ombudsman di Malaysia kerana perlu mengkaji sistem di pelbagai negara. Seperti disebut di beberapa buah negara, keputusankeputusan kabinet dan mahkamah tidak tertakluk kepada kuat kuasa ombudsman. Kerajaan pernah mengumumkan rancangan penubuhan sebuah badan bebas atau ombudsman bagi menangani dan menyiasat segala tuduhan membabitkan semua perkhidmatan awam termasuk menteri, tanpa dihadkan kepada Polis Diraja Malaysia (PDRM) semata-mata. Ia diumumkan oleh Menteri di Jabatan Perdana Menteri, Datuk Seri Mohamed Nazri Abdul Aziz suatu ketika dahulu. Penubuhan badan bebas itu yang dikatakan akan membolehkan kerajaan bersikap adil terhadap rakyat sedang dikaji supaya sistem pentadbiran kerajaan lebih cekap. Menurut Nazri lagi, “Kewujudan badan bebas ini kelak akan mengimbangkan laporan penyiasatan dan mengelak polis dituduh tidak telus atau berat sebelah apabila menyiasat aduan membabitkan anggota mereka.” Bukan itu sahaja, tegas Nazri lagi, “Badan ini akan menyiasat tuduhan terhadap semua agensi penguat kuasa kerajaan termasuk sektor awam sama ada polis, kastam, Jabatan Pengangkutan Jalan, Badan Pencegah Rasuah, Pejabat Tanah dan Galian atau menteri sekalipun” Menteri di Jabatan Perdana Menteri Tan Sri Bernard Dompok, berkata bagaimanapun beberapa konsep lain berasaskan Ombudsman sedang diperhalusi untuk disesuaikan dengan sistem pentadbiran negara. “Konsep itu akan diguna pakai oleh Biro Pengaduan Awam (BPA) bagi menjadikannya organisasi pengurusan aduan awam yang berkesan dan

3

dipercayai,” katanya ketika menjawab soalan Shim Paw Fatt (BN-Tawau) mengenai sama ada kerajaan merancang mewujudkan Ombudsman. Menjawab soalan tambahan daripada Shim yang menegaskan negara memerlukan institusi seperti Ombudsman yang mempunyai separuh kuasa kehakiman,

Dompok

berkata,

kerajaan

tidak

melihat

ia

mampu

menyelesaikan masalah membabitkan kerajaan. "Contohnya di Indonesia dan Filipina yang mengamalkan Ombudsman, ia tidak membantu kerajaannya menyelesaikan masalah," katanya. Menjawab soalan tambahan Wong Noi Chee (BN-Kota Melaka), Dompok menegaskan keberkesanan sistem itu di Sweden disebabkan ia dipraktikkan sejak 1809 dan sesuai dengan sejarah negara itu. "Di negara kita, perlulah kita sesuaikan sesuatu sistem itu mengikut sejarah negara kita," katanya. BERITA HARIAN, 27 JUN 2006 Sebagai seorang Islam, kita perlu melihat dan menyelesaikan setiap masalah dengan penyelesaian Islam. Dalam isu ini, persoalannya adalah, adakah ombudsman diperlukan oleh umat Islam di dalam menyelesaikan masalah yang membabitkan penjawat awam dan orang ramai? Adakah agama Allah ini tidak lengkap sehingga umat Islam perlu mengambil sistem dari Barat untuk menyempurnakannya? Adakah Allah menurunkan agama ini tanpa ada mekanisma untuk mengatur persengketaan yang terjadi di antara manusia sesamanya? Firman Allah subhanahu wa ta’ala. “Wahai orang-orang yang beriman, taailah Allah dan taatilah Rasul(Nya) dan ulil amri di kalangan kamu. Kemudian sekiranya kamu berbantah-bantah pada

4

tentang sesuatu, maka kembalikanlah ia kepada Allah dan Rasul(Nya) jika kamu benar-benar beriman kepada Allah dan Hari Kemudian...” TMQ An-Nisa’:59 Ayat di atas merupakan petunjuk yang jelas kepada kita bahawa Allah telah menurunkan agama ini agar mampu menjawab segala persengketaan yang terjadi di dalam masyarakat. Ayat yang mulia ini juga menjadi peringatan yang jelas kepada kita bahawa sekiranya ada apa-apa persengketaan yang terjadi di antara rakyat dan pemerintah (termasuk orang bawahannya), maka peneyelesaiannya haruslah dikembalikan kepada Allah dan RasulNya (bukannya dikembalikan kepada Barat). Apabila Allah memerintahkan untuk kita kembali kepadaNya dan RasulNya, maka kita sebagai umat Islam yakin bahawa pasti ada jalan penyelesaian yang telah Allah dan RasulNya tunjukkan.

Ingatlah

wahai

kaum

Muslimin,

bahawa

Allah

telah

menyempurnakan agama ini dan umat Islam tidak memerlukan apa-apa dari Barat yang kuffar untuk menyelesaikan segala ketidakadilan. Apa yang jelas wahai saudaraku yang mulia, tanggungjawab pemerintah adalah untuk menerapkan sistem yang berasal dari wahyu dan bukannya sistem yang berasal dari Barat, tidak kira apa namanya, sistem ombudsman, demokrasi, sekularisme, kapitalisme dan sebagainya. Inilah anehnya dengan para pemerintah kaum Muslimin, demi untuk menerapkan sistem Barat, mereka bersungguh-sungguh berusaha melakukan kajian, menghabiskan masa, usaha, wang dan sebagainya demi merealisasikan sistem tersebut. Malangnya perkara yang sama tidak dilakukan demi untuk menerapkan hukum yang datang dari Pencipta dirinya, walhal inilah satu-satunya hukum yang akan mendatangkan keadilan yang hakiki, yang datang dari Zat yang Maha Adil. Inilah satu-satunya sistem yang, apabila diterapkannya di dunia, akan menyelamatkannya dari azab Allah di akhirat.

5

Sistem pemerintahan Islam telah datang dengan struktur pengadilan yang sempurna yang mampu menyelesaikan persengketaan yang terjadi di dalam masyarakat. Sejak 13 abad yang lalu umat Islam telah menyelesaikan masalah atau perselisihan yang berlaku di dalam Daulah Islam dengan sistem pengqadhian ini tanpa membuang masa dan tenaga terjebak di dalam polemik berpanjangan. Sejarah telah membuktikan kepada kita bahawa sistem inilah yang telah membawa keadilan sejagat kepada hampir 2/3 dunia dan umat manusia telah menikmatinya selama lebih kurang 1300 tahun. Qadhi/Hakim/Mahkamah di dalam Islam terdiri dari tiga jenis iaitu, pertama, Qadhi Khusumat yang menyelesaikan kes-kes umum melibatkan muamalat dan uqubat. Kedua, Qadhi Muhtasib/Hisbah yang menyelesaikan kes-kes yang mengancam hak jamaah. Ketiga, Qadhi Mazhalim yang menyelesaikan kes-kes yang melibatkan persengketan antara rakyat dan negara/pemerintah. Apa yang pasti, di dalam Islam tidak pernah wujud mahkamah sivil sebagaimana yang ada pada hari ini di negara-negara umat Islam termasuklah negara kita. Sejarah perundangan Malaysia menceritakan dengan jelas kepada kita bahawa sistem mahkamah yang ada sekarang di Malaysia adalah hasil dari ciptaan British yang telah ’dipaksakan’ ke atas kita semenjak mereka datang menjajah kita pada awal tahun 1800. Apakah setelah mereka pergi kita masih dalam keadaan ’terpaksa’ menerapkan sistem ini atau kita telah ’redha’ kepadanya? Na’uzubillah. Menurut ensiklopedia Wikipedia, penyelesaian pertikaian antara orang ramai dan pemerintah telah berlaku di zaman Saidina Umar iaitu khalifah kedua umat Islam pada tahun (634-644M) dengan mewujudkan qadhi qudhat. Teladan keberkesanan sistem Khilafah Islam telah memberi pengaruh yang kuat kepada Barat sehingga raja Charles XII telah menubuhkan Pejabat Ombudsman Tertinggi di Sweden pada tahun 1713 setelah pulang dari pembuangan di Turki.

6

Sebenarnya jawatan qadhi qudhat (Ketua Qadhi) belum wujud lagi pada waktu tersebut. Yang ada hanyalah institusi mazhalim yang menangani persengketaan antara orang ramai dan pemerintah. Walaupun demikian, apa yang jelas di sini adalah, akibat dari wujudnya sistem pemerintahan Islam, banyak dari kejayaan sistem yang adil ini telah mempengaruhi Barat dan rentetan dari itu, mereka telah mewujudkan sistem ombudsman di Barat. Yang pasti sistem tersebut diwujudkan setelah mereka melihat keberkesanan perlaksanaan sistem Islam. Inilah yang anehnya dengan umat Islam, mereka ingin menerapkan sistem ombudsman ini setelah melihat Barat yang menerapkannya. Segala sesuatu yang berasal dari Barat dilihat dan dinilai sebagai ’permata’ oleh umat Islam. Fikirkanlah wahai umat Nabi yang mulia, sampai bilakah kita akan mencontohi Barat dengan sistem yang mereka pakai? Dari dahulu sehingga sekarang kita tidak pernah henti-henti mengambil apa yang berasal dari mereka. Adakah kita pada kali ini sekali lagi akan mencontohi Barat dengan ombudsman atau mencontohi Rasulullah dengan institusi mazhalim yang telah baginda tunjukkan? Pada 24 November 2005 lalu Malaysia telah dikejutkan dengan penyebaran imej wanita bogel dalam tahanan polis pada tahun 2004. Isu yang didedahkan oleh Teresa Kok Suh Sim (DAP-Seputeh) menyebabkan banyak perbincangan telah diutarakan di peringkat atasan sehingga ke kedai-kedai kopi. Antara penyelesaian yang hangat diperkatakan adalah rancangan untuk mewujudkan Suruhanjaya Bebas Aduan dan Salah Laku Polis (IPCMC). Perkara ini mendapat tentangan banyak pihak termasuk Ahli Parlimen sendiri. Menurut mereka penubuhan suruhanjaya itu hanya akan menjadikan pasukan polis `lembut' dan Badan Pencegah Rasuah (BPR) `mandul'. Implikasi penubuhan suruhanjaya ini sangat berat kerana jika diteruskan, ia akan menganak tirikan polis kerana realitinya, salah laku bukan hanya terjadi di dalam pasukan polis tetapi malah ia juga berlaku di banyak institusi kerajaan yang lain. Sekiranya setiap salahlaku di setiap institusi diambil kira, negara akan dibanjiri dengan

7

banyak suruhanjaya-suruhanjaya yang akan menyiasat salah laku di institusi masing-masing. Sistem ombudsman ini bukan satu perkara yang pelik. Ini merupakan satu fenomena, satu sistem yang telah pun lama wujud di negara-negara Komawel lain dan di Australia telah pun wujud sejak tahun 70-an dan juga ia wujud di Britain, Canada dan negara-negara Scandinavia yang semua ini merupakan negara-negara maju.

Jika kita hanya asyik berbincang denga anjakan

peradigma, gaya perubahan minda dan sebagainya tetapi jika kita tidak mengadakan atau mewujudkan satu sistem yang boleh membantu kita mengatasi masalah ini maka kita tidak akan berganjak daripada tempat yang asal. Sistem Ombudsman ini haruslah bertanggungjawab kepada Parlimen dan ia mempunyai kuasa untuk menerima aduan, mempunyai kuasa utuk menyiasat dan juga mempunyai kuasa untuk membuat cadangan kepada Menteri-menteri untuk mengambil tindakan yang sewajarnya. Jika wujudnya penyelewengan dan wujudnya prestasi yang tidak baik, maka kita sememangnya memerlukan satu badan satu sistem ombudsman yang bebas di mana boleh mengawal selia dan memantau sebetul-betulnya apa yang sebenarnya menyebabkan kegagalan di mana-mana bahagian dalam perkhidmatan awam kita. Jika diteliti, banyak badan-badan aduan telahpun wujud di negara kita samada di dalam agensi kerajaan mahupun parti politik. Malaysian Chinese Association (MCA) umpamanya telah menubuhkan ‘Unit Pengaduan’ untuk menerima aduan orang ramai. Oleh kerana pertambahan aduan yang drastik selepas pilihanraya tahun 1990 unit tersebut telah diperbesarkan menjadi “Biro Perkhidmatan & Pengaduan Pusat MCA” dengan Datuk Tan Chai Ho sebagai pengerusi. Di bawahnya diwujudkan “Unit Pengaduan Awam” dan “Unit Hal Ehwal Kerajaan”. Salahlaku yang berleluasa juga telah memaksa pemuda UMNO mewujudkan ‘Biro Pengaduan Awam dan Pembelaan 8

Masyarakat’ yang dipengerusikan sekarang ini oleh Dato’ Subhan Kamal. Kredibiliti mahkamah yang banyak dipertikaikan oleh rakyat juga telah menyebabkan Badan Kehakiman mewujudkan perkara yang sama. Mengikut Laporan Tahunan Mahkamah Atasan dan Rendah di Malaysia 2004/2005, Badan Kehakiman akan mempertingkatkan tindakan untuk ketelusan dalam pelaksanaan keadilan di Malaysia. Ini dibuat dengan penubuhan ’Unit Pengaduan Awam (UPA)’ yang diselia oleh Ketua Pendaftar Mahkamah Persekutuan Malaysia yang bertanggungjawab terus kepada YAA Ketua Hakim Negara. Bidangkuasa UPA ini adalah menerima segala aduan mengenai pentadbiran keadilan Badan Kehakiman di seluruh negara. Objektif UPA adalah untuk menangani segala pengaduan dari orang awam dengan cara yang cepat dan berkesan. Yang pasti, idea tentang mewujudkan sistem ombudsman ini muncul setelah imej perkhidmatan awam yang dilihat semakin hari semakin tercalar dengan salahlaku anggota-anggotanya terutama imej pasukan polis yang tak putusputus menjadi ‘pisang goreng panas’ dalam isu-isu yang melibatkan salahlaku. Oleh itu, ombudsman diperkenalkan dengan harapan ia dapat memperbaiki kelemahan-kelemahan sistem yang sedia ada, yang mana perlaksanaannya bukan hanya melibatkan PDRM tetapi semua perkhidmatan awam. Sektor

awam

mestilah

terus

memberi

tumpuan

kepada

usaha

mempertingkatkan akauntabiliti dan keutuhan pengurusan melalui jentera pentadbiran yang bersih, cekap dan amanah. Tugas dan keahlian Jawatankuasa Khas Kabinet Mengenai Keutuhan Pengurusan Kerajaan (JKKMKPK) yang telah ditubuhkan pada tahun 1988 dengan tujuan untuk meningkatkan keutuhan pengurusan dan menggalakkan piawaian tata kelakuan yang tinggi dalam sektor awam, telah diperluas dan diperkemaskan dalam

tempoh

Rancangan.

JKKMKPK

ditubuhkan

bertujuan

memperkukuhkan lagi keberkesanannya sebagai sebahagian daripada 9

pendekatan yang terancang dan bersepadu ke arah penyeliaan pentadbiran yang baik. Dalam hal ini, jentera keutuhan pengurusan telah diperluaskan ke semua peringkat pentadbiran untuk menyalur dan melaksanakan keputusan JKKMKPK. Pada masa yang sama, jawatankuasa di peringkat agensi telah dipertanggungjawabkan untuk memantau dan mendapatkan maklum balas mengenai pelbagai isu berhubung dengan keutuhan pengurusan. Di samping itu, tiga pasukan petugas perunding keutuhan pengurusan telah ditubuhkan untuk memberi tumpuan khususnya kepada dasar, undangundang, peraturan, sistem dan prosedur; nilai dan etika; serta kawalan dalaman, tindakan pembetulan dan hukuman. Konsep ketelusan dalam sesuatu pentadbiran kerajaan bermula dari atas ke bawah adalah amat penting bagi menjamin tahap rasuah yang berada pada kadar yang cukup minima. Ini kerana rasuah amat berbahaya sehingga mampu memusnahkan kedaulatan sesebuah negara merdeka itu. Sekiranya diperhatikan, dalam sesebuah negara Islam ataupun negara yang sedang menuju ke arah itu, kepimpinan melalui teladan menjadi satu amalan wajib yang bukan bersifat retorik sepertimana Perdana Menteri ketika mula memegang jawatan itu di awal tahun 1981 demi sekadar menunjukkannya sebagai seorang yang telus. Ombudsman yang bersifat bebas akan ditubuhkan di dalam sesebuah negara Islam di bawah pertanggungjawaban Dewan Undangan Negeri dan Parlimen bagi menyiasat segala laporan penyelewengan dan penyalahgunaan kuasa para penjawat awam termasuklah perdana menteri sekali. Peranan dan kuasa Badan Pencegah Rasuah (BPR) tentunya akan diperluaskan dengan tidak lagi meletakkannya hanya sebagai satu badan di bawah Jabatan Perdana Menteri. BPR mampu dipertanggungjawabkannya di bawah Parlimen demi membebaskannya dari gangguan eksekutif.

10

Penutup Seterusnya, kuasanya yang sekadar menyiasat itu perlulah dikaji agar ia dapat sama mendakwa si perasuah yang diberkas. Sekiranya ianya dapat dilaksanakan, maka kita mampu untuk menangani masalah rasuah dengan menangkap dan mendakwa perasuah jerung besar. Realiti sekarang ini di mana tahap bersih rasuah yang sepatutnya dicapai oleh negara umat Islam sebaliknya dipegang rekodnya oleh negara-negara bukan Islam seperti Singapura dan Jepun. Negara Islam yang bersifat bebas rasuah akan memberi ruang kebebasan secukupnya tanpa gangguan badan eksekutif kepada pihak-pihak yang terbabit demi membersihkannya dari gejala rasuah. Sistem pengurusan pengendalian aduan awam haruslah terus diperkukuhkan untuk meningkatkan kualiti perkhidmatan dan tahap tindak balas sektor awam. Jawatankuasa Tetap Pengaduan Awam telah mengkaji masalah yang timbul daripada aduan awam dan membuat cadangan untuk memperbaiki kelemahan dan mengatasi halangan pentadbiran yang berkenaan. Strategik utama dalam tempoh Rancangan ialah mengadakan publisiti kepada orang ramai mengenai peranan, fungsi dan perkhidmatan yang disediakan oleh Biro Pengaduan Awam. Ini telah dilaksanakan melalui kerjasama dengan media sebaran am seperti Radio Televisyen Malaysia (RTM). Selain daripada itu, program kaunter bergerak pengaduan awam terus mendapat sambutan yang menggalakkan daripada orang ramai dan telah memberi saluran yang cepat dan berkesan untuk membuat aduan. Selaras dengan penggunaan ICT yang meluas dalam sektor awam, Biro telah memperkenalkan sistem pengurusan pengaduan awam berkomputer pada tahun 2000. Sistem rangkaian berkomputer ini membolehkan orang ramai membuat aduan melalui laman web Biro serta memantau status aduan mereka. Biro juga telah berusaha untuk meningkatkan prestasi dan keupayaannya dengan mengikuti perkembangan mengenai amalan terbaik 11

menangani aduan melalui hubungan yang diwujudkan dengan ombudsman di negara lain serta menyertai persidangan ombudsman di peringkat AsiaPasifik. Walaubagaimanapun kerajaan juga boleh menubuhkan satu suruhanjaya yang hanya mengenal pasti atau mengesahkan apa perkara yang kita sudah pun tahu selama ini keran apa yang kita perlu lakuakn ialah mengadakan satu struktur susun atur yang mana satu susun lapis yang kita boleh masukkan sistem ombudsman dalam negara kita.

12