Byplan 0209

Nr. 02 maj 2009/61. årgang

Nr. 2 maj 2009/61. årgang byplan

Udkommer med 4 numre om året

Ansvarlig udgiver

Dansk Byplanlaboratorium

Redaktion

Dennis Lund (ansv.) Christina Hoffer Sara Katrine Nissen

Redaktionsudvalg

Dennis Lund, Sara Katrine Nissen, Peer Frank, Ellen Højgaard Jensen, Christina Hoffer, Niels Østergaard. Redaktionsudvalget udpeges af Dansk Byplanlaboratorium og FAB (Foreningen af Byplanlæggere)

Redaktionsadresse

Dansk Byplanlaboratorium Gry Christophersen el. Marie Partoft Nørregade 36, 1165 København K Tlf.: 33 17 72 72 Mail: [email protected]

Grafisk tilrettelæggelse

Abonnement i Danmark

Bagsidebillede Geilo, Norge Foto: Jørn Steen

Ekspedition

Pris for udlandske abonnementer henvendelse til Bastian Junker

Tryk

Forsidebillede Geilo, Norge Foto: Jørn Steen

ISSN 0007-7658

Bastian Junker Gry Olivia Christophersen

Dansk Byplanlaboratorium Eva Josephsen 1165 København K Nørregade 36 Tlf.: 33 13 72 81 Mail: [email protected]

Leder 1 Dennis Lund

Planstafetten 2 Christina Lohfert

Bruk av utbygningsavtaler i Norge belyst ved utdrag av konkrete eksempler 4 Allan Hjort Jørgensen

Planlægning i sommerhusområder - mod en ny dagsorden? 11 Anne Mette Hjalager

Mellemformsplaner og kommuneplanrammer 16 Arne Post

Strategisk planlægning og Den Rumlige Plan for Flandern -interview med Louis Albrechts 22 Gustavo Ribeiro

Skateboardbane, fodboldbane, cafe latte… 28 Ane Rottbøll Jørgensen og Ditte Klarens Søndergaard

Hvordan gik det med planstrategierne? 32 Niels Boje Groth, Karina Sehested og Ole Hjort Caspersen

Sæt regnvand på dagsordenen ved byudvikling og klimaplanlægning 38 Susanne Balslev Nielsen og Marina Bergen Jensen

Årsabonnement i 2009: 525 kr. inkl. moms og porto.

Kolofonbillede Planmesse 09 Foto: Plan09

Handy-Print A/S

Oplag 900

Leder PLAN09 Plan 09 - det danske flagskib for bedre planlægning - har sat kursen mod havn. Til nytår går skibet i dok for altid. Den 5. maj havde Plan09 sin sidste offentlige optræden med en messedag for planfolk landet over.

Sådan har vi ikke talt sammen før i større fora. Kun Byplanlaboratoriet har år for år forsøgt i mindre kurser at hanke op i det, vi har tilbage af planlægningen som redskab. Men uagtet at Byplanlab gør sit bedste, slår midlerne ikke til.

Det var en dag, hvor projekter blev vist frem, man diskuterede i små grupper projekt for projekt, vandrede rundt og så på hinandens ting, hørte forskellige debatindlæg, kunne gå i legestue om taleteknik og kropssprog eller blot sludre over en kop kaffe. En fin dag med små skønhedsfejl. Men også en dag der ikke er set mage til de sidste 50 år ikke siden planlægningens barndom. Der blev vist PLANER! Og det er dét, hele sagen drejer sig om. Vi kan ikke sludre os fra planlægningen med begavede henvisninger til, hvad man gør ude i det store udland. Det handler ikke om Barcelona, Manchester eller Detroit. Det handler om, hvad vi selv gør for planlægningens genstand: Hr.-og-FruKakkelbords fysiske omgivelser.

Nu er det på tide at erkende, at plan-Danmark ikke udvikler sig mere, hvis ikke nogen tager handsken op efter Plan09. Det har været en opgave, som Realdania lagde mange midler i og som Miljøministeriet også støttede. De midler SKAL vi finde igen.

Med denne messedag fik Plan09 trods alt fortalt plan-Danmark, at vi skal udvikle vor kunnen både som planformidlere, som dialogpartnere, som mellemmænd mellem politik og borger og ikke mindst som dem, der gør planarbejdet konkret.

Forslaget kunne være, at kommunerne sparede lidt på krudtet til de alt for opulente kommuneplaner og i stedet satte bidraget betydeligt op til Byplanlaboratoriet. Hertil kunne lægges tilsvarende midler fra By- og landskabsstyrelsen og Kommunernes Landsforening; sidstnævnte har været alt for tilbageholdende, for ikke at sige totalt fraværende i årevis. Med disse midler vil Realdania så måske overveje et yderligere bidrag til at indkredse de vigtigste fokuspunkter i dansk planlægning, så fællesskabet om planlægningen kan fort-sætte i et nyt regi. Plan09 har peget på det vigtige i at drive planer frem. Og man har fokuseret på kommuneplanarbejdet. Man

har igangsat en anden dialog mellem kommune og konsulent; man har introduceret en anden arbejdsform i kommunen og gjort projekterne mere fokuserede. Trods disse roser må man også erkende, at man kun lige er begyndt. Det tager tid at skifte kurs for plan-Danmark, ikke mindst i en periode med kommunalreform. Min optimisme for fremtiden er voksende, men den baserer sig på, at der fortsat er et ”ufrivilligt” organ, der kan holde kommunerne på sporet. Sker det ikke, er Plan09-erfaringerne spildt i løbet af et par år. Så starter i stedet det uartikulerede søslag igen, hvor ingen ved, hvad hinanden gør, og tingene sker uden mål og med. Og til den tid har vi ingen general på broen af det danske planflagskib. Derfor: Kommuner, KL, By-og Landskabsstyrelse samt Realdania … og gerne andre gode kræfter: ”Sæt jer sammen nu og giv rum, der kan føre den gode begyndelse videre! Især KL har en tung forpligtigelse NU”. Fat det! Dennis Lund Redaktør, BYPLAN

1

P l a n s t a f e t t e n Af Christina Lohfert

Artikel til Byplan Den første artikel til Byplans planstafet kommer naturligt nok til at handle om den nye kommuneplan. Emnet er på mange planlæggeres læber, fordi de enten er i opstartsfasen eller midt i arbejdet. Den første kommuneplan for Rudersdal Kommune er netop nu ude i offentlig høring, og vi står dermed med et færdigt produkt. Mange planlæggere vil stille spørgsmålstegn ved, om det er for tidligt at samle op på det produkt, vi har fået skabt, men ikke desto mindre har øvelsen givet flere gode overvejelser og erfaringer, som kan gives videre. Følgende artikel er blevet til gennem en diskussion i Plan, Rudersdal Kommune. Forud for denne artikel stillede jeg mine kollegaer en række spørgsmål, og bad dem udvælge et, der var særligt vigtigt for dem og forvaltningen. De to spørgsmål, som diskussionen hurtigt kom til at kredse om, var: Hvorvidt kommuneplanen lever op til at være et redskab for andre end Byplan? Og hvor vellykket den kommuneplan vi har lavet, er som administrationsværktøj? Relevant plan for andre end Planafdelingen Vi kan allerede nu se, at der er stor forskel i kommunens forvaltninger og ledelse på, hvordan kommuneplanen er modtaget, og hvor meget den bliver opfattet som en plan, der også er gældende for dem. Det er en klar holdning fra kommunens ledelse, at kommuneplanen er et centralt dokument for hele kommunen, men det betyder ikke, at der generelt er en forståelse for, hvad dokumentet kan. Denne situation falder tilbage på os.

2

Vi er i Plan enige om, at kommuneplanens klare styrke er den fysiske dimension, og at kortgrundlaget for planen er altafgørende i vores eget arbejde. Det er bl.a. derfor, udarbejdelsen ligger i Plan. Alle kommende større fysiske ændringer i kommunen skal fremgå af kommuneplanen, men det kan sagtens komme bag på vores kollegaer i andre forvaltninger. Derfor er målgruppediskussionen en stadig uafsluttet sag. For hvordan udarbejdes en plan, der er strategisk, administrativ og formidlende, og som samtidig indeholder såvel den fysiske som den ikke fysiske dimension? Kommuneplanen skal med sikkerhed formidles bedre internt og gøres vedkommende. Men da kommuneplanen ikke kan eller skal tvangsimplementeres, skal vi være bedre til at indarbejde sektorplanerne. Både affaldsplan, varmeplan og trafikhandlingsplan samt planerne for serviceområderne: Ældre, børn og unge og psykiatri og handicap. Sidstnævnte er de bedst integrerede i denne kommuneplan. Vi skal fortsat blive bedre til at forklare koblingen til kommuneplanen. Ligeledes skal vi aktivt søge at deltage i arbejdet med udarbejdelsen af sektorplanerne for at få en forståelse af de behov, disse planer dækker, og hvordan de løbende kan blive en del af hele kommunens plan – kommuneplanen. Når tidsplanen bliver det vigtigste Udarbejdelsen af vores kommuneplan har været præget af en skærpet deadline, og dermed er ambitionsniveauet blevet ændret undervejs. I Rudersdal kommune var deadline en vigtigt poli-

tisk forudsætning, for den rolle kommuneplanen skal spille og den funktion, den har i kommunen. Men det er nær umuligt at aflevere ligeligt gennemarbejdede input til det samlede produkt, hvis de er udarbejdet under vidt forskelligt tidspres, eller hvis forventningerne til produktet ikke omdefineres, når tidsplanen skærpes. Derfor er tidsplanen en grundpille i den fælles forståelse af opgavens konkretiseringsniveau. Der ligger en klar signalværdi i, hvilke temaer der først bliver diskuteret og præsenteret politisk. Naturligvis bliver disse også underbygget yderligere end de emner, der bliver behandlet under stort tidspres. Tidsplanen hænger uløseligt sammen med de faglige til- og fravalg, der bliver taget i processen, men de må ikke ske alene på baggrund af den tidsmæssige vurdering. Fra- og tilvalgene skal tages med udgangspunkt i politikernes og forvaltningens fælles holdning til, hvad planen skal kunne, og skulle gerne have at den samlede kommunalbestyrelse stod bag. Fordybelse og udsyn Den næste kommuneplan skal løfte blikket mere mod det regionale, og på udvalgte områder skal konkretiseringsniveauet forbedres. Der er naturligvis mange ting, vi ikke har nået godt nok i denne kommuneplan. Indenfor de næste fire år skal der laves en arkitekturpolitik og landzonepolitik. Disse skal sammen med en kulturmiljøregistrering indarbejdes i kommuneplanen. Arbejdet kommer til at forfine Rudersdals kommuneplan på de emner, som er særligt vigtige for kommunens

politikere. Endvidere ligger der et kæmpe arbejde i at verificere og opdatere vores kortgrundlag, så det er brugbart i den skala, vi arbejder. Den næste kommuneplan skal skærpe det regionale fokus, i det omfang udviklingen i vores kommune har en betydning regionalt, men særligt vigtigt er det, at samarbejdet med vores nabokommuner styrkes, så vores fælles planlægning er koordineret. Det har været vanskeligt at finde det rette tidspunkt til denne involvering som følge af den travlhed, der omgiver kommuneplanen og de forskelligartede fokus i kommunerne. Det er absolut nødvendigt at samarbejdet systematiseres for at kvaliteten at den tværkommunalt planlægning sikres. Denne første kommuneplan skal både favne bredere og forfines, og derfor må den betragtes som en løbende proces, der rækker ind i 2. generation af kommuneplaner – vi er altså stadig i gang.

Christina giver i næste nummer af Byplan Planstafetten videre til Jesper Runge Madsen. Jesper er uddannet civilingeniør i Planlægning fra Aalborg Universitet i 1998. Hans arbejde i Jammerbugt Kommune har det seneste år først og fremmest drejet sig om kommuneplan 09, hvor han har bl.a. arbejdet med emner som detailhandel og rammer for lokalplanlægning. Når der ikke skal laves revision af Kommuneplanen arbejder han med et bredt spekter af opgaver inden for planloven som vindmøller, detailhandel, befolkningsprognoser, administration af lokalplaner, placering af antennemaster og meget mere.

3

”Arbejdet med kommuneplanen fortsætter..” Foto: Christina Guldbrandt, Rudersdal Kommune

BRUK AV UTBYGGINGSAVTALER I NORGE BELYST VED UTDRAG AV KONKRETE EKSEMPLER Af Allan Hjort Jørgensen

Utbyggingsavtaler har i gjennom flere tiår vært et viktig og effektivt virkemiddel for offentlig – privat samarbeid knyttet til gjennomføringen av arealplaner i Norge. Den danske lovgivning ga med rettsvirkning fra 1. juli 2007 anledning til å bruke utbyggingsavtaler. Denne artikkel gir et innblikk i lovgivning og erfaringer med praktisk bruk av utbyggingsavtaler i Norge. Kanskje danske kommuner og utbyggere kan høste viktige erfaringer av naboene i nord?

Hva har kommunene brukt utbyggingsavtaler til siste 3 år ? (33 vekstkommuner, mai 2004) 100 %

94 %

90 %

85 %

80 %

73 % 70 %

61 % 60 % 50 % 40 %

27 %

30 %

Innledning og bakgrunn Planlegging og gjennomføring av utbyggingsprosjekter i Norge har gjennom de siste tiårene vært gjennom en rivende utvikling. Fra en situasjon med dominerende offentlig planlegging og tilrettelegging fra 2. verdenskrig og frem til 1970- og 1980-tallet, skjer utbygging nå i stor grad ved offentlig-private samarbeidsprosesser med planlegging og gjennomføring i privat regi. I takt med at det private marked kommer sterkere inn og står for utarbeidelsen av de fleste arealplaner og gjennomføringen av utbyggingsprosjekter har det oppstått et behov for nye gjennomføringsvirkemidler. Utbyggingsavtaler har vist seg som et fleksibelt virkemiddel for å sikre sammenheng mellom plan og virkelighet, sikre finansiering av infrastruktur og skape kvalitet og forutsigbarhet i utbyggingen. Utbyggingsavtaler ble i starten brukt i forbindelse med byutvikling i større norske byer som Oslo og

4

20 %

15 %

15 %

Annet

Næringspol. formål

10 % 0% Kostn. tekniske anlegg

Generell utbyggingsstyring

Opparb./overdra friarealer/anlegg

Boligpolitiske formål

Kostn. sosial infrastruktur

Tabellen viser hvilke formål utbyggingsavtalene tjente i Norge før lovreguleringen. Etter lovreguleringen er kategorien ”kostn. sosial infrastruktur” blitt ulovlig, men ellers er det grunn til å anta at resultatet av en undersøkelse etter lovreguleringen vil gi omtrent samme resultat.

Kristiansand, men etter hvert har utbyggingsavtaler spredt seg og brukes nå som virkemiddel knyttet til gjennomføring av arealplaner i mange norske kommuner også i mer rurale strøk. Den norske lovgivning om utbyggingsavtaler Frem til 1. Juli 2006 ble utbyggingsavtaler i Norge utarbeidet og fremforhandlet med bakgrunn i den

generelle kontraktsfriheten og dette betød i praksis at mange av avtalene gikk langt i å pålegge utbygger plikter. Fra ca. år 2000 og fram til vedtaket av ny lov i 2005 var det en glødende debatt i Norge knyttet til temaet utbyggingsavtaler. Bakgrunnen for debatten var blant annet at det i en del presskommuner spesielt rundt Oslo var ønske om mange nye boligområder, men pro-

5 Utbyggingsavtaler brukes som virkemiddel for utvikling av store komplekse utbyggingsområder som eksempelvis Klosterøya i Skien (Øen i midten av bildet).. Foto: Jørn Steen

blemet var at det i disse presskommuner var dårlig økonomi. Dette betød at kommunene ikke kunne følge med på å bygge kommunalteknisk infrastruktur som veier, vann og kloakk og sosial infrastruktur som skoler, barnehager m.m. Utbyggere inngikk avtaler med kommunene om for eksempel å bygge en ny barneskole samtidig med et nytt boligfelt selv om skolebygging etter loven er en offentlig oppgave. Det har vært diskutert hvor regningen for dette havnet til slutt. Utbygger bygger ikke ut et felt uten å ha intensjon om å ha gevinst av det og det er derfor sannsynlig at mesteparten av regningen havnet hos boligkjøperen som følge av økt pris på boligen. I forbindelse med opptakten til lovreguleringen ble det i 2004 gjennomført en undersøkelse av hva norske kommuner har brukt utbyggingsavtaler til. Loveguleringen om utbyggingsavtaler i Norge trådte i kraft 1. Juli 2006 og med lovreguleringen er rammene for hva avtalene kan gå ut på strammet inn og det er satt krav til forutsigbarhet, prosess med mer. I tillegg er det vedtatt en egen forskrift som gjør det forbudt å stille vilkår om bidrag til sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler. Utvalgte deler av § 64 i plan- og bygningsloven vil bli referert og kommentert som bakgrunn for å forstå eksemplene senere i artikkelen. § 64a. Forutsetninger for bruk av utbyggingsavtaler Utbyggingsavtaler må ha grunnlag i kommunale vedtak som angir i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging, og som synliggjør kommunens forventninger til avtalen. Kommunen skal legge til rette for medvirkning av

6

berørte grupper og interesser. ”Bakgrunnen for § 64a er at kommunens forutsetninger for å tillate utbygging skal være kjent for grunneier/utbygger så tidlig som mulig. Dette skal blant annet bidra til at det ikke settes i gang prosjekter som ikke er gjennomførbare på dette tidspunkt i henhold til kommunens øvrige prioriteringer. Vedtaket kan fattes som et selvstendig vedtak av kommunestyret eller i sammenheng med en overordnet arealplan. For å kunne inngå en utbyggingsavtale i et gitt område er det et krav at kommunen skal ha fattet et forutsigbarhetsvedtak et-

ter § 64a. I vedtaket skal det fremgå hvilke deler av kommunen utbyggingsavtaler vil bli brukt og typisk inngår det også hovedprinsipper for kostnadsfordeling ved utbygging av infrastruktur. I vedtaket etter § 64a kan det for eksempel stå at private utbyggere selv må påregne å dekke alle interne kostnader som følge av utbyggingen, men også helt eller delvis må regne med å skulle bidra til eksterne kostnader som følge av utbyggingen. Eksempler på aktiv bruk av forutsigbarhetsvedtaket for områdeutvikling følger senere i artikkelen.

Innhold i en typisk utbyggingsavtale Fleksibiliteten i utbyggingsavtaler er en viktig egenskap ved dette virkemiddel og utbyggingsavtaler i Norge er derfor også meget forskjellige. I omfang varierer avtalene stort men typisk er avtalene 3-7 sider. Mesteparten av nedenstående punkter går igjen i en eller annen form i de fleste utbyggingsavtaler: 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 3. 3.1 3.2

Generelt Avtaleparter Formål Geografisk avgrensning Relasjoner til tilhørende arealplan Avtalens varighet Utbyggers ansvar (teknisk- og grønn infrastruktur) Fremdrift Offentlige trafikkområder Offentlige friområder Vann og avløp Fordelingsanlegg el, tele og kabel-TV anlegg Turvei, lekearealer, krav om velforening Kommunens ansvar (teknisk-, grønn- og sosial infrastruktur) Fremdrift Sosial infrastruktur

3.3 3.4 3.5 3.6 4. 4.1 4.2 5. 6. 6.1 7. 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

Offentlige trafikkområder Offentlige friområder Vann- og avløp Turvei, lekearealer, krav om vel forening Disponering av grunn Kjøp/salg Grunnerverv Utførelse, overtakelse og driftsfase Kostnadsfordeling Bankgaranti Diverse Transport av avtalen Reforhandling Mislighold Tinglysning Tvister Underskrivelse

Geilo, Norge. Foto: Magne Ove Furuseth

§ 64 b. Avtalens innhold En utbyggingsavtale kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Avtalen kan også regulere antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig. Avtalen kan også regulere at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris.

Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen.

Avtalen kan uansett gjelde forskuttering av kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak.”§ 64b. minsker spillerommet for utbyggingsavtaler og skal sikre at avtalene blir balanserte. For at utbygger kan påta seg å bekoste et tiltak må tiltaket vurderes til å være nødvendig for gjennomføringen av planen. Tiltaket må utfylle et behov i området som er direkte knyttet til planen, eller dempe en påviselig ulempe for omgivelsene. Oppfyllelse av et rekke-

7

følgekrav kan være en god indikator på at tiltaket er nødvendig. I tillegg skal det være en forholdsmessighet til stede mellom bidrag fra kommune og utbygger og mellom bidragene fra de enkelte utbyggere. Utbyggers forpliktelser skal med andre ord stå i et rimelig og riktig forhold til den belastning tiltaket medfører på omgivelsene. Bestemmelsen er rundt formulert og gir dermed fortsatt avtalepartene fleksibilitet og handlingsrom i avtaleforhandlingene. I praktisk fremforhandling av utbyggingsavtaler er det ofte diskusjoner knyttet til forholdsmessigheten som er i fokus. Utdrag av en utbyggingsavtale knyttet til teknisk infrastruktur i et enkeltprosjekt Eksempel 1: Eier av et kjøpesenter ønsker å utvide senteret til å bli dobbelt så stort. I kommunen er det politisk ønske om å tillate utbyggingen som i stor grad er i overensstemmelse med nylig vedtatt kommunedelplan for området. Utbyggingen medfører økning av trafikken i området og økt belastning på den kommunale infrastruktur som i forveien er mangelfull. Kommunen har ikke midler til utbygging av den offentlige infrastruktur på nåværende tidspunkt. En utbygging av gang- og sykkelsystem i områdene rundt kjøpesenteret vurderes til å forbedre en trafikale situasjonen vesentlig og gjennom forhandlinger med utbygger blir det enighet om at utvidelse av kjøpesenteret er forsvarlig dersom utbygger bygger nødvendige gang- og sykkelveier i nærområdet. Utdrag av avtalen: ” G1, G2 og G3 (gangveier)skal detaljprosjekteres og bygges av utbygger etter tekniske spesifikasjoner som fremlegges og godkjennes av kommunen. Detaljplanleggingen skal ivareta krav til frisiktlinjer, linjeføring, bredde, brøyting m.m. i tråd med reguleringsplanen …”

8

Utsnitt av reguleringsplanen for Geilo sentrum.

Det er videre gjennom rekkefølgekrav og utbyggingsavtale sikret at ovenstående arbeider skal være opparbeidet og ferdigstilt før det gis brukstillatelse til den nye del av kjøpesenteret. Eier av kjøpesenteret er avhengig av å kjøpe deler av tilstøtende kommunale grunn for å få til ønsket utvidelse. Kommunen behandler spørsmålet om kjøp av grunn politisk og tar dette inn i utbyggingsavtalen: ”Ved inngåelse av denne avtalen gir kommunen utbygger adgang til å kjøpe 1836 m2 av eiendommen…i henhold til vedlagte skisse. Rettigheten til kjøp av arealet faller bort dersom kjøpet ikke er gjennomført innen 5 år fra vedtakelse av reguleringsplanen.” Grunnen skal kjøpes til markedspris og salgskontrakt og øvrige papirer i forbindelse med salget inngår ikke i utbyggingsavtalen men ordnes separat. Utdragene av avtalen knyttet til kjøpesenteret illustrerer hvordan utbyggingsavtalen er med på å sikre en tydelig sammenheng mellom plan og virkelighet/realisering, sikre privat finansiering av offentlig infrastruktur og samtidig bidra til en forutsigbar prosess for utbygger. Som bakgrunn for forhandlingene har kommunen fått utarbeidet kostnadsoverslag over utbygging av den offentlige Utdrag av modell for utvikling av et stort område Eksempel 2. Geilo-modellen: Hele Geilo sentrum er omfattet av en stor reguleringsplan og det er i reguleringsplanen satt krav om bebyggelsesplan for hvert delområde. Reguleringsplanen legger opp til store nye ”fellestiltak” som flytting av veier, bygging av torg, gågate, gang- og sykkelveier m.m. For å sikre bidrag til fellesfinansiering fra hver enkelt utbygger og oppnå en attraktiv hel-

het på sikt har kommunen utarbeidet en modell for fellesfinansiering basert på utbyggingsavtaler som virkemiddel. I arbeidet med modellen er næringslivet og aktuelle utbyggere blitt jevnlig informert om at det forventes økonomiske bidrag til et stort ”løft” av sentrum og kommunen har tidlig i prosessen sørget for å fatte et vedtak om at utbyggingsavtaler vil bli brukt som virkemiddel etter § 64a. I reguleringsplanen er det mange rekkefølgebestemmelser hvilket i praksis betyr at utbyggingen av enkeltprosjekt ikke kan foregå uten samarbeid med andre utbyggere og kommunen. Kommunens modell skal sikre at det enkelte utbyggingsprosjekt betaler for sin forholdsmessige andel av fellesutgiftene jfr. § 64b. Utregning av forholdsmessigheten må nødvendigvis bygge på gjennomsnittsbetraktninger og kvalifisert skjønn. Poenget er at det må være et grunnlag bak kommunens krav. På Geilo startet arbeidet med at det ble foretatt en vurdering av fremtidig utbyggingsvolum innen reguleringsplanens avgrensning basert på skisserte prosjekter fra utbyggerne og på bakgrunn av estimat ut fra grad av utnytting og tillatt byggehøyde. Videre ble all ”felles” infrastruktur kostnadsberegnet. På bakgrunn av ”kjente” prosjekter og kvalifisert skjønn for øvrige områder fremkom det et totalt fremtidig utbyggingsvolum på 90.000 m2, som benyttes som beregningsgrunnlag. Bidrag til tiltak som gjelder alle utbyggere, for eksempel nye avkjørsler fra riksveien til sentrum, beregnes slik for den enkelte utbygger: (m2 BRA for aktuelt område/90.000 m2)* tiltakets kostnad. Den enkelte utbygger betaler for alle nye m2 BRA samt m2 som blir bruksendret. Eventuelle bidrag fra eksisterende bygningsmasse som står rørt

må bidra basert på frivillighet. I avtalene er det spesifisert hva midlene skal gå til og beregningsgrunnlaget vedlegges avtalene. Utdrag av konkret avtale: ”Utbygger innen reguleringsplanen for område X skal delta i fellesutgiftene med 3.029.000 kr. ink. mva. Innbetaling skal skje til konto…Hol kommune forplikter seg til å avsette og anvende midlene til følgende formål i Geilo sentrum: Vei Parkering G/S-veier og fortau Gågater, torg, gateutforming

389.000 kr 1.588.000 kr 417.000 kr 635.000 kr

Sum

3.029.000 kr

Mengden av rekkefølgekrav og totalkostnadene med ”løftet” av hele sentrum betyr at det er avgjørende at kommunen går inn og tar en sentral rolle med koordinering og finansiering. Når det enkelte utbyggingsområde har betalt sin sum til fellestiltak er det kommunens ansvar og gjennomføre tiltakene. I praksis har kommunen derfor på et tidlig stadium opprettet et tettstedsfond og påtatt seg en viktig rolle som koordinator og bank for å få gjennomført det totale plangrep. Kommunens andel av de forskjellige tiltakene på vegne av allmennhetens interesser inngår også i beregningene og synliggjøres for utbyggerne. Modellen sikrer at alle utbyggingsprosjekter bidrar fordi kommunen kommer i forhandlingsposisjon i forbindelse med bebyggelsesplan for hvert delområde. Det totale plangrepet gjennomføres over tid og kommunen kan i stor grad bestemme utbyggingstakten basert på de midler som blir innbetalt.

Status og mulighetene fremover Utbyggingsavtaler har i Norge vist seg som et smidig og viktig supplement til tradisjonelle arealplaner med bestemmelser. Utbyggingsavtaler knyttet til fordeling av kostnader til teknisk- og grønninfrastruktur samt generell utbyggingsstyring er dominerende. Utfordringen i praksis er ofte hvordan ”forholdsmessigheten” i lovverket skal overføres til fordeling av faktiske kostnader. Det er mange utbyggingsavtaler som er i juridiske gråsoner, men det er pr. i dag svært liten rettspraksis på området. Viktige utviklingsmulighetene for utbyggingsavtaler er å bruke virkemiddelet for utvikling av store komplekse utbyggingsområder. Dette krever utvikling av modeller, som for eksempel Geilomodellen, hvor infrastrukturkostnader fordeles etter en modell som forankres politisk knyttet til en arealplan. Kilder: Plan og bygningsloven(pbl), 1985, 14. juni nr. 77. Undersøkelse om bruk av utbyggingsavtaler, 2004, Asplan Viak AS Utbyggingsavtaler i Geilo sentrum, modell for fellesfinansiering av infrastruktur, Vedtatt K-SAK 62/07, 30.8.2007. Utviklet av Asplan Viak AS Veileder utbyggingsavtaler, utgitt av Kommunal og regionaldepartementet, Mai 2006.

Allan Hjorth Jørgensen, Cand agric, Asplan Viak AS. Asplan Viak AS er et av Norges største ingeniør-, arkitekt- og rådgivningsfirmaer med ca. 600 tilsatte. Asplan Viak AShar samarbeid med danske firmaer i mange oppdrag både i Norge og Danmark. Asplan Viak AS var med som eget team i den internasjonale byplankonkurransen for utvikling av Nordhavnen i København. Vi ble tildelt 3. pris for vårt forslag. Se mer på www.asplanviak.no

9

10

Ejendomspriserne har på Vestkystengenerelt været stigende, og de er generelt høje i Vendsyssel. Her er det Lønstrup, hvor værdiudviklingen har sat sig spor på renoveringen af husene. Foto: Anne Mette Hjalager

Planlægning i sommerhusområder - mod en ny dagsorden? Af Anne Mette Hjalager

Sommerhusområderne er ofte et planlægningsmæssigt stedbarn. En ny undersøgelse fra Center for Bolig og Velfærd1 kortlægger udviklingsdynamikkerne i sommerhussektoren over en 20-årig periode. Der ses på demografisk udvikling, værdistigninger og fornyelser. Undersøgelsen viser tendenser til både ejermæssige og geografiske polariseringer. Sommerhusene er vigtige ferie- og fritidsressourcer for mange mennesker, men under økonomisk gunstige konjunkturer bliver sommerhuse i højere grad investeringsobjekter. Nærheden til større byområder, kystlinjen og naturområder synes at være af stigende betydning for ejendomsværdiernes udvikling. Der ligger i undersøgelsen mange signaler om, at planlægningsindsatsen i sommerhusområderne med fordel kan skærpes. Der findes omkring 220.000 sommerhuse i Danmark. De udgør en meget vigtig base for danskernes ferie- og fritidsliv. Ejerne bruger dem, men de er også ofte tilgængelige for venner og familie, som låner dem. Sommerhusene er desuden en afgørende ressource i forhold til turismen, fordi mange udbydes på udlejningsmarkedet, og således er de en forudsætning for en turismeomsætning og valutaindtjening. De afledte effekter ses ved, at sommerhusene skaber et grundlag for attraktioner og servicefaciliteter - ikke mindst

Sommerhuse i Danmark 2008. Figur: Jan Kloster Staunstrup, Aalborg Universitet

11

i landdistrikter og tyndere befolkede egne, hvor mange sommerhuse ligger. Derfor har der også været fokus på at udlægge nye sommerhusområder i udkantsregionerne. Undersøgelsen ”Udviklingsdynamikker i sommerhussektoren” analyserer ejendoms- og persondata for samtlige sommerhuse og deres ejere fra 1984 til 2005. Formålet med kortlægningen er at bidrage med baggrundsmateriale til turismepolitikkerne, velfærdspolitikkerne og den fysiske planlægning. I denne artikel fremhæves nogle af de mest markante planlægningsrelevante konklusioner. Ejerdynamikkerne Hovedparten af sommerhusejerne er over 45 år. I løbet af de seneste to årtier er koncentrationen af ejerskabet i aldersgruppen 55-64 kraftigt forstærket. Det sker på bekostning af de 45-54-årige og de 34-45-årige. Forestillingen om sommerhusene som familiernes fristed holder således ikke. Hvis ikke det var for udlån og udlejning, ville sommerhusområderne være tømt for børn.

er relativt bredt, når man ser på indkomster, uddannelser og erhvervsstilling. Men over årene og med de stigende ejendomspriser er det reelt blevet vanskeligere for lavindkomstgrupperne at erhverve sig et sommerhus. Dette kan dog skifte igen med ændrede konjunkturer. Geografiske dynamikker Hovedparten af sommerhusene er beliggende i tre af de gamle amter: Vestsjælland, Frederiksborg og Nordjylland. Ejerne af sommerhusene kommer ikke udelukkende fra de større byer. Mange har deres helårsbolig i mindre byer og i landdistrikter. Tesen om, at et sommerhus muliggør et stort miljøskifte fra stenbroen til det grønne holder kun delvist. Sommerhuset kompenserer ikke for dårlige boligforhold i helårsboligen.

Afstanden mellem helårsboligen og sommerhuset er i 2005 54 km, og den er kun steget lidt siden 1994. Andre dele af undersøgelsen viser også, at sommerhus tæt på helårsboligen prioriteres, hvis muligheden er der. I den sammenhæng er de seneste års udlæg af 5000 nye sommerhusgrunde i udkantsområder langt fra de større byer en disposition, som ikke nødvendigvis er i særlig god harmoni med vigtige ejerpræferencer. Der er begrænsede muligheder for at bo helårs i sommerhusområderne. Otte procent af husene bebos legalt hele året. Hertil kommer en illegal bosætning. Undersøgelsen giver et vink om, at denne ulovlige bosætning ikke er af helt uvæsentlig størrelse. Helårsbosætning ses især i nærheden af de større bykoncentrationer. Lovgivningen har måske lige akkurat stoppet væksten i

Processen synes at have startet allerede i 1980’erne, hvor de yngste grupper begyndte at fravælge sommerhusejerskabet og derfor bliver gennemsnitsalderen gradvist højere. Bevægelsen folder sig ud fra 1987, hvor mange ikke mindst yngre familier på grund af kartoffelkur og stigende renter fik strammere økonomi. Men ejerskabet for de yngre grupper er ikke vendt tilbage i forbindelse med bedre økonomiske konjunkturer. Det er et spørgsmål, om sommerhusejerskab frem over vil blive nedprioriteret i højere grad af de nye generationer, som ønsker andre ferieoplevelser. Hvis det er tilfældet, kan det få stor betydning for vedligeholdelsen og udviklingen af denne bygningsressource. Ejerskabet til sommerhuse

12

Sommerhusejere fordelt på alder 1985-2005 (%). Figur: Jan Kloster Staunstrup, Aalborg Universitet

Hus og vegetation spiller sammen her. Mange sommerhusområder får dog et præg af vllakvarter. Her er det nødvendigt med en konsekvent planlægning fra kommunens side. Foto: Anne Mette Hjalager

helårsbosætningen, men der er næppe tvivl om, at sommerhuskapaciteten i praksis benyttes noget mere fleksibelt, end der er intentioner om i lovgivningen. Sommerhusene er en boligbuffer ved jobskifte, skilsmisser m.v. Bedre standarder indbyder yderligere til andet end rent sommerophold, f.eks. i forbindelse med arbejdsophold og familiefester.

formentlig – under fordelagtige økonomiske konjunkturer – vil blive adresseret af nuværende og kommende ejere over de næste år og mindst frem til 2025. I de seneste år har man set en ganske kraftig fornyelsesindsats. Analyserne af byggetilladelser og udviklingen i antallet af kvadratmetre indikerer, at en del af denne fornyelse sker uden fornøden tilladelse.

Fornyelse og fornyelsesbehov Hovedparten af sommerhusbygningsmassen er opført i 1960’erne og begyndelsen af 1970’erne. Om- og tilbygninger finder især sted fra 1990 og fremefter, hvilket formentlig afspejler et naturligt fornyelsesbehov efter et kvart århundrede. Der er stadig et akkumuleret fornyelsesbehov, som

Forestillingen om, at man skifter livsstil i ferien og accepterer mere rustikke omgivelser uden moderne bekvemmeligheder, holder ikke i virkeligheden. Der er mange tegn i tallene på, at sommerhusejere lægger vægt på bygningsmæssige standarder og komfort. Sommerhusene er gennemsnitligt blevet en hel del større med tiden. Det

er tydeligt, at de velstillede er mest tilbøjelige til at bygge om og udvide deres sommerhus. Ved den stigende polarisering i ejerskabet kan der således forventes endnu flere om- og tilbygninger. Fornyelser finder dog stadig sted i alle kategorier af sommerhuse og blandt alle ejerkategorier. Standardforbedringer og øget brugsværdi har tilsyneladende været vigtigere end opnåelsen af en værdistigning. Selv om beliggenheden i kystzonerne og i nærheden af naturområder betyder noget for ejendomsværdierne, giver disse faktorer kun anledning til mindre priskorrektioner. Størrelse og bygningsmæssige kvaliteter har mest vægt. ”My home is my castle” gælder også for sommerhusene.

13

Udfordringer for kommunernes planlægning Mange sommerhusområder er ikke omfattet af lokalplaner, og det typiske billede er, at der generelt kun er få bebyggelsesregulerende bestemmelser. Der er således ganske store frihedsgrader for ejerne, men dette har været ret uproblematisk, fordi der efter den første anlægs- og byggeperiode ikke har fundet nogen særlig forandring sted af områdernes funktioner og udseende. Sommerhusene er dog ved at bevæge sig ud af den logik, som ligger til grund for planlægningen. Realværdien for sommerhuse har været ganske markant stigende, og det er især i de seneste år, at værdien er gået kraftigt op. Den udvikling kan betyde, at motiverne for at eje sommerhus forskydes mere i investeringsbaner. Lovgivningen demotiverer fortsat i nogen grad en investeringstankegang, men undersøgelserne her tyder på, at der alligevel er bevægelse i denne retning, alene som resultat af prisudviklingen. Ejerne vil under sådanne omstændigheder blive mere opmærksomme på deres investeringssikkerhed. Også i den situation er planlægningen af stor betydning, idet kommune- og lokalplaner indeholder signaler om, hvad der i fremtiden kommer til at ske i området, og idet planerne sætter forudsigelige rammer for de øvrige grundejeres adfærd. I de kommende år vil der opstå et ganske stort fornyelsesbehov i de sommerhuse, som er opført fra omkring 1965 og til begyndelsen af 1980’erne. Tages der udgangspunkt i tendenserne, vil nuværende og nye ejere formentlig ønske at gøre deres huse større og forsyne dem med tidssvarende faciliteter. Uden planlægningsmæssige indsatser vil der muligvis gradvist ske en udvikling i retning af parcelhusområdernes karakter, for eksempel med opførelse af carporte, anlæg af par -

14 Helsingør Foto: Vibeke Meyling

keringsarealer, hegning, udestuer m.v., men også ved bygningsmæssige indgreb som isolering, nye vinduer, knopskydninger osv. Denne udvikling vil især, men næppe udelukkende, finde sted i områder med en høj grad af helårsbosætning og i områder, der værdi- og imagemæssigt rangerer højt, og hvor ejerne derfor vurderer, at investeringerne betaler sig. Det er muligt, at kommunerne og indbyggerne i sommerhusområderne ønsker en sådan udvikling med et skift i karakteren og en synlig modernisering. Men der kan være brug for at tage stilling til, om nogle sommerhusområder ud fra æstetiske kriterier bør bevare deres sommerhuspræg. Dette er ikke mindst tilfældet i områder, hvor sommerhusene er integreret i eller ligger i tilknytning til naturområder. Det fordrer, at kommunernes plan- og bygningsforvaltninger (evt. i samarbejde med grundejerforeninger o.l.) arbejder med at skabe konsistente og entydige bestemmelser for eksempel om bygningsmaterialevalg, -volumener m.v. på måder, så bevaring kan ske uden at kompromittere ejernes ønske om at øge den bygningsmæssige standard. Hvis man ønsker en sådan regulering, haster det med at gennemføre den. En drivkraft i fornyelser er fordelagtige udlejningsmuligheder til turister. Der har været stillet forslag om, at det skattemæssige bundfradrag for udlejningsindtægter øges for herved at motivere flere sommerhusejere til at fremrykke investeringer i forbedringer og fortsat udbyde deres sommerhus på udlejningsmarkedet. Det er sandsynligt, at sådanne skatteregler vil få en effekt, idet investeringsmotivet synes at blive mere manifest samtidig med, at standardforbedringer har en brugsværdi for ejeren.

De standardforbedringer, som der er behov for i sommerhusene, omfatter eksempelvist moderniseringer af køkken- og badefaciliteter, internetadgang osv. Men hvis sommerhusene skal spille en større rolle også i forbindelse med sæsonudvidelser på et turismemarked, må det betragtes som nok så nødvendigt at sikre en samtidig opgradering på energi- og miljøsiden. Nye regler i bygningsreglementet tager i et vist omfang højde herfor. Men der er fortsat brug for, at dansk turismes klima- og miljøvenlige profil også kommer til at omfatte sommerhusene. Herunder er det nødvendigt, at kommunerne og grundejerforeningerne også tager stilling til spildevands- og forsyningsforhold. Gennem årene har man sporadisk arbejdet hermed, men der er ikke set en overbevisende samlet indsats på området. Lands- og regionplanlægningens opgaver i perspektiv Sommerhusene bliver i stigende grad en boressource, som har fællestræk med helårsboligen, selv om omgivelserne er anderledes. Der er således en konvergenstendens på størrelse og bostandarder. Det er alt andet lige et incitament for både den lovlige og ulovlige helårsbosætning. Man kan frygte, at lovgivningens foranstaltninger mod helårsbrug bliver mere og mere virkningsløse, og at lovkomplekset vil behøve et større eftersyn. Analyserne viste, at værdien af sommerhuse samvarierer med nærheden til kystlinjen, omend denne sammenhæng måske overraskende ikke er særlig stærk. Beliggenhed ved kysten og ved skove, åer og søer er et kvalitetsparameter, som købere er villige til at betale en vis overpris for, men kun hvis man ikke bliver nødt til at gå på kompromis med sommerhusets standard og kva-

litet. I sommerhusejernes hoveder foretrækkes en naturnær beliggenhed med andre ord ikke for enhver pris. Over de forløbne år er sammenhængen mellem pris og kyst/natur på dog steget. Dette er et vigtigt planlægningsmæssigt signal. Udviklingen af kvalitet i og i nærheden af sommerhusområderne er af stor -og kan fremover blive af endnu større betydning for attraktiviteten, og formentlig også for husenes omsættelighed. Landskabsplanlægning, naturgenopretning og skabelse af infrastrukturer i landskabet er af stor vigtighed for den samlede langsigtede værdiakkumulering, som finder sted for den enkelte ejer. Indirekte har det også en regionaløkonomisk betydning på grund af udlejning til turister. I de forløbne år er der udlagt nye arealer til sommerhuse i kystnærhedszonen. Hvis man antager, at ejendomsværdierne på sommerhusejendomme er et udtryk for attraktiviteten af forskellige arealer, så er områder ved vestkysten og i Nordsjælland mest hensigtsmæssige som lokaliseringssted for nye sommerhuse. Værdiudviklingen har dog især været hastig i sommerhusområderne nær de større befolkningskoncentrationer. Man har udlagt hovedparten af de nye sommerhus arealer i udkantsområderne i Jylland ud fra ønsket om at støtte en økonomisk og beskæftigelsesmæssig udvikling der. Hvis indsatsen ses ud fra en investerings- og værdiudviklingssynsvinkel og ud fra brugernes præferencer i forhold til nærhed til helårsboligen, er disse lokaliseringer dog mindre optimale.

og at det har konsekvenser for udviklingen. Kystområderne i Ribe, Ringkøbing og Nordjyllands amter er deciderede ferieområder, hvor udlejningspotentialerne er en drivkraft for standardforbedringer. I amterne tættere ved de større byer har sommerhusområderne i højere grad en ”kolonihaveagtig” funktion, og standardforbedringerne går her langsommere. Det ser dog ud til, at der finder en gradvis, men meget langsom udligning sted. Mest tydeligt kommer det til udtryk ved, at hovedstadens befolkning i stigende grad har taget sommerhusområderne i Vest- og Sydsjælland til sig som et alternativ til det dyrere Nordsjælland. Samlet set er danske sommerhusområder meget traditionsbundne og langt hen ad vejen også temmelig heterogene. Det er de færreste områder, som byder på interessante, anderledes eller oplevelsestætte former og strukturer. Realdanias konkurrence om nye sommerhusområder bragte mange interessante forslag frem. Der er dog i forvaltningen kun sket lidt i forhold til at styrke den innovative profil, og forslagene er ikke implementeret. Radikale konceptændringer for sommerhusområder sker næppe uden en markant og fokuseret offentlig planlægningsindsats og/eller med involvering af institutionelle investorer.

1

Anne-Mette Hjalager, Jan Kloster Staunstrup og Rikke Ibsen

(2009) Udviklingsdynamikker i sommerhussektoren. København: Center for Bolig og Velfærd. Rapporten kan downloades fra www.bovel.dk . Undersøgelsen er finansieret af Realdania Fonden.

Undersøgelsen har indirekte demonstreret, at de forskellige regioner i landet er rammen om forskellige benyttelsesmønstre for sommerhusene,

Anne-Mette Hjalager, Arkitekt MAA Konsulent ved Advance/1 og lektor ved SDU

15

Mellemformsplaner og kommuneplanrammer Af Arne Post

Dennis Lunds første artikel i Byplan nr. 1, 2009 om et Plan09-projekt om mellemformsplaner inspirerer til at fortælle lidt byplanhistorie om baggrunden for bestemmelserne om kommuneplanrammernes indhold. Måske kan mellemformsplaner bidrage til at ”genopfinde” det, der oprindelig har været meningen skulle indeholdes i kommuneplanrammerne? Behov for en oversigtlig plan ”Selv efter indarbejdelse (i kommuneplanen) af en given mellemformsplan, vil planen fortsat eksistere som selvstændigt dokument, fordi kommuneplanen kun kan rumme en lille del af mellemformsplanens indhold.” Skriver Dennis Lund i artiklen. Hvad det er, som kommuneplanen ikke kan rumme, må vi forvente at få svar på i de bebudede følgende artikler om Plan09-projektet. Men er planloven virkelig udformet, så den begrænser mulighederne for, at god byplanlægning kommer til udtryk i kommuneplanen? Og har Dennis Lund ret, når han skriver, at ”enkelt sagt, er alle landets kommuneplanrammer udtryk for en tænke- og skrivemåde, der stammer fra planlovgivningen i 70’ernes begyndelse, hvis ikke tidligere”? Besvarelse af disse spørgsmål kræver et tilbageblik på, hvordan dispositionsplanen er opstået og udviklet. Ifølge byplanloven af 1938 skulle der

16

Fra forslag til rammebyplan for Skive bykerne, 1977, udarbejdet af Per Gjerding, Flemming Jørgensen og Kristian Larsen. Planen kan ses som eksempel på de ”deldispositionsplaner”, der inspirerede til kommuneplanlovens bestemmelser om rammer for lokalplaner.

laves byplaner for bysamfund med mere end 1000 indbyggere. I et cirkulære fra 1939 blev tilrådet ”at gennemføre planlægningen for de områder, der ikke står umiddelbart for at inddrages under bebyggelse, med så få detaljer som muligt, men vente med at fastsætte enkelthederne for de enkelte områder til det kan forudses, at udstykningen og bebyggelsen vil nå det enkelte af disse, og det således bedre kan overskues på hvilken måde, området bedst kan indgå i den bymæssige udvikling.” 1 Med udgangspunkt i disse bemærkninger dannede der sig den praksis, at der først blev udarbejdet en dispositionsplan, der defineres som ”en generalplan, d.v.s en plan, der kun indeholder generelle bestemmelser, byplanens hovedtræk.” Citatet er fra en vejledning ”Om udarbejdelse af dispositionsplaner” fra1945. Det blev her med reference til byplanloven antaget, at en dispositionsplan i det mindste skal ”redegøre i fornødent omfang for de vigtigere veje, for torve og færdselspladser, sportsanlæg, beliggenheden af offentlig bygninger og anlæg (herunder også ”grønne” områder) samt for bebyggelsesarter og deres fordeling.” 2 Kravene til dispositionsplanens indhold blev uddybet i en vejledning i dispositionsplanarbejde fra 1966.3 Heri blev bl.a. redegjort for vigtigheden af, at der skete en samlet planlægning af bebyggelse, offentlige anlæg og vej- og stinet

mv. Dispositions-planlægningen blev endvidere frem til midten af 70’erne udviklet af en række byplankonsulenter i samarbejde med Den kommitterede i byplansager. Sideløbende med dispositionsplanarbejdet blev udarbejdet bygningsvedtægter på grundlag af landsbyggeloven af 1960. Bygningsvedtægterne var velegnede som administrationsgrundlag for mindre byggesager, men utilstrækkelige som grundlag for byudvikling. Både de nævnte vej- ledninger og planlægning i praksis viste, at man siden byplanlovens vedtagelse har været opmærksom på behovet for, at detailplanlægningen baseres på en oversigtlig planlægning med et bredere indhold end bestemmelser om anvendelse og bebyggelse.

diskussioner, som igen dannede grundlag for et revideret lovforslag, der blev fremsat og vedtaget i 1975. 4 Erfaringerne fra dispositionsplanlægning i praksis kom i det første lovforslag til udtryk som en opdeling i ”dispositionsplanens hovedtræk” og ”nærmere retningslinjer”. I det endelige lovforslag blev det til ”hovedstruktur” og ”rammer for lokalplanernes indhold”. Og på grundlag af udvalgsarbejdet blev ”dispositionsplan” erstattet med ”kommuneplan”.

Udviklingen efter 1970 Efter kommunesammenlægningen i 1970 viste der sig et øget behov for at give overblik over hovedstruktur og hovedtræk i udviklingen i de nye, større kommuner. Samtidigt var der behov for mere detaljerede – men stadig oversigtlige – planer for de enkelte byer og bydele.

Det, der er mest interessant i denne sammenhæng, er bestemmelserne om, hvad lokalplanrammerne skulle indeholde. Ud over arealanvendelse og bebyggelsesmæssige forhold var det bl.a. forsyning med offentlig og privat servicevirksomhed, trafiksystemet og grønne områder. Altså de samme emner som på grundlag af byplanloven var blevet fremhævet i de nævnte vejledninger. Og de samme som fremgår af planlovens § 11 b, der dog er suppleret med bl.a. bestemmelser om byomdannelsesområder og områder til butiksformål, der senere er kommet mere i fokus.

De sidstnævnte planer blev betegnet som deldispositionsplaner, centerplaner mv. Som led i planlovsreformen blev det første forslag til lov om kommuneplanlægning fremsat i maj 1974. Lovforslaget dannede grundlag for politiske og faglige

I en beretning i tilknytning til betænkningen over forslaget til kommuneplanlov præciserede folketingsudvalget nødvendigheden af, at kommuneplanens rammer ”udgør et tilstrækkeligt, præcist og entydigt grundlag for den senere lokal-

17

planlægning, så kommuneplanen kan opfylde den tilsigtede funktion: At være et rammestyringsinstrument for lokalplanernes indhold.” 5 Både af kravene til, hvad der skulle behandles i ”rammer for indholdet af lokalplaner”, og i lovforslagets bemærkninger fremgår det klart, at også den mest detaljerede del af kommuneplanen skulle være udtryk for planlægning. Rammerne for lokalplanlægning og for projekter, der ikke kræver lokalplan, er jo ikke alene bestemmelser om anvendelse og bebyggelse. Det er også forsyning med offentlig og privat service, grønne områder og trafiksystemet mv.

melser, som hovedsageligt omhandlede anvendelse, bebyggelsesprocent og etageantal. Der var dog også forslag til bestemmelser om, at bygningernes placering og beliggenhed i forhold til trafiksystemet blev ”fastlagt i overensstemmelse med principperne i kommunens dispositionsplan”. Et andet forslag til formulering var, ”at der inden for området blev fastlagt et differentieret vej- og stisystem i overensstemmelse med retningslinjerne i dispositionsplanen (forslag)”. Så vidt jeg ved, blev sådanne bestemmelser kun anvendt i meget begrænset udstrækning (om overhovedet?).

Bureaukratisering af planlægningen Imidlertid var der knyttet en overgangsordning til planloven. Der ville gå en del tid, før der kunne være tilvejebragt kommuneplaner. Derfor blev der indført en overgangsordning om, at miljøministeren kunne anerkende dispositionsplaner og anden planlægning som midlertidige rammer for lokalplanernes indhold, så kommunalbestyrelserne straks kunne få kompetence til – uden den hidtidige ministerielle godkendelse af byplanvedtægter – at vedtage lokalplaner.

Det er min vurdering, at denne overgangsordning var årsag – eller i alt fald stærkt medvirkende – til, at kommuneplanernes rammer for lokalplanlægningen i mange (de fleste?) tilfælde blev begrænset til bestemmelser om anvendelse, bebyggelsesprocenter og etageantal. Denne begrænsning har åbenbart bidt sig fast og bredt sig: Så vidt jeg har set, indgår forsyning med offentlig og privat service og betjening med veje og stier mv. ikke direkte i rammerne for lokalplanernes indhold i nogen af de 18 forslag til kommuneplaner, der var offentliggjort medio april 2009. 7

Lovgrundlaget for denne overgangsordning var kommuneplanlovens § 15, og decentraliseringsgrundlaget fik derfor den bureaukratiske betegnelse ”§ 15-rammer”. I en vejledning om § 15-rammerne6 blev anvist en række forslag til rammebestem-

18

Dermed minder lokalplanrammerne mere om de tidligere gældende bygningsvedtægter, end om de dispositionsplaner, der inspirerede lovbestemmelserne om kommuneplanrammernes indhold.

Debatoplæg som del af planlægningen Ved tilvejebringelse af kommuneplantillæg, der ikke er truffet beslutning om i en planstrategi, skal processen som bekendt som hovedregel indledes med, at kommunalbestyrelsen indkalder ideer og forslag mv. med henblik på planlægningsarbejdet. Denne indkaldelse skal indeholde en kort beskrivelse af hovedspørgsmålene i den forestående planlægning. Ifølge lovmotiverne8 er hensigten med dette krav, at der gives offentligheden mulighed for at forstå problemstillingen i den konkrete situation. Logisk nok. Bestemmelsen har baggrund i kommuneplanlovens § 6. Det fremgår af folketingsudvalgets betænkning, at for at processen med indkaldelse af ideer og forslag skal få den tilsigtede virkning, skal redegørelsen (debatoplægget) ”kort og præcist og i et letlæseligt sprog og eventuelt ledsaget af skitser til illustration (må) gøre rede for forskellige planlægningsmuligheder, deres forudsætninger og konsekvenser.” Folketingsudvalgets flertal lagde også vægt på, ”at redegørelsen skal omhandle flere forskellige planlægningsmuligheder, idet der kun herved skabes grundlag for en reel debat om planlægningens målsætning og nærmere indhold.” 9 Mange planstrategier er sparsomme med beslutninger om konkrete arealdispositioner. Der må derfor forventes, at mange kommuneplaner

Plan For at understøtte byens udvikling, vil Byrådet planlægge for: 1. at der udlægges areal til erhvervsvirksomheder i miljøklasse 6 (A). 2. at byudviklingen mellem Brandstrupvej og Bærhøjen (B) der vil består af 3 boligklynger, fortsættes efter samme princip som den vestlige klynge med grønne kiler, beplantning og stier. 3. at erhvervsområdet ved Frederiksgade (C) justeres 4. at der peges på et perspektivområde til langsigtet byudvikling (D) syd for Kjellerupvej og Århusvej. 5. at der kan opføres bynære boliger (E), som et alternativ til parcelhuset og med bynær skov som visuel overgang til erhvervsområdet ved Århusvej. 6. at der på sigt kan ske en omdannelse af erhvervsområder (F) til boliger. 7. at den igangværende forbedring af centerområdet (G) understøttes med muligheder for butikker på Triogrunden, og byforskønnelse og omdannelsen, som skal ske med respekt for stationsbyens særlige bygningskarakter og struktur. 8. at byens vigtigste funktioner, bolig-, erhvervs- og grønne områder og midtbyen forbindes med stier 9. at byen kan tilføres ny bynær skov (H) dels som byens naturlige afgrænsning mod rute A 26, dels som buffer mellem bolig og erhverv ved Århusvej. Øvrige tiltag Rødkærsbro skole, ombygning af eksisterende klassefløj til centerklasse.

Eksempel fra Byskitser, der er en del af kommuneplanen for Viborg Kommune. Bogstaverne på kortet refererer til en tekst, der sammen med kortet og rammer for arealanvendelse og bebyggelse opfylder bestemmelserne i planlovens § 11 b. Planen minder om de dispositionsplaner, der gav inspiration til kommuneplanlovens bestemmelser om lokalplanrammerne.

19

35

Børrehoved

Hørtegård Solbjerggård

04 O

RØ

- H O VEDSTRUKTUR

Byudvikles ikke

Bydelsskitse fra Holbæks kommuneplan 2007-2008, gengivet fra eksempler på illustrationer på Plan09’ hjemmeside. Oplysningerne 35 opfylder dele af planlovens § 11 b. Børrehoved

(tillæg) vil kræve en forudgående indkaldelse af ideer og forslag. Planloven åbner her mulighed Til sommerhusområde for at bruge denne proces som led i en konkret planlægning. Som led i værkstedsarbejde, når det er bedst.

Petersminde

25

Orø Stenkilde

Byudvikles ikke

Byudvikles ikke

25

Børsbak

Bybjerg

Næsby Gamløse Østre Færge

Nye boliger

30

Nye boliger

Bøvling

Kirke Skole

Helgogård

Fremtidigt boligområde

Nye boliger

10 Jeg har i Byplanhåndbogen opremset en snes 30 Fremtidigt boligområde forskellige betegnelser for uformelle plantyper. Fortegnelsen er næppe udtømmende. Det er ikke 22,5 usædvanligt at opleve både politikere og borgere Centerformå snakke om kommuneplan, når det drejerNytsig om boligområde Snogebjerg lokalplan – og omvendt. Brugen af uformelle plantyper gør det nok ikke lettere at forstå, hvad det er Lille Skalsbjerg for en slags planer, det drejer sig om, og hvordan de forskellige plantyper hænger sammen. De Sommerhusområde Store Skalsbjerg yforståelsesmæssige vanskeligheder kan også illustreres med en situation, hvor et konsulentfirma Holbæ lavede en plan for et større byområde. Kommunen kaldte den en dispositions- og strukturplan. Konsulentfirmaet ville hellere kalde den en byo-

Stran

20

Skole og idrætsområde

22,5

Centerformål

Primær vej

Nyt boligområde

Svommebakke Snogebjerg

Sekundær vej Hal

Ny vej

Lille Skalsbjerg

Byområde Nye byområder

Store Skalsbjerg

y

Sommerhusområde

Fremtidig byudvikling efter 2018

27

,5

Holbæk-færgen

20

Strandgård Kundby

0

Nye bolig

Bøvling

Svommebakke

,5 22

Petersminde

Til sommerhusområde

Formalisering af Bybjerg uformelle planer?

,5

Toftegård Solbjerggård

27

Hørtegård

Kolonihuse 300 meter

4

mdannelsesplan, men var opmærksom på, at der samtidigt var tale om en områdefornyelsesplan, fordi projektet modtog støtte efter byfornyelseslovens områdefornyelsesbestemmelser. Andre ville måske have kaldt den en master- plan, og man ville også kunne kalde den en bebyggelsesplan, fordi den skulle indeholde forslag til ny bebyggelse. Men den kunne måske også betegnes som mellemformsplan? Og så skulle det ende med et kommuneplantillæg og en lokalplan.11 Fremover vil der, som følge af en ændring af miljøvurderingsloven, ske en vis formalisering af så-danne uformelle planer. Ændringen, der blev vedtaget enstemmigt af Folketinget og trådte i kraft den 15. april i år, indebærer bl.a., at miljøvurderingslovens regler nu også gælder for kommunale planer, som tilvejebringes uden et konkret lovgrundlag. Som eksempler er i lovbemærkningerne nævnt ”en kommunal masterplan eller en masterplan for kommunens havnearealer”. Endvidere vil spørgsmålet om miljøvurdering kunne indklages for Naturklagenævnet.12 Det må i alt fald kræve en vis formalisering af kommunalbestyrelsens vedtagelse, offentliggørelse og orientering om klagemulighed og klagefrist mht. spørgsmålet om miljøvurdering. Revitalisering af kommuneplanen? Som det fremgår af ovenstående stammer formen på mange kommuneplanrammer fra en overgangs-

ordning. Derimod var selve planlovgivningen fra midten af 70’erne helt anderledes planlægningsorienteret, og mulighederne er stadig til stede i planloven. Processen med indkaldelse af ideer og forslag er velegnet til en åben diskussion med borgerne om mål og principper for planlægningen, både ved den samlede kommuneplanrevision og ved tillæg til kommuneplanen. Dernæst vil det være lettere for både politikere, embedsmænd og borgere at se sammenhæng i arealplanlægningen, hvis kommuneplanrammerne også omfatter principper for vej- og stiforsyning, grønne områder, forsyning med offentlig og privat service etc. Illustrationer af den type, som illustrerer Dennis Lunds artikel, vil udmærket kunne indgå heri. Der vil også kunne knyttes handlingsplaner til kommuneplanens rammer for lokalplaner. Lokalplanrammerne har som nævnt i langt de fleste tilfælde fået en skematisk og ofte vanskelig aflæselig – ”bygningsvedtægtsagtig” – form. Her vil erfaringerne med mellemformsplaner og andre uformelle plantyper måske kunne inspirere til en revitalisering af kommuneplanrammerne, så de bliver udtryk for planlægning samtidigt med, at de udgør et tilstrækkeligt, præcist og entydigt grundlag for den senere lokalplanlægning. Det vil være i overensstemmelse med planlovgivningen, både den fra 70’erne og den nugældende.13 Arne Post, Arkitekt MAA

1. Indenrigsministeriets cirkulære af 21. oktober 1939 om byplanloven af 1938. 2. Om udarbejdelse af dispositionsplaner, Dansk Byplanlaboratorium, 1945. 3. Vejledning i dispositionsplanarbejde, udarbejdet af Arne Gaardmand, SBI 1966. 4. Se nærmere om kommuneplanlovens tilblivelses historie i Dansk byplanlægning 1938-1992 af Arne Gaardmand. 5. Beretning af 19. juni 1975 i tilslutning til betænkning om forslag til lov om kommuneplanlægning. 6.Vejledning i kommuneplanlægning nr. 1, Planstyrelsen, 1976. 7. Baseret på opslag i offentliggjorte kommuneplanforslag på Plan09’ hjemmeside. 8. Se Lov om planlægning, 2. udgave, ved Anne Birte Boeck. 9. Betænkning af 3. juni 1975 om forslag til lov om kommuneplanlægning. 10. Byplanhåndbogen, ved Arne Post, Dansk Byplanlaboratorium, 2009. 11. Inspireret af bemærkninger fra Niels Hurup på forespørgsel om uformelle plantyper. 12. Lov (L 81) om ændring af lov om miljøvurdering af planer og programmer. 13. Ud over de nævnte kilder er artiklen baseret på personlige erindringer fra 1974-75, hvor jeg som ansat ved Den kommitterede i byplansager sammen med bl.a. Anne-Grethe Foss havde lejlighed til at følge og bidrage til udformning af kommuneplanlovens bestemmelser om kommuneplanernes indhold.

21

Strategisk planlægning og Den Rumlige Plan for Flandern -interview med Louis Albrechts Af Gustavo Ribeiro

”Strategisk planlægning fungerer umiddelbart ved at forbinde idé med implementering. Strategisk planlægning har med handling at gøre” Louis Albrechts Udfordringer Byplanlægning står over for mere og mere komplekse betingelser, som blandt andet indebærer følgende problemstillinger: • Et voksende netværk af økonomiske, kulturelle og teknologiske udvekslinger på globalt plan • Fragmenterede urbane territorier, hvor forholdet mellem arbejde, bolig og fritid i voksende grad er spredt over byregioner og uden for disse • Større udfordringer relateret til miljømæssige faktorer som går på tværs af regioner med uforudsigelige konsekvenser på globalt plan • Nedbrydningen af barrierer mellem offentlige og private sektorer når det gælder bypolitiske områder, som for eksempel bolig, uddannelse og transport I foråret 2008 havde jeg mulighed for at møde Louis Albrechts, professor på Afdelingen for Arkitektur, Urbanisme og Planlægning (Belgien), i sit kontor på Leuvens Katolske Universitets Campus, for at drøfte disse udfordringer og undersøge

22

hvordan strategiske planlægningskoncepter og -redskaber kan bidrage til at håndtere dem. Louis Albrechts har dedikeret sin karriere som forsker til at undersøge aktuelle byudviklingsudfordringer og at udvikle strategiske planlægningsredskaber med henblik på at kunne håndtere byudviklingen. Som byplanlægger har Louis Albrechts arbejdet for den offentlige sektor, hvor han har implementeret strategiske planlægningsredskaber og hjulpet kommuner og regioner til at udvikle en mere iværksættende tilgang til planlægning for at imødekomme konkurrencen mellem byer og byregioner. Louis Albrechts akademiske og praktiske erfaring er omfattende. Louis Albrechts har i nyere tid været hovedansvarlig for to store byplanlægningsopgaver i Flandern-regionen - et område med 6 millioner indbyggere. Han har koordineret arbejdet med Den Rumlige Plan for Flandern mellem 1992 og 1996 og en transportplan for Flandern fra 1999 til 2000. Han er for tiden ansvarlig for et € 2,5 mio. projekt med titlen “From Spatial Planning to Strategic Projects”. Louis Albrechts er forfatter til flere artikler om strategisk planlægning og har været gæsteprofessor på flere anerkendte universiteter i Europa såvel som USA. Formålet med dette interview var at drøfte Louis Albrechts erfaring med strategisk planlægnings-praksis generelt og specifikt hans arbejde med Den Rumlige Plan for Flandern (1992-1996).

”Strategisk planlægning handler om forvandlingskraft. Så snart der er tale forvandlingskraft, så er der tale om magt. Forvandlingsprocesser indebærer strukturelle forandringer”. (Louis Albrechts) Strategisk planlægning For Louis Albrechts handler strategisk planlægning om hvordan man bevæger sig fra viden til handling. Strategisk planlægning har at gøre med handlinger der skaber forvandlinger. Disse handlinger udgøres af socialrumlige processer optimalt initieret af den offentlige sektor, hvorpå en vision, sammenhængende handlinger og implementeringsredskaber er med til at forme og indramme, hvad et sted er, og hvad det kan udvikle sig til. Med Albrechts tilgang til strategisk planlægning følger en kritik af konventionel byplanlægning, som fokuserede udelukkende på anvendelsen af masterplaner og rammeplaner, og som ikke var i stand til at håndtere de udfordringer som Flandern Regionen stod over for (som for eksempel byspredning), og heller ikke kunne bidrage til etableringen af et konstruktivt forhold med relevante

Louis Albrechts. Foto: Gustavo Ribeiro

23

aktører. Ifølge Albrechts er denne tilgang præget af en holdning, hvor planlæggeren står uden for planlægningsprocessen, og hvor planlæggerens interesse er reduceret til at skabe et optimalt forhold mellem mål og resultater. I den tilgang til strategisk planlægning som Albrechts argumenterer for, spiller planlæggeren en aktiv rolle og kan på denne måde være en katalysator for forandringer. ”I denne rolle introducerer du nye ideer og koncepter i planlæg- ningsprocessen. Derefter kan du oversætte disse ideer til handling, ikke ved at agere alene, men gennem en ekstremt kritisk analytisk proces, gennem tæt samarbejde med nøgleinteressenter og gennem en tæt dialog med borgerne. Hvordan kan du igangsætte forandringer i forholdet mellem fastlåshed og forandringsparathed?” Albrechts beskriver strategisk planlægning som en fire sporet proces: (1) langsigtede visioner, (2) handlinger, (3) interessenter, (4) borgerinddragelse. 1. Langsigtede visioner Langsigtede visioner spiller en central rolle i den strategiske planlægningsproces og skal opbygges, men strategier om hvordan man når frem til dem er lige så afgørende. Langsigtede visioner handler om alternativer, de handler om at åbne op for et mulighedsspektrum. De skal artikuleres i forhold til de sociale værdier som et specifikt miljø/omgivelse er historisk bundet til. Visioner er tæt forbundet til udviklingen af politiske fortællinger og, ifølge Albrechts, er det derfor vigtigt i strategisk planlægning at skabe positive diskurser om centrale indsatsområder som for eksempel social diversitet og bæredygtig udvikling. Visioner har en

24

central betydning i strategisk planlægning. Det, der er vigtigt, er ikke, hvor mange visioner der er blevet implementerede, men hvordan de har ændret aktørernes opfattelse af deres fremtid. 2. Handlinger Udover langsigtede visioner understreger Albrechts betydningen af meget specifikke og konkrete kortsigtede og langsigtede handlinger: ”Især kortsigtede handlinger er med til at skabe interesse og til at levere politiske resultater. De er et bevis på at politikerne handler. Borgerne vil ikke vente fire år på at se resultater. Du handler i et kort tidsrum ud fra det du kender på det tidspunkt (og ifølge dine overordnede visioner). “ 3. Interessenter Spor 3 har at gøre med identificeringen af nøgleaktører, som er nødvendige deltagere i planlægningsprocessen pga. deres væsentlige bidrag, deres kompetencer og den rolle som de kan spille for at yde støtte og legitimitet til processen. Baggrunden her er at både tekniske kompetencer og magten til at dele de nødvendige økonomiske midler er spredt over forskellige sektorer og eks- terne aktører. Identificeringen af nøgleaktører er afhængig af de problemstillinger som planlæg ning skal håndtere. ”Du forklarer, hvad du gør, og hvordan du gør det. Du forklarer, hvad der skal opnås, og hvordan det skal opnås. Du inddrager interessenter fra både den offentlige sektor og den private sektor.” 4. Borgerinddragelse Det fjerde spor handler om en inklusiv og mere vedvarende bemyndigelsesproces (empowerment), som inddrager borgerne i væsentlige be-

slutninger. Borgerne lærer i denne proces hinanden at kende, de lærer om forskellige synspunkter, og de har mulighed for at reflektere over deres egne synspunkter. På denne måde kan en platform for gensidig forståelse blive opbygget, en form for social og intellektuel kapital. Gennem borgerinddragelse har du mulighed for at skabe tillid i planlægningsproces. Den Rumlige Plan for Flandern Den institutionelle baggrund for Den Rumlige Plan for Flandern hviler på en strukturreform i det belgisk styre. Siden 1970erne har Belgien bevæget sig fra at være en centraliseret stat til at være en federation med større autonomi tildelt de tre regioner (Flandern, Bruxelles, og Wallonia). Den administrative reform blev implementeret i fem forskellige faser (1970, 1980, 1988/89, 1993 og 2001). Hver region fik sit eget parlament og styre, og med dem ansvaret for rumlig planlægning. I 1992 blev Louis Albrechts og en kollega fra Det Katolske Universitet i Leuven kontaktet af den flamske regering og spurgt om de vil tage an- svar for at udarbejde en rumlig plan for Flandern. Planen blev færdig udviklet i 1996 og blev tiltrådt af det flamske parlament i 1997. Albrechts påpeger, at i årerne forud for udarbejdelsen af Den Rumlige Plan for Flandern i 1980erne var planlægning som et fag i limbo og spillede en periferisk rolle i konteksten af neoliberale og postmoderne dagsordener. På dette tidspunkt blev en regional plan udarbejdet som specificerede rammer for hvert eneste stykke jord. Denne plan var ikke i stand til at håndtere de udfordringer som regionen stod overfor. Endvidere var Flandern regionens planlægningsafdeling ung

Luftfoto af Flandern. Foto: Gustavo Ribeiro

og uerfaren. Da arbejdet med Den Rumlige Plan for Flandern startede i begyndelse af 1990erne, var planlæggerne i administrationen meget unge og var lige kommet ud af universitetet. Deres holdning til planlægning var meget konventionel og de anså plandokumentet for at være ”biblen”. Det første trin i planlægningsprocessen bestod af en udarbejdning af et 30-40 siders dokument, som identificerede nøgleindsatsområderne og artikulerede visioner, nøglebegreber og ideer. Ud-

over at artikulere visioner gav dokumentet også et bud på, hvordan de kunne implementeres. For at fremme en strukturel ændring i planlæg ningssystemet skulle dokumentet blive institutionaliseret. Dokumentet blev derfor adopteret som officiel politik af ministeren for rumlig planlægning. Planen håndterede udfordringer i den regionale skala såvel som i den bymæssige skala ved at artikulere rumlige nøglekoncepter.

Nøglekoncepter Rumlige koncepter er elementer som skaber muligheder for en fælles forståelse mellem forskellige aktører i planlægningsprocessen. Fra dette perspektiv handler rumlige koncepter ikke kun om rumligt potentiale og fremtidige scenarier for en by eller region, de er også i høj grad kommunikative redskaber som kan skabe en fælles platform for samarbejde og dialog mellem forskellige aktører. Ifølge Albrechts,

25

”Når du taler med interessenter om strategisk planlægning, diskuterer du også en måde at repræsentere koncepter på. Det er vigtigt, at man ikke kun artikulerer koncepter, men også udfordrer nye måder disse koncepter er repræsenteret på.” Fire rumlige koncepter er blevet udarbejdet i forbindelse med Den Rumlige Plan for Flandern: Spredte klynger (deconcentrated clustering), det rumlige hovedkoncept, retter sig mod problemstillingen om byspredning, suburbaniseringen, de-urbaniseringen, vækst i små landsbyer og den konsekvente skrumpning af naturområder og landbrug. Spredte klynger handler om at styrke byerne som vækstcentre og som økonomiske brandpunkter.

transport spiller en nøglerolle i den rumlige planlægning af regionen. Et fjerde begreb, havne som udviklingsmiddel, retter fokus mod det økonomiske potentiale som havne spiller i Flandern regionen. Arenaer og fora Etableringen af platform for udviklingen af strategier og for politisk beslutning, i form af arenaer og fora, har fra begyndelse af planlægningsprocessen spillet en nøglerolle i udviklingen af Den Rumlige Plan for Flandern. Flere politiske og institutionelle arenaer blev etablerede, som skulle

Konceptet handler om at sikre en koordineret vækst i udvalgte byområder. Det bygger på en erkendelse af at tidligere udvikling var spredt og retter sig mod at skabe plads til 400.000 nye boliger i regionen. For at rumme en udvikling i denne størrelse, retter konceptet spredte klynger fokus på byer som vækstcentre. To andre rumlige koncepter er tænkt i tæt forbindelse med konceptet spredte klynger. Natur som et rumligt organiseringselement går ud på at udnytte potentialet af naturområder og landskabet som et rumligt træk og ikke kun som elementer der skal bevares. Transportinfrastrukturen som rumstrukturerende ramme udnytter veje og jernbaner for at skabe en overordnet rumlig struktur for regionen. Offentlig

26

Luftfoto af Flandern. Foto: Gustavo Ribeiro

fungere som platform for politiske beslutninger. I disse arenaer blev de praktiske konsekvenser af visionerne – frembragt i de forskellige fora – raffineret, vedtaget eller afvist. Planlægningsteamet havde direkte adgang til ministerrådet på regelmæssig basis. Endvidere havde planlægningsteamet morgenmøder med rådgiveren for ministeren for rumlig planlægning to til tre gang om ugen. En politisk arena blev også etableret med Flandern Regionens parlamentet. En arena blev etableret med forskellige sektorer i administrationen. Disse

”For mig er strategisk planlægning en bevægelse fra tekniske instrumenter til samfundsmæssige (societal) instrumenter” (Louis Albrechts) sektorer blev spurgt om de udfordringer de stod overfor, om deres planlægningsprocesser, deres forskellige rumlige behov og deres visioner for den fremtidige udvikling.

mellem det centrale niveau og de lokale niveauer. For Albrechts handler strategisk planlægning om at bevæge sig mellem forskellige niveauer fra topbeslutningstagere til lokale aktører.

liggende i periferien af store byer, som for eksempel Bruxelles og Antwerp, var ikke interesseret i at dele udviklingsbyrden ved at skaffe plads til forskellige sektorer.

Med udgangspunkt i svar på disse spørgsmål, hyrede planlægningsteamet konsulenter fra forskellige sektorer til at agere som rådgivere. Disse rådgivere udførte analyser og undersøgelser, som var med til at kvalificere overvejelser inden for de forskellige sektorer. Planlægningsteamet organiserede deres arbejde i en flad struktur.

”Erfaringen med Den Rumlige Plan for Flandern viser, at hvis aktørerne kan forstå rumlige nøglekoncepter og ideer, som du ligger frem, hvis de kan se de positive virkninger i deres daglige liv, så vil de støtte planen.”

Flandern regionen blev opfattet som en parkby (som et resultat af byspredning). Det var i denne forbindelse vigtigt at introducere en ny rumlig forståelse og ideologi. Denne ideologi har sin egen identitet og autonomi. At forsætte med at have spredt byudvikling over hele regionen var ikke en mulighed.

Koalitioner Ifølge Louis Albrechts viser erfaringen med Den Rumlige Plan for Flandern at du kan opbygge koalitioner med nøgleinteressenter, og at disse koalitioner har en afgørende virkning i planlægningsprocessen. En koalition blev etableret med fagforeninger og fungerede imod developers interesser. ”Det beviste, at interessenter vil støtte dine ideer, hvis de kan se, at du ikke er solgt til bestemte politiske interesser eller til developers interesser.” Mens Den Rumlige Plan for Flandern blev udarbejdet, havde planlægningsteamet møder fire til fem gange om ugen med forskellige grupper for at forklare nøgleideerne med planen. Disse grupper havde forskellige størrelser, nogle gange var der så få som fem deltagere. Denne proaktive holdning hjalp med at etablere forbindelser

Resultater og Den Rumlige Plan for Flanderns arv Ifølge Albrechts er et af vigtigste resultater af Den Rumlige Plan for Flandern opbygningen af en institutionel kapacitet i planlægningsafdelingen. På denne måde er institutionalisering af nøgletankegang og -metoder mere relevant end planen i sig selv. Før planen blev implementeret, var der en mangel på forståelse af, hvad strategisk planlægning er. Efter implementeringen af planen, opstod der en ny diskurs om byen med fokus på en voksende befolkning i byerne og på forudsætninger for økonomisk konkurrence. Den Rumlige Plan for Flandern har i denne forbindelse mest bidraget til at flytte opfattelser af planlægning og til en erkendelse af den betydning, som byer og byregioner spiller i udviklingen. Når det gælder nøglekoncepter i planen (som f.eks. spredte klynger), blev nogle af dem mødt af modstand i nogle kommuner. Især kommuner be-

Albrechts’ strategisk planlægningstilgang understreger, hvor vigtigt det er at skabe platforme for opbygning af visioner, strategiske udviklinger og politiske beslutninger, såvel som indførelsen af rumlige koncepter, rettet mod håndteringen af komplekser miljøer, mangfoldige aktører og modstridende interesser. Strategisk planlægning har at gøre med både processer og institutionel forandring, men den kan også yde et væsentlig bidrag til at påvirke byudviklingsmønstrer. Louis Albrechts siger i denne forbindelse: ”I strategisk planlægning skal du være i stand til at høre og følge, hvad der foregår. Du skal arbejde med historien, men du skal også være i stand til at overgå den. Fremtiden er ikke kun en forlængelse af fortiden.” Gustavo Ribeiro, Arkitekt ph.d.

27

Skateboardbane, fodboldbane, cafe latte, skateboardbane, fodboldbane, cafe latte, skateboardbane, fodboldbane, cafe latte, skateboardbane, fodboldbane, cafe latte, skateboard... Af Ane Rottbøll Jørgensen og Ditte Klerens Søndergaard

Artiklen er skrevet på baggrund af RUCprojektet ”Et kønsperspektiv i planlægningen” og tager sit afsæt i renoveringen af Nørrebro Parken. Artiklen giver nogle bud på, hvordan man ved at indtænke både kvindelige og mandlige værdier i byens rum kan være med til at udfordre og udvide måden at planlægge byens grønne områder. Køn skal ikke tænkes som noget, der begrænser, men derimod noget der beriger til at skabe større variation i byens elementer.

Hvorfor er der altid et billede af en skater, der styrer lige mod én i et hæsblæsende tempo, når tegningerne af et fremtidigt aktivt byområde skal vises frem? Siden hvornår er det blevet en universal lov, at hvis der åbner en cafe i et dødt område, så kommer der pludselig liv og glade dage? Er det umiddelbart ikke for meget ansvar at lægge på varm mælk, kaffebønner og skatere? Meget hurtigt kan ønsket om det gode byliv både i teori og praksis give én den tanke, at der fra arkitekter og planlæggeres side er indgået en pagt om, at hvis nogle bestemte elementer er til stede, så kan området karakteriseres som velfungerende. Det betyder sat på spidsen, at stort set alle byens mere aktivitetsprægede områder er udstyret med et eller flere af følgende elementer:

28

• • • • •

Legeplads Fodboldbane Basketbaner Skateboardbaner Borde/bænke/grill til rekreation.

Derudover ses det også som en fordel, hvis der i umiddelbar nærhed findes en café, der kan servere cafe latte til folket. Opskriften på et velfungerende område er for mange planlæggere et sted, der imødekommer forskellige menneskers behov og skaber mødet mellem mennesker. Derfor har planlægningen ofte taget hensyn til forskellige etniske gruppers og aldersklassers behov. Men spørgsmålet er, om det er nok kun at tænke etnicitet og alder for at opnå mangfoldighed og rumlig variation i byens rum, eller om man som planlægger ikke også er nødt til at indtænke kønnenes forskellige behov som en måde at skabe mangfoldighed, både rummeligt og socialt. For ser vi på hvem, der bruger parkens aktiviteter, skal man lede længe efter en kvindelig skater eller en gruppe veninder, der benytter basket- eller fodboldbanen. Dette kan undre, når byens fitnesscentre og sportsforeninger er fyldt med kvinder, der går op i krop og sundhed og dermed gerne vil bruge deres

krop aktivt. Måske er tiden inde til at genoverveje om skateboardbaner og streetbasketbaner er det eneste, der kan skabe liv i byen, eller om tiden er inde til at tænke i alternative aktiviteter. Indtænkning af køn skaber rummelig variation. I Danmark har vi ikke tradition for at indtænke køn i planlægningen. Både på det politiske og bevidsthedsmæssige plan har vi i Danmark en forståelse af, at mænd og kvinder er ens, men i praksis ses en forskel i den måde kønnene bruger byen på. Det skal dog ikke forstås sådan at alle kvinder bruger byen på samme måde og alle mænd på en anden. Derfor er det mere korrekt at tale om en kvindelig og en mandlig måde at bruge byen på. Hvor den mandlige er karakteriseret ved at bruge byen fysisk aktivt er den kvindelige bruge af byen mere begrænset i sin fysiske udfoldelse Selv om der i dag ikke arbejdes med køn i planlægningen, så bliver den endegyldige række af basket, fodbold og skatebordbaner som byen efterhånden er præget af mest brugt af mænd og repræsenterer en mere mandlig brug af byen. Dermed ikke sagt at alle mænd spiller fodbold eller står på skateboard, for når sandheden skal frem savner mange mænd sikkert også nogle andre aktiviteter i byens offentlige rum. Mange kvinder bruger ikke byen fysiske tilbud, fordi de ofte føler sig objektiviseret

i det offentlige rum og ikke ønsker at optræde gennemsvedte på steder, hvor de er til offentligt skue. Derudover har kvinder ofte en bevidsthed om, at de er begrænsede i deres kropslige udfoldelse. Denne barriere kræver en generel samfundsændring at overvinde, men byplanlæggere og arkitekter kan ved at tænke i nye aktiviteter gå foran i kampen om, at få kvinder til at udfordre brugen af deres krop.

Det at tænke kønnenes forskellige behov ind i planlægningen kan ligesom etnicitet og alder være med til at tilgodese endnu flere af de behov, som byens indbyggere har. Forståelsen af kvindelige og maskuline behov skal ses som en katalysator, der udvider forståelsen for, hvordan der kan skabes variation i byen, og hvordan man tilgodeser den store gruppe af folk, som enten ikke gider spille fodbold eller stå på skateboard

og som i løbet af udesæsonen bliver trætte af at sidde på blomstrede vattæpper og drikke kaffe. Hvordan opnås den ønskede variation i byrummet? Mange af de fysiske elementer der findes i den Ny Nørrebro Parken efter renoveringen i august 2007 kræver hård fysisk aktivitet og bruges primært af mænd. Det er aktiviteter som fodboldbaner, bas-

Byens fysiske aktiviteter henvender sig primært til det maskuline, men hvis ønsket er at skabe mangfoldighed og variation i byrummet, er det nødvendigt også at tænke de kvindelige behov ind. Fotos: Ane Rottbøll Jørgensen

29

Skatebordbanen er blevet symbolet på ”liv i byen” for mange planlæggere og arkitekter, men måske er tiden moden til at tænke i nye baner. Foto: Ane Rottbøll Jørgensen

ketbane, volleyballbane og skatebordbane. Alt sammen aktiviteter som også findes i mange af byens andre parker. At skabe både fysisk og social variation i byens rum ved at bruge køn som et parameter kræver, at der sættes ind flere steder. Nogle steder kræver en fornyelse af de fysiske aktiviteter i byen og andre steder en mental ændring hos planlæggere og arkitekter. Målet med projektet ”Et kønsperspektiv i planlægningen” var at udstikke nogle retningslinier til at kunne indarbejde tankegangen om køn i planlægningen.

30

Nedenstående er derfor forskellige betragtninger om, hvordan man som planlægger eller arkitekt kan tænke kvindelighed ind i byen. Lukkede rum/placering af aktiviteter Kvinder har en tendens til, at føle sig objektiviseret, beskuet og bedømt i det offentlige rum, hvilket betyder, at skal kvinderne bruge byens aktiviteter, skal det overvejes, hvor aktiviteterne placeres. I stedet for at placere en stor boldbane i nærheden af områdets hovedfærdselsåre, kan mindre boldbaner placeres i mere ”aflukkede”

områder, hvor der i højere grad skabes en fornemmelse af privathed og samtidig er muligt at overskue rummet. Det kan skabe en ramme, hvor kvinderne kan få mere lyst til slå sig løs, fordi rummet føles mere privat. Mellembløde aktiviteter Anken mod byens grønne områder er, at områderne kan deles op i to kategorier. Enten rekreative områder eller fysisk aktive elementer. Her vælger kvinder i langt de fleste tilfælde de bløde aktiviteter, da de ikke har lyst til den opmærksomhed,

de meget fysisk krævende aktiviteter tiltrækker. At kvinderne ikke bruger byen til at være fysisk aktive, men gerne dyrker sport i fitnesscentre og foreninger, må være et tegn på, at tiden er inde til at indtænke nye aktiviteter i byens rum.

forventes, at man blot ved at opføres nye fysiske elementer kan få kvinderne i gang med at bruge dem. Derfor er det nødvendigt, at planlæggerne tager ved lære af foreningslivet og forsøger at flytte denne form for aktivitet ud i byrummet.

I den spørgerundersøgelse der blev lavet i forbindelse med renoveringen af Nørrebro Parken blev forskellige mellembløde aktiviteter, hvor der er fokus på det sociale, fremhævet som noget, der lå højt på ønskelisten over aktiviteter i parken. En af disse aktiviteter var f.eks. minigolf. En sådan aktivitet er ikke billig og kræver opsyn og vedligeholdelse, derudover er der en praktisk udfordring ved en sådan aktivitet.

Erfaringerne med Yoga i fælledparken om søndagen i sommerhalvåret og et kendt dameblads årlige fodboldturnering viser, at masser kvinder gerne vil deltage i den formålsbestemte idræt i byens uderum. Dette viser, at det er mere legalt for kvinderne at være fysisk aktive i offentlighed, når det er i forbindelse med et arrangement.

Men udfordringen vil kunne imødekommes ved at lave en aftale med en nærliggende cafe om opbevaring af golfkøller og bolde. Selv om en minigolfbane er dyr og lidt besværligt, så er årsagen til dens fravær udelukkende et spørgsmål om prioritering fra planlæggerne og arkitekternes side. Det er i hvert fald svært at forestille sig, at det er dyrere at anlægge en minigolfbane, end det er at anlægge en skateboardbane som lå længere nede på ønskelisten og som henvender sig til en meget specifik befolkningsgruppe. Det vigtige er her, at man som planlægger og arkitekt bør tænke mere kreativt, hvad de mellembløde aktiviteter angår. De mellembløde aktiviteter ville skabe et alternativ til både de helt bløde, stillesiddende aktiviteter og de fysisk hårde aktiviteter og skabe variation i byrummet. Instrueret spontant brug Kvinder dyrker ikke i samme grad som mænd spontan idræt, hvor de mødes med vennerne i en park og spiller bold. Derfor kan det heller ikke

Det vigtige ved den instruerede brug af byens aktiviteter er, at det kan give kvinderne en positiv oplevelse med at være fysisk aktive i det offentlige rum sammen med andre. Den formålsbestemte idræt, hvor kvinder kan få en fornemmelse af, at det er ok at være fysisk aktiv i det offentlige rum vil derudover forhåbentlig også fungere som et springbræt til at få kvinderne til at dyrke spontan idræt. Midlertidighed En anden måde at få kvinderne til at overvinde deres barrierer og være fysisk aktive er ved at benytte flere midlertidige installationer i byen som for eksempel danseunderlag eller fodboldturnering. Ved at bruge midlertidige installationer kan man som planlægger og arkitekt imødekomme nogle af de udfordringer, der ligger i at tænke køn ind i planlægningen. En af de store fordele ved at benytte midlertidige installationer er, at det er et godt redskab til at kortlægge hvilke aktiviteter, der henvender sig til kvinder, da de midlertidige installationer giver

mulighed for forholdsvis nemt og billigt at afprøve forskellige aktiviteter i 1:1. I Danmark har planlæggere og arkitekter tradition for at tænke i kvalitet og lang holdbarhed, når de indretter et byrum. Men granit er dyrt, hvilket betyder, at det ofte er den sikre løsning, der vælges. Det er selvfølgelig vigtigt at de midlertidige installationer fungere både æstetisk og funktionelt i forhold til det rum, de opstilles i, så folk får lyst til at bruge dem. Når det er sagt så er de midlertidige installationer ikke kun dynamiske i forhold til at skabe variation i byrummet, men de indeholder også en nyhedsværdi, der kan medvirke til at tiltrække folk og holde liv i byens rum. At inddrage køn som et parameter i planlægningen, skal ses som et opråb til arkitekter og planlægger om ikke altid at vælge den sikre løsning. Der er ingen tvivl om, at skatere og fodboldspillere er et taknemligt folkefærd, når det gælder brug af byens aktiviteter. Og netop derfor findes der allerede masser af skatebordbaner og fodboldbaner rundt omkring i byen. Men hvis man som arkitekt og planlægger reelt ønsker at skabe en rummelig og social variation i byen er det nødvendigt at tænke i nye ”baner” for at undgå, at byens offentlige rum ikke bare bliver en gentagelse af sig selv.

Ane Rottbøll Jørgensen, stud.scient.soc i geografi Ditte Klerens Søndergaard, stud.scient.soc i geografi

31

Hvordan gik det med planstrategierne? Af Niels Boje Groth, Karina Sehested og Ole Hjort Caspersen, Skov & Landskab, Københavns Universitet.

Kommunerne har nu for anden gang arbejdet med planstrategier som et nyt redskab i kommuneplanlægningen. Plan09 har bedt ”Skov & Landskab” (institut under Kbh. Universitet) evaluere resultatet. Evalueringen skulle samtidigt give gode råd til den 3. generation af kom-muneplanstrategier: bidrage til en ”strategi for strategierne” Evalueringen består af flere dele. Her præsenteres resultater af casestudier af strategier og processer i 7 udvalgte kommuner samt Trekantsområdet. De 7 kommuner er valgt som eksempler på meget forskellige måder at lave planstrategier på, og Trekantsområdet er valgt for at inddrage en fælles kommunal planstrategi. Hele evalueringen kan hentes på: http://www.plan09.dk/Projekter/ Metodefriheden udnyttes Lovgivningen giver stor metodefrihed til arbejdet med planstrategier. De syv kommuners og Trekantsområdets planstrategier er da også alle meget forskellige i både form, indhold og proces. Kommunerne har dermed i høj grad udnyttet metodefriheden og anvendt planstrategierne på en måde, der passede dem på det givne tidspunkt. Strategierne fra 2008 er udviklet i en periode med opstart i de nye storkommuner efter strukturreformen, og det præger strategiarbejdet. Der er derfor stor sandsynlighed for, at processer og strategier ser anderledes ud næste gang.

32

Det kan fortsat anbefales, at kommunerne også i fremtiden indretter processer og planstrategier efter deres særlige behov. Den gode planstrategi opnås netop ved, at kommunerne tager bevidste og kvalificerede valg af processer og strategier efter behov og omstændigheder på det givne tidspunkt. Politisk forankring Kommuneplanstrategierne er blevet politiske dokumenter, og det er lykkedes at skabe et forholdsvist stort ”politisk ejerskab” til strategierne, hvad der var ét af formålene med lovgivningen om planstrategierne. De kommunale administrationer lægger stor vægt på, at det skal være politikernes og ikke fx planlæggernes planstrategier, og der holdes en tæt kontakt til kommunens politiske ledelse i alle processerne. Kommunerne har afprøvet forskellige metoder til at inddrage politikerne for (1) at skabe bredt politisk ejerskab til strategierne og (2) at bryde med sektortankegangen i sektorudvalgene. Det sker f.eks. når strategidrøftelserne forankres direkte i byrådet og ikke kun i sektorudvalgene, og når strategidebatten starter hos politikerne gennem interviews eller strategiseminarer. Det sker også, når politikerne tager på ”ekspeditioner” rundt i deres nye storkommuner og taler strategier med borgere og andre interessenter.

Mange metoder er anvendt og kan med fordel videreudvikles fremover til at skabe bred politisk forankring af strategierne. Planstrategier som internt kommunalt projekt De fleste har brugt planstrategierne som et internt styrings- og dialogredskab, hvor den politiske og administrative ledelse er styrket, og hvor der er forsøgt skabt bredt ejerskab i kommunen til strate-gierne. Planstrategierne er ikke i særlig grad drøftet med omgivelserne i kommunerne. Den offentlige debat har været nedprioritet og er gennemført stort set ved formelt tilstrækkelige offentliggørelser uden større engagement i plandebatter. Det skyldes fire ting: 1. At kommunerne lige havde været igennem større visionskampagner i forbindelse med kommunesammenlægningerne med bred borgerinddragelse 2. At kommunerne efter sammenlægningerne havde brug for at etablere og styrke det ny fællesskab i de nye storkommuner 3. At kommunerne alle var under tidspres for at lave strategierne 4. At kommunerne havde brug for at få overblik over de mange strategier, mål og nye styringsredskaber, der udvikles i kommunerne i disse år.

Kommunerne bør derfor overveje, hvordan der i fremtiden skabes bredere ejerskab til planstrategierne også udenfor rådhuset. Kæder af strategiske dokumenter Kommunerne arbejder i disse år med strategier på mange politikområder. Derfor bør planstrategierne fremover ses som led i de kæder af strategiske dokumenter og strategiske arbejder i kommunerne. Det bør overvejes, hvilken rolle planstrategien skal spille i forhold til det øvrige strategiske arbejde i kommunen. Planstrategiers roller Studiet viser, at planstrategierne har meget forskellige roller i kommunerne. Vi ser eksempler på både fysiske strategier, fokuserede strategier og helhedsstrategier, der hver især dækker forskellige behov i kommunen. De fokuserede strategier er dårligst repræsenterede i case kommunerne. De fysiske strategier er centrale for kommuneplanprocessen, men ikke for hele kommunens politiske aktivitet, og de forholder sig til specifikke arealdiskussioner. Det er især planafdelingerne, der arbejder med de fysiske strategier.

De fokuserede strategier udvælger bestemte indsatsområder for at styrke en kommunes udvikling (både den fysiske og den ikke-fysiske udvikling). Strategierne vedrører kun disse indsatsområder og ikke hele kommunens udvikling. Her samarbejder typisk planafdelingen og udviklingsafdelingen. Helheds -strategier omfatter hele kommunens udvikling og inddrager alle politikområder i en samlet vision eller strategi. Dermed bliver den en overordnet strategi i kommunen også for sektorpolitikkerne, og strategien skal skabe fælles mening og bredt ejerskab i kommunen. Den centrale udviklingsafdeling forestår arbejdet og skal sikre det brede ejerskab.

Hver af disse strategityper har sine fordele og ulemper, og kommunerne bør på forhånd beslutte, hvilken rolle og form planstrategien skal have. Nye temaer Planstrategierne er domineret af lokalt bestemte temaer. Men der er også temaer, som optager flere kommuner - temaer, som er oppe i tiden. Sundhedstemaet spiller en stor rolle. Kommunerne har fået et øget ansvar på området og integrerer det forebyggende sundhedsarbejde med planlægning af sti- og trafiksystemer, grønne områder og institutionsdrift. Interessen for oplevelses- og eventøkonomi afspejler skiftet fra efterkrigstidens behovsorienterede planlægning til dagens udbuds-

Fysiske strategier

Fokuserede strategier

Helheds strategier

Bredde og Fokus

Fra visioner til strategiske beslutninger på det fysiske område

Fra visioner over strategier Visioner og strate-gier til handling på udvalgte for hele kommunens udviklingsemner udvikling – ”overligger”

Planstrategiens Rolle

Centralt kommuneplan-dokument

Centralt udviklingsdokument

Centralt fælles meningsdannelses dokument

Forankring

Planafdelingen

Planafdeling i samarbejde med udviklingsafdeling

Central udviklingsafdeling

Tabel 1: Planstrategiernes fokus og rolle

33

Universitetssamarbejde, campusprojekter og markedsføring af boligpolitikken mod den kreative klasse ses som redskaber til at følge med i samfundets ændring fra en produktions- til en vidensbaseret økonomi. Disse ”tidens temaer” afspejler generelle samfundsmæssige ændringer, som ikke kan håndteres af kommunerne alene. Kommunerne har stærkt begrænsede virkemidler overfor landets universitetspolitik og overfor udviklingen af vidensøkonomien. Derfor lægger planstrategierne på disse områder op til en dialog med de regionale og statslige institutioner og myndigheder, f.eks. om • Mulighederne for etablering af universitetssatellitter • Rammer og modeller for etablering af uddannelsescampusser • Virkningerne af satsningerne på elitesport og eventkultur • Betydningen for sundheden af anlæg og drift af kommunens stier og grønne områder

34

Regionale rammebetingelser Fremmende

Kommunens påvirkningsmagt

og markedsbetonede planlægning baseret på bykonkurrence. Tidligere henvendte kommunernes kultur- og fritidstilbud sig til de lokale oplande. I dag orienteres kultur- og eventfunktioner som Horsens-koncerterne, Legoland, Randers Regnskov, Roskilde Festivalen, Lalandia og multiarenaprojekter sig mod meget større oplande og skal medvirke til at sætte værtsbyen på landkortet langt uden for dens normale opland.

Tilpasning

Udvikling

Lille

Stor

Reparation

Forsvar

Hæmmende Figur 1: Fire typer kommunale strategier i samspillet mellem ydre rammebetingelser og kommunernes egen påvirkningsmagt Kilde: Groth (2001) – se også Strategi og kommuneplanlægning -. En vejledning s. 22

Den nye geografi Den nye geografi, som blev tegnet med Landsplanredegørelsen 2006, er kommunerne meget bevidste om. Især er de opmærksomme på, at den koncentration, der tidligere fandt sted omkring de 5-6 største byer i landet, nu finder sted i to store pendlingsregioner regioner omkring Hovedstad-

en og Århus. Kommunerne er opmærksomme på, om de regionale rammebetingelser er fremmende eller hæmmende. Alt afhængigt af, hvor stærke kommunerne er, opstår forskellige typer strategier: ”udvikling”, ”tilpasning”, ”forsvar” og ”reparation”, som illustreret i figur 2.

I den nye geografi er der to områder med fremmende regionale rammebetingelser, nemlig Århus og Københavnsregionen. Det er sådan, situationen opfattes af case-kommunerne. Blot det at ligge i udkanten af ét af de to nationale vækstområder er som at nærme sig udkanten og dermed at møde hæmmende regionale rammebetingelser. Det betyder, at Odense kommune og Trekantområdet ikke kan føre rene udviklingsstrategier baseret på egne styrker, men også indstiller sig på at forsvare deres positioner ved nye initiativer, som f.eks. et tættere universitetssamarbejde og – i Odenses tilfælde – at søge et nærmere samspil med Hovedstads- og Øresundsregionen. Herning kommune har gennem den store omstilling i 1990erne til den nye tekstiløkonomi vist, at kommunen har en betydelig selvstændig påvirkningsmagt, og at kommunen er i stand til at føre en virkningsfuld forsvarsstrategi, selvom den ligger udenfor den Østjyske vækstregion med Århus som centrum. Overskriften på kommunens planstrategi er da også Herning som ”regionalt kraftcenter”. Kommuner, der både ligger udenfor vækstregionerne og har svagere påvirkningsmagt må søge at udbedre de problemer, der opstår med fraflytninger og nedgang i arbejdspladser. Ofte søger de, som Faaborg-Midtfyn at fremme specialisering og markedsføring af særlige lokalt bestemte produkter.

35 Foto: Thomas Sick

Fælleskommunale planstrategier I evalueringen indgår to fælleskommunale strategier fra Trekantområdet og Vestegnen (Københavns), men med meget forskellige udgangspunkter - henholdsvis en fælles vision og et fælles trusselsbillede.

teresse for de to nye kommunale forvaltningsområder. Det gælder også i de udvalgte 8 case-kommuner. Derimod fylder landbruget som erhverv ikke meget, og det er som oftest omtalt i ret generelle vendinger. Men der er dog stor variation i strategierne.

Den fælles vision i Trekantområdet udtrykker, hvad kommunerne har kunnet blive enige om. Det har sat en naturlig grænse for detaljeringsgraden, hvorfor de fleste kommuner har suppleret den fælles strategi med egne strategier.

Nogle kommuner opfatter ikke alene det nye forvaltningsområde som en ny bunden opgave. De ser også nye muligheder for en mere tværsektoriel forvaltning og for en mere selvstændig behandling af et tema, der førhen var delt mellem kommunerne og amterne, nemlig grænsen mellem land og by. Denne opdeling betød, at det rekreative potentiale i de bynære grønne områder førhen ikke blevet udnyttet optimalt.

Vestegns kommunerne har i vid udstrækning en fælles udviklingshistorie og ser nu et fælles trusselbillede i de nye væksterhvervs prioritering af Nordsjælland, statens og hovedstadens investeringer i Ørestaden, regionale planer for udviklingen af Roskildefingeren og udviklingen af stærke logistikfunktioner i Køgeområdet. Forslag til udvikling af arbejdsmarked, uddannelse og regional tilgængelighed samles i et fælles udviklingsperspektiv, der indbygges i kommunernes planstrategier. Det fælles udviklingsperspektiv er derfor ikke en erstatning for, men supplement til de kommunale planstrategier. Natur og det åbne land De fleste kommuner inddrager natur og det åbne land i planstrategierne. Det tyder på en stor in-

36

Kommunalreformen har nu ændret herpå. Planstrategierne for Odense og Roskilde viser fx., hvorledes måske især de større kommuner nu arbejder med en mere samlet planlægning i byranden. For de fleste kommuner gælder det dog, at de i denne første planstrategi efter kommunalreformen har fulgt de rammer, som blev givet i forbindelse med den sidste regionplan. Men samtidig indikerer flere planstrategier, at kommunerne senere vil fremkomme med mere selvstændige registreringer og planer på området. Mulighederne for i kommunalt regi at arbejde tværsekto-

rielt med natur og det åbne land kommer f.eks. til udtryk i flere planstrategier, som sammentænker forvaltningen af de grønne områder og sundhed. Flere kommuner, som f.eks. Albertslund, Næstved og Faaborg-Midtfyn, er blevet inspireret hertil gennem deltagelse i den såkaldte KRAM undersøgelse af livstilssygdomme, som Statens Institut for Folkesundhed (SIF) gennemførte i 2007-2008. Foruden byranden og sundhed er markedsføring et tredje tema, hvori natur og det åbne land har fået en ny betydning i det kommunale regi. Naturværdier kobles nært til kommunens turisme- og oplevelsesøkonomi i planstrategierne, som afspejler en stigende bevidsthed om at landskab, natur og kultur ikke blot skal plejes og udvikles men også anvendes i intern og ekstern markedsføring af kommunen. Perspektiv I planstrategiarbejdet er det afgørende først at gøre sig formålet med planstrategien klart i den givne situation og ændre proces og formål efter omstændighederne. Afhængigt af formålet kan man vægte de enkelte elementer i det strategiske arbejde forskelligt. I figur 2 har vi angivet de vigtigste elementer. På trods af strategiernes forskellighed, er der flere fælles faldgruber, vi er stødt på:

Identitet rolle

Vision / mål

Planer Projekter

Samarbejdspartnere

• At arbejdet med planstrategien ikke hænger sammen med kommuneplanarbejdet, så man skal begynde forfra i kommuneplanarbejdet med at tage stilling til politiske hovedspørgsmål. • At det fysiske og rumlige element helt udgår af de brede strategier • At planstrategier bliver så overordnede, at de kun får symbolsk betydning og omvendt • At planstrategier udvikles af kun en lille kreds af personer og dermed ikke får bred forankring i kommunen

Omverden

Kilder Evaluering af kommuneplanstrategier. Notat 1 – 4 Se http://www.plan09.dk/Projekter/. Karina Sehested: Litteraturstudie om strategisk planlægning, notat 1 Ole Hjort Caspersen: Screening af planstrategier, notat 2 Karina Sehested, Ole Hjort Caspersen og Niels Boje Groth: Case-beskrivelser – Tværgående analyse - Konklusion, notat 3 Babara Le Maire Wandall: Kommunikationsanalyse, notat 4. Groth N.B. (2001): Fra plan til strategi. Byplan 3, 2001

Kilde: Groth (2001) Figur 2: Elementer i det strategiske arbejde.

Det måske mest interessante perspektiv ligger i det overblik over kommunernes situation, som plan-strategierne giver. Tilsammen udgør de en slags ”kommunernes landsplanredegørelse”. Mange spørgsmål heri kræver svar fra statslige institutioner, som f.eks. ønskerne om en regionaliseret universitetsstrategi. I den stadige udvikling af det danske plansystem vil det være oplagt at finde rammerne for en dialog mellem en kommunal og den statslige landsplanredegørelse om den fysiske og funktionelle udvikling i landet. Grundlaget er til stede.

Niels Boje Groth, Senoirforsker, Skov og Landskab Karina Sehested, Cand. Scient. Soc, Skov og Landskab Ole Hjort Caspersen, Seniorforsker, Skov og Landskab

37

Sæt regnvand på dagsordenen ved byudvikling og klimaplanlægning Af Susanne Balslev Nielsen, DTU Management og Marina Bergen Jensen, LIFE

Dansk Byplanlaboratorium og DANVA har sammen med Danmarks Tekniske Universitet og Københavns Universitet udviklet og afprøvet et innovationsforløb integreret planlægning af vand i byen. Her kan du læse om udviklingskonceptet og de første deltageres udbytte. Dansk Byplanlaboratorium og DANVA vil sammen give andre kommuner mulighed for at deltage i et tilsvarende lærings- og udviklingsforløb i efteråret 2009 . Risiko for oversvømmede bydele I Greve Kommune kender man det allerede alt for godt. Det regner kraftigt, og hverken kloakker eller åer kan klare vandmængderne. Resultatet er at vandet (evt. en blanding af regnvand og spildevand) står højt i gader og kældre, og borgerne er utilfredse! Det har store økonomiske og sociale omkostningerne når byernes regnvandshåndtering ikke matcher de faktiske regnmængder. Det ved både borgere, politikere og forvaltninger i de mange byer, der har været ramt, og udsigten til mere intensive regnbyger i fremtiden, gør, at der er behov for massive tilpasninger af byområder overalt i landet, så der kan håndteres meget større regnmængder på en social, økonomisk og

38

miljømæssig forsvarlig måde. Pladsmangel er et gennemgående problem i byzone. Der er ikke kapacitet til vandet i rørsystemerne, det er vanskeligt at finde lokaliteter til regnvandsbassiner, og der er tale om store investeringer. Selvom der kan findes lokaliteter til regnvandsbassiner, er det spild – både ud fra et arealudnyttelsesperspektiv, og ud fra ideen om at den bæredygtige by er den kompakte by - udelukkende at benytte et areal til periodevis at opbevare vand, især når der findes løsninger, der kan klare regnen når den kommer, og samtidig designes, så de giver oplevelser til bydelen. Vand, planter, liv… Alle kan se de mange muligheder for sig, men sammentænkning af byudvikling, håndtering af regnvand og klimatilpasning har vanskelige vilkår i langt de fleste kommuner, for selv om man som udgangspunkt har en helhedsorienteret tilgang til sit forvaltningsområde, så er hverdagen en anden. Hvert forvaltningsområde har sit faglige fokus og sine arbejdsgange. Typisk arbejder byplanafdelingen og spildevandsafdelingen med hver sin faglige tilgang og de indgår på forskellige tidspunkter i planlægningsprocessen. Når det drejer sig om udvikling af nye byområder, er det sædvanligvis byplanafdelingerne som starter projektet op, og de tænker på meget,

men sjældent på plads til håndtering af regnvand. Når bebyggelsesstruktur, bebyggelsesprocenter, befæstelsesgrader mm. er fastlagt, bliver spildevandsafdelingen eller forsyningsselskabet først hørt som en del af den tekniske høring. Det betyder at spildevandsafdelingerne ofte er begrænsede i deres muligheder for at planlægge lokal håndtering af regnvand og at dimensionering af regnvandsledninger, spildevandsledninger og tilkoblingsmuligheder er de væsentligste tekniske løsninger. Når det drejer sig om tilpasning af eksisterende by til mere regn vil initiativet typisk komme fra spildevandsafdelingen, forsyningsselskabet eller klimaplanlæggerne, og da kan det være yderst vanskeligt at få den samlede organisation til at tænke helhedsperspektivet. Forskningsprojekt om integreret planlægning af byens vand Ideen med forskningsprojektet 2BG, som står for ”Black, Blue and Green – Integrated infrastructure planning as key to sustainable urban water systems”, er at udvikle en metode til integreret planlægning af vand i byer, dvs. at afvandingsopgaven skal kobles til byudvikling. Det gøres ved at udnytte mulighederne for at lave velfungerende og attraktive bydele, hvor regnvandet håndteres lokalt med minimal gene og maksimal gevinst

for bydelens brugere. Det skal være nemt at få et hurtigt overblik over mulighederne for at håndtere regnvand lokalt gennem forsinkelse af afstrømningen, nedsivning og fordampning, og evt. opsamling af regnvand. Men at få byplanlægning og regnvandshåndtering til at spille sammen i

de tidlige faser af by- og byggeprojekter kræver mere end teknisk og økonomisk forståelse, det kræver efter vores opfattelse en udvikling af en ny organisatorisk platform, med et fælles sprog, gensidig respekt og processer som sikrer integration af de forskellige fagligheder. Det er dette be-

hov som Platformskurset skal opfylde. Selve 2BGforskningsprojektet startede i 2007 og fortætter til 2011. Læs mere på www.2BG.dk Kursuskoncept: faglig og organisatorisk netværkudvikling Formålet med kurset (innovationsforløbet) er at give de deltagende kommuner nye kompetencer og en tværfaglig intern platform, der kan fremme helhedstankegang omkring byens tilpasning til et ændret nedbørsmønster og fortsatte økonomiske, sociale, kulturelle og miljømæssige udvikling. Temaer: • Kommunikation/Profilering af teknisk infra- struktur • Kommunalt strategiarbejde og lokalplanlæg- ning • Kommunal bygherrerolle, De offentlige forsy- ningsselskabers rolle • Større udstykninger, byomdannelse, eksiste- rende by • Rammebetingelser: Vandrammedirektiv, kli- maændringer, habitatdirektiv, og andre plan- mæssige udfordringer. Konceptet: - Et antal kommuner deltager, mindst 4 og højst 8 - De samme personer giver tilsagn om at deltage

39

i hele kursusforløbet (4 kursusgange) - Kursusforløbet som retter sig mod faglig ud- vikling vha. ekspertoplæg, oplæg fra erfarne kollegaer, og samarbejde med andre kommun- alt ansatte enten med samme faglighed eller i tværfaglige hold. - Hver kommune deltager med repræsentanter fra områderne byplanlægning, spildevand, vej, park, og miljø. - Hver kommune forpligter sig til at fortælle om situationen i egen kommune og levere casebeskrivelser til brug i gruppearbejdet. - De kommunale hold forpligter sig til at lave egen udviklingsplan og hjemmearbejde mellem kursusgangene - Sjove og kreative aktiviteter De første deltageres udbytte På det første kursus deltog følgende kommuner: - Odense Kommune + Odense Vandselskab A/S - Århus Kommune - Greve Kommune - Københavns Kommune (bydesign, vej og park) + Københavns Energi (spildevand) I den afsluttende evaluering bad vi deltagerne beskrive deres personlige udbytte af kurset og deres synspunkter på, hvad der kan forbedres ved

40

kursuskonceptet. Den store styrke ved kurset er, ifølge deltagerne, udviklingen af det personlige netværk, især internt i kommunen på tværs af byplan, miljø og de forskellige tekniske afdelinger, men også på tværs af kommuner, hvor der nu er grundlag for at spørge/samarbejde med andre ligestillede i andre kommunale forvaltninger. Flere fremhæver også det inspirerende ved den tætte kontakt til et forskningsprojekt, og kursets aktualitet. Mange er i dialog med rådgivere om planlægning af byens vand og kurset styrker evnen til at kunne stille krav til developers eller selv at være bestiller på arealudviklingsopgaver. Da kurset er nyt har der som forventet være dele som kunne gøres anderledes og sandsynligvis med en bedre effekt. Heldigvis drejer det sig primært

om enkelte indlæg, formuleringen af konkrete gruppearbejder og brobygning mellem de enkelte kursusdele. Dette er noget som vil indgå i overvejelserne omkring næste gang kurserne udbydes i regi af DANVA og Dansk Byplanlaboratorium. Gevinster på flere niveauer Politisk fokus på klimaforandringer, investeringsefterslæb i kloaksystemet og udviklingen af kreative bymiljøer åbner mulighed for nye måder at lave regnvandsløsninger på. Vi er overbeviste om at det kan kommunerne realisere, hvis der etableres en handlekraftig organisatorisk platform, der formår at koble på tværs af fagligheder og beslutningsniveauer. Gevinsterne findes på flere fronter. Udover mere klimarobuste løsninger og større borgertilfredshed handler det om • Fleksibel investeringsstruktur og færre skader • Bedre håndtering af forureningen i vandet og kobling til byens samlede hydrologi • Samspil med by-visioner på både projekt- og byniveau • Kommunikation omkring byens infrastruktur og udviklingsmuligheder

Susanne Balslev Nielsen, DTU Management Marina Bergen Jensen, LIFE

Handy-Print A/S