Asas Pentadbiran Awam

Asas Pentadbiran Awam

BAB 1 PENGENALAN PENTADBIRAN AWAM

OBJEKTIF BAB Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Mendefinisikan pentadbiran awam. 2. Membezakan antara pengurusan dan pentadbiran. 3. Membezakan antara pengurusan awam dan pengurusan sektor swasta. 4. Menjelaskan skop pengurusan awam. 5. Menerangkan elemen-elemen penting dalam pengurusan awam.

1.1

PENGENALAN

Asas Pentadbiran Awam ini memberi tumpuan kepada pentadbiran awam dalam konteks amalan di Malaysia. Pentadbiran ialah perlaksanaan sesuatu tugas yang telah ditetapkan ke arah mencapai matlamat tertentu. Contohnya, pentadbiran sesebuah negara adalah bertujuan mencapai kesejahteraan ekonomi, politik, dan sosial. Perkataan pentadbiran dan pengurusan sering menimbulkan kekeliruan, terutamanya dari segi makna dan pemahamannya. Malahan dalam keadaan tertentu, kedua istilah ini di guna secara bertukar ganti. Sebenarnya, terdapat kata kunci yang boleh dikenal pasti bagi menunjukkan perbezaan di antara keduanya. Pengurusan didefinisikan sebagai satu proses yang menyatukan sumbersumber dan menggunakannya melalui proses-proses perancangan, pengorganisasian, penstafan, pengarahan, pengawalan, dan belanjawan, ke arah pencapaian matlamat sesebuah organisasi. Ini jelas dengan kenyataan Donnelly et al. (1992:5), proses pengurusan melibatkan penyelarasan berbagai aktiviti untuk mendapat hasil yang tidak mampu dicapai oleh individu yang bertindak secara sendirian.

1

Asas Pentadbiran Awam

Untuk memudahkan lagi pemahaman, kita mengambil contoh pentadbiran yang bertujuan mencapai kesejahteraan negara. Dalam usaha mencapai matlamat kesejahteraan tersebut, sumber manusia dan kewangan perlu diurus dengan cekap dan berkesan. 1.2

PENTADBIRAN AWAM

Gordon dan Milakovich (1995:6), mendefinisikan pentadbiran awam sebagai segala proses, organisasi, dan individu yang terlibat dalam perlaksanaan undang-undang dan peraturan yang diputuskan atau dikeluarkan oleh badan perundangan, eksekutif dan kehakiman, di samping terlibat dalam proses penggubalan undang-undang dan peraturan yang berkenaan. Dimock et al. (1983:5) pula mendefinisikan pentadbiran awam sebagai satu operasi pengeluaran barangan dan perkhidmatan untuk memenuhi kehendak rakyat. Ini juga selari dengan pendapat Woodrow Wilson (Dimock dan Dimock 1964:3) yang melihat pentadbiran awam sebagai perlaksanaan atau menjalankan urusan kerajaan demi mencapai matlamat memberikan perkhidmatan untuk memenuhi kehendak dan cita rasa rakyat. Manakala Ahmad Atory (1983:1) memetik dua definisi klasik dari Dwight Waldo yang mengatakan pentadbiran awam sebagai: (i) (ii)

Sebuah organisasi yang mengrus manusia dan benda-benda untuk mencapai tujuan-tujuan kerajaan. Satu `seni sains pengurusan' sebagaimana yang dapat dikaitkan dengan hal ehwal sebuah negeri atau negara.

Oleh yang demikian, jelas bahawa pentadbiran awam adalah sebuah badan yang akan melaksanakan pentadbiran negara, melalui dasar-dasar dan peraturan yang diwujudkan oleh kerajaan dalam sesebuah negara. Untuk mencapai matlamat pentadbiran, segala aktiviti dan sumber yang digunakan adalah diurus melalui dua bentuk pengurusan, iaitu Pengurusan awam dan pengurusan swasta. (a)

Pengurusan Awam

Pengurusan awam adalah satu proses menyatukan sumber-sumber dan menggunakannya melalui aktiviti dan proses ke arah mencapai matlamat kebajikan sosial. Pengurusan awam biasanya bermotifkan kebajikan sosial (service-oriented) dan kurang mementingkan keuntungan. Ia berperanan

2

Asas Pentadbiran Awam

melaksanakan polisi-polisi awam secara langsung dan keputusankeputusan yang dibuat oleh kerajaan dari semasa ke semasa. Oleh itu, pengurusan awam terletak di bawah kawalan secara langsung oleh kerajaan. Pengurusan awam juga biasanya dikenali sebagai perkhidmatan awam. (b)

Pengurusan Swasta

Pengurusan swasta adalah satu proses menyatukan sumber-sumber dan menggunakannya melalui aktiviti dan proses ke arah mencapai matlamat organisasi. Pengurusan swasta ini biasanya mementingkan keuntungan (profit-oriented). Pengurusan swasta berada di luar kawalan langsung kerajaan. Konsep pengurusan swasta perlu mengikut garis panduan atau polisi-polisi kerajaan, tetapi dalam menjalankan operasi ia lebih mengikut keputusan yang dibuat sendiri melalui Lembaga Pengarah ataupun pemegang-pemegang syer organisasi tersebut. Individu yang terlibat dalam pengurusan awam dan swasta dikenali sebagai pentadbir dan pengurus. Adakah anda tahu dan faham perbezaan antara pentadbir dan pengurus? Mari kita lihat perbezaan kedua-dua istilah ini. 1.

Pentadbir (Administrator)

Seseorang pentadbir awam wajar `melakukan sesuatu yang sepatutnya' (do right things). Ini disebabkan oleh segala tindakan yang dilakukan oleh seorang pentadbir awam adalah berdasarkan apa yang telah ditetapkan oleh pihak yang berautoriti dan bertanggungjawab. Contohnya, segala tindakan seorang pegawai awam mestilah berdasarkan polisi-polisi dan peraturan seperti akta, prosedur (tatacara), pekeliling, dan arahan. Seseorang pegawai awam hanya boleh bertindak dalam bidang kuasanya (intra-vires) walaupun tindakan yang diambil itu adalah tidak popular kepada kumpulan sasaran. Pegawai-pegawai awam mempunyai laluan kerjaya yang agak terhad kerana ditentukan berdasarkan senioriti. 2.

Pengurus (Manager)

Pengurus lebih merujuk kepada pentadbir di sektor swasta. Seseorang pengurus biasanya mengatur sumber-sumber mengikut kehendak dan keperluan organisasi (do things right). Ini disebabkan dalam sektor swasta, pengurus-pengurus lebih mempunyai autonomi untuk membuat

3

Asas Pentadbiran Awam

keputusan yang akan memberi keuntungan kepada organisasi. Biasanya kuasa seseorang pengurus tiada had demi kebaikan organisasi. Dalam sektor swasta tidak ditekankan konsep melebihi bidang kuasa (ultra-vires). Seseorang pengurus boleh menunjukkan kebolehan dan kreativiti untuk menyumbangkan idea-idea yang boleh memberi keuntungan kepada organisasi. Pengurus-pengurus sektor swasta biasanya mempunyai laluan kerjaya yang lebih baik, kerana peningkatan dalam kerjaya mereka lebih didasarkan kepada kemahiran, pengetahuan dan keupayaan (skills, knowledge, and abilities). Adakah anda faham dengan istilah autoriti dan autonomi? Apakah perbezaannya?

SOALAN DALAM TEKS 1.1

1. Nyatakan definisi-definisi lengkap untuk menunjukkan perbezaan di antara penguursan awam dan pengurusan swasta. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 1.3

SKOP PENGURUSAN AWAM

Pengurusan awam merupakan satu bentuk pengurusan yang berada yang berada dalam pentadbiran awam. Pengurusan awam atau lebih dikenali sebagai perkhidmatan awam berfungsi melaksanakan dasar-dasar awam kerajaan. Di Malaysia, perkhidmatan awam merupakan satu badan yang sah di sisi undang-undang (legitimate) kerana ianya ditubuhkan di bawah peruntukan Perkara 132, Perlembagaan Persekutuan. Fungsi-fungsi pengurusan awam dijalankan dalam dua bentuk, iaitu pengurusan sumber manusia dan pengurusan sumber bukan manusia. (a)

Pengurusan Sumber Manusia

Pengurusan sumber manusia melibatkan proses-proses pengambilan, perancangan, pembangunan, dan hubungan antara sumber manusia

4

Asas Pentadbiran Awam

dalam sektor awam. Proses-proses sumber manusia melibatkan aktivitiaktiviti seperti pengrekrutan, pemilihan, latihan dan pembangunan, pentadbiran pampasan dan faedah, gaji dan upah, hubungan perusahaan, dan disiplin kakitangan sektor awam. (b)

Pengurusan Sumber Bukan Manusia

Di dalam apa jua bentuk organisasi, pengurusan sumber bukan manusia juga merupakan satu aspek yang perlu diberi perhatian. Ini disebabkan dengan semata-mata menguruskan sumber manusia tidak boleh menjamin organisasi akan mencapai matlamatnya. Dalam sektor awam, pengurusan sumber bukan manusia adalah melibatkan beberapa aspek pengurusan, iaitu pengurusan kewangan, pengurusan projek, dan pengurusan aset. 1.

Pengurusan Kewangan

Pengurusan kewangan sektor awam merujuk kepada pentadbiran sistem kewangan negara dengan melihat kepada aspek belanjawan dan dasardasar kewangan (fiskal) negara. Pengurusan kewangan penting diberi perhatian kerana ia boleh memberi satu petunjuk (indicator) tentang prestasi ekonomi negara. Ia juga boleh memberi gambaran sejauh mana sesebuah negara merangka strategi ekonominya untuk terus hidup (survive) dalam jangka panjang. Contohnya, sesebuah negara boleh menggunakan strategi melalui belanjawan atau dasar-dasar kewangan bagi menangani masalah kemelesetan ekonomi yang dijangka untuk satu masa akan datang. 2.

Pengurusan Projek

Pengurusan projek adalah merujuk kepada pelaksanaan dan pentadbiran sesebuah projek awam yang bermula dari tahap cadangan awal (conceptualization) hinggalah ke tahap penilaian terhadap pencapaian matlamat yang ditetapkan. Menurut Michael dan Burton (1995:6), adalah penting untuk memastikan agar pengurusan projek berjaya kerana ia menggambarkan kejayaan terhadap aktiviti yang dilaksanakan. Pengurusan projek perlu menggunakan teknik paling berkesan untuk menyelesaikan projek mengikut standard ditetapkan dan dalam jangka masa yang ditentukan.

5

Asas Pentadbiran Awam

3.

Pengurusan Aset

Pengurusan aset adalah merujuk kepada pentadbiran aset tetap dan aset tidak tetap kerajaan. Aset-aset tetap adalah merujuk kepada aset-aset tidak berubah seperti bangunan, jentera, kenderaan, dan tanah yang merupakan barangan modal bagi sesebuah organisasi. Manakala aset-aset tidak tetap adalah merujuk kepada aset berubah seperti pendapatan, pulangan, dan terimaan kerajaan yang bergantung kepada prestasi ekonomi semasa. Pengurusan aset adalah penting dan perlu diberi perhatian kerana ia akan menunjukkan kecekapan organisasi dalam menguruskan segala harta benda organisasi kerana ianya dikaitkan dengan faktor-faktor kos seperti melibatkan penyelenggaraan dan perkhidmatan barangan modal, susut nilai, serta faedah-faedah atas pinjaman jangka panjang. 1.4

ELEMEN-ELEMEN PENGURUSAN AWAM

PENTING

DALAM

Seperti yang dibincangkan, pengurusan awam berfungsi melaksanakan segala dasar-dasar kerajaan. Oleh itu, jelas wujudnya badan yang lebih tinggi yang memberikan autoriti kepada pengurusan awam untuk melaksanakan segala fungsi berkenaan. Terdapat dua elemen penting yang menjadi garis panduan untuk dipatuhi oleh pengurusan awam, iaitu kawalan dan pelaksanaan. 1.

Kawalan

Kawalan dilakukan bertujuan untuk memastikan agar segala tindakan yang dibuat dalam bidang kuasa, dihalakan ke arah pencapaian matlamat dan mengikut prosedur yang telah ditetapkan. Kawalan dalam pengurusan awam dilaksanakan melalui beberapa cara, iaitu: (a)

Kawalan Perlembagaan

Perlembagaan merupakan undang-undang tertinggi negara. Perlembagaan menetapkan pelantikan jawatan pegawai-pegawai awam, segala atur cara (procedure) dan bidang kuasa fungsi pengurusan awam. Perlembagaan menjelaskan kewujudan perkhidmatan awam sebagai badan yang akan melaksanakan segala keputusan kerajaan. Kakitangan awam pula dilantik melalui sebuah badan yang dinamakan Suruhanjaya.

6

Asas Pentadbiran Awam

Perlembagaan juga menetapkan prosedur bagi perlaksanaan tanggungjawab dan pemberhentian kakitangan awam berkenaan. Oleh itu, mana-mana badan yang tidak mematuhi bidang kuasa atau prosedur yang ditetapkan, ianya dianggap bercanggah dengan Perlembagaan dan tindakan badan berkenaan akan dianggap tidak sah. Bolehkah anda sebutkan tiga Suruhanjaya yang bertanggungjawab mengendalikan hal-hal berkaitan kakitangan awam seperti dinyatakan dalam Perlembagaan? SOALAN DALAM TEKS 1.2 1.

Fungsi-fungsi pengurusan awam dijalankan dalam dua bentuk, iaitu pengurusan sumber manusia dan pengurusan sumber bukan manusia. Senaraikan contoh fungsi pengurusan sumber manusia dan pengurusan sumber bukan manusia.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

(b)

Kawalan Legislatif

Legislatif merupakan badan pembuat undang-undang. Terdapat dua tahap badan pembuat undang-undang di negara ini, iaitu di peringkat Persekutuan dan di peringkat negeri. Badan pembuat keputusan di peringkat Persekutuan ialah Parlimen. Parlimen membuat undangundang yang dipanggil `akta' dan digunapakai di seluruh Persekutuan. Badan pembuat keputusan di peringkat negeri ialah Dewan Undangan Negeri (DUN). DUN membuat undang-undang yang dipanggil `enakmen' dan digunapakai dalam negeri-negeri di mana undang-undang itu dibuat sahaja. Terdapat undang-undang yang dibuat oleh badan perundangan dikenali sebagai `ordinan'. Bincangkan bersama rakan-rakan anda, kenal pasti apakah yang dimaksudkan dengan ordinan?

7

Asas Pentadbiran Awam

Akta dan enakmen adalah perundangan yang mempunyai matlamat dalam perkara-perkara tertentu. Kawalan legislatif wujud melalui aktaakta dan enakmen-enakmen yang dibuat oleh badan perundangan tersebut. Ini kerana biasanya setiap perundangan yang dibuat akan menggariskan segala proses, tatacara dan had-had kuasa bagi sesiapa yang akan melaksanakannya. (c)

Kawalan Eksekutif

Eksekutif ialah badan yang melaksanakan segala undang-undang dan keputusan yang dibuat oleh badan perundangan. Perlaksanaan undangundang ini bagaimanapun dibuat melalui badan yang dinamakan birokrasi. Biasanya eksekutif akan menggariskan segala proses dan tatacara perlaksanaan kepada birokrasi melalui beberapa cara seperti arahan, pekeliling, dan polisi kerajaan. Perlanggaran terhadap peraturanperaturan ini boleh menyebabkan pegawai-pegawai perkhidmatan awam disabitkan dengan kesalahan tatatertib dan salah laku dalam pentadbiran. (d)

Kawalan Judisiari

Judisiari adalah badan kehakiman dalam negara. Badan kehakiman berfungsi menterjemahkan segala undang-undang yang dibuat oleh legislatif, dan memutuskan sama ada undang-undang tersebut dipatuhi oleh badan yang melaksanakannya (eksekutif). Kawalan kehakiman ini wujud dalam bentuk terjemahan undang-undang serta keputusan yang dibuat oleh badan berkenaan dalam perkara-perkara tertentu. Judisiari mengawal tindakan pentadbir melalui konsep `ultra-vires'. Apakah yang dimaksudkan dengan `ultra-vires' ?

2.

Perlaksanaan

Seperti dibincangkan, perkhidmatan awam bertanggungjawab melaksanakan segala undang-undang dan keputusan legislatif kepada eksekutif. Terdapat beberapa elemen yang memberikan autoriti kepada perkhidmatan awam untuk melaksanakan tanggungjawabnya. Di antara elemen-elemen tersebut ialah Perlembagaan, akta, polisi, arahan, dan pekeliling. (a)

Perlembagaan

Perlembagaan telah menggariskan proses dan prosedur bagi pelaksanaan pentadbiran. Perlembagaan juga telah melantik dan menetapkan bidang 8

Asas Pentadbiran Awam

kuasa individu yang akan dipertanggungjawabkan melaksanakannya. Sebagai undang-undang tertinggi negara, segala arahan yang digariskan melalui peruntukan Perlembagaan mestilah dipatuhi. Sebarang percanggahan tindakan tanpa mengikut peruntukan Perlembagaan, akan menyebabkan tindakan berkenaan menjadi tidak sah. (b)

Akta

Telah dijelaskan bahawa akta-akta merupakan undang-undang yang dibuat oleh badan perundangan. Akta ini diwujudkan dengan tujuan mencapai matlamat dalam sesuatu perkara yang khusus selari dengan peruntukan Perlembagaan. Contohnya, peruntukan Perlembagaan ada menyatakan bahawa negeri-negeri boleh menubuhkan Pihak Berkuasa Tempatan (kerajaan tempatan) yang terletak di bawah bidang kuasa kerajaan negeri. Untuk menyelaraskan kerajaan-kerajaan tempatan di peringkat Persekutuan, maka diwujudkan sebuah badan penyelaras yang dikenali sebagai Majlis Negara bagi Kerajaan Tempatan (MNKT). Untuk membolehkan segala penyelarasan dan pentadbiran kerajaan tempatan dilaksanakan oleh pentadbir-pentadbir awam, maka Parlimen telah meluluskan Akta Kerajaan Tempatan 1967 yang mengandungi segala proses, prosedur dan bidang kuasa mengenai kerajaan tempatan berkenaan. Keadaan yang sama berlaku di peringkat negeri di mana, Dewan Undangan Negeri (DUN) mewujudkan enakmen khas yang menjadi undang-undang tubuh bagi setiap kerajaan tempatan yang ditubuhkan. (c)

Polisi Awam

Polisi awam adalah merujuk kepada segala arahan yang diputuskan oleh eksekutif. Di Malaysia, kedudukan eksekutif adalah bertindih dengan legislatif. Maka polisi awam adalah juga merujuk kepada keputusankeputusan yang dibuat oleh legislatif. Ringkasnya, polisi awam menggambarkan segala tindakan kerajaan untuk membuat sesuatu perkara dan menjadi garis panduan kepada pihak yang akan melaksanakannya. Polisi awam boleh wujud dalam beberapa bentuk seperti arahan bertulis atau pernyataan lisan oleh kerajaan. Ia juga boleh diwujudkan sebagai asas untuk merealisasikan sesuatu akta yang dibuat oleh badan perundangan. Contohnya, Dasar Ekonomi Baru merupakan satu polisi dalam bentuk dokumen lengkap yang menjadi rujukan dalam menentukan apa jua rancangan ekonomi negara. Dasar Kependudukan

9

Asas Pentadbiran Awam

Ke arah 70 Juta Penduduk Malaysia pula merupakan satu pernyataan oleh kerajaan yang menjadi rujukan dalam perancangan sosial dan ekonomi negara. Sementara itu, Dasar Pendidikan Kebangsaan 1974 diperkenalkan sebagai satu cara untuk mempercepatkan pencapaian objektif Akta Pelajaran 1961. (d)

Arahan Kerajaan

Arahan kerajaan adalah merujuk kepada segala peraturan dan perintah yang ditujukan kepada pentadbir-pentadbir awam dalam melaksanakan tugas. Ia mempunyai sedikit persamaan dengan polisi kerana arahanarahan juga datangnya dari badan eksekutif. Bagaimanapun, ianya berbeza dengan polisi kerana arahan-arahan biasanya dikeluarkan dalam bentuk dokumen bercetak dan menjadi rujukan utama kepada pentadbirpentadbir awam. Contohnya, Menteri Kewangan diberi kuasa oleh Parlimen untuk mentadbirkan kewangan Persekutuan melalui Akta Acara Kewangan 1957. Menteri Kewangan juga dibenarkan untuk mengeluarkan arahan berkaitan kewangan kepada pentadbir-pentadbir awam di agensi-agensi kerajaan. Arahan ini dikenali sebagai Arahan Perbendaharaan yang menggariskan tatacara pengurusan kewangan sektor awam secara terperinci. Dalam menjalankan tugas-tugas pentadbiran pula, kakitangan awam mengikut garis panduan yang dikeluarkan oleh badan eksekutif melalui perintah yang dinamakan Arahan Perkhidmatan. (e)

Pekeliling

Pekeliling merupakan perintah yang dikeluarkan oleh pihak yang lebih tinggi dalam hierarki kepada pihak bawahan. Ianya adalah dalam bentuk dokumen bercetak dan lebih bersifat `operasional'. Biasanya pekeliling digunakan untuk menyampaikan makluman kepada kakitangan tentang perkembangan semasa dalam pentadbiran, membuat tambahan atau pindaan tertentu kepada arahan-arahan induk, ataupun membuat penjelasan terperinci tentang arahan-arahan yang dikeluarkan oleh pihak atasan. Contohnya, badan eksekutif yang mengeluarkan Arahan Perbendaharaan dan Arahan Perkhidmatan menggunakan Pekeliling Perbendaharaan dan Surat Pekeliling Perkhidmatan untuk menjelaskan tatacara perlaksanaan sesuatu arahan, membuat pindaan kepada arahan-arahan untuk

10

Asas Pentadbiran Awam

disesuaikan dengan keadaan semasa, serta menjelaskan tentang kedudukan semasa polisi-polisi kerajaan. SOALAN DALAM TEKS 1.3 1. Senaraikan elemen-elemen yang terlibat dalam perlaksanaan tanggungjawab perkhidmatan awam. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 1.5

KESIMPULAN

Secara ringkasnya dapatlah di katakan bahawa pengurusan (yang dijalankan oleh perkhidmatan awam) adalah menjalankan fungsi-fungsi pentadbiran awam negara. Pentadbiran awam juga merupakan sebuah organisasi, dalam konteks yang lebih luas dan saiz yang lebih besar dari organisasi swasta. Pentadbiran awam juga mempunyai struktur organisasi dan hierarki individu yang menjalankan tugas-tugas tertentu. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1.

Jelaskan secara terperinci perbezaan di antara seorang pentadbir (administrator) dan seorang pengurus (manager).

2.

Bincangkan secara terperinci dua bentuk pengurusan bagi pengurusan awam melaksanakan fungsinya dalam sebuah pentadbiran.

3.

Jelaskan dengan terperinci elemen-elemen di bawah yang bertujuan memastikan pengurusan awam melaksanakan tanggungjawabnya mengikut prosedur dan dalam bidang kuasa yang ditentukan: (i) Kawalan melalui Perlembagaan. (ii) Perlaksanaan berdasarkan akta-akta. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.

11

Asas Pentadbiran Awam

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 1.1 1.

Pengurusan Awam - adalah satu proses menyatukan sumbersumber dan menggunakannya melalui aktiviti dan proses ke arah mencapai matlamat kebajikan sosial. Pengurusan awam biasanya bermotifkan kebajikan sosial (service-oriented) dan kurang mementingkan keuntungan. Ia berperanan melaksanakan polisipolisi awam secara langsung dan keputusan-keputusan yang dibuat oleh kerajaan dari masa ke semasa. Pengurusan swasta - satu proses menyatukan sumber-sumber dan menggunakannya melalui aktiviti dan proses ke arah mencapai matlamat organisasi. Pengurusan swasta ini biasanya mementingkan keuntungan (profit-oriented). Pengurusan swasta berada di luar kawalan langsung kerajaan. SDT 1.2

1.

Fungsi pengurusan sumber manusia: (i) Perancangan (ii) Pemilihan (iii) Perekrutan (iv) Pengurusan (v) Pembangunan Fungsi pengurusan bukan sumber manusia: (i) Pengurusan kewangan (ii) Pengurusan projek (iii) Pengurusan aset SDT 1.3

1.

Elemen dalam pelaksanaan pentadbiran awam: (i) Perlembagaan (ii) Akta (iii) Polisi Awam (iv) Arahan Kerajaan (v) Pekeliling

12