Risques Fiscaux: Sources, Divulgation Et Gestion

Risques Fiscaux Sources, Divulgation et Gestion

Ricardo Velloso Département des Affaires Fiscales, FMI Présentation à la Conférence 2009 de l’ICGFM Miami, 21 mai 2009

Introduction • Les Risques Fiscaux pourraient être définis comme des déviations des extrants fiscaux (déficits, dette/PIB) des attentes lors des prévisions budgétaires et/ou autres prévisions fiscales. • Quel est le niveau de grandeur des risques fiscaux pour differénts groupes de pays? • Quelles sont les sources les plus importantes de risques? • Que peuvent faire les preneurs de décisions au sujet des risques fiscaux?

Contexte • Intérêts accrus dans la divulgation et la gestion des risques fiscaux : plus de pays préparent des déclarations de risques fiscaux. • La présentation s’appuie sur une communication récente du FAD discutée à la Réunion du Conseil de Direction du FMI. • Expansion du travail actuel du FMI sur la transparence fiscale (Code et Manuel Revisés sur la Transparence Fiscale). • Directives Préliminaires: outil pour les preneurs de décision qui évolueront avec l’expérience. • Requêtes supplémentaires en services consultatifs dans ce domaine.

Grandes Lignes de la Présentation • Quel est le niveau de grandeur des risques fiscaux? • Quelles sont les principales sources de risques fiscaux ? • Comment les pays divulguent-ils les risques fiscaux dans la pratique? • Directives préliminaires pour l’identification, la divulgation et la gestion des risques fiscaux. • Une déclaration imaginable de risques fiscaux

Quel est le Niveau de Grandeur des Risques Fiscaux? Déviations Surprises dans la Dette/PIB Deviations of Debt/GDP--All Countries -4sd

-3sd

-2sd

-1sd mean +1sd

+2sd

+3sd

+4sd

+5sd

Frequency 60 80 100

120 140

-5sd

0

20

40

10th Percentile

-30

-20 -10 0 10 20 In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast

Total obs. 398; mean=-0.77; sd=6.78; skewness=0.21; kurtosis=6.96

30

Quel est le Niveau de Grandeur des Risques Fiscaux? Déviations Surprises dans la Balance/PIB Deviations of Balance/GDP--All Countries Frequency 80 120 160 200 240 280 320

-6sd -5sd -4sd -3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd +4sd +5sd +6sd

0

40

10th Percentile

-20

-15 -10 -5 0 5 10 15 In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast

Total obs. 1397; mean=-0.36; sd=3.21; skewness=-0.47; kurtosis=8.96

20

Déviations Surprises dans la Balance/PIB

-10 -5 0 5 10 In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast Total obs. 378; mean=0.02; sd=2.20; skewness=-0.42; kurtosis=6.80

140 0

0

0

10

20

20

20

40

40

30

60

40

10th Percentile

Frequency 80 100

100

10th percentile

Frequency 60 80

Frequency 50 60

70

10th Percentile

120

80

120

90

160

Developing Countries -5sd -4sd -3sd -2sd -1sd mean+1sd +2sd +3sd +4sd +5sd

140

Emerging Countries -6sd-5sd-4sd-3sd-2sd-1sdmean1sd 2sd 3sd 4sd 5sd 6sd

100

Advanced Countries -5sd -4sd -3sd -2sd -1sd mean+1sd +2sd +3sd +4sd +5sd

-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast Total obs. 388; mean=-0.57; sd=3.52; skewness=-0.66; kurtosis=10.34

-15 -10 -5 0 5 10 15 In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast Total obs. 631; mean=-0.45; sd=3.49; skewness=-0.21; kurtosis=6.86

Sources de Risques Fiscaux • Les risques fiscaux proviennent des chocs macroéconomiques et de la matérialisation des dettes éventuelles. • Les sources de chocs macroéconomiques incluent la croissance réelle du PIB, l’inflation, les prix des produits agricoles, et les taux d’intérêts et d’échanges. • Les dettes éventuelles sont des obligations provoquées par des événements incertains et peuvent être: – Explicites: définies par la loi ou un contrat, e.g., garanties de dettes. – Implicites: surviennent de la proprieté de SOE par le gouvernement, de l’attente que le gouvernement fournira l’assistance (e.g., suite à des désastres naturels, aux déposants en cas de faillite des banques, etc.).

Crises de Devises (dépréciation d’au moins 25 p.p. et d’au moins 10 p.p. plus élevée que l’année précédente)

Deviations of Balance/GDP--All Countries -2sd

-1sd

mean

+1sd

+2sd

+3sd

15

-3sd

0

Frequency 5 10

10th percentile

-10

-5 0 5 In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast

Total obs. 46; mean=-2.22; sd=3.33; skewness=-0.91; kurtosis=3.12

10

Exportateurs de Pétrole: Années d’augmentation des Prix du Pétrole

Deviations of Debt/GDP--Fuel Exporters

Deviations of Balance/GDP--Fuel Exporters -2sd

-1sd

mean

+1sd

+2sd

+3sd

18

-3sd

Frequency 9 0

0

3

5

6

Frequency 10

12

15

15

20

-4sd -3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd 4sd

-30 -20 -10 0 10 20 30 40 In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast Total obs. 27; mean=-6.07; sd=10.23; skewness=-0.70; kurtosis=2.94

-15 -10 -5 0 5 10 15 20 In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast Total obs. 26; mean=3.16; sd=5.18; skewness=-0.41; kurtosis=5.69

Sources des Résultats des Risques Fiscaux • Augmentations réellement considérables, immédiates, inattendues du ratio dette/PIB : crises bancaires; crises de taux d’échanges (particulièrement lorsqu’une grande partie de la dette est valorisée en devises étrangères); le fait d’assumer les dettes. • Risques plus courants du déficit fiscal: ralentissement de la croissance économique, termes défavorables des échanges commerciaux.

Couts Fiscaux des Crises Bancaires

Coûts bruts vs. Coûts nets Taux de récupération: risques fiscaux du côté de l’ actif

ge nt in a In 1 9 do 8 n 0 Ja e s m ia Th aic ai a la n T D ur d om ke in Ko y ic r an e R a M ep. ex ic C o Ec hi u le Bu ado Ph lg r ili ari N ppi a ic ne Ve ara s ne gu zu a Fi ela n U lan ru d gu ay B Pa ra r z Ar V agu il ge ie a nt tn y in am a Ar 2 ge C 00 r nt oa 1 in t i a a 1 R 989 us C J sia ze a ch pa C M Re n ol om al p. bi ays a i Sr 19 a i L 82 an k La a Li tv th ia ua C ol om B nia o U bia l iv i ni Ar t e 19 a ge d S 98 nt t a in te a s 1 Es 99 to 5 N nia or w ay

Ar

Crises Bancaires: Coûts Fiscaux Nets (en pourcentages du PIB)

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

e N den o M rwa a la y C ys ol om ia C b i hi l a e 19 Ja 98 p Bo an U U liv ni ru i a t e gu d a St y at Ko es Ec re ua a do Pa Bra r ra zil Th gua Ve ai y l C n e a nd ze zu ch el R a Es ep to . Fi nia n Ja lan In ma d d ic N one a ic s ar ia ag M ua D om L ex in ithu ico ic a an ni R a Tu ep. Ar ge Bu rkey Ar nt lga g in ri Ar e nt a 1 a g in 99 Ar e nt a 1 5 g in 98 C ent a 1 0 ol in 98 om a 9 bi 20 a 01 1 C 982 ro at Ph La ia ilip tvi pi a R n es Sr uss i L ia Vi ank et a na m

Sw

Crises Bancaires: Taux de Récupération

(récupération en tant que portion des coûts fiscaux bruts)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Avantages de la Divulgation • Renforce les incitations pour assurer que les risques sont identifiés, estimés et soigneusement gérés. • Encourage des réponses politiques plus rapides et sans heurts. • Augmente la confiance dans la qualité de la gestion financière parmi les intervenants. • Réduit l’incertitude pour les investisseurs et les contribuables. • Améliore l’accès aux marchés financiers internationaux. • Tendance internationale vers une divulgation plus importante.

Chocs Macroéconomiques • Les risques fiscaux des chocs macroéconomiques sont divulgués par maints pays, y compris tous les pays de l’UE, la plupart des membres de l’OCDE et certains pays à marchés émergents (Brésil, Chili, Indonésie). • Modalités: – Analyse de Sensibilité (e.g., salaire minimum au Brésil). – Scénarios macroéconomiques alternatifs accomplis (Nouvelle-Zélande). – L’incertitude en ce qui concerne les projections de niveau de référence est parfois illustrée à travers un graphique semi-circulaire (US). 16

La Nouvelle-Zélande • Responsabilités claires pour des prévisions macro et fiscales afin d’aider à assurer des budgets réalistes. • Des experts indépendants évaluent les prévisions macro et fiscales. • La sensibilité du budget et des prévisions fiscales à moyen terme aux variations dans les hypothèses clés. • Les scénarios alternatifs macroéconomiques et fiscaux accomplis sont considérés en même temps que les scénarios de niveau de référence. • Cette approche fournit aux preneurs de décision une meilleure idée du parcours probable des montants fiscaux généraux et améliore leur capacité de juger si les effets des chocs fiscaux risquent d’être temporaires ou permanents. 17

Dettes Éventuelles Définition Générale - Obligations qui ont été contractées, mais dont le synchronisme et le montant dépendent de la survenue de certains événements futurs hors du contrôle du Gouvernement.

Autre définition - Obligations conditionnelles hors-bilan (comptabilité).

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Dettes Éventuelles Contingent Liabilities

Explicit

Implicit

(obligations based on contracts, laws, or clear policy commitments).

(political or moral obligations, rather than contractual)

Guarantees

Bailouts

(loan; trade and exchange rate; minimum pension; income, profit and rate of return guarantees under PPPs)

(of public enterprises, financial institutions, subnational governments, strategic private firms)

Natural disaster spending

Natural disaster relief

Legal claims against the state

Environmental cleanup

Other e.g. ideminities; insurance programs; uncalled capital

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Dettes Éventuelles • Pratiques de Divulgation axées sur les normes de comptabilité, de communication de rapports et de transparence. – Normes de Comptabilité (IPSAS): Likelihood and measurability of loss

Loss more likely than not (probability > 50%)

Loss less than likely but more than remote

Loss remote

Loss can be measured

Record in financial statements and disclose nature of contingency

Disclose nature of contingency and amount

No Disclosure

Loss cannot be reasonably measured

Disclose nature of contingency

Disclose nature of contingency

No Disclosure

– Normes Statistiques (GFSM 2001). – Pratiques d’Excellence de l’OCDE (2001), Code et Manuel de Transparence Fiscale du FMI (2007).

• Requis egalement par le PFM ou la législation sur la transparence fiscale (Australie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, France, Nouvelle Zélande, Nigéria, Pakistan, Pérou, Royaume-Uni).

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Dettes Éventuelles • Moyens de divulgation: – États Financiers (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, USA). – Documentation budgétaire

– Cadre fiscal à moyen terme (Chili, Colombie, Pérou). – Rapports de gestion de la dette (Japon, République tchèque, Turquie).

– Rapports de risques fiscaux (Australie, Brésil, Chili, Colombie, Indonésie, Nouvelle-Zélande).

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Dettes Éventuelles • Les déclarations de Divulgation comprennent habituellement: 1. Classification en principales catégories. 2. Importance fiscale, nature et justification. – – – –

Exposition totale, coûts prévus et pertes “inattendues”. Explications pour les changements dans les CL entre les périodes. Lorsque la quantification est difficile, discussions sur la nature et la portée. But de politique publique, durée et bénéficiaires prévus

3. CL individuels principaux: description de leur nature, portée et quantification (souvent valeur nominale). 4. Informations sur les demandes passées sur le gouvernement. 5. Informations sur les actifs de réserve (e.g., dépots fonds d’assurance).

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Dettes Éventuelles • Exemptions de la divulgation: • CL Implicites, pour minimiser les risques moraux. • Informations qui, si elles sont quantifiées, seraient préjudiciables: – – – –

Intérêts économiques substantiels du pays. Sécurité ou défense du pays. Relations internationales du gouvernement. Litiges et négociations en cours.

• Exemptions s’appliquant principalement aux quantifications des CL; leur existence, leur nature et leur portée générale devraient être divulguées tout de même.

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Divulgation des CL dans la Pratique What countries disclose

PAYS SELECTIONNES

Loan Guarantees Guarantee and Insurance Programs

Australie, Canada, Chili, Colombie, Nouvelle Zelande, Afrique du Sud Africa, US

Infrastructure Guarantees

Chili, Colombie

INFO QUANTIFIABLE DIVULGUÉE Maximum autorisé, valeur nominale, perte prévue (annuellel& NPV), pertes non prévues (annuelles& NPV; 95% & 99% probabilité), détails de garantie et pret garanti (maturite, devises, interets) Perte maximum, perte prevue (annuelle & NPV), perte non prevue (annuelle & NPV; 5, 50, 95, 99% probabilite), evolution des pertes prevues du NPV

Chili, Afrique du Sud, USA

Valeur nominale, paiements prévus (annuel & NPV), demandes sur garanties passées

Lawsuits

Australie, Bresil, Canada, Chili, Colombia, New Zealand, US

Valeur nominale (annuelle, NPV), gamme de pertes prévues, pertes non prévues (99%), taux de succès passés valeur nominale (montants réclamés), pertes prévues

Environmental Liabilities

Canada, Nouvelle-Zelande, USA

Couts prévus

Quasi-fiscal deficit Central Bank

Australie, Chili

Déficit quasi-fiscal et position capitale de CB; dettes garanties de CB

Callable Capital (International Org.)

Australie, Canada, NouvelleZelande

Valeur Nominale

Unquantifiable Liabilities

Australie, Canada, NouvelleZelande

Description de s dettes

Chili, Pakistan, USA

Couts fiscaux des crises bancaires passées, couts passés de stabilisation des prix du carburant

Pension Guarantees

Implicit Liabilities

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Directives pour la Divulgation et la Gestion des Risques Fiscaux • Les risques fiscaux auxquels le gouvernement est exposé devraient être identifiés et divulgués pour faciliter une politique fiscale effective. • Les risques devraient être réduits de manière rentable. • Il devrait y avoir un cadre légal administratif clair pour contrôler la gestion fiscale générale et l’exposition du gouvernement aux risques fiscaux. • Les risques devraient être systématiquement incorporés dans l’analyse fiscale et le processus budgétaire.

Directives Identification & Divulgation • Disponibilité de l’information: compilation et suivi de tous les risques—importance, probabilité, et lorsque possible, quantification. • Cadre législatif/comptable pour divulgation des risques, avec hypothèse de publication; exceptions basées sur des critères clairs (matérialité, risque moral, préjudice à l’intérêt national ). • Présentation complète des risques dans la documentation budgétaire, possiblement dans les déclarations de risques fiscaux.

Directives Réduction Rentable des Risques • Les efforts pour répondre à ou réduire les risques fiscaux avant qu’ils ne soient pris ou materialisés incluent une combinaison de: – Évaluation de si le gouvernement devrait prendre un risque particulier . – Modification de l’activité pour réduire le risque. – Prendre une assurance ou autrement transférer ou partager les risques, particulièrement avec ceux qui sont capables d’influencer les résultats. – Allouer les risques, basé sur une évaluation de la meilleure capacité d’assumer et gérer les risques.

Directives Cadre Légal/Administratif • Allocation claire des responsabilités entre le CG et le reste du secteur public sur l’utilisation des fonds publics. • La gestion du risque fiscal peut être facilité par une unité CG qui peut surveiller et contrôler les risques en général et considérer les interactions. • L’intégration à la gestion fiscale est facilitée par l’emplacement de l’unité dans le MoF. • Les ministères/agences doivent avoir des responsabilités clairement specifiées pour la gestion de leur exposition au risque. • La responsibilité de prendre des risques devrait être séparée de celle d’estimer les coûts potentiels.

Directives Incorporation des Risques Fiscaux dans la Politique Fiscale et le Processus Budgétaire • L’analyse des risques devrait être incorporée dans le cadre politique macroéconomique, avec des cibles fiscales laissant la possibilité que certains risques puissent se matérialiser. • L’exposition aux risques fiscaux devrait être incorporée dans l’analyse de durabilité fiscale.

Directives Incorporation des Risques Fiscaux dans la Politique Fiscale et le Processus Budgétaire • Les décisions sur les dettes éventuelles devraient être intégrées au cycle budgétaire annuel de sorte que les propositions soient considerées en même temps que les instruments concurrents. • Un cadre devrait être en place pour exiger l’approbation parlementaire des dettes éventuelles. • Une affectation du budget annuel pourrait être inclue pour couvrir les coûts prévus des dettes éventuelles (généraux, par principales catégories, ou spécifiques).

Déclaration de Risques Fiscaux Risques macroéconomiques et Sensibilité du Budget - Discussions sur les archives de prévisions macroéconomiques durant les années récentes, comparant les hypothèses utilisées dans les prévisions budgétaires contre les résultats réels. -Sensibilité des recettes globales et des dépenses aux variations dans chacune des hypothèses économiques clé sur lesquelles le budget est basé (e.g., impact des taux d’échange et des taux d’intérêt sur les recettes et les dépenses), avec explication des mécanismes sousjacents. - Les méthodes possibles et dispositifs de présentation incluent des scénarios alternatifs ou des graphiques semi-circulaires.

Déclaration de Risques Fiscaux Dette Publique - Sensibilité des niveaux de la dette publique et des coûts du service de la dette aux variations dans les hypothèses concernant e.g., les taux d’échange et les taux d’intérêt. L’impact de la stratégie de gestion de la dette sur l’exposition aux risques du gouvernement. - Cadre politique et institutionnel pour les emprunts du gouvernement et les prêts. Dépenses Conditionnelles du Gouvernement Central - Valeur prévue et exposition brute du gouvernement aux dettes éventuelles—spécialement les garanties du gouvernement central (e.g., aux entreprises publiques); les rapports doivent inclure les groupes élargis de garantie mais aussi toute garantie individuelle principale. La justification et les critères pour la disposition de garantie devraient être divulguées.

Déclaration de Risques Fiscaux Dépenses Conditionnelles du Gouvernement Central (suite) - Secteur bancaire: Système d’assurance des dépôts et—dans la mesure ou les autorités pensent que cela ne cause pas de risque moral—risques du secteur bancaire. - Action légale contre le gouvernement central: Les demandes de remboursement passées (incluant les montants) et la valeur nominale des demandes actuelles, incluant un déni de responsabilité que la communication du risque n’indique pas une reconnaissance par le gouvernement de cette responsabilité. - Désastres naturels: Impact fiscal des désastres dans les années récentes. Niveau et opération de fonds de prévoyance possibles pour les désastres naturels (si c’est applicable). Partenariats Public Privé - Résumé du programme des PPP, incluant (i) comment il s’adapte dans l’infrastructure du pays et autres besoins d’investissement, aussi bien que (ii) le cadre politique et la justification pour les PPP.

Déclaration de Risques Fiscaux Partenariats Public Privé (suite) - Révélation générale cumulative des PPP existants du gouvernement et révélation brute des garanties et d’instruments similaires. Entreprises Étatiques - Cadre politique pour les SOE (politique de fixation des prix, politique pour les dividendes). - Performance financière et position du secteur SOE et des plus grands SOE. - Performance financière et position des banques étatiques. Gouvernements Sous-nationaux -Cadre légal pour les relations fiscales intergouvernementales, et résumé de la position financière et de la performance financière gouvernementale sous-nationale récente (aggrégat).

Merci!

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