Tygodnik Prawa Administracyjnego Z 19 Listopada 08 (nr 226)

nr 226 (2348)

ŚRODA, 19 listopada 2008 partner cyklu Metody Wspierania Samorządów

Tygodnik Prawa Administracyjnego S A M O R Z Ą D

U R Z Ą D

P A Ń S T W O

D

Przewodnik

SPIS TREŚCI WAŻNE ZMIANY, WAŻNE TERMINY

Kontrola w jednostkach samorządu terytorialnego

Większe wsparcie dla niepełnosprawnych Decyzje potwierdzające prawo

KOMENTARZ Nowe wymogi mogą być trudne do spełnienia

GENERALNY INSPEKTOR OCHRONY DANYCH OSOBOWYCH WYJAŚNIA strona D2

Udostępnienie danych osobowych z protokołu

BEZPIECZEŃSTWO Ochrona przeciwpożarowa w gminie i powiecie Finansowanie straży Jakie są kompetencje straży gminnych w przypadku

strona D3

zakłócenia spokoju

FINANSE PUBLICZNE

Działalność jednostek samorządu terytorialnego poddawana jest różnorodnym kontrolom. Przeprowadzać mogą je nie tylko wewnętrzne komisje, radni czy też sami mieszkańcy oceniający lokalne władze w wyborach i referendach. Uprawnienia kontrolne w stosunku do gmin, powiatów i samorządów województw posiadają również wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe oraz Najwyższa Izba Kontroli. Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego bądź wiceprzewodniczących rady. Z kolei wewnętrzne procedury kontrolne oznaczają takie zaprogramowanie przez kierownictwo pracy urzędu, aby postępowanie urzędników samorządowych było zgodne przede wszystkim z obowiązującymi przepisami prawa. strony D5–D8

Trzeba właściwe oszacować ryzyko w planach audytu Jak zmienią się międzynarodowe standardy audytu wewnętrznego

strona D4

INWESTYCJE Kredyt z Europejskiego Banku Inwestycyjnego dla samorządów

strona D9

Nowe prawo

SAMORZĄD TERYTORIALNY Zasady reprezentacji gmin w spółkach kapitałowych Jak reprezentowana jest gmina w sprawach publicznoprawnych i cywilnoprawnych

strona D10

Gmina zdecyduje, czy przejąć budynki

strona D11

N

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE Zamiany ilościowe i jakościowe w umowie

ORZECZNICTWO Rada gminy nie może wskazać konkretnego wysypiska Nie wolno zatwierdzać opłat dla innych gmin Dodatek przysługuje za sprawowanie każdej z funkcji

strona D12

Za tydzień Certyfikaty energetyczne w budynkach należących do samorządu terytorialnego

ie będzie już możliwe przekazanie jednostkom samorządowym bez ich zgody budynków w złym stanie technicznym i z zadłużonymi lokalami. Na takie przekazanie musi wyrazić zgodę zarówno gmina, jak i podmiot, który chce się pozbyć określonych budynków. Od 12 listopada 2008 r. obowiązuje ustawa z 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz.U. nr 192, poz. 1182). Nowelizacja ta uchyla niekorzystny dla gmin art. 5. Przepis ten wprowadzał przymus nabycia przez gminy własności nieruchomości, często wbrew ich woli. Zmiany w ustawie mają bardzo duże znaczenie dla wszystkich gmin, na terenie których znajdują się grunty zabudowane, np. zakładowymi budynkami mieszkalnymi, których stan techniczny jest zły. Konieczność przejęcia ich przez gminy wiązała się z poniesieniem znacznych wydatków obciążających budżety samorządowe. Często w budynkach, o których mowa, było wiele lokali obciążonych niezapłaconymi czynszami czy opłatami za media. Uchylenie art. 5 ustawy o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe powoduje, że przekazywanie nieruchomości gminom będzie odbywało się na zasadach ogólnych, czyli wymagać będzie zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Gmina będzie

miała swobodę decyzji, czy przejąć określone budynki. Opisywana nowelizacja jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego jeszcze z 28 listopada 2006 r. (sygn. akt P 31/05), w którym uznano, że nie można narzucać gminom nabycia mienia, które inny podmiot uznał za zbędny. W swoim wyroku Trybunał orzekł, że art. 5 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe w zakresie, w jakim na podstawie art. 40a ust. 10 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach stosuje się do roszczenia o zawarcie umowy przekazania nieodpłatnie gminie lokalu łącznie z gruntami i przynależnościami niezbędnymi do korzystania z lokalu, jest niezgodny z konstytucją. Zdaniem Trybunału kwestionowana regulacja stawiała gminę w trudnej sytuacji. Musiała ona bowiem przejąć nieruchomość wbrew własnym interesom, nawet gdyby wiązało się to ze stratami. Ustawa o zasadach przekazywania budynków nie zawiera żadnych standardów, którym miałaby odpowiadać umowa przekazania nieruchomości. W ten sposób dochodziło do naruszenia podmiotowości gmin w sferze prywatnoprawnej, ich swobody w dziedzinie dokonywania czynności prawnych i dysponowania mieniem. Narzucanie gminom nabycia mienia, które inny podmiot uznał za zbędne, wiązało się z koniecznością poniesienia dużych nakładów przez samorządy.■ KW

T Y G O D N I K

D

2

P R A W A

A D M I N I S T R A C Y J N E G O

163 nr 226

komentarze – opinie

WAŻNE ZMIANY, WAŻNE TERMINY

Większe wsparcie dla niepełnosprawnych Możliwe będzie przekazywanie przez PFRON większych środków finansowych samorządom wojewódzkim i powiatowym z przeznaczeniem na aktywność zawodową osób niepełnosprawnych. Dzięki rozporządzeniu zmieniającemu rozporządzenie w sprawie algorytmu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym, które zostało przyjęte przez rząd 12 listopada tego roku, zwiększą się kwoty przeznaczone na osobę niepełnosprawną zatrudnioną w zakładzie aktywności zawodowej. Na dofinansowanie rocznego pobytu niepełnosprawnego więcej pieniędzy otrzymają również warsztaty terapii zajęciowej. Dotychczasowy poziom dofinansowywania obliczany był na podstawie wskaźników z roku 2002. Odnotowany w 2007 roku wzrost cen towarów i usług o 10,3 proc. pogorszył znacznie sytuację warsztatów terapii zajęciowej i zakładów aktywności zawodowej. W znowelizowanym rozporządzeniu przyjęto, że od 2009 roku PFRON będzie przekazywał kwotę 14 796 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów pobytu uczestnika warsztatu terapii zajęciowej. Natomiast na dofinansowanie rocznych kosztów zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego w zakładzie aktywności zawodowej będzie przeznaczone 18,5 tys. zł. Wynikiem dostosowania przepisów znowelizowanego rozporządzenia do zmian w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest zmiana dotycząca możliwości zaliczenia do osób tam zatrudnionych również niepełnosprawnych z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności.■

Decyzje potwierdzające prawo Prawo do rekompensaty za mienie pozostawione m.in. na przedwojennych Kresach Wschodnich, obecnie poza granicami Polski, potwierdzają w decyzji administracyjnej właściwi wojewodowie. Od 20 listopada tego roku obowiązuje ustawa z 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 197, poz. 1223). Prawo do rekompensaty za mienie pozostawione m.in. na przedwojennych Kresach Wschodnich, obecnie poza granicami Polski, potwierdza – w decyzji administracyjnej – wojewoda. Jest to albo wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy będącego właścicielem takich nieruchomości, albo wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania właściciela, jeśli wniosek składali spadkobiercy. W jeszcze innym przypadku do wydania przedmiotowej decyzji może być wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania jednego z wnioskodawców wskazanego przez pozostałych (o ile współwłaściciele nieruchomości mieszkają lub mieszkali w różnych województwach). Kiedy natomiast nie można określić właściwości zgodnie z tymi kryteriami, właściwy jest wojewoda ze względu na miejsce złożenia wniosku.■ M.K.

Tygodnik Prawa Administracyjnego Redaktor prowadzący: Marek Kobylański, tel. (022) 530 40 62, [email protected] Sekretarz redakcji: Jerzy Majkut, tel. (022) 530 40 20, [email protected] www.gazetaprawna.pl, [email protected] INFOR Biznes SPÓŁKA Z O.O. 01-042 Warszawa, ul. Okopowa 58/72, tel. (022) 530 40 35, (022) 530 40 40, fax (022) 530 40 39 Biuro Reklamy: tel. (022) 530 44 61, (022) 530 40 26 29, fax (022) 530 40 25 Druk: AGORA SA Drukarnia, ul. Daniszewska 27, 03-230 Warszawa

KOMENTARZ DO USTAWY

Nowe wymogi mogą być trudne do spełnienia Finansowanie zadań obligatoryjnych samorządu terytorialnego, których odzwierciedleniem są wydatki bieżące, powinno następować ze stabilnych źródeł, stale zasilających budżet. Zasadą przyjętą w nowej ustawie o finansach publicznych ma być występowanie nadwyżki operacyjnej. Projekt ustawy o finansach publicznych wprowadza istotne zmiany w zakresie zarządzania finansami jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzono w nim faktyczny rozdział budżetu samorządowego na część bieżącą i majątkową, gdyż sam podział istnieje w obecnie obowiązujących przepisach (art. 165a). Różnica polega na tym, że zaproponowano rozwiązanie, zgodnie z którym organ stanowiący nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Także wykonanie budżetu nie może doprowadzić do tego, że wspomniana różnica będzie ujemna. Zakłada się zatem – co jest całkowicie uzasadnione – że finansowanie zadań obligatoryjnych, których odzwierciedleniem są wydatki bieżące (konsumpcyjne, a nie inwestycyjne), powinno następować ze stabilnych źródeł, stale zasilających budżet. Zasadą ma być zatem występowanie nadwyżki operacyjnej. Może się jednak okazać, że część jednostek samorządowych nie jest na takie rozwiązanie przygotowana. Dane Ministerstwa Finansów wskazują, że niespełna 100 samorządów nie mogłoby uchwalić i wykonać swoich budżetów, gdyby zapis ten funkcjonował już w roku 2007, ale jeszcze w roku 2006 było ich ponad dwa razy więcej. Należałoby się zatem zastanowić, jakie działania podjąć w stosunku do tych samorządów. Są bowiem takie jednostki, w których deficyt operacyjny to kwota kilkudziesięciu tysięcy złotych, ale są także takie, w których deficyt operacyjny to kwota kilku milionów złotych (w kilku gminach i powiatach do 10 proc. dochodów ogółem). W drugim przypadku rezygnacja z określonych wydatków będzie trudna, szczególnie, że mają one charakter bieżący. Dobrym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie okresu przejściowego, w którym samorządy ze znacznym deficytem operacyjnym mogłyby finansować wydatki bieżące dochodami majątkowymi. Pozwoliłoby to uniknąć dokonywa-

nia cięć budżetowych bez ich oceny i stopniowo dochodzić do równowagi w budżecie bieżącym. Druga istotna zmiana, której sprostać będzie musiało jeszcze więcej samorządów, to odmienne określenie limitów zadłużenia. Dotąd obowiązywały dwa limity: zadłużenie nie wyższe niż 60 proc. dochodów ogółem oraz spłata zadłużenia i jego obsługa (koszty odsetek) nie wyższe niż 15 proc. dochodów ogółem. Wskaźniki te były powszechnie krytykowane – między innymi przez samorządy, o konieczności zmiany mówiła także agencja ratingowa Fitch, gdyż wartość informacyjna tych wskaźników była niewielka, a charakter normy prawnej sprawiał, że samorządy o dobrej kondycji nie mogły zaciągać długu, który byłyby w sta- MARCIN BĘDZIESZAK Katedra Finansów nie spłacić, i odwrotnie. Kierunek zmian Uniwersytetu jest zatem odpowiedni. Projekt zakłada Szczecińskiego indywidualny wskaźnik zadłużenia oparty na nadwyżce operacyjnej (uproszczeniu: planowana spłata zadłużenia i odsetek nie może być wyższa niż wykonana nadwyżka powiększona o dochody ze sprzedaży majątku). Taka konstrukcja powinna spełnić swoje zadanie, czyli dostosowanie poziomu i obsługi zadłużenia do możliwości samorządów, ale wymagać będzie aktywnego zarządzania finansami i planowania długoterminowego. Jednocześnie jednak poziom spłaty i obsługi zadłużenia planowany na podstawie dotychczasowych uregulowań może być zbyt wysoki, biorąc pod uwagę indywidualny wskaźnik. Liczba jednostek samorządowych, które teoretycznie nie będą mogły uchwalić budżetu, będzie większa niż liczba samorządów z deficytem operacyjnym, np. o jednostki, które obecnie mają nadwyżkę operacyjną, a jeszcze niedawno miały deficyt lub niewielką nadwyżkę. W efekcie zatem gminy, które będą chciały zaciągać dług w celu finansowania inwestycji, mogą zmniejszyć zakres stosowania nadanego im władztwa podatkowego (obniżania obciążeń podatkowych z tytułu podatków i opłat lokalnych) lub będą musiały przeprowadzić racjonalizację wydatków bieżących.■ (ŁZ)

GENERALNY INSPEKTOR OCHRONY DANYCH OSOBOWYCH WYJAŚNIA

Udostępnienie danych osobowych z protokołu Urzędy będące w posiadaniu informacji są zobowiązane do oceny, czy informacja taka stanowi informację publiczną i w związku z tym podlega udostępnieniu, czy też informacja nie jest informacją publiczną, bo podlega ograniczeniu np. ze względu na prywatność osoby fizycznej. PROBLEM:

Czy przepisy ustawy o ochronie danych osobowych regulują kwestie związane z utajnieniem protokołów pokontrolnych zawierających nazwiska osób lub nazwy firm, które wykonują prace zlecone na rzecz np. urzędu?

GIODO INFORMUJE: Ustawa o ochronie danych osobowych nie reguluje przedstawionego zagadnienia, a odpowiedzi

należy szukać w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Jej przepisy stanowią, że podmioty będące w posiadaniu informacji są zobowiązane do oceny, czy żądana informacja stanowi informację publiczną i w związku z tym podlega udostępnieniu, czy też informacja nie jest informacją publiczną, bo podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z peł-

nieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 ustawy). W związku z powyższym urząd, który jest w posiadaniu tych informacji, powinien ocenić, czy może żądane informacje udostępnić. Odmowa udostępnienia następuje w drodze decyzji, wydawanej na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji.■ RL

Masz ciekawy temat? Coś cię nurtuje?

Podyskutuj na forum dla urzędników www.administracja.infor.pl/forum

T Y G O D N I K

nr 226

P R A W A

A D M I N I S T R A C Y J N E G O

D

bezpieczeństwo KOMPETENCJE JEDNOSTEK SAMORZĄDU TER YTORIALNEGO

3

DOTACJE I EK WIWALENTY

Ochrona przeciwpożarowa Finansowanie straży w gminie i powiecie Organizację i szczegółowe zasady funkcjonowania gminnej zawodowej straży pożarnej określą organy gminy, w porozumieniu i pod nadzorem komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego ze względu na teren działania straży gminnej. ZBIGNIEW KORNAT [email protected]

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) koordynuje funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze gminy w zakresie ustalonym przez wojewodę. Zadanie to może być wykonywane przy pomocy komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, jeżeli komendant taki został zatrudniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo przy pomocy komendanta gminnego związku ochotniczych straży pożarnych. Gminne zawodowe straże pożarne oraz powiatowe (miejskie) zawodowe straże pożarne tworzy się jako jednostki umundurowane i wyposażone w specjalistyczny sprzęt, przeznaczone do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi lub innymi miejscowymi zagrożeniami. W takich jednostkach ochrony przeciwpożarowej zatrudnieni są pracownicy (strażacy) podlegający szczególnym obowiązkom wynikającym z charakteru pracy oraz posiadający odpowiednie kwalifikacje i warunki psychofizyczne.

Uprawnienia wojewodów Wojewoda może żądać informacji związanych z wykonywaniem zadań w zakresie ochrony przeciwpożarowej na terenie danego województwa od: ■ związku ochotniczych straży pożarnych,

Zadania powiatu Do zadań własnych powiatu w zakresie ochrony przeciwpożarowej należy: ■ prowadzenie analiz i opracowywanie prognoz dotyczących pożarów, klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń, ■ prowadzenie analizy sił i środków krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze powiatu, ■ budowanie systemu koordynacji działań jednostek ochrony przeciwpożarowej wchodzących w skład krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz służb, inspekcji, straży oraz innych podmiotów biorących udział w działaniach ratowniczych na obszarze powiatu, ■ organizowanie systemu łączności, alarmowania i współdziałania między podmiotami uczestniczącymi w działaniach ratowniczych na obszarze powiatu.■

PODSTAWA PRAWNA

Kwalifikacje strażaków Strażakiem jednostki ochrony przeciwpożarowej,

E K S P E R T

w tym również gminnej i powiatowej zawodowej straży pożarnej, może być pracownik, który ma kwalifikacje wymagane do wykonywania zawodu strażaka, technika pożarnictwa, inżyniera pożarnictwa albo uzyskał uznanie kwalifikacji do wykonywania tych zawodów. Kwalifikacje wymagane do wykonywania zawodu strażaka obejmują posiadanie wykształcenia ogólnego, co najmniej średniego, oraz odbycie szkolenia podstawowego albo szkolenia podstawowego i uzupełniającego. Strażacy jednostek ochrony przeciwpożarowej powinni posiadać zdolność fizyczną i psychiczną do pracy w tych jednostkach. Oceny zdolności fizycznej i psychicznej strażaka do pracy dokonuje lekarz służby medycyny pracy.

■ ochotniczej straży pożarnej pozostającej poza strukturami związku ochotniczych straży pożarnych, ■ organów wykonawczych gmin i powiatów, instytucji, organizacji, osób prawnych i fizycznych, które utworzyły jednostki ochrony przeciwpożarowej. Informacji, o których mowa, wojewoda może domagać się również od starosty.

■ Art. 15, 16a, 18, 21 i 21b ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229 ze zm.).

Członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. ZBIGNIEW KORNAT [email protected]

Koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej pokrywane są z: budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, dochodów instytucji ubezpieczeniowych (10 proc. sumy wpływów uzyskanych z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia od ognia) oraz środków własnych podmiotów, które uzyskały zgodę ministra spraw wewnętrznych i administracji na utworzenie jednostki ochrony przeciwpożarowej. Budżet państwa uczestniczy w kosztach funkcjonowania m.in. gminnych i powiatowych jednostek ochrony przeciwpożarowej, działających w ramach krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego.

Obowiązki gmin Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zatrudnić komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej. Na stanowisku komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej może być także zatrudniony komendant gminny związku ochotniczych straży pożarnych. Koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej jednostek ochrony przeciwpożarowej ponoszą podmioty tworzące te jednostki. Jeśli chodzi np. o gminną i powia-

tową zawodową straż pożarną, koszty ich wyposażenia pokrywają odpowiedniogmina i powiat. Gmina ponosi koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej. Jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji. Inne koszty funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych i ich związków, związane z ochroną przeciwpożarową, pokrywane są z budżetu państwa, o ile na podstawie odrębnych przepisów zostaną przekazane gminom jako zadania zlecone. Wysokość tych kosztów określana jest corocznie przez ministra spraw wewnętrznych i administracji i przekazywana ochotniczym strażom pożarnym lub ich związkom.

Ekwiwalent dla strażaków Członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwa-

lentu ustala rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu, o którym mowa, nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Ekwiwalent jest wypłacany z budżetu gminy. Przeciętne wynagrodzenie w III kwartale 2008 r., od którego zależy wysokość ekwiwalentu, wyniosło 2968,55 zł (komunikat prezesa GUS z 12 listopada 2008 r.). Koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej jednostek ochrony przeciwpożarowej ponoszą podmioty tworzące te jednostki. Koszty, o których mowa, w przypadku ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina. Gmina ma również obowiązek m.in. bezpłatnego umundurowania członków ochotniczej straży pożarnej oraz ubezpieczenia w instytucji ubezpieczeniowej członków ochotniczej straży pożarnej i młodzieżowej drużyny pożarniczej; ubezpieczenie może być imienne lub zbiorowe niezmienne.■

PODSTAWA PRAWNA ■ Art. 28, 29,30, 32, 33 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229 ze zm.).

W Y J A Ś N I A

Jakie są kompetencje straży gminnych w przypadku zakłócania spokoju Jak obecnie obowiązujące przepisy regulują uprawnienia straży miejskiej w przypadku zakłócenia porządku? Na jakiej podstawie dopuszczalna jest interwencja strażników gminnych? Do zadań straży należy w szczególności ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych. W praktyce spotkać się można z sytuacjami kwestionowania kompetencji strażników gminnych do zajmowania się sprawami związanymi z ochroną spokoju i porządku w miejscach niestanowiących przestrzeni publicznej, czyli na prywatnych posesjach. Przykładowo problem może pojawić się wtedy, gdy dochodzi do zakłócania spokoju lub spoczynku nocnego sąsiadom na osiedlu domków jednorodzinnych. Ewentualna interwencja strażnika gminnego, działającego bez stosownego prawnego umocowania, mogłaby spowodować możliwość skutecznego zarzucenia mu przekroczenia swoich uprawnień oraz działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, czyli przestępstwa określonego w art. 231 par. 1 ko-

MACIEJ NAPIERAŁA

prawnik, Urząd Miasta Poznań

deksu karnego (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553 ze zm.). Zakłócenie spokoju lub spoczynku nocnego jest wykroczeniem uregulowanym w art. 51 kodeksu wykroczeń (Dz.U. z 2007 r. nr 109, poz. 756 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 17 par. 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2008 r. nr 143, poz. 848), strażom gminnym (miejskim) uprawnienia oskarżyciela publicznego przysługują tylko wówczas, gdy w zakresie swego działania ujawniły wykroczenie i wystąpiły z wnioskiem o ukaranie. Tu można by zadać pytanie, czy straż gminna może, w przypadku wskazanego wyżej wykroczenia, skutecznie wystąpić do sądu z wnioskiem o ukaranie sprawcy, czy też leży to tylko w kompetencjach policji. W rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych i administracji z 17 listopada 2003 r. (Dz.U. nr 208, poz. 2026 ze zm.) strażnicy straży gminnych otrzymali możliwość nakładania grzywien w drodze mandatu karnego za wymienione w tym akcie wykroczenia, w tym z art. 51 kodeksu wykroczeń. Z rozpo-

rządzenia wynika zatem podstawa prawna do interweniowania przez strażników gminnych w sprawach wykroczeń polegających na zakłócaniu spokoju lub spoczynku nocnego, aczkolwiek można odnieść wrażenie, iż wyposażając ich w ową kompetencję, nie wzięto w tym miejscu pod uwagę przepisu art. 11 pkt 1 ustawy o strażach gminnych stanowiącym o ochronie spokoju i porządku tylko w miejscu publicznym. Wprawdzie wyliczenie zadań straży gminnej ma w tym przepisie charakter otwarty, niemniej jednak nie sposób zauważyć, że w omawianym zakresie zostało ono sformułowane nieco inaczej niż w ustawie z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.), do której podstawowych zadań należy ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych. Spokój w miejscach publicznych został tu zatem wymieniony tylko jako jedna ze sfer ochrony, m.in. porządku publicznego. Odmienność sformułowania użytego w art. 11 pkt 1 ustawy o strażach gminnych może powodować pojawia-

nie się wspomnianych na wstępie wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu kompetencji strażników gminnych. Warto, by przy okazji planowanej przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nowelizacji ustawy o strażach gminnych wzięto pod uwagę, że podstawowe kompetencje organów administracji publicznej winny być formułowane w sposób dający jak najmniej powodów do podawania w wątpliwość istnienia kompetencji do podejmowanych przez nie działań.■

PODSTAWA PRAWNA ■ Art. 11 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. z 1997 r. nr 123, poz. 779 ze zm.). ■ Art. 51 kodeksu wykroczeń (Dz.U. z 2007 r. nr 109, poz. 756 ze zm.). ■ Art. 17 par. 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2008 r. nr 143, poz. 848). ■ Roporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z 17 listopada 2003 r. (Dz.U. nr 208, poz. 2026 ze zm.).

T Y G O D N I K

D

P R A W A

A D M I N I S T R A C Y J N E G O

nr 226

finanse publiczne

4

DZIAŁALNOŚĆ JEDNOSTEK SAMORZĄDOWYCH

Trzeba właściwie oszacować ryzyko w planach audytu Kwestia identyfikowania ryzyka przez audytorów wewnętrznych jednostek sektora finansów publicznych jest szczególnie istotna przy tworzeniu planów audytu na kolejny rok. Przygotowując ten dokument, audytor powinien w szczególności wziąć pod uwagę istotne ryzyka wpływające na realizację celów i zadań jednostki, w której prowadzony jest audyt wewnętrzny. AGNIESZKA POKOJSKA [email protected]

System zarządzania ryzykiem powinien umożliwiać identyfikację, ocenę i kontrolę potencjalnych zdarzeń, które mogą stanowić zagrożenie dla realizacji celów organizacji. Doktor Agnieszka Bryl, menedżer w dziale doradztwa biznesowego Ernst & Young, wyjaśnia, że pojęcie ryzyka potocznie kojarzy się z występowaniem negatywnych konsekwencji działań lub zaniechań. Należy mieć jednak świadomość, że ryzyko to także potencjalne utraty korzyści i niewykorzystanie szans. Jest mierzone za pomocą dwóch parametrów: następstw (wpływu) i prawdopodobieństwa. Zarządzanie ryzykiem jest jednym z kluczowych obowiązków kierownictwa. Ekspert wyjaśnia również, że podstawowym zadaniem audytorów wewnętrznych jest monitorowanie skuteczności systemu zarządzania ryzykiem. W praktyce obejmuje to dwa rodzaje działań: ■ analizę sposobu zaprojektowania oraz skuteczności systemu zarządzania ryzykiem na poziomie organizacji (audyt procesu zarządzania), ■ analizę sposobu zaprojektowania oraz skuteczności zarządzania specyficznymi ryzykami (audyt procesów organizacji).

E K S P E R T

Agnieszka Bryl podkreśla również, że audytorzy wewnętrzni powinni uzyskać informacje wystarczające do tego, by zapewnić kierownictwo, że kluczowe cele zarządzania ryzykiem są realizowane. Te kluczowe cele to przede wszystkim znajomość krytycznych ryzyk dla organizacji oraz zmniejszenie ryzyka do akceptowalnego poziomu. W razie wykrycia słabości lub braków w systemie zarządzania ryzykiem, audytorzy powinni zalecić uzupełnienie procedur lub podjęcie innych odpowiednich działań.

Etapy analizy Z kolei Katarzyna Włodarska, menedżer i wykładowca w Ernst & Young Academy of Business, zwraca uwagę, że jeśli audytorzy angażują się bezpośrednio w proces zarządzania ryzykiem, istnieje niebezpieczeństwo utraty przez nich niezależności. Nie będą wówczas mogli oceniać skuteczności takiego procesu. Działania, których audytorzy nie powinni podejmować, to ustalanie tzw. apetytu na ryzyko, podejmowanie decyzji, reakcji oraz wdrażanie odpowiednich procedur w odpowiedzi na ryzyko. Wszystkie wymienione działania należą do obowiązków kierownictwa organizacji. Audytorzy powinni jedynie oceniać system zarządzania ryzykiem i zalecać ewentualne usprawnienia.

– Audytorzy wewnętrzni zajmują się nie tylko oceną ryzyka w skali całej organizacji, ale również podczas planowania konkretnych zadań audytowych – twierdzi nasza rozmówczyni. Dodaje, że zanim powstanie program zadania, audytorzy muszą zgromadzić i przeanalizować podstawowe informacje dotyczące badanej działalności. Wstępna ocena ryzyka pozwoli zidentyfikować istotne obszary, na których powinien skupić się audyt. Skąd wziąć informacje potrzebne do takiej oceny? – Przede wszystkim z rozmów z osobami zaangażowanymi w badaną działalność, z różnych sprawozdań i analiz przygotowanych przez lub dla kierownictwa oraz z obserwacji na miejscu – wyjaśnia Katarzyna Włodarska. Audytorzy muszą rozumieć, jak działa ta część organizacji, którą zamierzają zbadać. Muszą poznać ludzi i procedury, a szczególnie zawarte w nich mechanizmy kontrolne. Dzięki temu możliwe będzie określenie, jakie błędy, słabości lub nieprawidłowości mogą się pojawić oraz jakie są istotne. Ważne, by nie badać ogólnie całego wyznaczonego obszaru, ale zająć się tymi częściami, gdzie ryzyko jest największe. W tym kontekście warto przeanalizować proces zakupów. Można w nim wyodrębnić następujące fazy: zgłoszenie zapotrzebowania, zamówienie, dostawa, ewidencja i płatność. Największe ryzyko jest najczęściej związane z zamówieniem, na tym etapie dokonuje się bowiem wyboru dostawców, np. w trybie zamówień publicznych.

– Audytorzy rzadko kiedy zajmują się ewidencją księgową i płatnościami na rzecz dostawców, przyjmując, że ryzyko nieprawidłowości jest tam stosunkowo niewielkie – przyznaje nasza rozmówczyni. Wyjaśnia również, że w szczególnych przypadkach może się jednak okazać, że właśnie w tych dwóch fazach znajdziemy przesłanki do stwierdzenia ryzyka nieprawidłowości lub nieefektywności procesu zakupowego. Na przykład analizując rozliczenia z dostawcą możemy ustalić, że kwoty faktycznych płatności są większe, niż wynika to z weryfikowanej dokumentacji przetargowej, gdyż zawierane były aneksy bądź kupowane dodatkowe usługi, nie zawsze w sposób zapewniający zgodność z przepisami prawa zamówień publicznych.

Ryzyko na egzaminie Angelika Rokicka-Buczek, wykładowca w Ernst & Young Academy of Business, twierdzi, że zagadnienia związane z ryzykiem są bardzo popularne na pierwszej części egzaminu CIA. Moglibyśmy wyodrębnić trzy grupy pytań. Pierwsza to pytania o rolę i obowiązki audytu w procesie zarządzania ryzykiem. Na przykład: Jakie czynności ograniczałyby niezależność audytora wewnętrznego, który uczestniczył we wprowadzaniu procesu zarządzania ryzykiem? Gdzie należy udokumentować oczekiwania komitetu audytu odnośnie do roli audytu w procesie zarządzania ryzykiem? Jakie procedury może stosować audytor, jeśli jego zadaniem jest ocena adekwatności tego procesu?

Audyt zarządzania W ramach audytu systemu zarządzania ryzykiem na poziomie organizacji audytorzy dokonują analizy przyjętej przez kierownictwo: ■ organizacji systemu zarządzania ryzykiem, ■ metodologii identyfikacji i oceny ryzyk, ■ metodologii oceny skuteczności zarządzania ryzykiem oraz metodologii raportowania. Druga grupa pytań dotyczy samej koncepcji zarządzania ryzykiem. – Jest to, co prawda, domena kierownictwa organizacji, ale audytorzy muszą takie koncepcje znać i rozumieć, by być w stanie ocenić, czy rozwiązania stosowane w ich organizacji są odpowiednie – uważa nasza rozmówczyni. Pytania mogą dotyczyć na przykład modelu COSO-ERM, czyli – Zarządzanie ryzykiem korporacyjnym – zintegrowana koncepcja ramowa: Jakie są cele ERM? Co składa się na środowisko kontroli? Jakie są elementy tego modelu? Z czego wynikają ograniczenia systemu zarządzania ryzykiem? Trzecia grupa pytań – według Angeliki Rokickiej-Buczek – dotyczy oszacowania ryzyka przy planowaniu konkretnych zadań audytowych. Mogą to być pytania z teorii ryzyka: jak jest definiowane i jak się je mierzy? Ale mogą

też pojawić się pytania z praktyki – np. na podstawie przedstawionego scenariusza trzeba określić, jakie czynniki świadczą o podwyższonym ryzyku w badanym obszarze lub które z wymienionych działań są najbardziej ryzykowne. Ekspert wyjaśnia, że w tej trzeciej grupie część pytań może dotyczyć konkretnych rodzajów ryzyka. Najczęściej chodzi o zapewnienie kontynuacji działania, ochronę danych osobowych, bezpieczeństwo informacji oraz oszustwa. Ten ostatni temat pojawia się na dwóch pierwszych częściach egzaminu CIA: Na części pierwszej pytania dotyczą rozpoznawania symptomów oszustwa, czyli właśnie umiejętności oszacowania ryzyka nieprawidłowości. Na części drugiej sprawdzana jest znajomość zasad badania oszustw i związanej z tym sprawozdawczości.■

PODSTAWA PRAWNA ■ Art. 48–63 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.).

WIĘCEJ NA TEN TEMAT Tygodnik Prawa Administracyjnego Planowanie zakresu zadań audytowych w jednostkach samorządowych GP nr 207/2008 Jak sporządzić plan audytu na 2009 r.

GP nr 202/2008

W Y J A Ś N I A

Jak zmienią się międzynarodowe standardy audytu wewnętrznego Jaki wpływ na działalność audytu wewnętrznego m.in. w jednostkach sektora finansów publicznych będą miały zmiany w Międzynarodowych Standardach Profesjonalnej Praktyki Audytu Wewnętrznego wydane przez Instytut Audytorów Wewnętrznych? W nowej wersji Standardów większość zaleceń co do odpowiedzialności, roli i zadań audytu wewnętrznego w organizacji określono bezwarunkowo, z zastosowaniem wyrażenia – audyt wewnętrzny musi. Zastąpiło ono w tych przypadkach dotychczasowe sformułowanie – audyt wewnętrzny powinien. Wyrażenie – powinien – zostało jednak utrzymane w wybranych standardach opisujących sytuacje, w których profesjonalna ocena audytora może dać podstawy do odstąpienia od zaleceń w nich zawartych. Kolejną kwestią są szczegółowe regulacje w odniesieniu do kwestii oszustw. Przede wszystkim wprowa-

PIOTR HANS

starszy konsultant, certyfikowany audytor wewnętrzny, Grant Thornton Frąckowiak

dzono nowy standard działania, który nakłada obowiązek oceny zagrożeń wystąpienia oszustwa i sposobu zarządzania ryzykiem oszustwa. W nowej wersji standardów określono również, że należyta staranność wymaga od audytora wewnętrznego, aby w planach strategicznych czy podczas planowania poszczególnych zadań audytowych uwzględniał prawdopodobieństwo wystąpienia oszustw w organizacji (obok prawdopodobieństwa wystąpienia istotnych błędów czy niezgodności z przepisami). Aby jednak spełnić ten wymóg, audytorzy wewnętrzni muszą (a nie tak jak dotychczas powinni) mieć odpowiednią wiedzę pozwalającą oszacować ryzyko oszustwa oraz sposób zarządzania tym ryzykiem w organizacji. Nadal jednak nie oczekuje się od audytorów wewnętrznych posiadania wiedzy specjalistycznej dotyczącej wykrywania i prowadzenia dochodzeń w sprawie oszustw.

Podkreślono również znaczenie odpowiedniego programu zapewnienia jakości audytu wewnętrznego, który powinien umożliwić ocenę zgodności z Międzynarodowymi Ramowymi Zasadami Praktyki Zawodowej oraz ocenić również skuteczność i efektywność działalności audytu wewnętrznego, a także zidentyfikować możliwości poprawy. W odniesieniu do wymogów dotyczących programu zapewnienia jakości wprowadzono ponadto obligatoryjny wymóg prowadzenia ocen zarówno wewnętrznych (w ramach bieżącego monitoringu i okresowych przeglądów), jak i zewnętrznych (prowadzonych przynajmniej raz na pięć lat przez wykwalifikowany zespół lub osobę spoza organizacji). Wyniki ocen muszą być przekazywane kierownictwu. Nowa wersja standardów zawiera ponadto dodatkowe interpretacje do standardów odnoszących się do programu zapewniania jakości w celu lep-

szego zrozumienia wymogów w nim określonych. Zmiany w standardach zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2009 r. Dlatego też przed tym terminem audytorzy wewnętrzni powinni zweryfikować, czy dotychczasowe zasady działania audytu wewnętrznego będą zgodne z nową wersją standardów. Warto również, aby wyniki takiej oceny i płynące z niej wnioski zostały przedstawione przedstawicielom kierownictwa. Działania te powinny doprowadzić nie tylko do zapewnienia formalnej zgodności z nową wersją standardów. Przede wszystkim powinny stworzyć szansę, by profesjonalny audyt wewnętrzny służył faktycznemu polepszeniu możliwości realizacji strategicznych celów organizacji, poprzez identyfikowanie usprawnień działań operacyjnych oraz ograniczenie ekspozycji na ryzyko, w tym w szczególności ryzyko oszustw.■ AP

T Y G O D N I K

P R A W A

A D M I N I S T R A C Y J N E G O

nr 226

Przewodnik Kontrola w jednostkach samorządu terytorialnego Działalność jednostek samorządu terytorialnego poddawana jest różnorodnym kontrolom. Przeprowadzać mogą je nie tylko wewnętrzne komisje, radni czy też sami mieszkańcy oceniający lokalne władze w wyborach i referendach. Uprawnienia kontrolne w stosunku do gmin, powiatów i samorządów województw posiadają również wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe oraz Najwyższa Izba Kontroli.

łożony proces decyzyjny, konieczność właściwego wydatkowania środków publicznych oraz właściwy rozwój gminy, powiatu i województwa wymagają od samorządowców racjonalnego podejścia do wykonywanych obowiązków. Samorządy powinny wykonywać powierzone im obowiązki zgodnie z ustalonymi procedurami. Aby zadania publiczne były wykonywane najlepiej, przewidziano różnorakie tryby kontroli w jednostkach samorządu terytorialnego.

miejscowego przyjmuje rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia. Zarządzenie takie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu.

Po pierwsze zgodność z prawem

Obowiązki wójta, burmistrza i prezydenta

Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z kolei organami nadzoru są prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Gdy już do tego dojdzie, mają one prawo do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Termin, o którym mowa, wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli określony organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę. Analogiczne przepisy znajdują się również w ustawie o samorządzie powiatowym i wojewódzkim. Pojęciem nadzór objęto władcze kompetencje wobec organów gminy. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, ów nadzór to ingerencja w działalność gminną. Nadzór wojewody dotyczy w głównej mierze działalności prawotwórczej organów stanowiących gmin. Działalność nadzorcza wojewody w tym zakresie ma charakter wyłącznie korygujący, bowiem badaniu poddawane są akty uchwalone, które w razie niezgodności z prawem wojewoda unieważnia. Także do czynności o charakterze korygującym należy wydawanie zarządzeń zastępczych w sytuacji konieczności stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wobec braku skutecznych działań organów gminy w tym względzie oraz instancyjna i nadzwyczajna kontrola decyzji administracyjnych. Do czynności o charakterze prewencyjno-korygującym należy wnioskowanie wojewody do prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta w przypadkach powtarzającego się naruszania prawa i braku reakcji pomimo wezwań do zaprzestania niezgodnych z prawem działań.

Wójt musi przedłożyć wojewodzie uchwały rady gminy w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Z kolej akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Na takich samych zasadach wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej.

ŁUKASZ SOBIECH [email protected]

Z

Przesłanie uchwały do wojewody Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy porządkowe, o których mowa, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny. Akty prawa

Ważność uchwał Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W taki przypadku sąd ma możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia wojewody. W trybie nadzoru organ, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Rozwiązanie takie nie ma zastosowania w przypadku uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku złożenia przez organ gminy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu.

Upływ terminu Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, nie można stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia w terminie uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu, o którym mowa, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

4 ETAPY POSTĘPOWANIA NADZORCZEGO Uchwały i akty do wojewody. Wójt, starosta, marszałek województwa zobowiązani są do przedłożenia wojewodzie uchwał odpowiednio rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe przekazuje w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Na tych samych zasadach wójt, starosta przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały objęte zakresem nadzoru izby.

1

Orzeczenie o nieważności. Uchwała lub zarządzenie organu gminy oraz uchwały organu powiatu i samorządu województwa sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie.

2

Wstrzymanie wykonania. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

3

Rozprawy przed sądem administracyjnym. W przypadku złożenia przez organ gminy, powiatu lub organ samorządu województwa skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu.

4

Konsekwencje dla organów gminy W razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję. Jeżeli powtarzającego się naruszenia konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, to wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku, występuje z wnioskiem do premiera o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra wewnętrznych i administracji, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję. Ponadto w razie braku nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy premier, na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat. Sytuacja taka nie może trwać dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Należy pamiętać, że ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. W przypadku, gdy sytuacja nie ulegnie zmianie, prezes Rady Ministrów powołuje komisarza na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra spraw wewnętrznych. Komisarz rządowy przejmuje

T Y G O D N I K

D

P R A W A

A D M I N I S T R A C Y J N E G O

przewodnik

6

Definicja pojęć Kontrola – jest to czynność polegająca na sprawdzeniu działania stanu faktycznego i porównaniu ze stanem wymaganym (wyznaczonym) w normach prawnych, technicznych, ekonomicznych, regulaminach i instrukcjach sposobu postępowania (procedurach kontroli) oraz sformułowaniu wniosków i zaleceń pokontrolnych mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, a także usprawnienie prac kontrolowanej jednostki. Zalecenie pokontrolne – jest to polecenie podjęcia działania zmierzającego do usunięcia nieprawidłowości, niezgodności z normami prawnymi, regulaminami lub instrukcjami. Wniosek pokontrolny – jest to propozycja wprowadzenia zmiany w kontrolowanej jednostce, mająca na celu usprawnienie lub poprawę organizacji pracy.

wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania.

Nadzór regionalnej izby obrachunkowej Izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych: m.in. jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych, stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów, związków powiatów, stowarzyszeń powiatów, samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych, i innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: ■ procedury uchwalania budżetu i jego zmian, ■ budżetu i jego zmian, ■ zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, ■ zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ■ podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, ■ absolutorium. Z kolei kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Regionalne izby obrachunkowe przeprowadzają co najmniej raz na cztery lata kompleksową kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego.

Przebieg kontroli O zakresie i terminie rozpoczęcia kontroli prezes izby lub osoba przez niego upoważniona powiadamia kierownika jed-

E K S P E R T

nr 226

nostki kontrolowanej, a w przypadku kontroli samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych, i innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego również właściwy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Powiadomienia o terminie kontroli kompleksowej dokonuje się nie później niż na siedem dni przed jej rozpoczęciem. Kierownik jednostki kontrolowanej jest obowiązany zapewnić warunki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli. W związku z wykonywaną kontrolą inspektorzy mają prawo: ■ żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, w szczególności ich gospodarki finansowej z zakresu realizacji budżetu oraz gospodarki finansowej, ■ wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych, ■ wglądu w dokumentację związaną z dysponowaniem środkami pieniężnymi, łącznie z kontrolą stanu kasy, ■ wglądu w dokumentację związaną z gospodarką środkami rzeczowymi, ■ wglądu w dokumentację związaną z gospodarką finansową kontrolowanej jednostki, ■ zabezpieczania dokumentów i innych dowodów, ■ wglądu w indywidualną dokumentację podatkową podmiotów ponoszących ciężary publiczne na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, ■ dostępu do danych osobowych dotyczących kwalifikacji i uposażenia pracowników samorządowych, ■ sporządzania lub zlecania sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów oraz wyciągów z dokumentów. Natomiast pracownicy jednostki kontrolowanej obowiązani są do udzielenia inspektorowi wyjaśnień ustnych lub pisemnych w sprawach dotyczących przedmiotu kontroli w zakresie wynikającym z powierzonych im czynności służbowych. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki oraz skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Kierownik jednostki kontrolowanej lub jego zastępca może odmówić podpisania protokołu, składając w ciągu trzech dni od daty jego otrzymania pisemne wyjaśnienie co do przyczyn tej odmowy. Uprawnienie takie przysługuje również skarbnikowi (głównemu księgowemu) lub jego zastępcy. Odmowę podpisania protokołu i złożenie wyjaśnień inspektor odnotowuje w protokole. Fakt ten nie stanowi przeszkody do podpisania protokołu przez inspektora i realizacji ustaleń kontroli. Na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Wystąpienie pokontrolne przekazuje się kontrolowanej jednostce nie później niż w terminie 60 dni od dnia podpisania protokołu kontroli. Kontrolowana jednostka jest obowiązana w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia zawiadomić izbę o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżenia do kolegium izby. Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem prezesa

W Y J A Ś N I A

Kiedy NIK przeprowadza kontrolę w samorządach Czego może dotyczyć kontrola Najwyższej Izby Kontroli w samorządzie terytorialnym? Jakie Izba ma uprawnienia w przypadku, gdy w trakcie kontroli okaże się, że złamano prawo? Co się dzieje w przypadku, gdy kontrolowana jednostka nie zgadza się z wynikami kontroli? Działalność samorządów oceniana jest przez Najwyższą Izbę Kontroli pod względem trzech kryteriów: legalności, gospodarności i rzetelności. Przepisy nie nakładają na Izbę obowiązku przeprowadzania takich kontroli. Najwyższa Izba Kontroli nie ma bowiem zastępować organów sprawujących nadzór nad działalnością samorządu. Jako naczelny organ kontroli państwowej ma natomiast zagwarantowaną możliwość oceny działalności całego systemu administracji i gospodarowania wszelkimi środkami publicznymi. Rokrocznie NIK przeprowadza kontrole dotyczące powiązań budżetu jednostek samorządu terytorialnego z budżetem państwa. Ponadto do najczęściej przeprowadzanych kontroli należą: realizacja projektów finansowanych z budżetu Unii Europejskiej, wykorzystanie dotacji celowych z budżetu państwa, przyznawanie i rozliczanie dotacji udzielanych jednostkom spoza sektora finansów publicznych, gospodarowanie zasobem nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego oraz poziom i struktura zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.

Wystąpienie pokontrolne zawiera oceny kontrolowanej działalności, wynikające z ustaleń opisanych w protokole kontroli, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości – także uwagi i wnioski w sprawie ich usunięcia. W przypadku gdy kierownik jednostki kontrolowanej nie zgadza się z wynikami kontroli przedstawionymi w protokole, może on, przed podpisaniem protokołu kontroli, zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w protokole. Prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń przysługuje kierownikowi jednostki kontrolowanej również do wystąpienia pokontrolnego w sprawie zawartych w nim ocen, uwag i wniosków (art. 61 ustawy o NIK). W wyniku postępowania odwoławczego możliwa jest zmiana stanu faktycznego opisanego w protokole kontroli, jak również zmiana ocen uwag i wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym.■ ŁS

PODSTAWA PRAWNA

BŁAŻEJ TORAŃSKI

Najwyższa Izba Kontroli

■ Art. 203 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.). ■ Art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 2, art. 61 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2007 r. nr 231, poz. 1701).

izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Informację o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie danych dotyczących naliczania subwencji i rozliczeń dotacji celowych prezes izby przekazuje organom dokonującym podziału tych środków.

Działalność nadzorcza Regionalna izba obrachunkowa, która prowadzi postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium izby. Do zadań izby w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego należy m.in: wydawanie, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, opinii o możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych, opiniowanie możliwości sfinansowania deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz prognozy kształtowania się długu jednostki samorządu terytorialnego, wydawanie opinii o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium oraz rozpatrywanie spraw dotyczących powiadomień przez skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego) o przypadkach dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika, zgodnie z odrębnymi ustawami.

Kontrola komisji rewizyjnej Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego bądź wiceprzewodniczących rady. Do szczególnych kompetencji komisji rewizyjnej należy opiniowanie wykonania budżetu gminy. Komisja występuje również z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Komisja rewizyjna wykonuje również inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. Warto jednak pamiętać, że kontrola sprawowana przez komisję rewizyjną, może być realizowana przez radnych, którzy są do tego merytorycznie nieprzygotowani. Na uwagę zasługuje również fakt, że ze zgromadzonych akt kontroli można wyciągnąć niekoniecznie prawidłowe wnioski i zalecenia pokontrolne. Komisja rewizyjna może kontrolować działalność gminnych jednostek organizacyjnych tylko z upoważnienia rady gminy, zawartego w rocznym planie kontroli uchwalonym przez radę, ponieważ kompetencja ta jest wyraźnie przypisana radzie gminy w art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Bez dodatkowego upoważnienia – zgodnie z art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – komisja rewizyjna opiniuje tylko wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielania lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Jeżeli chodzi o kontrolę gospodarki finansowej w danej gminnej jednostce organizacyjnej, praktyka pokazuje, że komisja rewizyjna będzie najlepiej działać przez powołanie z własnego grona, np. trzyosobowego zespołu kontrolnego, na czele którego powinien stać przewodniczący zespołu. Zespół kontrolny powinien przeprowadzić kontrolę pod względem legalności, celowości, gospodarności i rzetelności. Na kilka dni, np. siedem, przed rozpoczęciem kontroli należy powiadomić kierownika gminnej jednostki organizacyjnej o kontroli. Statuty nadają członkom zespołu kontrolują-

reklama

nr 226

T Y G O D N I K

P R A W A

A D M I N I S T R A C Y J N E G O

przewodnik Czynności podejmowane podczas kontroli, aby odniosła ona efekt ■ porównanie stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych, technicznych, regulaminach i instrukcjach postępowania, ■ ustalenie nieprawidłowości, ■ ustalenie przyczyn nieprawidłowości (obiektywnych – niezależnych od działania jednostki kontrolowanej, subiektywnych – zależnych od jej działania), ■ sformułowanie wniosków i zaleceń zmierzających do likwidacji nieprawidłowości, usprawnienia działalności, osiągnięcia lepszych efektów, ■ omówienie wyników kontroli z kierownikiem kontrolowanej jednostki lub komórki organizacyjnej. cego prawa do: wstępu do pomieszczeń jednostki kontrolowanej, wglądu w dokumenty, wzywania pracowników jednostki kontrolowanej do złożenia wyjaśnień, sporządzania zestawień, odpisów i kopii dokumentów jednostki kontrolowanej. Po przeprowadzeniu kontroli w terminie siedmiu dni zespół powinien sporządzić w czterech egzemplarzach protokół kontroli. Protokół ten następnie w oryginale przekazywany jest przewodniczącemu rady za pośrednictwem przewodniczącego komisji rewizyjnej, zaś kopia pozostaje w dokumentacji komisji rewizyjnej. Kolejne kopie protokołu komisja rewizyjna powinna przekazać wójtowi i kierownikowi gminnej jednostki organizacyjnej. Kierownik jednostki kontrolowanej zapoznaje się z protokołem, co potwierdza się na protokole stosowną adnotacją z podpisem kierownika. Kierownik, do którego zostało skierowane wystąpienie pokontrolne, jest zobowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia zawiadomić komisję rewizyjną o sposobie realizacji wniosków i zaleceń. Komisja rewizyjna przedstawia radzie gminy sprawozdanie z wyników kontroli i wykonania zaleceń. W związku ze szczególnym charakterem komisji rewizyjnej, jej tryb działania oraz zespołów kontrolnych może określać regulamin komisji rewizyjnej danej rady gminy, który jest załącznikiem do statutu gminy. Dopuszczalne jest uregulowanie w regulaminie komisji rewizyjnej problemów organizacyjnych i biurowych wpływających na sprawne funkcjonowanie tej komisji. Pogląd ten został zaakceptowany przez doktrynę i orzecznictwo. Należy jednak zwrócić uwagę, że regulamin komisji rewizyjnej danej rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co uregulowane jest w ustawie.

Kontrola wewnętrzna Wewnętrzne procedury kontrolne oznaczają takie zaprogramowanie przez kierownictwo pracy urzędu, aby postępowanie urzędników samorządowych było zgodne przede

reklama

wszystkim z obowiązującymi przepisami prawa. Przede wszystkim należy pamiętać, że w każdym urzędzie wszelkie regulaminy i instrukcje wprowadza się w drodze zarządzenia wójta. Niemniej jednak procedurę kontroli ustala również rada gminy w drodze uchwały(np. procedury kontroli stosowane przez komisję rewizyjną). Zgodnie z powszechnie przyjętą praktyką stosowaną przez jednostki samorządu terytorialnego przepisy dotyczące procedury kontrolnej można zamieścić bezpośrednio w treści zarządzenia lub w jego załączniku. W rzeczywistości załączników jest najczęściej kilka. Podstawowe funkcje kontroli to: sprawdzanie i ocenianie prawidłowości pracy oraz wydawanie zaleceń i wniosków pokontrolnych. Kontrola wewnętrzna obejmuje przede wszystkim czynności polegające na sprawdzeniu kierunków działania, doboru środków i wykonanie zadań przez komórki organizacyjne urzędu oraz jednostki organizacyjne danej gminy. Celem kontroli jest w szczególności: ■ zbieranie i przedstawienie wójtowi bieżącej, obiektywnej informacji niezbędnej do podnoszenia jakości pracy i działalności urzędu oraz jednostek organizacyjnych gminy, ■ badanie zgodności działania z obowiązującymi przepisami prawa oraz ocena procesów gospodarczych i innych rodzajów działalności służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców gminy, ■ ujawnianie niesprawnej organizacji pracy, niegospodarnosci, marnotrawstwa mienia,

D

7

■ ustalanie przyczyn i skutków stwierdzonych nieprawidłowosci, jak również osób za nie odpowiedzialnych oraz wskazywanie sposobów i środków umożliwiających usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień, ■ analizowanie stopnia wykonania zaleceń pokontrolnych, przeprowadzanie ponownej kontroli oraz wykorzystywanie materiałów pokontrolnych do doskonalenia działalności jednostek kontrolowanych, ■ analizowanie i przedstawianie wójtowi informacji o stopniu wykorzystania przez komórki organizacyjne urzędu oraz jednostki organizacyjne gminy materiałów pokontrolnych innych podmiotów uprawnionych do kontroli. System kontroli w urzędzie obejmuje przede wszystkim kontrolę wewnętrzną urzędu i następczą w jednostkach organizacyjnych gminy. Kontrolę wewnętrzną wykonują przede wszystkim: kierownicy referatów(wydziałów) w stosunku do pracowników w zakresie określonym w przydzielonym zakresie czynności, pracownicy zatrudnieni na stanowisku pracy ds. kontroli wewnętrznej, pełnomocnicy do spraw ochrony informacji niejawnych bądź doraźne zespoły powoływane przez wójta(burmistrza, prezydenta miasta). Czynności kontrolne wykonują równie zgodnie z właściwym podziałem zadań i kompetencji wójt, jego zastępcy, sekretarz i skarbnik. Kontrola wewnętrzna prowadzona jest w urzędzie jako: ■ kontrola wstępna, która ma na celu zapobieganie nieporządanym lub nielegalnym działaniom,

reklama

T Y G O D N I K

D

P R A W A

nr 226

przewodnik

8

■ kontrola bieżąca, polegająca na badaniu czynności i operacji w toku ich wykonywania, ■ kontrola następcza, obejmująca badanie stanu faktycznego i dokumentów odzwierciedlających czynności już wykonane. W razie ujawnienia, w toku wykonywania kontroli wstępnej, nieprawidłowości, kontrolujący zwraca bezzwłocznie źle sporządzone dokumenty z wnioskiem o dokonanie zmian lub uzupełnienie bądź odmawia podpisu dokumentów nierzetelnie sporządzonych, nieprawidłowych lub dotyczących działań sprzecznych z przepisami. W przypadku ujawnienia nadużycia lub innych nieprawidłowości kontrolujący powinien niezwłocznie zawiadomić bezpośredniego przełożonego oraz zabezpieczyć dokumenty i przedmioty stanowiące dowód w sprawie. Z kolei kontrolę następczą w jednostkach organizacyjnych gminy sprawują referaty (wydziały) i stanowiska pracy wykonujące zadania w zakresie nadzoru nad jednostkami organizacyjnymi gminy bądź pozostałe podmioty uprawnione do przeprowadzania kontroli wewnętrznej. Należy podkreślić, że nadzór nad działalnością kontrolną sprawuje wójt. Działalność kontrolna poza doraźnymi i nadzwyczajnymi potrzebami wykonywana jest na podstawie ogólnego rocznego planu kontroli. Czynności kontrolne należy udokumentować w postaci protokołu pokontrolnego. Protokół winien być sporządzony w ciągu siedmiu dni od dnia zakończenia kontroli. W przypadku braku uchybień można odstąpić od sporządzenia protokołu i ograniczyć się do sporządzenia notatki służbowej. Jeżeli w wyniku kontroli zostały stwierdzone uchybienia w działalności kontrolowanej jednostki, należy sporządzić zalecenia pokontrolne. Jeżeli w protokole występują uwagi, wnioski bądź zalecenia pokontrolne, oprócz osoby kontrolującej i kierownika jednostki kontrolowanej protokół przedkłada się do podpisu wójtowi lub osobie przez niego upoważnionej. Protokół traktowany jest w tym przypadku jako wystąpienie pokontrolne. Kopie protokołu wydaje się wszystkim zainteresowanym wymienionym w zakończeniu protokołu. Fakt odbioru powinni oni potwierdzić poprzez złożenie podpisu. Kierownik jednostki kontrolowanej może odmówić podpisania protokołu, składając pisemne wyjaśnienie przyczyn odmowy. Odmowa podpisania protokołu przez kierownika jednostki kontrolowanej nie stanowi przeszkody do podpisania protokołu przez osoby kontrolujące i nie wstrzymuje toku dalszych czynności kontrolnych. Informację o odmowie podpisania i jej przyczynach zamieszcza się w protokole. Kierownik kontrolowanej jednostki (lub komórki organizacyjnej urzędu) zobowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, wykonać zalecenia pokontrolne, jak również pisemnie powiadomić wójta o podjętych działaniach. W informacji odnieść się należy także do sformułowanych uwag i wniosków pokontrolnych mających usprawnić funkcjonowanie jednostki (komórki organizacyjnej).

Organy kontroli zewnętrznej W urzędzie oraz w gminnych jednostkach organizacyjnych mogą być przeprowadzane kontrole przez uprawnione do tego organy kontroli zewnętrznej. Kontrole te prowadzone są w urzędzie i gminnych jednostkach organizacyjnych jako: ■ kompleksowe – obejmujące ocenę realizacji całokształtu zadań kontrolowanych jednostek,

E K S P E R T

A D M I N I S T R A C Y J N E G O

■ problemowe – obejmujące ocenę realizacji wybranego zagadnienia lub grupy zadań, ■ doraźne – obejmujące ocenę całokształtu lub wycinka działalności kontrolowanych jednostek w przypadku stwierdzenia zaniedbań, uzasadniających natychmiastową ingerencję, ■ sprawdzające – obejmujące ocenę stopnia realizacji zaleceń i wniosków wydanych w wyniku przeprowadzonych uprzednio kontroli. Właściwy urzędnik ds. kontroli wewnętrznej w przypadku kontroli zewnętrznej współpracuje z przedstawicielami organów kontroli zewnętrznej w zakresie zapewnienia warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli w urzędzie, prowadzi ewidencje i dokumentacje z kontroli, koordynuje udzielanie wyjaśnień oraz przygotowywanie przez pracowników projektów odpowiedzi na wnioski i zalecenia pokontrolne oraz nadzoruje realizacje zaleceń i wniosków pokontrolnych. Odpowiedzi na wnioski i zalecenia pokontrolne udziela wójt.

Inaczej w spółkach kapitałowych Jak już o była o tym mowa, rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Inaczej sytuacja wygląda, gdy w gminie funkcjonuje gmina osoba prawna. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, gminą osobą prawną jest tylko spółka osobowa, w której gmina posiada 100 proc. udziałów (akcji). Taką spółką może być tylko spółka akcyjna albo spółka z o.o. To z kolei oznacza, że spółki te są odrębnym od gminy podmiotami prawa. Dalsze konsekwencje istnienia gminnej spółki przewiduje kodeks spółek handlowych, zgodnie z którym z chwilą wpisu do rejestru gminne spółki stają się podmiotami praw i obowiązków jako osoby prawne. Z kolei wspólnicy spółek kapitałowych są właścicielami udziałów lub akcji spółek i nie ponoszą odpowiedzialności za ich zobowiązania. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2000 r. nr 94, poz. 1037 ze zm.) reguluje również kwestię kontroli, wskazując także organy uprawnione do jej wykonania. Zgodnie z przepisami każdemu wspólnikowi przysługuje prawo kontroli. W tym celu wspólnik lub wspólnik z upoważnioną przez siebie osobą może w każdym czasie przeglądać księgi i dokumenty spółki, sporządzać bilans dla swego użytku lub żądać wyjaśnień od zarządu. Dodatkowo postanowienia kodeksu przewiduje fakultatywną co do zasady (obligatoryjna, gdy w spółkach, w których kapitał zakładowy przewyższa kwotę 500 tys. zł, a wspólników jest więcej niż dwudziestu pięciu) kontrolę instytucjonalną wykonywaną przez radę nadzorczą lub komisję rewizyjną (albo i oba te organy). W przypadku spółki akcyjnej funkcję kontrolną pełni rada nadzorcza. Powołane przepisy dotyczące kontroli w spółkach kapitałowych są zatem przepisami szczególnymi w stosunku do postanowień zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Oznacza to, że komisja rewizyjna nie może prowadzić bezpośredniej kontroli w gminnych spółkach kapitałowych. Może natomiast wykonywać w stosunku do wymienionych podmiotów kontrolę pośrednią, polegającą na badaniu aktywności wójta, wykonującego w nich prawa i obowiązki wspólnika.■

Orzecznictwo Kompetencje wojewody Z regulacji przepisu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcie spraw finansowych, o których mowa w art. 171, ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco. W innym przypadku każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczyć do spraw finansowych. Z tego względu ustawodawca konstruuje katalog spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej, określając przedmiot tych uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, których legalność nadzorują Regionalne Izby Obrachunkowe – wyrok WSA w Białymstoku z 16 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Bk 476/05. Wybór komisji rewizyjnej Uchwała o wyborze komisji rewizyjnej nie może być dowolna. Winna brać się pod uwagę skład liczebny komisji ustalony w statucie zgodnym z ustawą oraz uwzględniać obowiązek wejścia do komisji przedstawicieli wszystkich klubów z zachowaniem trybu i zasad ustalonych w statucie – wyrok WSA w Białymstoku z 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt SA/Bk 461/07. Polecenia wydawane przez komisję Komisja rewizyjna rady gminy nie jest upoważniona do wydawania pracownikowi samorządowemu poleceń dotyczących jego pracy (art. 16 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych – Dz.U. nr 21, poz. 124 ze zm.) – wyrok Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 7 grudnia 2000 r., I PKN 136/2000. Skład komisji rewizyjnej Okoliczność, że klub radnych ponownie zgłosił do komisji rewizyjnej kandydata odrzuconego przez radę, a rada nie zmieniła stanowiska w jego ocenie, nie uzasadnia powołania komisji w składzie mniejszym o jednego członka, wobec jednoznacznej treści art. 18a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 sierpnia 2007 r., II SA/Bk 461/2007.

PODSTAWA PRAWNA ■ Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). ■ Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.). ■ Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.). ■ Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.).

W Y J A Ś N I A

Jak przeprowadzić kontrolę wykonywania obowiązków przez urzędników Jak wójt (burmistrz, prezydent miasta) może przeprowadzić kontrolę wykonywania obowiązków przez pracowników urzędu? Czego może dotyczyć kontrola, kiedy się ją zarządza, jakie są zasady jej przeprowadzania? Czy z przeprowadzonej kontroli mogą wynikać negatywne konsekwencje dla pracowników urzędu? Czy można się odwołać od wyników kontroli? Kontrola wykonywania obowiązków przez pracowników jednostki samorządowej jest niezbędnym elementem dobrego zarządzania. W przypadku urzędu miasta Częstochowa zasady kontroli wynikają z przyjętych procedur zgodnych z normami jakości ISO 9001–2001, potwierdzanych certyfikatem. Obowiązek prowadzenia kontroli funkcjonalnej podległego zespołu – co najmniej osiem razy rocznie – spoczywa na każdym z kierowników komórki organizacyjnej urzędu. Całość urzędu pod względem przestrzegania norm prawnych i prawidłowości procedur kontroluje specjalny re-

JAROSŁAW KAPSA

Urząd Miejski w Częstochowie

ferat wydziału organizacyjnego. Pomocny jest tu wdrożony przed kilkoma laty system elektronicznego obiegu dokumentów Docman. Każde pismo, będące podstawą wszczęcia procesu administracyjnego, jest wprowadzane do systemu. Odnotowywane jest do kogo konkretnie trafiło, kto i w jakim terminie przedstawił opinie, kto i kiedy przygotował projekt decyzji, kto, kiedy i na jakiej podstawie ją zatwierdził. System identyfikuje błędy, takie jak zwłoka w rozpoznaniu sprawy czy brak uzgodnienia lub zaopiniowania. Pozwala egzekwować indywidualną odpowiedzialność za popełnione błędy. Stały charakter ma także nadzór prowadzony przez wydział budżetu, analiz i kontroli nad prawidłowością wykonywania budżetu. Wydatki kontrolowane są pod kątem zgodności z harmonogramem i przyznanym limitem, a także pod względem celowości, oszczędności i zasady uzyskiwania najlepszych efektów przy danych nakładach. Jako wyodrębniona komórka funkcjonuje również zespół audytu i kon-

troli. Zespół tworzą doświadczeni pracownicy w większości z praktyką w pracy w bankowości. Zespół audytu i kontroli monitoruje kontrole funkcjonalne prowadzone w poszczególnych komórkach urzędu. Prowadzi także zadania audytowe zgodnie z własnym planem i zgodnie ze wskazaniami prezydenta miasta. W 2007 roku zrealizowano m.in. zadania dotyczące: administrowania lokalami mieszkalnymi i skuteczności ściągania czynszów przez komunalny zakład gospodarki mieszkaniami TBS; procedur wydatkowania środków z funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych; przyznawania dodatków mieszkaniowych; wydatków na oświatę. W efekcie pracy zespołu audytu i kontroli przyjęto w 2007 roku 34 rekomendacje działań usprawniających. Bardzo istotne znaczenie miało wprowadzenie po rekomendacji zespołu nowej procedury ewidencjonowania majątku urzędu. Wyniki audytu nad wydatkami oświatowymi stały się podstawą zmian w kierunkach polityki oświatowej.

Pełny system kontroli dotyczy zarówno urzędu, jednostek mu podległych oraz podmiotów finansowanych z budżetu miasta. Ogółem w 2007 roku przeprowadzono 234 kontrole. Wyniki kontroli są przedstawiane kontrolowanemu, może on wnieść swoje uwagi. Po ich uwzględnieniu wyniki kierowane są do prezydenta miasta. Prezydent na ich podstawie formułuje zalecenia dotyczące usunięcia nieprawidłowości. Jeżeli kontrola wykryła naruszenie dyscypliny finansowej, powiadamiany jest o tym rzecznik dyscypliny finansów publicznych i to on decyduje o wszczęciu postępowania wynikającego z ustawy o finansach publicznych. W przypadku gdy kontrola ujawni nieprawidłowości dotyczące spraw organizacyjnych, odpowiedzialny za to urzędnik może ponieść odpowiedzialność na zasadach określonych przepisami prawa pracy. Prowadzona jest co roku ocena pracowników urzędu; jednym z najważniejszych elementów jej jest prawidłowość w wypełnianiu zadań zgodnie z przyjętymi procedurami.■ ŁS

T Y G O D N I K

nr 226

P R A W A

A D M I N I S T R A C Y J N E G O

D

inwestycje...

9

FINANSOWANIE PROJEKTÓW UNIJNYCH

Kredyt z Europejskiego Banku Inwestycyjnego dla samorządów Na realizację projektów komunalnych w sektorach: infrastruktury, ochrony środowiska, zdrowia czy edukacji jednostki samorządu terytorialnego, gminy mogą uzyskać kredyt ze środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego. O kredyt taki można ubiegać się w Oddziałach Banku Gospodarstwa Krajowego. Bank Gospodarstwa Krajowego występuje na rynku bankowym jako partner i dystrybutor środków z linii Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Środki z linii kredytowej EBI przeznaczone są na wspieranie realizacji inwestycji infrastrukturalnych z zakresu rozwoju regionalnego. Szczególnie istotną przesłanką wprowadzenia tego instrumentu do oferty BGK było dążenie do ułatwienia beneficjentom pomocy unijnej – w szczególności jednostkom samorządu terytorialnego – prawidłowej absorpcji środków pomocowych poprzez kredytowanie wkładu własnego w inwestycjach, realizowanych z udziałem środków Unii Europejskiej. Współfinansowaniem ze środków EBI mogą być objęte także projekty, realizowane bez udziału środków unijnych, ale ujęte w strategii rozwoju regionalnego.

Przeznaczenie kredytu Kredyty udzielane są na finansowanie projektów komunalnych w sektorach: ■ infrastruktury (np. inwestycje drogowe, rozwój stref przemysłowych, infrastruktura turystyczna, obiekty sportowe i rekreacyjne), ■ ochrony środowiska (np. poprawa dostaw i dystrybucji wody pitnej, gospodarka ściekami, oczyszczanie i rekultywacja gruntów opuszczonych, zarządzanie odpadami, odnowa miast, zachowanie dziedzictwa kulturowego), ■ edukacji (np. modernizacja budynków edukacyjnych – od przedszkoli do uniwersytetów, zakup sprzętu edukacyjnego, programy szkolenia nauczycieli, szkolenia zawodowe),

■ zdrowia (np. modernizacja, rozwój i wyposażenie placówek medycznych, programy socjalne, weterynaryjne usługi laboratoryjne), ■ rozwoju gospodarki opartej na wiedzy (np. rozwój nowych technologii informacyjnych). Kredyty udzielane są na okres do 15 lat, z możliwą karencją w spłacie kapitału do pięciu lat. Minimalny okres kredytowania realizowanej inwestycji to cztery lata.

Wysokość kredytu Kredyty z linii EBI udzielane są na sfinansowanie projektów inwestycyjnych, których koszt mieści się w granicach od 40 tys. euro do 25 mln euro. Udział kredytu z linii EBI może wynosić do 50 proc. kosztów przedsięwzięcia inwestycyjnego. W przypadku projektów finansowanych równolegle z funduszy europejskich łączna suma środków pochodzących z tego źródła oraz z kredytu EBI nie może przekroczyć 90 proc. kosztów inwestycji. Maksymalna kwota kredytu EBI wynosi 12,5 mln euro. Kredyty udzielane są w polskich złotych. Kredyty z linii EBI udzielane są z zachowaniem przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych. Kredytowane przedsięwzięcia muszą spełniać przepisy z zakresu ochrony środowiska.

Koszty kredytu Od 1 lipca 2008 r. Bank Gospodarstwa Krajowego nie pobiera od jednostek samorządu terytorialnego prowizji z tytułu udzielonych dla nich kredytów ze środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

Kredyty oprocentowane są według zmiennej stawki EBI + marża BGK. Wysokość marży uzależniona jest od oceny ryzyka kredytowego kredytobiorcy. Od 15 września do 14 grudnia 2008 r. stawka EBI wynosi 6,383 proc. Istnieje możliwość negocjacji warunków kredytowych.

Wniosek o kredyt Kredyty ze środków EBI udzielane są przez oddziały BGK (ramka obok). Na podstawie złożonych przez wnioskodawcę dokumentów (tj. opinie banków prowadzących rachunki i/lub udzielających kredytów, zaświadczenia z ZUS, US, stosowne uchwały, opinie RIO, dokumentacje dotyczące kredytowanego przedsięwzięcia itp.) Bank dokonuje oceny zdolności kredytowej wnioskodawcy, zabezpieczeń spłaty kredytu i oceny przedsięwzięcia. Pozytywna decyzja kredytowa pozwala na podpisanie umowy kredytowej i uruchomienie finansowania.

Granty KE Szczególnie atrakcyjna jest oferta kredytów z linii EBI oferowanych przez BGK dla gmin i powiatów z trzech województw z zachodniej Polski, tj. województwa zachodniopomorskiego, lubuskiego i dolnośląskiego. Uprawnione jednostki samorządu terytorialnego z tych województw mają możliwość skorzystania z kredytu EBI z grantem Komisji Europejskiej (KE) w ramach Instrumentu Infrastruktury Komunalnej (Municipal Infrastructure Facility), tzw. grant MIF. Grant ten to bezzwrotna pomoc Komisji Europejskiej udzielana kredytobiorcom do wysokości 10 proc. kwoty udzielonego kredytu ze środków EBI.

Realizacja grantu polega na obniżeniu kwoty kredytu przypadającego do spłaty o kwotę przyznanego grantu. Środki z tego instrumentu skierowane są na wsparcie przygranicznych gmin, podejmujących realizację małych projektów o koszcie inwestycji od 40 tys. do 5 mln euro. Współfinansowaniem mogą być objęte projekty dotyczące infrastruktury środowiska, transportu, zdrowia i edukacji. Inwestycje muszą być zakończone do 30 listopada 2010 r. Maksymalna kwota kredytu EBI nie może przekroczyć 2,5 mln euro. Minimalny okres kredytowania określony jest na cztery lata, maksymalny na 15 lat, z możliwością karencji w spłacie kapitału do pięciu lat.

Zalety linii EBI Kredyty z linii EBI oferowane przez BGK są produktem atrakcyjnym i stosunkowo łatwo dostępnym dla potencjalnych kredytobiorców. Są elementem uzupełniającym przy montażu finansowym projektów objętych dotacją ze środków unijnych. Uzupełniają także wkład własny przy projektach wynikających ze strategii rozwoju regionalnego, które nie są objęte finansowaniem unijnym. Jego zaletami jest stosunkowo krótki okres rozpatrywania wniosku kredytowego, szeroki zakres przedmiotu finansowania, możliwość refinansowania poniesionych wydatków, długi okres finansowania realizowanej inwestycji, karencja w spłacie kapitału, atrakcyjna wysokość oprocentowania i proste zabezpieczenie dostosowane do możliwości kredytobiorcy.■

WIĘCEJ NA TEN TEMAT Szczegółowe informacje dostępne są także na stronach internetowych banku – www.bgk.com.pl

Lista oddziałów BGK, w których można składać wnioski o kredyty ze środków EBI I Oddział w Warszawie Al. Jerozolimskie 7, 00-955 Warszawa, tel. 0 22 522 93 33, e-mail:[email protected] II Oddział w Warszawie ul. Zamoyskiego 53, 03-801 Warszawa, tel. 0 22 522 94 71, e-mail:[email protected] III Oddział w Warszawie ul. Warecka 11a, 00-034 Warszawa, tel. 0 22 596 58 30 e-mail:[email protected] Oddział w Białymstoku ul. Legionowa 28, 15-281 Białystok, tel. 0 85 748 52 52, e-mail: [email protected] Oddział w Gdańsku ul. Kowalska 10, 80-846 Gdańsk, tel. 0 58 320 58 50, e-mail: [email protected] Oddział w Gdyni ul. 10 Lutego 33, 81-364 Gdynia, tel. 0 58 621 90 21, e-mail: [email protected] Oddział w Katowicach ul. Podchorążych 1, 40-043 Katowice, tel. 0 32 602 94 00, e-mail: [email protected] Oddział w Katowicach – Filia w Bielsku-Białej ul. Sixta 19, 43-300 Bielsko-Biała, tel. 0 33 813 81 08 fax 0 33 813 81 09, e-mail: [email protected] Oddział w Kielcach ul. Zagórska 20, 25-359 Kielce, tel. 0 41 360 12 00, e-mail: [email protected] Oddział w Krakowie ul. Batorego 14, 31-135 Kraków, tel. 0 12 631 95 60 e-mail: [email protected] Oddział w Tarnowie ul. Mickiewicza 2, 33-100 Tarnów, tel. 0 14 631 33 31 e-mail: [email protected] Oddział w Lublinie ul. Dolna 3-go Maja 3, 20-079 Lublin, tel. 0 81 528 61 00 e-mail: [email protected] Oddział w Łodzi ul. Łąkowa 29, 90-554 Łódź, tel. 0 42 634 57 50 e-mail: [email protected] Oddział w Olsztynie ul. Seweryna Pieniężnego 19, 10-003 Olsztyn, tel. 0 89 523 05 00 e-mail: [email protected] Oddział w Opolu ul. Żeromskiego 1, 45-053 Opole, tel. 0 77 423 47 11 e-mail: [email protected] Oddział w Pile ul. dr F. Witaszka 2a, 64-920 Piła, tel. 0 67 210 74 00, e-mail: [email protected] Oddział w Poznaniu ul. Świętego Marcina 58/64, 61-807 Poznań, tel. 0 61 885 31 00 e-mail: [email protected] Oddział w Rzeszowie ul. Szpitalna 1, 35-065 Rzeszów, tel. 0 17 867 05 40, e-mail: [email protected] Oddział w Szczecinie ul. Śląska 32a, 70-433 Szczecin, tel. 0 91 434 47 11, e-mail: [email protected] Oddział w Toruniu ul. Chełmińska 28, 87-100 Toruń, tel. 0 56 612 01 50 e-mail: [email protected] Oddział we Wrocławiu ul. Malarska 26, 50-111 Wrocław, tel. 0 71 388 42 00, e-mail: [email protected] Oddział we Wrocławiu – Filia w Kaliszu pl. Bogusławskiego 2, 62-800 Kalisz, tel. 0 62 765 71 00 e-mail: [email protected] Oddział we Wrocławiu – Filia w Legnicy ul. Szkolna 9, 59-220 Legnica, tel. 0 76 852 31 64 e-mail: [email protected] Oddział w Zielonej Górze ul. Kupiecka 32 c, 65-058 Zielona Góra, tel. 0 68 328 06 40 e-mail: [email protected]

reklama

Kredyty ze środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego dla Samorządów Kredyty BGK z linii EBI wsparciem w realizacji inwestycji komunalnych

BGK Linia: 0 801 66 76 55 Koszt jak za połączenie lokalne

www.bgk.com.pl

T Y G O D N I K

D

10

P R A W A

A D M I N I S T R A C Y J N E G O

nr 226

samorząd terytorialny

ORGANY ADMINISTRACJI I ICH UPRAWNIENIA

Zasady reprezentacji gmin w spółkach kapitałowych W spółkach kapitałowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego obligatoryjnie działa rada nadzorcza. Kompetencja do powołania członków zarządu w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego nie może zostać przekazana innemu organowi, np. zgromadzeniu wspólników. ANNA NASTUŁA [email protected]

Jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić działalność gospodarczą w formie zakładu budżetowego lub spółek praw handlowego. Artykuł 9 ustawy o gospodarce komunalnej przewiduje możliwość tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, a także spółek akcyjnych, czyli spółek kapitałowych, a także przystępowanie do tych spółek w charakterze wspólnika (udziałowca bądź akcjonariusza). Spółki kapitałowe założone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednoosobowymi spółkami danej jednostki samorządowej, jako że ich wyłącznym udziałowcem jest taka jednostka. Gdy jednostka samorządu terytorialnego przystępuje do istniejącej już spółki kapitałowej, staje się jednym z jej udziałowców (akcjonariuszy).

Zakres działalności Spółki kapitałowe mogą być tworzone przez każdą jednostkę samorządową niezależnie od szczebla (gmina, powiat, województwo). Przedmiot ich działania może dotyczyć zarówno sfery użyteczności publicznej, jak i wykraczać poza tę sferę. Wyjątek stanowią spółki kapitałowe tworzone przez powiaty, jako że te mogą prowadzić działalność jedynie w sferze użyteczności publicznej. Natomiast

E K S P E R T

w przypadku województwa możliwość tworzenia i przystępowania do spółek z o.o. oraz spółek akcyjnych poza sferą użyteczności publicznej ograniczona jest do sytuacji, w których działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki kapitałowe samodzielnie lub z udziałem innych podmiotów. Uchwałę o utworzeniu lub przystąpieniu przez jednostkę samorządu terytorialnego do spółki kapitałowej podejmuje jej organ stanowiący.

Gmina i powiat Przy sporządzeniu statutu w przypadku spółki akcyjnej, jak również przy zawieraniu umowy lub sporządzaniu aktu założycielskiego, w przypadku sp. z.o.o, gminę jednoosobowo reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent) lub jego zastępca samodzielnie lub z upoważnioną przez wójta (burmistrza, prezydenta)osobą. Pełnomocnictwo musi być udzielone w formie aktu notarialnego, gdyż zarówno statut spółki akcyjnej, jak i akt założycielski, umowa sp. z o.o. wymagają tej formy. Powiat przy dokonywaniu czynności założycielskich reprezentowany jest przez dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu z osobą upoważnioną, natomiast województwo reprezentuje marszałek wraz z członkiem za-

rządu, o ile statut województwa nie stanowi inaczej. Statut w samorządowej spółce akcyjnej oraz umowa w samorządowej spółce z o.o. określa sposób reprezentacji danej spółki. Jeżeli w tej kwestii nie ma żadnych postanowień, zastosowanie mają odpowiednio przepisy kodeksu spółek handlowych.

Rada nadzorcza W spółkach kapitałowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego obligatoryjnie działa rada nadzorcza, bez względu na wysokość kapitału zakładowego danej spółki oraz bez względu na liczbę jej wspólników. Utworzenie rady nadzorczej jest warunkiem koniecznym utworzenia spółki. O ile w przypadku samorządowych spółek akcyjnych obowiązek powołania rady nadzorczej wynika z przepisów kodeksu spółek handlowych, jako że rada nadzorcza jest w każdej spółce akcyjnej organem obligatoryjnym, o tyle w przypadku samorządowych spółek z o.o. jest to powinność szczególna w stosunku do przepisów kodeksowych. Kadencja członka rady nadzorczej w spółkach z większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego trwa trzy lata. Rada nadzorcza powołuje i odwołuje członków zarządu spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Jest to istotna zmiana w stosunku do przepisów zawartych w kodeksie spółek handlowych. Kompetencja do powołania członków zarządu w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego nie może zostać przekazana innemu organowi, np. zgromadzeniu wspólników. Przepis art. 10a pkt 6 ustawy o gospodarce komunalnej

ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie można od niego odstąpić na podstawie statutu lub umowy spółki. W innych kwestiach dotyczących zarządów w samorządowych spółkach kapitałowych zastosowanie mają pozostałe przepisy kodeksu spółek handlowych w spółkach kapitałowych. W spółkach kapitałowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją. Każdy członek zarządu jest uprawniony do reprezentowania spółki w zakresie dotyczącym wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki, jeśli nie ma w tym zakresie żadnych innych postanowień zawartych w statucie lub umowie spółki. Prawa do reprezentowania zarządu przez jego członków nie można ograniczyć ze skutkiem prawnym wobec osób trzecich.

Zarząd spółki W samorządowych spółkach z o.o. zarząd może być jedno lub wieloosobowy, czas trwania jego kadencja zależy wyłącznie od postanowień umowy spółki. Do zarządu mogą być powołane osoby spośród wspólników lub spoza ich grona. W momencie gdy umowa spółki nie zawiera postanowień w zakresie sposobu reprezentacji, oświadczenia w imieniu spółki składa łącznie dwóch członków zarządu albo jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Do skutecznego przyjęcia oświadczenia składanego spółce oraz doręczenia pisma wystarczy działanie jednego członka zarządu lub prokurenta. Spółkę mogą reprezentować prokurenci jednoosobowo lub łącznie z drugim prokurentem lub członkiem

PRZYKŁAD WNIESIENIE WKŁADU DO SPÓŁKI Regionalna izba obrachunkowa podjęła uchwałę w sprawie wskazania nieprawidłowości w uchwale rady gminy i miasta w sprawie wprowadzenia zmian budżetu gminy. W uchwale tej zaplanowano podwyższenie udziałów pieniężnych w gminnym zarządzie mienia komunalnego sp. z o.o. Takie zaplanowanie wydatków zostało przez RIO uznane za niewłaściwe. W uzasadnieniu planowanych wydatków rada gminy i miasta wskazała realizację zadania własnego gminy – utrzymanie gminnych obiektów poprzez administrowanie i przeprowadzanie remontów gminnych lokali mieszkalnych wchodzących w skład małych i dużych wspólnot mieszkaniowych, których zarządcą jest jednoosobowa spółka gminy. Tymczasem, jak ustalono, przedmiotowa spółka prowadziła działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. I tak na przedmiot działalności spółki składają się m.in. obsługa nieruchomości na własny rachunek, zarządzanie nieruchomościami na zlecenie, kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, produkcja konstrukcji metalowych oraz dystrybucja energii elektrycznej. Zdaniem kolegium RIO samo wniesienie udziałów do spółki nie jest tożsame z realizacją zadania własnego gminy – na podstawie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 6 września 2006 r.78/06. zarządu. Powołanie prokurenta wymaga zgody wszystkich członków zarządu, natomiast odwołać prokurenta może każdy członek zarządu. Gdy dochodzi do zawarcia umowy przez samorządową spółkę z o.o., której stroną jest zarząd, spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany przez zgromadzenie wspólników. Podobny sposób reprezentacji ma miejsce w przypadku sporu między komunalną spółką z o.o. a członkiem zarządu. W samorządowych spółkach akcyjnych zarząd składa się z jednego lub większej liczby członków. Jeżeli statut spółki nie zawiera postanowień odnośnie do reprezen-

tacji w zakresie reprezentacji spółki, w zarządzie wieloosobowym do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Dopuszczalne jest ustanowienie prokury jednoosobowej lub łącznej. Dla powołania prokurenta wymagana jest zgoda wszystkich członków zarządu. Odwołać prokurę może każdy członek zarządu samodzielnie. Zarząd w umowie między spółką a członkiem zarządu oraz w sporze z nim reprezentuje rada nadzorcza albo pełnomocnik powołany uchwałą walnego zgromadzenia.■

PODSTAWA PRAWNA ■ Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.). ■ Ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037 ze zm.).

W Y J A Ś N I A

Jak reprezentowana jest gmina w sprawach publicznoprawnych i cywilnoprawnych Jak wyznaczać przedstawicieli do reprezentowania gminy w zgromadzeniu wspólników lub akcjonariuszy, a także we władzach spółki prawa handlowego, w których gmina ma udziały lub akcje? Kto i w jakiej formie powinien wyznaczać reprezentanta mienia komunalnego? Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Nie można na podstawie tak nieprecyzyjnego terminu ustalić w sposób jednoznaczny pojęcia – sprawy bieżące, gdyż termin ten nie został zdefiniowany ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w pozostałych ustawach samorządowych. Można jedynie sformułować ogólne kryteria takich spraw, a w szczególności: rutynowy charakter, duża częstotliwość występowania, niewielkie znaczenie, wymóg niezwłocznego i szybkiego załatwienia, brak zastrzeżenia sprawy do kompetencji innych organów. Nie określono też zakresu przysłu-

ALEKSANDRA MARSZAŁEK

radca prawny

gującej wójtowi reprezentacji. W tej sytuacji należy przyjąć, że chodzi o reprezentację gminy zarówno w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, a w obrębie tej ostatniej uznać, iż prawo to rozciąga się na czynności sądowe i pozasądowe. Artykuł 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w sposób generalny określa, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zarządu gminy. Artykuł 18 ust. 2 tej samej ustawy wylicza wśród licznych kompetencji rady gminy m.in podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia i przystępowania do spółek, określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji, które to czynności w praktyce realizował będzie zarząd. Artykuł 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby oświadczenie woli gminy w zakresie zarządu mieniem składali dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (pełnomocnik), o ile statut nie stanowi inaczej.

W każdej chwili zarząd gminy może udzielić wójtowi lub burmistrzowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności gminy. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że w jednoosobowych spółkach samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią zarządy tych jednostek samorządu terytorialnego. Organem właściwym do wyznaczania przedstawicieli gminy w spółkach z jej udziałem jest zarząd gminy. W jednoosobowej spółce gminy, funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełni zarząd gminy, a zatem jemu przysługuje kompetencja ustanowienia władz spółki. Tym bardziej kompetencja ta musi przysługiwać zarządowi wówczas, gdy gmina jest tylko jednym z wielu udziałowców, akcjonariuszy. W tym przypadku zarząd gminy wyznacza przedstawicieli, podejmując stosowną uchwałę. Należy podkreślić, iż w usta-

wie o samorządzie gminnym model podziału obowiązków w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym między radą a zarządem opiera się na zasadzie, że faktyczne gospodarowanie tym mieniem spoczywa w gestii zarządu gminy. Rada gminy podejmuje natomiast uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i innych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy. Decydujące znaczenie w kwestii wyznaczania do władz spółek przedstawicieli gmin, w tym radnych jako reprezentantów mienia komunalnego, będą miały szczegółowe postanowienia statutu lub umowy (aktu założycielskiego) danej spółki oraz regulacje kodeksu handlowego.■

PODSTAWA PRAWNA ■ Art. 18, 30 i 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

T Y G O D N I K

nr 226

P R A W A

A D M I N I S T R A C Y J N E G O

zamówienia publiczne

D

11

PROCEDUR Y PRZETARGOWE

Zmiany ilościowe i jakościowe w umowie Zawarcie w umowie zapisów odnośnie do możliwości dokonania przez zamawiającego zmian w asortymencie do górnej sumy zobowiązania ma na celu naprawienie pewnych niedociągnięć na etapie formułowania zapisów specyfikacji istotnych warunków zamówienia. DARIUSZ JAGIEŁŁO [email protected]

Zamawiający muszą pamiętać o tym, że ich obowiązki nie kończą się z chwilą podpisania umowy. Zapewnienie prawidłowej realizacji umowy w prawie zamówień publicznych leży zarówno po stronie zamawiającego, np. jednostki samorządu terytorialnego, jak i wykonawcy realizującego dostawę. Ze sprawną realizacją zamówienia wiążą się też określone prawa przysługujące wykonawcom, np. wystąpienie do zamawiającego o wystawienie listu referencyjnego potwierdzającego należyte wykonanie przewidzianych specyfikacją istotnych warunków zamówienia dostaw, usług czy robót budowlanych.

Dopuszczalne zmiany Umowę zawartą po przeprowadzeniu postępowania przetargowego można zmienić jedynie zgodnie art. 144 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Zmianą mogą zostać zatem objęte wszelkie postanowienia umowy przy założeniu, że zamawiający przewidział taką możliwość w: ■ specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub ■ ogłoszeniu o zamówieniu. Istotne jest również, że zamawiający pomimo wskazania takiej możliwości ma obowiązek również zakreślić warunki takiej zmiany (tzn. w jakim zakresie je dopuszcza). Nowelizacja prawa zamówień publicznych odstąpiła od przepisów dotyczących korzyści przewidzianych dla zamawiających, a mówi jedynie o obowiązku wskazania na etapie formułowania s.i.w.z. oraz w ogłoszeniu o zamówieniu takiej możliwości. Zamawiający nie jest w stanie przewidzieć każdego wydarzenia, a pewne sytuacje mogą w sposób oczywisty zablokować realizację całego zamówienia. Na przykład budując budynek czy blok na terenach, na których toczyły się walki w trakcie wojny światowej, możliwe

jest wykopanie niewybuchu, którego wydobycie może w sposób oczywisty przesądzić o wydłużeniu terminu wykonania zamówienia.

Zamówienie uzupełniające Niemniej zmieniając umowę, nigdy nie można rozszerzyć jej zakresu przedmiotowego. Jeżeli w trakcie realizacji zamówienia okaże się, że dla wykonania zamówienia konieczne są większe ilości asortymentu niż zakładany na etapie przygotowywania dokumentacji przetargowej, możliwe jest udzielenie temu samemu wykonawcy zamówienia uzupełniającego, mogącego zostać zrealizowanym w trybie zamówienia z wolnej ręki. Oczywiście sytuacja taka może wystąpić wyłącznie na zasadach określonych w prawie zamówień publicznych, m.in. wcześniejsze przewidzenie jej w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz udzielenie głównego zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego. Zmiana umowy musi zawsze zostać dokonana w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Dokonanie zamówienia (zakupu) bez zastosowania prawa zamówień publicznych stanowić będzie naruszenie prawa i narażenie kierownika zamawiającego na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Dyscypliną finansów publicznych objęte będą wszelkie naruszenia zasad uczciwej konkurencji tylko w zakresie odnoszącym się do opisu przedmiotu zamówienia oraz określenia warunków udziału w postępowaniu. Wszelkie inne złamanie zasady uczciwej konkurencji jest oczywiście naruszeniem przepisów, jednak nie podlega penalizacji w zakresie dyscypliny finansów publicznych na podstawie (art. 7 p.z.p.).

Modyfikacja umowy Modyfikowanie umowy powinno następować z uwzględnieniem wpływu, jaki ma wystąpienie okoliczności uzasad-

Warunki zamówienia Jednocześnie na etapie przygotowywania dokumentacji przetargowej warto wprowadzić do specyfikacji istotnych warunków zamówienia w pozycji opisującej warunki zamówienia nad zapis, że: Zamawiający zastrzega sobie możliwość dokonywania zmian ilościowych zamawianych produktów w zakresie poszczególnych pozycji przedmiotu zmówienia (tzn. Zamawiający będzie uprawniony do zamawiania niektórych produktów w ilościach większych, aniżeli będzie to wynikało z przedmiotu umowy, a niektórych produktów w ilościach mniejszych, aniżeli określone w umowie) przy zachowaniu ogólnej wartości zamówienia (ceny) zastrzeżonej dla wykonawcy w umowie, która zostanie zawarta w wyniku rozstrzygnięcia niniejszego postępowania.

niającej modyfikację na zmianę dotychczasowych zapisów umownych (np. wzrost cen surowców). Możliwość dokonania modyfikacji będzie musiała zostać w każdym przypadku analizowana przez pryzmat art. 144 ust. 1 p.z.p. przy założeniu umieszczenia stosownych zapisów w s.i.w.z., jak też ogłoszeniu o zamówieniu. Pamiętać należy, że modyfikacją objęte mogą zostać zmiany ilościowe i jakościowe w umowie, gdyż zmiany takie nie naruszają ani głównego terminu realizacji umowy, ani też nie mogą wpłynąć ostatecznie na kształt zrealizowanego zamówienia (są też korzystnie dla zamawiającego), ale winny ku temu znaleźć się stosowne zapisy w zawartej z wykonawcą umowie.

Zmiany ilościowe Zamawiający na etapie przygotowywania postępowania przetargowego mają obowiązek przygotować je rzetelnie oraz dokonać obiektywnego szacowania jego wartości według potrzeb jednostki zamawiającej. Zatem w każdym przypadku powinny być brane pod uwagę: ■ globalna wartość umowy; ■ wartość poszczególnych zadań; ■ przewidywane ilości zamawianego asortymentu do wykonania poszczególnych zadań. Zgodnie z art. 29 ust. 1 prawa zamówień publicznych, przedmiot zamówienia powinien być opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Treść oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, jest jedynie płaszczyzną odniesienia wprowadzonych zmian. Należy pamiętać, iż nie można zrealizować więcej zadań niż przewidziane zostało to w umowie opartej na złożonej przez wykonawcę ofercie. Nie może być miejsca na sytuację, w której jedno zadanie zostanie wykonane w większej ilości, niż zostało zaplanowane. Umowa będzie zawsze nieważna w części wykraczającej ponad określenie przedmiotu zamówienia zawarte w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Dopuszczalne są natomiast pewne zapisy umowne pozwalające na skorygowanie ilości zamówienia w ramach posiadanych środków finansowych. Dokonując odpowiedniego zapisu w umowie, zamawiający ma możliwość nie tylko zmian w dostawie poszczególnych pozycji, bez

narażania się na ujemne konsekwencje wynikające ze zmiany przedmiotu umowy, ale także może zrezygnować z poszczególnych pozycji ofertowych, jeżeli okażą się dla niego zbędne. Najważniejsze w powyższym zapisie jest sformułowanie – do wysokości kwoty brutto wynikającej ze złożonej oferty – dlatego że dokonując powyższego zapisu, zamawiający ma możliwość do swobodnego dokonywania zmian ilościowych i jakościowych pod warunkiem nieprzekroczenia kwoty ofertowej wykonawcy oraz pod warunkiem występowania wskazanego produktu w szczegółowym opisie przedmiotu zamówienia. Nie można dokonać zmiany, nawet mieszczącej się w granicach górnej sumy zobowiązania, na asortyment niebędący w ogóle przewidywany do zamówienia w konkretenej procedurze. W związku z tym wykonawca ma zagwarantowaną kwotę zamówienia, przy założeniu, że zamawiający może dokonać pewnych tylko

Przykładowy zapis umowny 1. Zamawiającemu przysługuje uprawnienie do dokonywania zmian ilościowych przedmiotu zamówienia do wysokości ceny sprzedaży określonej w par. . . . . . . . . . . jak również do zmniejszenia nabywanego przedmiotu sprzedaży. 2. Zamawiający zobowiązuje się zapłacić Wykonawcy za przedmiot sprzedaży, o którym mowa w . . . . . . . . . . niniejszej umowy cenę sprzedaży do wysokości kwoty brutto . . . . . . . . . . wynikającą z oferty Wykonawcy stanowiącej załącznik nr . . . . . . . do umowy. korekt, które mogą być nieznaczne, lecz i tak obie strony działają zgodnie z przepisami prawa zamówień publicznych. Zawarcie w umowie zapisów odnośnie do możliwości dokonania przez zamawiającego zmian w asortymencie do górnej sumy zobowiązania ma na celu naprawienie pewnych niedociągnięć na etapie formułowania zapisów specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Zawsze będzie możliwa zamiana ilości wskazanej w jednej pozycji na konkretną ilość wynikającą z drugiej pozycji, przy założeniu,

że umieszczony został taki zapis w umowie. Gdyby jednak taki zapis się nie znalazł, nie byłoby możliwości zmiany bez narażania się na zarzut rozszerzenia przedmiotu zamówienia.■ ■ DARIUSZ JAGIEŁŁO Kancelaria Adwokacka Adwokat Dorota Załuska

PODSTAWA PRAWNA ■ Art. 144 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655 ze zm.).

reklama

~–œ–—Ž’

†’êš„X‘ˆ

‡„ꄇŒ‘Œ–—•„†Œ

„Iš …ˆ“ „—‘8 “•ˆˆ‘—„†A ª¾¢¢ê§¦¡ê£¡ê¡¡

Œ‘‰’•ˆ›­“

pumvyêsl

hktpupz{yhjqh

T Y G O D N I K

D

P R A W A

A D M I N I S T R A C Y J N E G O

nr 226

orzecznictwo

12

W O J E W Ó D Z K I S Ą D A D M I N I S T R A C Y J N Y o regulaminie czystości

Rada gminy nie może wskazać konkretnego wysypiska TEZA: Nie ma podstaw do zamieszczenia przez radę gminy w regulaminie utrzymania porządku i czystości zapisów obligatoryjnie wskazujących, że odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości przez podmioty uprawnione podlegają unieszkodliwieniu na konkretnym składowisku. Jednak już w zezwoleniu można wskazać jedno wysypisko. STAN FAKTYCZNY: Wójt gminy udzielił spółce zezwolenia na wywóz odpadów komunalnych stałych i płynnych z terenu gminy. Zezwolenie zobowiązywało spółkę do wywożenia śmieci na wysypisko komunalne w określonej miej-

scowości. Później rada gminy podjęła uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z załącznikiem do niej odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości miały podlegać unieszkodliwianiu na składowisku odpadów komunalnych. W związku z tym spółka zwróciła się do wójta o zmianę miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Wójt odmówił zmiany i poinformował, że zezwolenie jest prawomocne. Takie a nie inne wskazane w zezwoleniu składowisko odpadów wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Spółka wezwała więc radę gminy do usunięcia naru-

szenia prawa, a potem wniosła skargę do sądu.

Z UZASADNIENIA: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyznał jej rację. Jak zauważył sąd, regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Katalog

spraw, które ustawodawca pozwolił ująć radzie gminy w regulaminie czystości i porządku, ma charakter zamknięty. W ocenie sądu w delegacji ustawowej nie ma uprawnienia dla rady gminy do zamieszczenia w regulaminie zapisów obligatoryjnie wskazujących, że odpady komunalne podlegają unieszkodliwieniu na konkretnym składowisku. Ponadto sąd przypomniał, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca wprost określa, co jest aktem prawa miejscowego – regulamin utrzymania czystości i porządku (art. 4 ust. 1). Nie określa tak natomiast aktu wydawanego przez wójta, będącego

organem wykonawczym gminy. Rada gminy jest organem stanowiącym i co do zasady to ona jest właściwa w sprawach stanowienia aktów prawa miejscowego. Zarządzenie wójta jest aktem poprzedzającym wydanie odpowiednich zezwoleń. Jest rodzajem oferty skierowanej do przedsiębiorców a nie wszystkich członków wspólnoty. Jednocześnie sąd zwrócił uwagę, że zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać miejsca odzysku lub unieszkodliwiania tych odpadów. Zwrot – określać miejsca – trzeba interpretować zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa

o odpadach, w tym zasadą bliskości. Jeśli zatem jedno ze składowisk oferuje warunki – z punktu widzenia ochrony środowiska – wyraźnie lepsze od pozostałych, to właściwy organ wskazując w zezwoleniu na jedno składowisko nie narusza ani przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani ustawy o odpadach. Co więcej, organ administracji jest do takiego działania zobowiązany, musi bowiem uwzględniać najlepszą dostępną technikę lub technologię i wskazywać miejsca położone najbliżej.■ Wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 417/08, niepubliko wany ALEKSANDRA TARKA

W O J E W Ó D Z K I S Ą D A D M I N I S T R A C Y J N Y o zaopatrzeniu w wodę

Nie wolno zatwierdzać opłat dla innych gmin TEZA: Ustawa wodociągowa nie reguluje stosunków między odbiorcami wody a przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi w różnych gminach. Nie daje więc podstaw do tego, aby rada gminy zatwierdzała opłaty za wodę dostarczane innym gminom. STAN FAKTYCZNY: Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W załączniku do uchwały stwierdzono, że gmina dostarcza wodę dla swoich mieszkańców i mieszkańców innej gminy. Jednocześnie ustalono dwie grupy odbiorców usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, dla których rozróżniono ceny netto za 1 m sześc. wody.

Uchwałę zakwestionowała gmina, którą zaliczono do drugiej grupy. Skarżąca zarzuciła, że ustalenie ceny za dostarczaną dla jej mieszkańców wodę w wysokości wyższej niż dla mieszkańców gminy, której rada podjęła uchwałę, było sprzeczne z umową o dostarczanie wody. Gminy ustaliły bowiem między sobą, że opłata za dostarczenie wody będzie jednakowa dla mieszkańców obu gmin. Gmina, której uchwałę zakwestionowano, wskazywała zaś, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ogranicza rolę rady gminy jedynie do weryfikacji i zatwierdzenia taryf. Nie jest natomiast uprawniona do samodzielnego kształtowania treści taryfy poprzez wprowadzanie korekt.

Z UZASADNIENIA: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę gminy, dla której ustalono wyższe stawki opłat za wodę. Sąd zauważył, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 ustawy wodociągowej). Gmina wykonuje to zadanie w sposób określony w tej ustawie na własnym obszarze, w stosunkach z mieszkańcami i innymi podmiotami z terenu gminy. Wykonywanie tego zadania na podstawie ustawy wodociągowej w odniesieniu do innych gmin jest możliwe w razie wspólnego wykonywania zadania przez gminy w formie związku międzygminnego lub porozumienia międzygminnego. Sąd przypo-

mniał, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na podstawie ustawy wodociągowej należy do zadań własnych gminy. Z zadaniem tym ściśle wiąże się sprawa ustalania cen za wodę i odprowadzanie ścieków w formie taryf w trybie określonym tą ustawą. Jak wyjaśnił sąd, aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne

na terenie gminy, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf (zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania) stosowanych przez te przedsiębiorstwa. Przepisy stanowiące o trybie zatwierdzania taryf przez radę gminy mają chronić interes odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Odbiorcą usług jest osoba, której nieruchomość została przyłączona do sieci

i posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu, do którego ma być dostarczana woda i z którego będą odprowadzane ścieki. W ocenie WSA ustawa określa relacje pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym działającym na terenie gminy a odbiorcami usług w tej gminie. Ustawa wodociągowa zatem nie reguluje stosunków między odbiorcami wody a przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi w różnych gminach. Nie daje więc podstaw do tego, aby rada gminy na mocy tego przepisu zatwierdzała opłaty za wodę dostarczane innym gminom.■ W y r o k W S A z 30 paź dziernika 2008 r., II SA/Gl 683/08, niepublikowany

W O J E W O D A W I E L K O P O L S K I o wynagrodzeniach w szkołach

Dodatek przysługuje za sprawowanie każdej z funkcji TEZA: Nie może być tak, że w przypadku zbiegu kilku uprawnień do uzyskania dodatku funkcyjnego z tytułu zajmowania stanowiska i sprawowania przez nauczyciela funkcji przysługuje tylko jeden wyższy dodatek funkcyjny.

STAN FAKTYCZNY: Wojewoda wielkopolski orzekł o nieważność par. 7 ust. 5 załącznika do uchwały rady gminy w sprawie przyjęcia regulaminu wynagradzania i przyznawania dodatków nauczycielom zatrudnionym w gimnazjach, szkołach podstawowych i oddziałach przedszkolnych. Rada gminy w par. 7 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały określiła wysokość stawek dodatku funkcyj-

nego dla stanowisk: dyrektora szkoły podstawowej i gimnazjum, wicedyrektora, oraz funkcji: opiekuna stażu, wychowawcy klasy, doradcy metodycznego i nauczyciela konsultanta. Natomiast w par. 7 ust. 5 załącznika do przedmiotowej uchwały postanowiono, że w razie zbiegu tytułów do dwóch lub więcej dodatków nauczycielowi pełniącemu funkcje kierownicze przysługuje tylko jeden wyższy dodatek funkcyjny.

Z UZASADNIENIA: Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 30 ust. 6, art. 54 ust.3 i ust. 7 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym oraz przepisy rozporządzenia ministra edukacji narodowej i sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. nr 22, poz. 181). Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od 1 stycznia do 31 grudnia m.in. wysokość

stawek dodatków, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia. Dodatki, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, to dodatki: za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy. Stosownie do par. 5 rozporządzenia ministra edukacji narodowej i sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego

oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2005 r. nr 22 poz. 181 ze zm.) do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym np. powierzono: ■ stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, ■ sprawowanie funkcji: wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela konsultanta, opiekuna stażu. Wojewoda wielkopolski uznał, że uregulowanie z par. 7 ust. 5 załącznika do przedmiotowej uchwały jest niezgodne z cytowanym wyżej przepisem z par. 5 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym po-

wierzono stanowiska i sprawują funkcje określone w tym przepisie rozporządzenia. Przepis par. 5 rozporządzenia stanowi, że dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi za zajmowanie stanowiska i sprawowanie każdej z tych funkcji oddzielnie i niezależnie od siebie. Nie przewidziano bowiem takiej sytuacji, w której w przypadku zbiegu kilku uprawnień do uzyskania dodatku funkcyjnego z tytułu zajmowania stanowiska i sprawowania przez nauczyciela funkcji, przysługuje tylko jeden wyższy dodatek funkcyjny.■ Rozstrzygnięcie nadzor cze wojewody wielkopolskiego NK.Pi.I.2.0911-109/08 ZBIGNIEW KORNAT