Byplan 2 2008

Nr. 02 oktober 2008/60. årgang

Nr. 2 oktober 2008/60. årgang

byplan

Udkommer med 4 numre om året

Ansvarlig udgiver

Dansk Byplanlaboratorium

Redaktion

Dennis Lund (ansv.) Christina Hoffer

Redaktionsudvalg

Peer Frank, Ellen Højgaard Jensen, Christina Hoffer, Niels Østergaard. Redaktionsudvalget udpeges af Dansk Byplanlaboratorium og FAB (Foreningen af Byplanlæggere)

Redaktionsadresse

Dansk Byplanlaboratorium Bastian Junker eller Marie Partoft Nørregade 36, 1165 København K Tlf.: 33 17 72 72 Mail: bj@ byplanlab.dk

Grafisk tilrettelæggelse Bastian Junker

Ekspedition

Dansk Byplanlaboratorium Eva Josephsen 1165 København K Nørregade 36 Tlf.: 33 13 72 81 Mail: db@ byplanlab.dk

Abonnement i Danmark Årsabonnement i 2008: 500 kr. inkl. moms og porto.

Pris for udlandske abonnementer henvendelse til Bastian Junker

Tryk

Handy-Print A/S ISSN 0007-7658

Forsidebillede New York Foto: Magnus Kaslov Kolofonbillede New York Foto: Julie Abitz

Leder 1 Dennis Lund

En N.Y. oplevelse 2 Lisbeth Storm og Marie Partoft

På vej mod kommuneplan 2009 8 Helle Witt og Svend Erik Rolandsen

Den østjyske byregion 18 Kristian Olesen

Hvordan ser en bæredygtig fremtid ud? 21 Julie Abitz

Hvor er landdistrikterne på vej hen? 25 Mette Fabricius Madsen og Søren Pilgaard Kristensen

Fingerplan 2007 - holder den? 30 Peter Hartoft-Nielsen

Plan dk 42 DR dokumentar

Aktuelle kurser, studieture og seminarer 30 Dansk Byplanlaboratorium

Leder Planer følger finanser Det er gået op for de fleste, at vi er på vej ind i en økonomisk recession. De færreste er dog nok klar over, hvor dyb krisen er, og hvor længe den har stået på. I det sidste halve år eller så er et stort antal banker i USA gået konkurs. Vi hører kun om de finanshuse, der er mere end 50 til 100 gange større end Danske Bank og Nykredit. Vi hører ikke om, at mere end 150.000 finansfolk alene i New York-området har måttet forlade jobbet det sidste års tid. Og så fremdeles. Årsagen til denne situation er enkelt sagt en stor grad af grådighed blandt developere, en gearing af udlånet, en uforsigtig analyse af kreditværdighed samt en unaturlig sammenhæng mellem købspriser og reelle markedsværdier. Og det gælder først og fremmest ejendomsværdierne. En bys værdi vokser ikke med flere hundrede procent på ganske kort tid. Dansk planlægning har også redet med på denne optimismebølge og er også på vej til at blive ramt af den nedtur, som er godt i gang. Dansk planlægning er over de senere år blevet mere og mere kortsigtet i sine mål. Man er blevet mere og mere projektorienteret, mere og mere snæver i sine fokusområder, mere og mere tilbøjelig til at følge internationale trends: Opsøgende efter reklame og branding og alt det hippe: Forsøg på at trække stjernearkitekter til provinsen: Alt sammen i jagten på at få del i det søde liv. Se blot de mange

planstrategier, som er udsendt det sidste års tid. De taler alle deres eget konforme sprog. Samtidig snakker man som aldrig før om borgerprocesser, workshops, liv i bymidten og fest i gaden til gavn for alle og enhver. Men det fører ikke til noget. “For 3 måneder siden solgte vi 50 grunde om måneden, nu sælger vi højst én”. Det er situationen for mange kommuner. Før gjaldt det boliger en masse: Nu er det detailhandel og anden form for erhverv … Hvis der overhovedet sker noget. Alle har ganske vist pissetravlt og ingen tænker sig om. Vi er til stadighed bange for at være bagefter nabokommunen. Alle basisværdierne fra velfærdsstatens periode (1950 - 1980) er efterhånden udfaset. Plansystemet er ikke længere. Det måske væsentligste planniveau, regionplanlægningen, er skrinlagt. Staten holder fortsat hus med lidt strandbeskyttelse, skovbyggelinier, principielle udsagn om grønne kiler, spredningskorridorer, sommerhusgrunde, miljøvurdering etc. Men råderummet for kommunerne er stadig stort som en ladeport. Det har længe været påvist, at der var erhvervsareal nok til 40-50 år i hovedstaden og at boligknapheden var et falsum. Alligevel fører man strudsepolitik på disse felter for fortsætter ufortrødent. Kort sagt: Det er yderst pinligt, at dansk planlægning lader sig lokke af de privatøkonomiske interesser i en sådan grad, at man helt overser

den basale planlægningsforståelse: At man ikke fornyer eller er i stand til at forny kommuneplanlægningen, at man kasserer regionplanlægningen, at man ikke er lydhør over for de trafikale problemer i byerne, at vi fortsat har voksende miljøproblemer, at man ikke laver ordentligt forarbejde for sine planer, at man ikke kan analysere noget i helheder, men kun kan detailstyre, at man sælger alt og alle uden noget planberedskab. At man kort sagt er ligeså forblændet af de økonomiske konjunkturer som de førnævnte finansfolk. På den måde er vi i dobbelt forstand i samme båd som finansfolket: Vi søgte at ride med på bølgen og vi gav afkald på al planlægnings-pli … Og står nu uden noget egentligt planberedskab - alt det vi hvert år drøfter mand og mand imellem på det årlige byplanmøde. Fagfolkene er bange for at tale roma midt imod, og politikerne er bange for ikke at være på “forkant”, og staten har for år tilbage helt mistet evnen til at planlægge og retvise landet med alle dens provinser. Det er skammeligt.

Af Dennis Lund Redaktør, BYPLAN

1

En N.Y. oplevelse Af Lisbeth Storm Henriksen & Marie Horskær Partoft

Den klassiske art deco skyskraber Chrysler Buildings markante spir er genkendeligt for de fleste, men ses ikke tæt på bygningen og bygningen markere sig slet ikke i gadeplanet.

New York er en overvældende by både, hvad angår indbyggere, arkitektur og areal. Især er bydelen Manhattan en kogende kedel af indtryk, hvor skyskraberne er den altdominerende bygningstypologi og trafikkaos udfylder slugterne mellem de høje bygninger. I sommeren 2007 gik artiklens forfattere på sanseopdagelse iblandt travle new yorkere og turister for at forstå forholdet mellem Manhattan og de tre ikoniske skyskrabere Chrysler Building, Seagram Building og Sony Tower.

2

Chrysler Building - en markør på skyline Skyskraberen Chrysler Building er bygget i 1930, hvor skyskraberbyggeriet boomede på Manhattan. Anno 2008 står bygningen endnu som New Yorks mest karakteristiske landmark og er sammen med New York Times Tower byens næsthøjeste skyskraber. Chrysler Building ligger på Lexington Avenue, en ni kilometer lang væg af bygningsmasse, der taktfast brydes af bloksystemets tværgader for hver 80. meter. Chrysler Building er en del af en blok, omgivet af bevægelse: Vejbaner med biler i skiftevis top-

fart og snegletempo, fortovet foran bygningen er befolket af mennesker, der haster afsted, ingen standser og betragter omgivelserne, for gadens mylder kræver al opmærksomhed. Bygningsfacaden er præget af mørke farver og kolde materialer og fremstår anonym i forhold til gadens perlerække af butikker. Manhattans almindelige, grå betonfortov ophører ved indgangen til bygningen og erstattet af en belægning udført i varme farvenuancer og lagt i et sirligt mønster som inde i bygningens lobby. Dette drager bygningens semioffentlige lobbyrum ud i

det offentlige byrum. Chrysler Buildings anonyme udtryk i gadeplan er helt modsat dens markante position i skyline, hvor bygningstoppen tegner en tydelig profil blandt byens andre tårne og spir. Spiret fremstår som en fælles reference for New Yorks indbyggere og turister. Seagram Building – et frirum i gadeplan På Park Avenue mellem 52nd Street og 53rd Street afbrydes bygningsvæggenes kontinuerlighed af en eleveret plads, bagerst på den – væk

fra gaden troner Seagram Building en klassisk skyskraber i International Style tegnet af Ludwig Mies van der Rohe og opført 1954-58. Pladsen foran Seagram Building giver et afbræk fra byens mylder. To bassiner er sænket ned i belægningen på hver sin side af pladsen, og med lidt snilde kan man gå langs dem og sætte sig den granitkant, der omgiver hele pladsen. Her spiser folk frokost og andre ryger den cigaret, det er forbudt at tænde indendøre. Der er ingen

formaliserede siddepladser på pladsen, og dens anvendelse som opholdsrum var ikke tilsigtet fra arkitektens side. Uagtet har pladsen udviklet sig til en urban oase og en mediator mellem byens pulserende liv og den private bygning. Seagram Building markerer sig modsat Chrysler Building ikke på Manhattans skyline, tværtimod unddrager den sig opmærksomhed, da den hverken er særlig høj eller dekoreret. I stedet markerer pladsen sig i gadeplan, ved at tilbyde et frirum i Manhattans pulserende gadenet.

Seagram Building markerer sig ikke på skyline, og gemmer sig bag den foranliggende plads, som er en oase i New Yorks gadenet.

3

Sony Towers karakteristiske bygnings top skiller sig ud ikke i højde, men gennem arkitektonisk udformning – i gadeplan og på Sony plaza domineres bygningen af regler og konsum.

Sony Tower – både og Madison Avenue er usædvanlig smal, men skyskraberne, der indrammer gadeforløbet, udfylder pladsen maksimalt. Sony Tower er opført i 1984. Skyskraberen, der står tæt op ad de andre ensartede kontorbyggerier med mørke glasfacader, skiller sig ud og bryder uniformiteten. Den er bygget i lyserød granit og ligner mest af alt en postmoderne kirke, der med stoisk ro hæver sig over travlheden. Bygningens sakrale alvor udfordres dog af dens utraditionelle afslutning mod himlen, der har form som en overdimensioneret detalje fra et gammeldags ur. I gadeplan præges Sony Tower af store butiksvinduer og af bygningens indgangsdør, der nærmest ligner en mund, der er spærret op, klar til at tage en bid af byen - eller til at sluge de, som vover sig derind. En overdækkede arkade, der tidligere var en passage bag bygningen, er nu bygningens uofficielle lobby: Et kommercielt rum, præget af cafeer og

4

ikke mindst Sony Wonder, et slags eksperimentarium, der demonstrerer de nyeste påfund fra Sony. Et skilt uden for indgangen med overskriften ”Public Park” beretter om antallet af siddepladser og træer. Skiltet vidner samtidig om, at passagen er inkluderet i bystyrets bestræbelser på at opnå flere privatejede offentlige pladser i byen – inspireret af pladsen foran Seagram Building, der var en af de første privatejede pladser i New York. Rummet er en hybrid mellem inde og ude og minder om et ligegyldigt forstadsmall i enhver amerikansk by. Sony Plazas kommercielle funktioner fjerner fokus fra det faktum, at arealerne pr. lovkrav skal være offentligt tilgængelige og være smutveje i byen. Undersøgelsen af de tre ikoniske Manhattan skyskrabere har afsæt i forestillingen om, at jo mere almindelige tingene er, desto mindre lægger man mærke til dem. Det betyder, at mange

mennesker har et uovervejet forhold til deres umiddelbare omgivelser og tager ofte den fysiske omverden for givet. På Manhattan er skyskrabere den arkitektoniske norm, og kun de færreste, der færdes på øen, reflekterer over skyskrabernes betydning for hverdagslivet. Derfor er det alligevel relevant at undersøge, hvordan bygninger, der har sat verdensrekorder i højde og antal kvadratmeter, fungerer i hverdagslivets gadeplan? Og har bygningernes rekordhøjder nogen betydning? En forståelse af den indvirkning, bygningerne har på mennesket, skal opnås ud fra en helhedsforståelse, der er baseret på, hvordan bygningerne opleves og erfares umiddelbart. Fra sansning til refleksioner En bygning opleves og forstås i relation til omgivelserne. Dette udgangspunkt tilbyder et alternativt kriterium for vurdering af bygningstypologien, skyskraberen og den traditionelle diskussion om for eller imod skyskrabere bliver derfor uinteres-

sant. Den umiddelbare sansning, som består i ureflekteret at opleve arkitekturen og byen, kan bruges som redskab til at kvalificere en diskussion og vurdering af en stedsoplevelse, metoden kaldes fænomenologi. At stole på sin egen fornemmelse af et givent sted er også udgangspunktet for den norske arkitekt og kritiker, Norberg-Schulz, der anvender den kvalitative fænomenologi i sin arkitekturteori, idet han understreger at fænomenologien ikke fortrænger, men supplerer de etablerede kvantitative videnskaber. Norberg-Schulz’ fænomenologiske tilgang er afsæt for oplevelsen og forståelsen af de tre tidligere beskrevne skyskrabere. En sådan fænomenologisk undersøgelse skal ikke stå alene, men medvirke til at opnå en forståelse af, hvordan det fysiske miljø opfattes og hvilke potentialer, det besidder.

var de blokke, griddet dannede, nemme at bebygge og planlægge. Nutidens øgede hensyn til offentlighedens behov for pladser og sundt byliv var ikke inkluderet, men senere grundlagde man Central Park og andre små parker og pladser. Griddet er det grundlæggende element i Manhattans byplanlægning og det strukturerende element for skyskraberne. Griddets linjer er ved første øjekast et strukturerende og ordnende element i byen, men udviklingen på de enkelte grunde, har griddet ingen indflydelse på. Griddet har dermed en dobbeltrolle, på den ene side er det et totalitært indgreb, der dominerer byen, og påtvinger byen en rigid orden: Et gadenet og en blokstruktur, som skal opretholdes. På den anden side overlader griddet

byen og blokkenes individuelle udvikling til kaos: Griddet har ingen kontrol over den rumlige tredimensionelle udvikling, det har kun zoningslovene. Griddet dominerer Manhattan, og i modsætning til mange europæiske byer er Manhattan ikke centreret omkring store offentlige pladser. De pladser og ubebyggede mellemrum, der trods alt findes på Manhattan har en vigtig funktion for byens liv og beboere, da de tilbyder et en pause fra byens dynamiske liv. Central Park bryder fuldstændigt med byens gridstruktur og blokopdeling, mens de mindre pladser, bl.a. Times Square, Union Square og Washington Square i mindre grad kortslutter griddets kontinuitet og skaber alternativer til gadernes generiske forløb. Nogle er som nævnt opstået i griddet – eller rettere på trods af griddet, og andre er blevet til i forbindelse med

Planlægning af plads og pladser For at forstå Manhattans skyskrabere og deres betydning i det offentlige hverdagsliv, er det nødvendigt at kende baggrunden for Manhattans udvikling til en skyskraberby. Vigtigst er måske det geografiske forhold, Manhattan er en ø og derfor naturligt afgrænset i sit areal, men også økonomiske, kulturelle og sociale faktorer har haft betydning for skyskrabertypologiens udvikling. Skyskraberne er den bygningstypologi, der har vist sig mest tilpasningsdygtig i forhold til det afgrænsede areal, som øen og blokstrukturen afsætter som ramme. Blokkene er resultatet af plangrebet ”The Manhattan Grid” eller ”The Commisioners Plan” fra 1811. Byggeparcellerne er rektangulære grunde, hvis placering og antal udgør en simpel ligning: 13 x 156 = 2,028 blokke af nogenlunde samme størrelse. Formålet med loven var at lette køb, salg og forbedring af fast ejendom, og desuden

New Yorks grid struktur ses bedst fra toppen af en skyskraber, her fra 86. etage i Empire State Building.

5

Sony sig en maksimal arealudnyttelse og slipper for kravet om at etablere et bygningshoved med set-back. Griddets ensartede mønster har ikke dikteret skyskrabernes rumlige udformning, men derimod inspireret bygherrer og arkitekter til nytænkning. Kreativiteten manifesterer sig især i skyline, idet er bygningernes frie udvikling mod himlen udfolder et offentligt rum uden grænser. Jo længere bygningen distancerer sig fra gaden og strækker sig mod himlen, desto større er udfoldelsesrummet for opmærksomhedsdragende skyskrabertoppe. Det eneste, der skaber orden i den overvældende skov af skyskrabere, er de linjer, man kan se fra luften: Det underliggende grid. Som plovfurer i beplantet mark markerer gadernes stringente enkelte linjer sig og skaber dermed orden i kaos. New Yorks skyskrabere er allestedsnærværende, her fra Cental Park, bl.a. Sony Towers bygningstop og Chryslers spir kan anes.

byens skyskraberbyggeri, fx i form af foran- eller mellemliggende pladser. Dengang som nu er skyskraberbyggeri på Manhattan underlagt zoningslovgivninger, ”Zoning Codes”. Lovgivningen indskrænker muligheden for byggeriernes frie udfoldelse, formålet var og er at regulere frem for at forbyde de vertikale bygninger. Dette gav nye muligheder for planlægning og arkitektur, da man var tvunget til at tænke i helt nye bygningsformer. Zoningslovene har bl.a. budt bygherrerne lempelige byggevilkår til gengæld for hensyntagen til sollys og plads i gadeplan. Et eksempel er det såkaldte set-back, der tillader ekstra tyngde i bygningsfod og -krop, hvis bygningstoppen ikke hindrer sollyset på gadeplan. I anden halvdel af det 20. århundrede gjorde lovgiverne det muligt at bygge flere kvadratmetre i byggeriet mod til

6

gengæld at integrere en offentlig privatejet plads i byggeriet og stå for vedligehold af pladserne. De privatejede offentlige rum vedligeholdes af private selskaber, men fungerer principielt som ”parker”. Fordi pladsen i Sony Tower netop er en privatejet offentlig plads domineres rummet af kommercielle interesser, hvilket ikke blot afspejles i navnet Sony Plaza men også i en gigantisk Spidermanfigur, der pryder endevæggen i plazaens overdækning, som et symbol på Sonys succes. Sony Towers offentlige arkade trækker ikke byens liv ind i bygningen, idet arkaden er en uafhængig del af bygningen. Den overdækkede plaza, er for meget en del af Sony-kooperation og for lidt en del af byen. Den virker som et halvhjertet forsøg på at skabe et offentligt rum og et helhjertet forsøg på at udnytte zoningloven. Dermed sikrer

Griddet har ikke været en spændetrøje for byens udvikling, men skabt en fysisk ramme med frihed til at udvikle byggeriet. Griddet er sammen med Zoninglovgivningen den eneste faktor, Manhattans byggeri har skullet forholde sig til, enten ved at følge dets diktat, som Chrysler og Sony Tower gør, eller ved at trække sig væk, som Seagram gør. Griddets kombination af orden og kaos har været med til at forårsage en ”ophobningskultur” og den kontrastfyldte pluralisme, der præger Manhattans skyskraberbyggeri. Grundvilkåret for skyskraberne på Manhattan har været at skille sig ud fra de andre og at undgå et uniformt formsprog, hvilket især er lykkedes med Chrysler Buildings spir, Seagram Buildings foranliggende plads (selve den minimalistiske funktionalistiske arkitektur er senere blevet misbrugt i mangt et skyskraberbyggeri på Manhattan) og i Sony Towers lyserøde granit og finurlige kæmpe “detalje” på toppen af bygningen.

Mod himlen Skyline er et offentligt rum, hvor skyskraberen nødvendigvis må finde sin egen særlige plads og relation til byen og livet i gadeniveau. Nogle skyskrabere er konstrueret med henblik på at være synlige på skyline. Disse skyskrabere markerer sig ofte ved en karakteristisk og synlig bygningstop. Eksempler herpå er Chrysler Building og Sony Tower. Hos denne type udmærker bygningstoppen sig ofte ved et arkitektonisk og genkendeligt særpræg, som bliver bygningens ’logo’. Alternativt kan den blotte højde være tilstrækkeligt for en position på skyline. Faren er dog, at bygningen med tiden kan ’forsvinde’, da konteksten ændres i takt med at højere og tættere byggeri muliggøres. Andre skyskrabere skriver sig bevidst ud af kampen om at dominere byens skyline og udmærker sig ved ikke at være til stede på skyline og ikke være en del af den øvre horisontale byprofil. Seagram Building hører til denne type.

i den omgivende by, tværtimod. Bestræbelserne på at adskille sig fra øvrigheden giver dem en paradoksal lighed, der sætter fokus på deres fælles mål og ophæver deres forskelligheder. Der er dog to enkelte dele af Chrysler Building og Seagram Building, der formår at interagere med Manhattans hverdagsliv og derved markere sig som elementer i byen, nemlig Chrysler Buildings spir og Seagram Buildings foranliggende plads. Selvom de arkitektonisk og funktionelt er tilknyttet forskellige steder i byen, formår de begge at etablere en forståelse af Manhattan som sted og at være referenter for byen samt at give en tilhørsfornemmelse til byen. Spiret og pladsen er reminiscenser fra den europæiske byarkitektur og indeholder begge potentiale for genere-

ring af ny betydning. De indgår nu i genfortolket udgave i amerikansk skyskraberarkitektur, men med samme potentiale. Det er potentialet for en fællesmenneskelig overenskomst, for samvær, der bliver til samfund. De klassiske arkitektoniske rum får en fælles betydning for borgere og turister i langt højere grad end det kommercialiserede rum, man finder i Sony Tower. Artiklen er baseret på specialet: ”Urbane skyskrabere i en pluralistisk by. En byarkitektonisk analyse af Chrysler Building, Seagram Building og Sony Tower i Manhattans offentlige rum.” af Lisbeth Storm Henriksen og Marie Horskær Partoft, som begge er kandidater fra Moderne kultur og kulturformidling ved Institut for kunst og kulturvidenskab, Københavns Universitet

Rammer og brud Skyskrabernes bygningsfødder skaber rammerne om gadens liv, men ingen af de nævnte tre fremstår markante. Chrysler Building og Sony Tower går i ét med gadelivet, og Seagram Building trækker sig væk fra griddets diktion og gadens konstante bevægelse. Betingelserne for at skille sig ud på skyline er højde og arkitektonisk særpræg i modsætning til gadeplan, hvor det gælder om at fange opmærksomheden og bryde den mur af bygningskroppe, som er vægge i byens rum. Manhattans skyskrabere skaber en pluralistisk stemning, som skyldes skyskrabernes aggressive manifestationer, hver bygning insisterer på hver sine unikke kvaliteter. De opnår desuden en selvreferentiel karakter, og gennem deres formsprog lukker de sig om sig selv og indføjer sig ikke

Manhattans financial district – hvor skyskraberne dominerer.

7

På vej mod Kommuneplan 2009 Af Helle Witt og Svend Erik Rolandsen.

98 kommuner arbejder netop nu med den nye Kommuneplan 2009. Opgaven involverer hundredevis af medarbejdere, chefer, politikere, borgere og interesseorganisationer, og den nye kommuneplan bliver langt mere omfattende og kompleks end tidligere udgaver. En god kommuneplan kan lægge rammerne for at udvikle, forbedre og beskytte de fysiske omgivelser i byerne og i det åbne land mange år frem. Men der er mange vanskelige udfordringer i arbejdet. Artiklen giver et indblik i aktuelle tendenser i kommunernes arbejde med Kommuneplan 2009 og lægger afslutningsvis op til en diskussion om kommuneplandokumentets udformning.

Godt fra start – men presset stiger Den nye kommuneplanlægning kom godt fra start med planstrategierne i 2007-2008. Arbejdet med planstrategien har taget tid, men har samtidig bidraget til at sammentømre de nye kommuner politisk og organisatorisk. Der tegner sig et generelt billede af et stort politisk engagement i arbejdet, og at borger- og aktørinddragelsen har været større end sidste gang der blev udarbejdet planstrategier. Men planstrategierne rummer også svagheder. Mange planstrategier afspejler, at det har været svært at arbejde tilstrækkelig konkret med nye emner som det åbne land, klima og sundhed. Det er en naturlig konsekvens af, at det er vanskeligt at diskutere nye emner politisk før forvaltning og politikere for alvor har opbygget erfaringer med den konkrete, daglige sagsbehandling ifht. de nye kommunale opgaver. En række planstrategier rummer desuden kun få eller ingen overvejelser om indholdet i den efterfølgende kommuneplan, og i en række kommuner er væsentlige diskussioner om fx bymønster og byvækst udskudt til

8

selve kommuneplanrevisionen. Samtidig står det klart, at mange kommuner er under et betydeligt tids- og ressourcepres. Kommunesammenlægningerne har betydet, at mange kom sent i gang med planstrategien, samtidig med at de senere års højkonjunktur har betydet, at antallet af lokalplaner har været meget stort. Det har formentlig også trukket ressourcer væk fra den langsigtede kommuneplanlægning. I kraft af at kommunerne er blevet større forventes det samtidig, at valgkampen frem mod kommunalvalget i november 2009 vil starte meget tidligt. Det vil i nogle tilfælde vanskeliggøre store beslut-

ninger om den nye kommuneplan i anden halvdel af 2009, og det presser en række kommuner til at offentliggøre et kommuneplanforslag tidligt i 2009. Den nye og større kommuneplanopgave skal altså også løses på ganske kort tid. De fleste kommuner arbejder derfor på højtryk med den nye Plan09 har i samarbejde med Forskningscenter for Skov & Landskab igangsat en faglig evaluering af kommunernes arbejde med planstrategierne i 2007-2008. Evalueringen skal resultere i gode råd til næste gang der tages fat på at arbejde med planstrategier i 2010.

Kommuneplanen skal mange steder udarbejdes under stort tidspres som følge af en langstrakt sammenlægningsproces og en tidlig valgkamp frem mod næste kommunalvalg.

kommuneplan med hundredvis af medarbejdere, chefer, politikere, borgere og interesseorganisationer på opgaven. Fokus på fysikken i den nye kommuneplan Som følge af de mange nye emner i kommuneplanen, kommunesammenlægningerne samt det stigende tids- og ressourcepres ventes mange kommuner at have fokus på den fysiske planlægning i den nye kommuneplan: Erhvervsog byudviklingen, det åbne land, trafikken osv.

Kultur. Den administrative organisering afspejler også, at der alene indenfor teknisk forvaltning skal trækkes på langt flere kompetencer end tidligere. Før kommunalreformen var det i nogle tilfælde muligt for én dygtig kommuneplanlægger at udarbejde en god kommuneplan i samarbejde med en tværsektoriel arbejdsgruppe – når der ses bort fra

de største kommuner. Men med det større antal emner og en langt større geografi i sammenlagte kommuner må opgaven nu nødvendigvis involvere langt flere medarbejdere – ikke mindst nye kompetencer indenfor miljø og natur. Den politiske organisering ser derimod markant anderledes ud. 64% af kommunerne har valgt at placere det poli-

Den overordnede tendens i dansk kommuneplanlægning synes med andre ord at være, at mange kommuner bevæger sig tilbage mod den klassiske, arealregulerende kommuneplan og fravælger at gøre kommuneplanen til en bred, helhedsorienteret og handlingsorienteret kommuneplan, som omfatter alle sektorer ligeværdigt. Det afspejler sig i organiseringen af arbejdet. 76 kommuner svarede i april 2008 på en rundspørge om emnet i Plan09s og Byplanlaboratoriets elektroniske netværk. 50% af kommunerne havde valgt at placere det administrative ansvar for kommuneplanen i teknisk forvaltning. I 35% af kommunerne var ansvaret placeret i borgmesterforvaltningen/centralforvaltningen, mens kommuneplanarbejdet i de sidste 15% af kommunerne var forankret i en tværgående forvaltning som fx Herning Kommunes forvaltning for By, Erhverv og

Kommunerne organiserer arbejdet med den nye kommuneplan vidt forskelligt. Men der er en tendens til, at mange vælger at arbejde mest med de traditionelle, fysiske emner som fx byudvikling og det åbne land.

9

tiske ansvar for Kommuneplan 2009 i økonomiudvalget, mens kun 16% af kommunerne svarede, at ansvaret for kommuneplanen ligger i teknisk udvalg eller planudvalget. De resterende 20% har placeret ansvaret i et andet udvalg, fx et plan- og kulturudvalg. Den politiske organisering indikerer således, at kommuneplanen har højt prioritet i kommunerne. I denne kommuneplanrevision kan det være fornuftigt at fokusere på ”kerneopgaverne” i kommuneplanlægningen og arbejde med en overvejende fysisk kommuneplan. Men det er vigtigt at fastholde et mere langsigtet perspektiv: At planlægningen har størst gennemslagskraft, når den bliver handlingsorienteret og tværsektoriel. Det kan fx ske ved at afslutte arbejdet med kommuneplanforslaget med en tidsplan for, hvordan der kan arbejdes videre med mere handlingsorienterede og tværsektorielle temaplaner. Tre centrale temaer i den nye kommuneplan Bymønsteret, byudviklingen og det åbne land. Det fysiske fokus i de nye kommuneplaner afspejler sig også i de højest prioriterede emner. Plan09 har i en analyse af planstrategierne i 2007-2008 konkluderet, at erhvervsudvikling, byudvikling og Agenda 21 er de tre emner, som flest kommuner har beskæftiget sig med i planstrategien. Trafikken og det åbne land blev også behandlet i mange planstrategier. Artiklen går nedenfor tættere på tre centrale emner i de nye kommuneplaner: Bymønsteret, byudviklingen samt beskyttelsen og benyttelsen af det åbne land. Den svære diskussion om det fremtidige bymønster Bymønsteret spiller traditionelt en central rolle i kommuneplanlægningen, som grundlag for at

10

Mange kommuner har fokus på landskabskvaliteterne, men det er også vigtigt at sikre fx. naturkvaliteterne i det åbne land. Spredningskorridorer som fx. vandløb er et vigtigt element i åben land-planlægningen”.

planlægge for byvækst, detailhandel, offentlig service mv. I årevis har der været en stigende, faglig erkendelse af at det hierarkiske bymønster, som findes i mange kommuneplaner med lokalcentre, bydelscentre, kommunecentre, egnscentre mv., ikke længere afspejler virkeligheden. Borgerne vælger i stigende grad den mest attraktive by frem for den nærmeste by i forbindelse med arbejde, indkøb, sport, fritidsaktiviteter, uddannelse mv. Derfor er der behov for også at kvalificere det planfaglige arbejde med bymønsteret, så det i højere grad baseres på den enkelte bys styrkepositioner. Hvordan ser det nye bymønster reelt ud og hvordan beskrives rollefordelingen mellem byerne i praksis? En række kommuner arbejder med byprofiler, som beskriver de enkelte byers stærke og svage sider samt byens rolle i

kommunens bymønster. Det gælder eksempelvis i Aalborg Kommunes Plan09-projekt om nye byroller. Byprofiler kan skabe et godt overblik, men bidrager sjældent med ny viden om det reelle samspil mellem byerne. Derfor har Plan09 og Region Midtjylland i foråret 2008 gennemført et fælles metodeudviklingsprojekt om byernes roller i Midtjylland, hvor mere end 1.000 borgeres brug af de større byers tilbud er kortlagt. Projektet viser ikke overraskende, at der er et tæt samspil mellem byerne på tværs af kommunegrænser i forbindelse med pendling mellem bolig og arbejde. Men på en række andre områder er kommunerne i kraft af sammenlægningerne også blevet langt mere selvforsynende. Det gælder i vidt omfang ifht. detailhandel, offentlig service og en række fritidstilbud.

På andre områder rejses der i langt højere grad på tværs af kommunegrænserne. Det gælder fx i forbindelse med pop- og rockkoncerter. Når det gælder specialiserede tilbud som fx opera, klassisk musik og museumsbesøg spiller København endda en rolle i Midtjyllands ”bymønster”! Undersøgelsen viser, at bymønsterdiskussionen både har et internt kommunalt og et eksternt, tværkommunalt perspektiv, afhængig af hvilke typer byfunktioner der er tale om. Mange kommuner er blevet så store, at eksempelvis en udbygning af detailhandlen i kommunens største by i mange tilfælde vil medføre større intern konkurrence - og kun i mindre grad få betydning for konkurrencen med nabokommunerne. Et andet spørgsmål er, hvordan viden om det nye bymønster omsættes og bruges i kommuneplan-

lægningen. Er lokalpolitikerne reelt interesserede i at tage udgangspunkt i kommuneplanens bymønster, når der træffes afgørende beslutninger om udlæg af nye bolig- og erhvervsområder, lukning eller etablering af skoler og daginstitutioner, udlæg af areal til butikker osv?

Derimod forventes der i en række kommuner afgørende, lokalpolitiske beslutninger om skolestrukturen efter næste valg. Kommuneplanprocessen er således en vigtig anledning til at nærmere sig diskussionen og forberede politiske beslutninger i næste byrådsperiode.

En diskussion om det nye bymønster på et Plan09seminar om ”Byernes planlægning” i maj 2008 viste, at der var faglig enighed om, at bymønsteret principielt har stor betydning for planlægning af byvækst, skoler, dagsinstitutioner, kultur og fritid, kollektiv trafik mv. Og at særligt diskussioner om den fremtidige skolestruktur bør tage udgangspunkt i bymønsteret. Men der var også enighed om, at tiden ikke er moden til at træffe afgørende beslutninger om en ændret rollefordeling mellem byerne i Kommuneplan 2009.

Planlægning for byudvikling – midt i et konjunkturskifte? Den fremtidige erhvervs- og byudvikling er et andet centralt tema i den nye kommuneplan efter en årrække med højkonjunktur og højt aktivitetsniveau i byggeriet.

Mange af de nye, større kommuner er i langt højere grad end tidligere selvforsynende når det gælder detailhandel. Det sætter bymønsterdiskussionen i et nyt perspektiv”. Kilde: Lisbeth Øhrgaard.

Kommuneplanens byudviklingsprincipper skal ofte balancere mellem modsatrettede hensyn. Kommuneplanlægningen er i en række kommuner præget af politiske og byplanfaglige ambitioner om at styrke byomdannelsen og en bæredygtig byudvikling. Men i mange sammenlagte kommuner er der også en meget stor, lokalpolitisk opmærksomhed på, at de mindre byer, landsbyer og landdistrikter ikke bliver glemt. Nogle kommuner har allerede formuleret en landdistriktspolitik inden kommuneplanprocessen for alvor er i gang. Særligt i kommuner med både store byer og store landområder rummer kommuneplanprocessen lokalpolitisk sprængstof til en kamp mellem ”bypolitikken” og ”landdistriktspolitikken”. Samtidig med at de nye kommuneplaner udarbejdes, er Danmark på vej ud af de senere års højkonjunktur og på vej ind i mere usikre tider med krise på boligmarkedet og opbremsning i byggeriet. Indtil videre har krisen på boligmarkedet ikke ramt alle dele af landet, og nogle steder er der stadigvæk højt aktivitetsniveau i byggeriet. Men uanset kommunens geografiske beliggenhed må den nye kommuneplan tage højde for, at

11

det er meget usikkert om byggeaktiviteten i planperioden vil ligge på samme, høje niveau som i de foregående år. Nogle kommuner arbejder systematisk med at vurdere alternative scenarier for byudviklingen. Det gælder eksempelvis Køge Kommune, som i et Plan09-eksempelprojekt arbejder med at udvikle nye redskaber til at styrke sammenhængen mellem kommunens økonomiske og fysiske planlægning samt boligpolitikken. Kommunaløkonomiske vurderinger af alternative byudviklingsscenarier kan især have stor værdi i en tid med usikkerhed på boligmarkedet. Samtidig er klimaet på ganske kort tid kommet tydeligt frem på den lokalpolitiske dagsorden og dermed som et centralt tema i en række kommuneplaner. Her kan kommuneplanen bidrage med meget. Ikke blot de umiddelbart synlige emner som fx vindmøller, men også til den langsigtede reduktion af CO2-udledningen på andre områder. Kommuneplanen kan eksempelvis blive et vigtigt instrument til at sikre sammenhæng mellem fx varme- og energiforsyning samt nye områder med lavenergibyggeri. Det arbejdes der bl.a. med i et fælles Plan09-projekt med deltagelse af Albertslund, Frederikshavn og Sønderborg Kommuner. En styrkelse af den kollektive transport nævnes også ofte som et indsatsområde ifht. at nedsætte CO2-udledningerne. Men virkeligheden er, at den kollektive transport er præget af tilbagegang i store dele af landet. Skal en satsning på den kollektive transport have effekt må planlægning af byudvikling og kollektiv transport tænkes tættere sammen. Både når det fremtidige bymønster fastlægges, og når der udpeges byomdannelsesområder i de større byer. Roskilde Kommune arbejder i et Plan09-eksempelprojekt med en sammenhængende vurdering af

12

potentielle fortætningsmuligheder og en skitse til et net af højfrekvente busruter. Der er næppe tvivl om, at grundvilkårene for byudviklingen er under markant forandring – i hvert fald på kort og mellemlang sigt. Vil kommuneplanerne forholde sig til de nye udfordringer? Eller risikerer vi at ende i samme situation som i 1970’erne, hvor de første kommuneplaner blev skabt inden den langvarige nedgang i byggeriet i kølvandet på oliekrisen var fuldt ud synlig? Det er vanskeligt at forudsige de langsigtede grundvilkår for byudviklingen, og det kan på kort sigt være vanskeligt og måske uhensigtsmæssigt at foretage hurtige og drastiske ændringer af byudviklingsretninger og –planer i lyset af den aktuelle krise på boligmarkedet. Men kommuneplanerne kan gøres mere robuste ved fx at arbejde med rækkefølgebestemmelser, der sikrer, at der ikke åbnes op for byudvikling på for

mange arealer samtidig. I Hovedstadsområdet er rækkefølgebestemmelserne et obligatorisk element i kommuneplanlægningen. De oversete beskyttelsesinteresser i det åbne land Den indledende fase af arbejdet med de nye kommuneplaner har vist, at det er en meget stor og ressourcekrævende opgave at foretage grundlæggende ændringer i den planlægning for det åbne land, som er fastlagt i de gamle regionplaner. En fornyelse af retningslinierne kræver viden og indsigt. Det tager tid og koster ressourcer, og arven fra regionplaner vil på godt og ondt kunne afspejles i kommuneplanerne i lang tid. Mange kommuner har derfor truffet et valg om at indarbejde regionplanens retningslinier stort set

De nye kommuneplaner udarbejdes samtidig med, at forholdene på boligmarkedet og i økonomien generelt er i hastig forandring.

Det nye kommuneplandokument Kommuneplan 2009 rummer ikke blot nye emner og udfordringer. Der er også behov for at nytænke kommuneplandokumentet. Siden sidste kommuneplanlægning er der for alvor kommet skub i udviklingen af digitale kommuneplaner. Og med kommunalreformen er der kommet nye elementer i kommuneplanen, der nu også skal indeholde retningslinjer for arealanvendelse og meget mere i redegørelsen for planens forudsætninger. Samtidig er der behov for at harmonisere forskellige plankulturer i sammenlagte kommuners planer.

“Benyttelse eller beskyttelse? Planlægning i kystnærhedszonen er et centralt emne i kommuneplanlægningen i det åbne land”.

uændrede i den nye kommuneplan. Nogle kommuner arbejder dog med at ændre udpegninger af arealer til byudvikling mv. Sideløbende med kommuneplanrevisionen er en række kommuner gået i gang med at gennemføre landskabsanalyser baseret på landskabskaraktermetoden. Der er ingen tvivl om, at metoden for alvor har været med til at sætte landskabet på dagsordenen som en væsentlig beskyttelsesinteresse. Det markante fokus på landskabsinteresserne har nogle steder betydet, at der sættes lighedstegn mellem landskabshensyn og beskyttelse af det åbne land i bred forstand. Det indebærer en risiko for, at en række af de beskyttelseshensyn, der ikke omtales så ofte overses. Det gælder fx naturkvalitet og biodiversitet. Det er især en udfordring i de områder, hvor de gamle amter ikke har arbejdet med naturkvalitetsplaner. Et andet

emne er skovrejsning, hvor mange udpegninger fra de tidligere regionplaner vil kunne forbedres. En rundspørge i Plan09s elektroniske netværk i januar 2008 viste, at 26 kommuner planlagde at igangsætte landskabsanalyser, hvorimod kun 14 kommuner planlagde analyser af naturkvaliteterne i kommunen. Nogle kommuner imødegår dog udfordringen ved at arbejde koordineret med landskabskarakteranalyser, naturkvalitetsanalyser og kortlægning af kulturmiljøer. En anden mulighed er at tage udgangspunkt i kommunens naturnetværk. Kolding, Herning, Holstebro, Næstved og Thisted Kommuner samarbejder med By- og Landskabsstyrelsen om at etablere naturnetværk i kommunen, som skal skabe bedre levevilkår for planter og dyr. Naturnetværk kan bl.a. spille en central rolle, når kommunerne i 2010 skal finde arealer til flere skove, enge og vådområder for at udmønte vand- og Natura 2000-planerne.

En sammenskrivning af kommuneplaner og regionplanretningslinier i en sammenlagt kommune kan nemt løbe op i 500-600 sider eller mere, og det bliver derfor en meget stor udfordring at sikre overblikket. De nye forudsætninger sætter ekstra skub i en udvikling af kommuneplanens form, struktur og disponering. Her er det vigtigt at sikre at ”arvesølvet” bevares samtidig med at produktet forbedres. Planloven, ”Vejledning om kommuneplanlægning”, ”Oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen 2009” og ”Cirkulære om det digitale planregister” beskriver de formelle rammer. Men inden for disse er der store muligheder for variationer. Kravene til det nye kommuneplandokument bør derfor diskuteres grundigt i hver enkelt kommune – eksempelvis at: • Det skal være let for politikere, borgere, interesseorganisationer og andre myndigheder at få et overblik over planens indhold og konsekvenser. • Planen skal indeholde et kortfattet overblik over de væsentligste, politiske beslutninger. • Den digitale kommuneplan skal sikre, at de-

13

Holbæk, Gentofte og Herning Kommuner har i første halvdel af 2008 givet tre vidt forskellige bud på udformningen af forslag til Kommuneplan 2009. Se omtale af planforslagene på www.plan09.dk

taljerede oplysninger om bindinger mv. på de enkelte ejendomme kan bruges i den daglige sagsbehandling. Det skal være en let og pædagogisk tilgang for borgere og ejendomsudviklere til planens indhold. • Planen skal fungere digitalt og på papir og det skal være muligt at generere en udskrift af hele planen. Hovedstrukturen – en del af arvesølvet Den klassiske hovedstruktur, hvor de mange arealudlæg, reservationer og afgrænsninger af beskyttelseshensyn vises på helst et - eller om nødvendigt på et par kortbilag - er en del af arvesølvet og måske den del af kommuneplanen, der hidtil har fungeret bedst. Men i en sammenskrivning af flere kommuneplaner og dele af regionplanen kan den nye hovedstruktur blive et meget stort og

14

uoverskueligt dokument. Udfordringen kan løses på flere måder. Holbæk Kommune har eksempelvis valgt at udarbejde en meget kortfattet hovedstruktur, der sikrer det politiske overblik. Alle detaljer og beslutninger om lokale udviklingsmuligheder er i stedet beskrevet i områdehæfter for hvert enkelt by. Herning Kommune har i stedet valgt at udarbejde en meget omfattende, samlet kommuneplan. Her suppleres kommuneplanen til gengæld med et politisk resume af kommuneplanen. Uanset hvilken model der vælges, bør det sikres, at man også i den nye kommuneplan kan danne sig et kortfattet overblik over kommunalbestyrelsens mål og et resume af planen. Hovedstrukturkortet eller -kortene kan her spille en central rolle, som sammen med generelle retningslinjer for kommunens udvikling kan blive en hurtig indgang til

kommuneplan for borgere, erhvervsliv, interesseorganinsationer og andre myndigheder. Det kan også være på hovedstrukturkortet, at man viser arealreservationer og udpegninger efter anden lovgivning. Det kan være råstofplanens råstofområder, vejreservationer og andre reservationer til infrastruktur i anlægslove, landsplandirektiver, arealudlæg efter vandplaner, fredede områder og Natura2000 områder. På den måde illustrerer hovedstrukturkortet også en del af redegørelsen. Retningslinjer for arealanvendelsen – arven fra regionplanerne Kravet om retningslinjer for en række emner er nyt og har da også givet anledning til spørgmål om, hvordan de indarbejdes i dokumenterne. Hvordan kan de disponeres i forhold til hovedstrukturen og rammerne for lokalplanlæg-

ning? Mange kommuner overfører som nævnt de tidligere regionplaners retningslinjer, men der skal alligevel træffes en række valg om, hvordan de indarbejdes i kommuneplanen. Nogle generelle retningslinier kan naturligt indarbejdes i hovedstrukturen og dermed underbygge de overordnede, lokalpolitiske mål for fx byvækst.

Andre har mere teknisk karakter og vil passe bedre sammen med kommuneplanens generelle rammer eller i en selvstændig del, der relaterer sig til hovedstrukturkort, kort i rammedelen eller til særlige emnekort. De kommuner, der vælger at indarbejde amternes regionplanretningslinjer uændret i kommuneplanen, har mulighed for at revidere emnerne enkeltvis. Eksempelvis i en temaplanlægning for skovrejsning som opfølg-

ning på Kommuneplan 2009, som har karakter af et kommuneplantillæg - eller samlet i forbindelse med Kommuneplan 2013. Rammedelen – det svage led mellem vision og projekt Kommuneplanens rammer for lokalplanlægning skal sikre sammenhæng mellem de overordnede visioner og politikker og den løbende ændring af byerne gennem behandling af byggesager og udarbejdelse af lokalplaner. På Byplanlaboratoriets kursus om emnet i foråret 2008 var der bred enighed om, at kommuneplanens rammedel er forsømt. Det er behov for nytænkning og metodeudvikling. Plan09-projektet i Odense Kommune forsøger at sætte denne diskussion på dagsorden ved indførelsen af ”planprincipper”. Datamodellen PlanDK2 lægger op til en ensretning og harmonisering af de begreber, der bruges til at beskrive arealanvendelsen i de enkelte rammeområder.

Holbæk Kommune har valgt at vise deres hovedstruktur på fire kortbilag. Det giver et hurtigt overblik over planen. Her ses bl.a.

Kommuneplan 2007 - 2018 april 2007

beskyttelsesområder i det åbne land.

Hovedstruktur Holbæk Kommune

15

Det er oplagt at bruge den, når planer fra flere kommuner skal harmoniseres og der skal sikres ensartethed i rammerne for kommunens enkelte byer. I sammenlagte kommuner kan rammedelen ligesom hovedstrukturen bliver meget omfangsrig med risiko for at overblikket mistes. Derfor kan det også være nyttigt at overveje, hvordan rammedelen kan slankes. Fx ved at differentiere indholdet efter det reelle planlægningsbehov. Behøver der at være detaljerede rammebestemmelser for de mange lokalplanlagte dele af byen, hvor man ikke forventer ændringer? Eller kan informationerne i rammedelen ”slankes” ved i disse områder blot at henvise til at den gældende lokalplan ikke forventes ændret i planperioden? Det kan også være en ide at illustrere rammedelen med temakort, der fx viser bebyggelseshøjder, bebyggelsesprocenter eller særlige anvendelser som fx tæt-lav boliger, kontorer eller detailhandel. Redegørelsen – integreret i hovedstrukturen eller selvstændigt dokument Kommuneplanens redegørelse må også vokse betydeligt i omfang og give anledning til overvejelser om, hvordan den disponeres bedst. Mange kommuner har tradition for at store dele af redegørelsen sammenskrives med hovedstrukturen, men med kommuneplanens nye indhold og lovens nye krav til redegørelsen vil det i mange tilfælde være uhensigtsmæssigt. Det er oplagt at opdele redegørelsen og tilpasse den kommuneplanens enkelte dele. Eksempelvis

16

Planlægningen af det åbne land er en ny opgave kommunerne har fået fra amterne efter strukturreformen.

passer redegørelsen for bymønster og de overordnede mål for kommunens udvikling godt i hovedstrukturen. Redegørselsen for de detaljerede retningslinjer for fx skovrejsning, naturkvalitet, landskabet, jordbrugsmæssige interesser passer hører sammen med retningslinjerne – emne for emne. Og begrundelsen for bestemmelserne i rammerne for lokalplanlægning skrives sammen med rammedelen. Det skal også træffes beslutning om, hvordan miljøvurderingen integreres i kommuneplanen. Og så skal der tænkes i kort. Flere af lovens nye krav til redegørelsen vises bedst på kort.

Det gælder fx bygge- og beskyttelseslinier efter Naturbeskyttelsesloven, arealbindinger fra andre statslige eller regionale planer, fredede område mv. Fire udfordringer for de kommende generationer af kommuneplaner! Med de 98 bud på Kommuneplan 2009 får Danmark for første gang en sammenfattende planlægning for alle arealer i byerne og det åbne land. Det har mange fordele og kan på sigt sikre en mere sammenhængende planlægning på tværs af bygrænsen og et mere gennemskueligt

plangrundlag. Med Kommuneplan 2009 kan vi nå et første skridt, men der vil fortsat være mange udfordringer at arbejde med de i kommende år. Det gælder bl.a. • At sikre sammenhængen på tværs af kommunegrænserne. Nogle kommuner har allerede indledt et godt samarbejde med nabokommunerne, men det tager tid at opbygge nye relationer og rutiner. De kan bl.a. styrkes ved at følge Kommuneplan 2009 op med tværkommunale temaplaner om fx landskabsbeskyttelse, friluftsplanlægning for det åbne land og tværkommunale analyser.

• At sikre sammenhæng til de nye ”sektorplaner” for vand, Natura 2000, råstoffer osv. Hvis kommuneplanen skal være en troværdig, sammenhængende plan for by og land er sammenhængen til sektorplanerne afgørende. • At sikre og udvikle det politiske ejerskab. De nye kommuneplaner bliver meget omfattende plandokumenter, og der er behov for at arbejde meget mere med kommunikation og formidling. Den største udfordring er måske at sikre det lokalpolitiske ejerskab til planlægningen i det åbne land, hvor overførslen af regionplanretningslinier

ganske vist sikrer et beskyttelsesniveau på kort sigt, men hvor der næppe i denne kommuneplanrevision skabes et meget stort, lokalpolitisk ejerskab til retningsliniernes indhold. En langsigtet afvejning af beskyttelses- og benyttelsesinteresser kan kun skabes ved, at politikerne aktivt arbejder med kommuneplanens indhold for det åbne land. • At sikre at kommuneplanerne bliver mere handlingsorienterede. Erfaringer fra bl.a. Plan09s netværk om planlægning, budgetlægning og andre kommunale styringsredskaber viser eksempelvis, at kun ganske få, danske kommuner formår at skabe en klar sammenhæng mellem kommuneplanlægning og politiske beslutninger i forbindelse med budgetlægningen. Kommuneplanens fremtid i den kommunale organisation afhænger bl.a. af i hvor høj grad det lykkes planlæggerne ikke blot at arbejde med kommuneplanen som et administrationsgrundlag, men også at gøre kommuneplanen til et mere handlingsorienteret, politisk værktøj. Det er ikke nogen ny ambition, men den er fortsat aktuel – og svær! Der er mange udfordringer at tage fat på. Kommuneplan 2009 er et første – men stort – skridt på vejen.

En langsigtet afvejning er beskyttelse- og benyttelses interesserkræver aktivt arbejde med kommuneplanens indhold.

Helle Witt - Landskabsinspektør, By og Landskabsstyrelsen. Svend Erik Rolandsen - Sekretariatsleder, Plan09

17

Den østjyske byregion

- En ny tendens i strategisk planlægning i Danmark

Af Kristian Olesen

Denne artikel bygger på mit specialeprojekt, der analyserer strategisk planlægning i Danmark med udgangspunkt i processen med at skabe en fælles vision for den østjyske byregion.

Det nye Danmarkskort ”Verden åbner sig – Den fysiske planlægning skal være med til at ruste os til forandringer”. Sådan lyder det i Miljøministeriets landsplanredegørelse fra 2006. Samfundet har ændret sig som en konsekvens af øget globalisering og mobilitet. Vi er derfor nødt til at revurdere vores opfattelse af samfundet for at kunne håndtere de udfordringer, vi står overfor. Vi er i Danmark i øjeblikket i en periode med omstrukturering eksemplificeret ved strukturreformen i 2007. Vi forsøger således at strukturere vores samfund, så det er mere fleksibelt og i stand til at modsvare de ændringer, der sker omkring os. Landsplanredegørelsen fra 2006 er et forsøg på at imødegå disse nye udfordringer. Redegørelsen tegner et nyt danmarkskort, hvor fysisk planlægning er koncentreret omkring Hovedstaden og Østjylland. Kommunesammenlægningen kan ses som et forsøg på at ændre kommunegrænserne, så de modsvarer de øgede pendlingsoplande. Men da kommunesammenlægningerne mere eller mindre byggede på frivillige aftaler, betyder det, at

18

kommunegrænserne i højere grad er baseret på politik i stedet for at være funktionelle fra et planlægningssynspunkt. Dette har ført til en ny forståelse af fysisk planlægning, som noget der ikke længere er begrænset af administrative grænser, men noget som bør overskride definerede grænser for at være effektiv og give mening. Et tydeligt eksempel på dette er ideen om at skabe en fælles vision for den østjyske byregion. Potentielle konflikter i det østjyske samarbejde Processen med at skabe en fælles vision i Østjylland er stadig i sin første fase. Her udarbejdes tre funktionelle analyser under overskrifterne erhverv og befolkning, interaktion og infrastruktur, og landskabsforhold. Disse analyser skal så danne baggrunden for arbejdet med en fælles vision for den østjyske byregion. Et udkast til denne vision udarbejdes i en styringsgruppe indeholdende kommunaldirektører og planchefer i de 17 kommuner og ministerielle embedsmænd, og udkastet forelægges i slutningen af august for borgmestrene i Østjylland. Processen bygger således på, at kommunerne er i stand til at opnå konsensus om en fælles vision. Hovedproblemstillingen i Østjylland er en konflikt mellem på den ene side at bevare den høje landskabskvalitet og grænsen mellem det åbne land og byerne, og på den anden side at tage hånd

om problemerne med den nuværende infrastruktur og bevare den økonomiske vækst i regionen. Spørgsmålet er om Miljøministeriet, kommunerne og kommunerne indbyrdes, har de samme interesser og den samme holdning til hvilken slags fysisk planlægning og regulering, der er behov for, eller om forskellene er for store til at kunne overvindes. Visionens indhold Lad os se lidt nærmere på, hvad indholdet af sådan en vision kunne være. Kommunerne synes at være enige om, at der er behov for fremtidige infrastrukturinvesteringer i Østjylland. Det formodes derfor, at infrastruktur kommer til at spille en nøglerolle i den fælles vision, idet et af formålene med den fælles vision netop er at influere den nationale investeringsplan. Der er således den fare, at kommuner bare ser processen som en mulighed for at lobby for infrastrukturinvesteringer til Østjylland, hvilket stiller spørgsmålstegn ved kommunernes engagement i processen, hvis ikke fremtidens infrastrukturinvesteringer frem til 2030 skulle besluttes i efteråret 2008. Kommunerne anerkender, at det er nødvendigt at bevare de landskabelige værdier, og da en af analyserne netop handler om de landskabelige forhold i Østjylland, er det nærliggende at forestille sig, at en bevaring af landskabelige værdier kommer til at spille en vigtig rolle i den fælles

vision. Kommunerne mener dog, at de et langt stykke hen ad vejen selv er i stand til at tage hånd om de landskabelige værdier, og de ønsker ikke statslig indblanding på dette punkt. Det synes at være mere tvivlsomt, om det er muligt at inkludere tanker omkring fremtidens byudvikling i Østjylland i den fælles vision. Kommunerne i Østjylland har meget forskellige syn på fremtidens byudvikling. Nogle kommuner koncentrerer deres byudvikling i nærheden af motorvejen, mens andre kommuner mere er fokuseret på at genbruge gamle industrigrunde. Der er derfor en fare for, at diskussionen omkring fremtidens infrastrukturinvesteringer ikke sammenkobles med diskussionen omkring fremtidens byudvikling, hvilket egentligt var Miljøministeriets oprindelige hensigt med denne proces. Processen Der er også andre elementer end indholdet af den fælles vision, der kan få konsekvenser for processen. Processen har en meget begrænset tidshorisont, idet målet er, at den fælles vision skal kunne påvirke arbejdet med kommende kommuneplaner. Resultatet af analyserne blev fremlagt til styringsgruppen i juni, og styringsgruppen har så indtil den 20. august til at udarbejde et oplæg til en fælles vision. Der er således fare for, at den begrænsede tidsramme vil forringe kommunernes mulighed for at nå til enighed om en fælles vision, eller at den fælles vision vil blive så bredt formu-

leret, at den reelt ikke er i stand til at influere den fremtidige fysiske planlægning. Mulighederne for et intensivt samarbejde mellem kommunerne begrænses også af, at der er hård konkurrence mellem kommunerne. Kommunerne kæmper indbyrdes om at få enhver indbygger eller ethvert firma til at lokalisere sig inden for deres grænser. Den korte pendlingstid mellem de største byer i Østjylland og den øgede integration forventes kun at øge denne konkurrence yderligere. Det er også svært at forestille sig, at kommunerne gladeligt vil deltage i en proces, der i bund og grund har til formål at øge den nationale regulering af deres territorium. Nogle kommuner vil måske derfor deltage i processen med det formål at reducere den statslige regulering til et minimum. Disse aspekter stiller spørgsmålstegn ved, på hvilket grundlag strategisk planlægning i Østjylland kan finde sted. Der er derfor fare for, at den fælles vision i højere grad vil være et udtryk for den laveste fællesnævner end at være en vision med potentiale til at ændre strukturer i Østjylland.

Illustration: Fra publikationen Vision Østjylland – Miljøministeriet, By- og Landskabsstyrelsen

Muligheden for at skabe en vision med ændringspotentiale Er det overhovedet muligt at skabe en fælles vision i Østjylland, og hvordan sikres det, at indholdet af visionen bliver videreført i den kommunale planlægning? Lad os tage spørgsmålene et af gangen. Kommunerne har meget at vinde ved at nå til enighed om en fælles vision. De vil stå meget stærkere i forhold til at tiltrække fremtidige infrastrukturinvesteringer til Østjylland, hvis de er i stand til at tale med fælles tunge. Konsensus omkring en fælles vision vil også være en mani-

19

festation af Østjylland som en byregion. Dette vil således være et vigtigt skridt hen imod at skabe en platform, hvor fremtidens visioner og strategier for Østjylland kan udarbejdes. Kommunerne er ikke kun under pres fra dem selv. Miljøministeriet har mulighed for at udarbejde et landsplandirektiv, hvis ikke kommuner kan nå til enighed. Dette lægger et vis pres på kommunerne på trods af, at Miljøministeriet har meldt ud, at et landsplandirektiv ikke er et alternativ i øjeblikket. Det er derfor overvejende sandsynligt, at kommuner er i stand til at nå til enighed om en fælles vision. Spørgsmålet er snarere, hvad indholdet af visionen vil være. Den store konkurrence mellem kommuner i Østjylland sætter begrænsninger for planprocessen og indholdet af en fælles vision. Der er således fare for, at kommunerne kun er i stand til at nå til enighed om den laveste fællesnævner, hvilket meget vel kan vise sig at være infrastrukturen. Og følgelig er der risiko for at fremtidens infrastruktur frakobles den kommende byudvikling. Hvis det lykkes at nå til enighed om en fælles vision, er der to muligheder, hvorpå det kan sikres, at indholdet af visionen videreføres til den kommunale planlægning. For det første kan Miljøministeriet ophøje den fælles vision til

20

et landsplandirektiv, som således får karakter at være et bindende ’konsensuspapir’. Den mere sandsynlige mulighed synes dog at være, at Miljøministeren og 17 borgmestre underskriver et stykke papir, der forpligter dem til indholdet i den fælles vision. I denne model kunne man så forestille sig, at miljøcentrene fører tilsyn med, at kommunerne i deres kommuneplanlægning lever op til deres forpligtelser, således at kommunerne ikke føler sig fristet til at svigte disse. Målet en platform snarere end en vision Der er også et andet element i processen, som synes at være mindst lige så vigtig som diskussionen omkring fremtidens infrastruktur og byudvikling. Det er vigtigt, at denne proces også er med til at skabe en platform, hvor fremtidens strategiske planlægning i Østjylland kan finde sted. Set i dette perspektiv er det måske ikke så meget indholdet af den fælles vision, eller hvor bredt den er formuleret, som er det vigtigste, men snarere det at skabe en fælles platform, hvor fremtidens strategiske planlægning kan finde sted, og hvor fremtidens strategier kan blive udarbejdet.Det synes at være en ny tendens, at strategisk planlægning finder sted på platforme etableret på et

mellemniveau mellem de traditionelle skalaer for fysisk planlægning. Fordelen er her, at den strategiske og kreative tænkning, der tit er forbundet med udarbejdelse af visioner og strategier, ikke bliver hindret af de mere formelle krav, der ofte er tilknyttet formelle arenaer. Samtidigt synes disse platforme at passe meget godt med den nye forståelse af fysisk planlægning, som noget der ikke nødvendigvis bør lade sig begrænse af administrative inddelinger. Planlægningsprocessen i Østjylland har allerede vist tegn på dannelsen af sådan en platform. Ved første øjekast synes processen måske lidt uklar og vaklende, men hvis kompleksiteten af moderne strategisk planlægning studeres nærmere, synes dette at være den eneste måde at udføre strategisk planlægning på. Den strategiske planlægning i Østjylland er derfor på vej i den rigtige retning, og det bliver interessant at følge, hvordan Miljøministeriet og kommunerne er i stand til at løse de komplekse opgaver, de står overfor i fremtiden. Kristian Olesen - Forskningsassistent, Institut for Samfundsudvikling og Planlægning Aalborg Universitet.

Hvordan ser en bæredygtig fremtid ud? Af Julie Abitz

Brasilianske børn bygger deres kvarter i genbrugsmaterialer. Rio de Janeiro, 2007 21

I Havana produceres 50 % af landets grøntsager i byens kvarterhaver. Havana 2002 Læringsrejse: Et studieturskoncept udviklet af netværket Pioneers of Change (pioneersofchange. net). Handler blandt andet om at lære observationens kunst samt af hinandens forskellige perspektiver på samme problemstilling. Deltagerne bliver opmærksomme på de blinde vinkler de har qua deres forskellige udannelser. Metoden der bruges hedder U-teori (www.ottoscharmer.com) Brændende spørgsmål: Er et læringsspørgsmål, man stiller sig selv ud fra, hvad man gerne vil udforske og forstå. På en læringsrejse kan spørgsmålet bruges som pejlemærke for deltagernes læringsproces og sikre at man hjælpe hinanden med at blive klogere på de vigtige spørgsmål.

Småt er godt. Her et grønt tiltag i New York. - New York 2008

Verdens byer vokser eksplosivt, og det sætter hele vores planet under pres. Følgende er billeder fra mine rejser. Billederne er taget ud fra mit brændende spørgsmål, der de sidste par år har været, hvordan vi i Danmark kan skabe bæredygtig byudvikling ved at lære af internationale eksempler. Dette brændende spørgsmål har gennem de sidste år blandt andet bragt mig på læringsrejse til Cuba for at se, hvordan de arbejder med kvarterløft og borgerinddragelse, til Brasilien for at diskutere, hvordan man skaber bæredygtige lokalsamfund, til Dubai på en konference om bæredygtige højhuse, og til New York for at for lære af byens diversitet og borgerdrevne bære-

22

dygtige tiltag. Mine rejser har bl.a. vist mig, at vi ikke kun kan lære af europæiske byer, der ligner os selv, men at inspiration og ideer kan komme fra steder, man ikke lige havde regnet med. Der er akut behov for international viden om, hvordan vi bedst håndterer de nye udfordringer og sikrer en bæredygtig udvikling af vores byer. Heldigvis findes der i byerne allerede viden om og et utal af kreative løsninger på de udfordringer vi står overfor. Det kræver dog, at vi opmærksomme og giver os tid til at observere, så vi kan lære af de nye tendenser, der er på vej. Kig jer omkring og nyd de spæde varsler på, hvad fremtiden kan bringe - og vær med til at lede den på rette vej.

Pisk eller gulerod? Denne cafe gør noget for et alternativ til bilen. - New York 2008

”Når vi innoverer er vi nødt til selv at besøge steder, tale med mennesker og være til stede når tingene udfolder sig. Uden en direkte forbindelse til situationens kontekst, kan vi ikke lære at se og handle effektivt” - C. Otto Scharmer 2007

23

Løsningen på overforbruget af aircondition er opfundet for længe siden - nemlig de traditionelle vindtårne. - Dubai 2008

Ved at observere borgernes brug af byen og lokale behov finder vi ud af, hvor megen viden der eksisterer allerede – eksempelvis om, hvor man finder det perfekte sted for en skyggefuld pause. - Dubai 2008 Fotos af Julie Abitz, projektleder/sociolog, Bæredygtige Byer, Dansk Arkitektur Center. Bæredygtige Byer arbejder med at formidle viden om bæredygtig byudvikling. Følg med på: www.sustainablecities.dk.

24

Hvor er landdistrikterne på vej hen? - Kortlægning af urbaniseringsmønstre i det åbne land Af Mette Fabricius Madsen og Søren Pilgaard Kristensen

Adskillelsen mellem by og landdistrikt bliver fortsat mere diffus. Mens dele af landdistrikterne i realiteten fungerer som oplande til de større byer, har andre en mere begrænset urban tilknytning, og andre igen bliver koblet af udviklingen og oplever en negativ befolkningsvækst og funktionstømning. Den store diversitet i landdistrikternes sammensætning og den diffuse urbanisering, der foregår, udgør en stor udfordring for planlæggere og politikere, der beskæftiger sig med landdistriktsudvikling. Artiklen beskriver den aktuelle status for landdistrikterne i Region Midtjylland baseret på et specialeprojekt, der har udviklet en ny metode til kortlægning af urbaniseringsmønstre i det åbne land.

Begrebsafklaring Denne undersøgelse belyser urbaniseringstendenser i landdistrikterne, to begreber som i sig selv er genstand for forskellige fortolkninger og definitioner. I det følgende redegøres for de definitioner, der er anvendt i undersøgelsen. Urbaniseringen forbindes traditionelt med bosætningsmønstre og anvendes til at beskrive andelen af befolkningen bosat i urbane områder, som svarer til graden af urbanisering. Denne opgørelsesmetode dækker ikke over det komplekse urbane spredningsmønster, som mange vestlige lande, herunder Danmark har oplevet gennem de sidste mange årtier. Grænsen for hvor byen stopper, og det åbne land begynder, er ud fra dette perspektiv blevet mere diffus. Den opfattelse af urbanisering, som denne undersøgelse benytter, er derfor kompleks og dækker over en kombination af forskellige faktorer, som ikke relaterer sig til byområder eller bebyggelsesformer. I den danske forvaltning er klassificeringen af byland begrænset til byzone og landzone, hvor landzone er defineret ved ”det øvrige areal”. Denne

urbane-rurale dikotomi har længe været under kritik for ikke at være tilstrækkelig præcis. Flere studier har forsøgt at anvende et urbant-ruralt kontinuum til en inddeling af regioner, zoner eller kommuner i forskellige urbane-rurale underkategorier. Her kan bl.a. nævnes Landdistriktsredegørelsens kategorisering i hovedstads-, øvrig by-, land- og udkantskommuner, med henblik på at identificere landdistrikter med forskellige socioøkonomiske profiler og udviklingspotentialer. Bryant et al. (1982) benytter begreber som ”den regionale by” og ”den grænseløse by” (Albertsen et al. 2007) lægger vægt på afstand og arealanvendelse. Andre studier inddrager kommunikation, adgangsforhold og mobilitet. Det gælder bl.a. Antrops ”sparkling spatial model” (Antrop 2000) og andre igen, med begrebet ”funktionelle urbane regioner” reflekterer over sammenhænge mellem arbejdsmarked, transport og pendling, hvilket både inkluderer byer og de omkringliggende landskaber (Champion & Hugo 2004). I denne undersøgelse bruges ”landdistrikter” synonymt med ”det åbne

land” som en betegnelse for områder beliggende i landzone udenfor bymæssig bebyggelse med over 200 indbyggere og følger dermed Danmarks Statistiks afgrænsning af byområder. Det er disse områder, der er genstand for undersøgelsen. Aktuelle tendenser Mange bynære landdistrikter har i de sidste årtier oplevet en ændret befolknings¬sammensætning herunder en ændring af erhvervsstruktur fra overvejende landbrugsbeskæftigelse til en profil, som i højere grad har fælles karakteristika med urban befolkning og erhverv (Indenrigs- og Sundhedsministeriet 2007). Denne udvikling kan karakteriseres som en urbanisering af landdistrikterne. Udviklingen er ikke begrænset til at omfatte de bynære landdistrikter. Urbaniserings-processer er siden 1960’erne blevet registreret i mindre bysamfund, samt i mere fjerne rurale områder. I nogle områder er befolkningsvæksten højere i de mindre bysamfund i forhold de større byer, hvilket karakteriseres som counterurbanisering (Mitchell 2004). Årsagerne til denne tilflytning fra by til landområder skyldes bl.a. privatøkonomiske over-

25

Landdistrikterne udgør en væsentlig del af landets samlede areal og 15 % af den danske befolkning er bosat i landdistrikterne. Kilde: Kortet er udarbejdet af ESS Danmark A/S for Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

vejelser, bevidst fravalg af byen eller et tilvalg af de kvaliteter, der findes i det åbne land. Samtidig sker der en marginalisering af andre landdistrikter og andre igen oplever en koncentration af landbrugsproduktionen i færre og større landbrug. De nævnte processer er med til at differentiere landdistrikterne og ændre både befolkningssammensætningen, arbejdsmarkedsstrukturen og livsstilen i lokalsamfundene. Som det fremgår af figur 1 udgør landdistrikterne langt størstedelen af det danske landareal. I alt bor 15 % af den danske befolkning i landdistrikterne, hvilket på landsplan svarer til 800.000 mennesker.

26

Nye metoder til at kortlægning af landdistrikterne Idet udviklingen foregår meget forskelligt i forskellige dele af landdistrikterne, er der behov for at dels skabe et samlet overblik over udviklingen, dels at få et indblik på et tilpas detaljeret rumligt niveau. En kortlægning af lokale styrker og svagheder samt udviklingstendenser, kan bruges i forhold til forvaltning af ressourcer og strategiske overvejelser i den kommunale planlægning og hjælpe til at besvare spørgsmål om, hvor urbaniseringen sker, hvilken form den har samt hvilke landdistrikter, der er i fare for at blive koblet af udviklingen. Med kommunalreformen i 2007 er

det administrative niveau, som hidtil har været benyttet til kortlægning af kommunerne i bl.a. landdistrikts- og landsplanredegørelser, forsvundet. Ud fra de kriterier, som hidtil har været anvendt i de landsdækkende kortlægninger, er de nye kommuner et for stormasket net til at differentiere mellem kategoriseringen af f.eks. ”udkantskommuner”, ”landkommuner” og ”bykommuner”. Med denne opgørelsestype overført til de nuværende kommuner vil der kun være én landkommune tilbage og tre udkantskommuner – alle fire ø-kommuner (Fanø, Samsø, Læsø og Ærø). Derfor er der i dag et aktuelt planlægningsbehov for at finde nye metoder til at kortlægge regionale forskelle og udviklingstendenser i landdistrikterne. Her er sogneniveauet en interessant mulighed for fremtidens kortlægning og klassificering af byområder og landdistrikter. Alle kommuner består af både byområder og landdistrikter, så hvis diversiteten i landdistrikterne skal undersøges, er det kommunale niveau ikke tilstrækkeligt detaljeret. Sognegrænser er det eneste eksisterende subkommunale niveau ud over adresseniveau, som er bredt anvendt i nationale statistikker og databaser. Sognegrænser giver sammen med afgrænsningen for landdistrikter mulighed for at belyse eventuelle forskelle og ligheder mellem landdistrikter på et niveau, som er langt mere nuanceret end de hidtil anvendte kommunetyper. For at kortlægge udviklingen benyttes en multidimensionel tilgang, som omfatter både sociale og økonomiske parametre sammen med de mere traditionelle parametre for urbanisering. Formålet med kortlægningen er at skabe et geografisk overblik over de forskellige landdistrikter, der viser karakteren af de enkelte lokalområder i forhold til en urbanisering af befolkningen og dermed lokale styrker, svagheder og udviklingspotentialer.

Kortlægning af landdistrikter i Region Midtjylland Kortlægningen viser urbaniseringsprocesser i de landdistrikter, der ligger i Region Midtjylland. Region Midtjylland er den arealmæssigt største region i Danmark med et samlet indbyggertal på 1,2 mio. mennesker Regionen er i landsplanredegørelsen 2006 opdelt i tre områdetyper. Det østjyske bybånd svarende til Østjylland, mellemstore byregioner som omfatter Herning, Viborg, Holste¬bro og Struer, mens yderområder, der er præget af negativ vækst, ligger mod vest langs Vestkysten og i den nordlige del af Djursland. Ved hjælp af registerdata opgjort på sogneniveau, kan urbaniseringstendenser i landdistrikterne analyseres. Denne kortlægning omfatter en kvantitativ statistisk analyse, som anvender data vedrørende befolkningssammensætning, landbrugsstruktur og tilgængelighed for årene 1999 og 2003. Disse to årstal er valgt ud fra hensyn til datakvalitet og tilgængelighed. Udviklingstendenser mellem de to tidspunkter udgør en central del af analysen. Datagrundlag Ofte kortlægges urbanisering ved at fokusere på én variabel som f.eks. befolkningstæthed, som giver et simplificeret, men letforståeligt resultat. Denne undersøgelse er baseret på en multivariabel tilgang med det formål at udnytte de veludbyggede registerdatabaser, som er til rådighed i Danmark. Der tages udgangspunkt i data fra tre forskellige kvantitative registerdatabaser, der beskriver socioøkonomiske parametre for alle indbyggere i landdistrikter, landbrugsstruktur samt tilgængelighed/afstand fra større veje. Data stammer fra hhv. Danmarks Statistik, Det Generelle Landbrugsregister (GLR) samt GIS-genererede variable baseret på geodata fra KMS (Kort10).

Alle variable samles i én database for alle indbyggere i Region Midtjylland og aggregeres til sogneniveau. Databasen er både koblet til GIS og SPSS , hvilket gør det muligt at visualisere de enkelte variable i tematiske kort på sogneniveau og udføre analyser. Sognene klassificeres ved at anvende en statistisk metode der kombinere faktor- og clusteranalyse. Faktoranalysen finder potentielle sammenhænge i datasættet på baggrund af fælles varians, hvorefter clusteranalysen grupperer sognene efter de identificerede sammenhænge. Resultaterne kortlægges i GIS for at muliggøre en rumlig analyse af udviklingen og tolke resultaterne i forhold til beliggenheden af de større byer i regionen. Metoden gør det muligt at undersøge sammenhænge mellem et stort antal variable. Samtidig er det en datareducerende teknik, som skaber overblik over den store mængde at data, som indgår i analysen. Variabel Befolkningstæthed Børnefamilier Alder mellem 30-59 år Alder over 60 år Selvstændige Lønmodtagere Ydelsesmodtagere Pensionister Lav indkomst Høj indkomst Grundskole Mellemlang uddannelse Primære erhverv Sekundære erhverv Serviceerhverv Pendling Tilgængelighed Hobbylandmænd Deltidslandmænd Fuldtidslandmænd Husdyrtæthed By til land flytninger

Valg af variable Alle klassifikationer er i princippet subjektive, forstået på den måde, at der ikke findes et sæt af variable, som indfanger alle aspekter af komplekse urbaniseringsprocesser, og det kan derfor altid diskuteres hvilke variable, der bør indgå i en analyse af urbanisering. Til denne kortlægning er der udvalgt 22 variable (se tabel 1). Valget er baseret på en bred tolkning af begrebet urbanisering og eksisterende studier, således at både demografiske, sociale og økonomiske dimensioner belyses. Datasættet består af variable, som overordnet kan relateres til tre forskellige dimensioner af urbanisering: Befolknings¬sammensætning (socioøkonomiske og demografiske parametre), landbrugsstruktur (landbrugsrelaterede oplysninger) og tilgængelighed (GIS-beregninger af afstand til større veje). I tabellen er der ud for hver variabel angivet den forventede sammenhæng mellem enten en befolkning eller et områdes karakteristik i forhold til en urban/rural dikotomi.

Beskrivelse 2 Personer pr. km Voksne med hjemmeboende børn Personer mellem 30 og 59 år Personer over 60 år Andel selvstændige af voksne befolkning Andel lønmodtagere af voksne befolkning Andel ydelsesmodtagere af voksne befolkning Pensionister og førtidspensionister Indkomst under 100.000 kr. (1999-tal) Indkomst over 300.000 kr. (2003-tal) Voksne med grundskole som højeste fuldførte udd. Voksne med en mellemlang udd. Beskæftigede i primære erhverv Beskæftigede i sekundære erhverv Beskæftigede i serviceerhverv Pendling til anden kommune Sogneareal inden for 1 km af større veje Landmænd der arbejder under 220 timer pr. år Landmænd der arbejder 220 – 832 timer pr. år Landmænd der arbejder over 832 timer pr. år Antal dyreenheder (DE) pr. markareal Nettoflytning fra by til landdistrikt

Urban Høj Høj Høj Lav Høj Lav Høj Lav Høj Høj Høj Høj Høj Høj Lav Lav Høj

Rural Lav Høj Høj Høj Lav Høj i udkant Høj i udkant Høj Lav Høj Lav Høj Lav Lav Lav Lav Høj Høj Lav

Tabel 1: Oversigt over de 22 variable, som er anvendt i kortlægningen. Ud for hver variabel er der angivet den forventede sammenhæng i forhold til en urban/rural dikotomi.

27

Resultater af kortlægningen Kortlægningen viser, at landdistrikterne i Region Midtjylland langt fra kan regnes som ét homogent område, der ligger udenfor byområderne. Der er en tydelig opdeling mellem den østlige og vestlige del af regionen, mens den midterste del fremstår mere diffus og undergår større forandringer i typologiseringen fra 1999 til 2003. I denne analyse er forskellene mellem landdistrikter illustreret gennem fem sognetyper.

Kortene viser resultatet af kortlægningen fra 1999 (øverst) og 2003 (nederst). Som det fremgår af kortene er der en klar opdeling mellem øst og vest, domineret af hhv. landbrugssogne og urbane sogne.

28

Urbane sogne – er de mest urbaniserede landdistrikter med høj befolkningstæthed, pendling, indkomst- og uddannelsesniveau samt en urban beskæftigelsesstruktur. Counterurbane sogne – har mange af samme karakteristika som urbane sogne, og derudover en høj tilflytning fra byerne, dog lavere befolknings¬tæthed. Hobbylandbrugssogne – har ligeledes urbane træk, men i mindre grad end urbane sogne. Her findes mange hobbylandbrug og beskæftigede i sekundære erhverv. Derudover er her god tilgængelighed til de større veje. Lønmodtagersogne – har mange pendlere og en høj andel af beskæftigede i sekundære erhverv. Landbrugssogne – er karakteriseret ved en høj andel af beskæftigede i primære erhverv og mange fuldtidslandmænd. Her bor mange børnefamilier. Udkantssogne – har et lavt indkomst- og uddannelsesniveau, mange indbyggere på overførselsindkomster og samtidig en høj andel af ældre og pensionister.

Den vestlige del er stærkt domineret af landbrugssogne, mens karakteristikken af landdistrikterne i den østlige del viser, at det Østjyske bybånd også omfatter landdistrikterne imellem byerne. Udviklingen mellem de to tidsbilleder viser en tendens til en rumlig mere skarp opdeling af de forskellige typer af landdistrikter. Landbruget koncentreres i vest og forsvinder fra øst, og de urbane sogne koncentreres i og omkring det østjyske bybånd. Samtidig sker der en generel homogenisering af landdistrikterne på tværs af regionen, idet udviklingen går i retningen af en øget urbanisering, og udviklingen går hurtigst i landbrugssognene. Det gælder særligt for vækst i indkomst- og uddannelsesniveau samt beskæftigelse i serviceerhverv. Antallet af udkantssogne er vokset fra 1999 til 2003. Samtidig går udviklingen næsten entydigt i retningen af en yderligere marginalisering. Det gælder for indkomst- og uddannelsesniveau, derudover er andelen af ældre over 60 år steget. På enkelte områder er der sket en positiv udvikling,

Der sker en generel urbanisering af landdistrikterne i hele Region Midtjylland, især landdistrikterne mellem byerne i det Østjyske bybånd er karakteriseret af urbanisering.

men i mindre grad end for de øvrige landdistrikter. Det betyder, at udkantssognene fjerner sig yderligere fra gennemsnittet. For begge år er de koncentreret omkring Djursland, Vestkysten og øerne. Der findes ingen entydig afstandssammenhæng mellem udkantssogne og afstand til større byer.

Store dele af landdistrikterne, som ligger længst væk fra det østjyske bybånd, er, i forhold til de anvendte socioøkonomiske indikatorer, velfungerende. I modsætningen til en kortlægning af prædefinerede typer af landdistrikter, som f.eks. landdistriktsredegørelsen anvender, giver denne analysemetode mulighed for at kortlægge nye tendenser og sammenhænge uden på forhånd at lede efter bestemte tendenser. Det skyldes, at sognetyperne tilpasses datagrundlaget på baggrund af statistiske sammenhænge. Kortlægningen viser dermed relative forskelle og ligheder mellem sognene. Konsekvensen heraf er, at metoden bør have fokus på regionale forskelle og ligheder og i mindre grad på udviklingen i de enkelte sogne.

Kortlægningen viser ingen sammenhæng mellem marginalisering af landdistrikterne og afstand til større byer. Tværtimod viser kortlægningen, at “landbrugssognene” har en høj vækst i indkomst- og uddannelsesniveau

Mette Fabricius Madsen - Konsulent, Kuben Byfornyelse Danmark. Søren Pilgaard Kristensen - Lektor, institut for Geografi og Geologi, Københavns Universitet.

29

Fingerplan 2007 – holder den? Af Peter Hartoft-Nielsen

Fingerplan 2007 udgør regeringens nye overordnede grundlag for hovedstadskommunernes planlægning. Afsenderen er ny og også styreformen er ny. Styringen areal for areal er erstattet af en kombination af overordnede principper for byudvikling fastlagt i Fingerplan 2007 og rækkefølgeangivelser i kommuneplanerne, som fastlægges efter forhandling med staten. Visioner og faglige debatter om hovedstadsområdets udvikling med Fingerplanen som udgangspunkt kan kvalificere de kommende års politiske beslutninger.

En af byplanlægningens store klassiske udfordringer er, hvordan vi styrer storbyområdernes vækst. Det er overalt i Europa - og verden i øvrigt - et evigt tilbagevendende problemfelt. Hvilken rolle skal den overordnede regionale styring spille i forhold til den lokale selvbestemmelse? Hvem skal have ansvaret for den regionale styring, og hvilke kompetencer skal den ansvarlige myndighed udstyres med? Og hvilken rolle skal staten spille? Et kig henover det europæiske storbylandskab gennem det seneste halve århundrede giver mange forskellige svar – og overalt er svaret genstand for såvel byplanfaglig som politisk debat. De hollandske storbyer og den hollandske regering forsøgte i 1990’erne at gennemføre den hidtil mest ambitiøse model for styring af storbyområdernes udvikling (se f.eks. Byplan 1994/5), men blev mødt af en massiv folkelig modstand. Det storkøbenhavnske område - hovedstadsområdet - har gennem de seneste godt 60 år været kendetegnet ved en eller anden form for tilstræbt overordnet planlægning på tværs af kommunegrænserne. Den storkøbenhavnske planlægning

30

og især Fingerplanen har derfor gennem årtier været genstand for stor international interesse. Skiftende regionale styringsmodeller er blevet afprøvet. I sin reneste form i perioden fra 1974 til 1989, hvor det daværende Hovedstadsråd havde ansvaret for regionplanlægning for et samlet hovedstadsområde og igen fra 2001 til 2006, hvor det daværende Hovedstadens Udviklingsråd havde et tilsvarende ansvar. Da Hovedstadsrådet i sin tid fik opgaven var regionplanlægning blevet lovbunden. Inden da havde der været perioder med såvel frivilligt kommunalt samarbejde som statslig styring. I mellemperioden fra 1990 til 2001 – dvs. i perioden mellem de to regionale organer med ansvar for planlægning for et samlet hovedstadsområde - havde de daværende 5 amtskommunale enheder ansvaret for hver deres område, men også for at koordinere planlægningen på tværs af områderne. Ingen af styringsmodellerne har været uproblematiske, og der har generelt været et stort gab mellem de overordnede planintentioner og imple-

menteringen. Uanset styringsmodel og regering har alle perioder været kendetegnet ved en betydelig statslig indblanding i planlægningen ud fra de overordnede principielle interesser - og en stor statslig egenrådighed, når det gælder egne sektorinteresser. Ud fra et ønske om en højprofileret regional styring har ingen af de regionale organer været udstyret med de nødvendige kompetencer og styrker. Det direkte valgte regionale råd med selvstændig skatteudskrivningskompetence og det rette match mellem opgaver og ansvar har ikke været afprøvet. Strukturreform januar 2007 Med kommunalreformen pr. 1. januar 2007 blev amterne og Hovedstadens Udviklingsråd som bekendt nedlagt. Planloven blev som led i reformen ændret. Den hidtidige regionplanlægning ophørte. De konkrete planlægningsopgaver i det hidtidige regionplanemnekatalog blev overført til kommunerne, mens staten skulle varetage de overordnede interesser. Som eneste undtagelse blev dele af den regionale planlægning i hoved-

fastlægger overordnede principper for byudviklingen og de rekreative hensyn mv.” (”Aftale om strukturreform”, juni 2004, side 75). Aftalen blev udmøntet i et særligt kapitel om hovedstadsområdets planlægning i planloven. I hovedstadskapitlet fastlægges de helt overordnede principper for byudvikling, byomdannelse og rekreative hensyn. Det bestemmes endvidere, at miljøministeren konkretiserer de overordnede principper i et landsplandirektiv. Denne model blev valgt efter at regeringen havde sendt et lovudkast i høring med mere detaljerede principper for hovedstadsområdets planlægning. Valg af den mere smidige og planlægningsorienterede model skete bl.a. på baggrund af høringssvarene fra KL og en række kommuner. Forsiden på den oprindelige Fingerplan fra 1947 – skitseforslag til Egnsplan for Storkøbenhavn.

stadsområdet for så vidt angår byudvikling og rekreative hensyn imidlertid fastholdt og placeret i statslig regi. Det indgik i aftalen om strukturreformen mellem regeringen og Dansk Folkeparti fra juni 2004. I aftalen hedder det, at ”Hovedstadsområdet er et sammenhængende byområde på tværs af kommunegrænser, og der er derfor behov for, at staten i lovgivningen og i udmeldinger til kommuneplanlægningen i hovedstadsområdet

34 kommuner. Vurderingen var, at det trods den stigende integration af resten af Sjælland i det storkøbenhavnske arbejdsmarked, ikke ville være politisk muligt at udvide hovedstadsområdet til at omfatte hele Sjælland. Planloven bestemmer, at kommuneplanlægningen i hovedstadsområdet skal udføres på grundlag af en vurdering af området som helhed, og sikre at hovedprincipperne i den overordnede fingerbystruktur videreføres.

Fingerplan 2007 er en udmøntning af bestemmelsen i planlovens hovedstadskapitel om, at miljøministeren konkretiserer de overordnede principper for planlægningen i hovedstadsområdet. Planlovens hovedstadskapitel Planloven definerer hovedstadsområdet svarende til det hidtidige HUR-område, som dog er tillagt den gamle Stevns Kommune. I forhold til planloven omfatter hovedstadsområdet således udover de sjællandske kommuner i Region Hovedstaden også 6 kommuner i Region Sjælland, i alt

Forsiden til Fingerplan 2007 – landsplandirektiv for hovedstadsområdets planlægning.

31

Det er således i selve planloven defineret, at byudviklingen skal ske i en fingerbystruktur. Planloven fastlægger herudover nogle helt overordnede principper for byudviklingen i hvert af fire geografiske delområder: 1) det indre storbyområde (”håndfladen”), 2) det ydre storbyområde (”byfingrene”), 3) de grønne kiler (mellem og på tværs af by fingrene), 4) det øvrige hovedstadsområde. Centrale elementer er, at byudvikling og byfunktioner af regional betydning placeres i det indre og ydre storbyområde (”fingerbyen”), mens byudvikling i det øvrige hovedstadsområde alene må være af lokal karakter og skal ske i tilknytning til kommunecentre eller som afrunding af andre bysamfund. De grønne kiler mellem og på tværs af byfingrene skal helt friholdes for byggeri til bymæssige formål, herunder bymæssige fritidsanlæg. Planlovens bestemmelser sigter dermed mod at ændre på de seneste årtiers fordeling af byvæksten i hovedstadsområdet ved at styrke byudviklingen i fingerbyen og afdæmpe byggeriet uden for. I de seneste årtier har der været en relativt kraftigere byudvikling uden for Fingerbyen, dvs. i det øvrige hovedstadsområde, end i fingerbyen. Lige så væsentligt er, at planloven bestemmer, at byudvikling og nye byfunktioner i fingerbyen skal placeres i forhold til den trafikale infrastruktur på en sådan måde, at det styrker brugen af den kollektive transport.

32

Hovedstadsområdets 34 kommuner og byområder 2007.

har dog også været perioder, hvor planlægningen afveg ganske væsentligt herfra. Der har som nævnt generelt været problemer omkring planimplementeringen, herunder timingen mellem byudviklingen og udbygningen af S-banenettet. Fingerplan 2007 – landsplandirektiv for hovedstadsområdets planlægning Fingerplan 2007 trådte i kraft den 1. august 2007. Forud gik en grundig regeringsbehandling og en høringsproces, hvor bl.a. samtlige kommuner afgav deres politiske høringssvar. Fingerplanen afgrænser på kort de 4 geografiske delområder i fingerbystrukturen og konkretiserer de overordnede principper for byudvikling mv. i hvert af delområderne. Principdiagram for byområder og grønne kiler.

Hvorfor en Fingerbystruktur? Det helt overordnede mål med at organisere byens udvikling i en fingerbystruktur er at modvirke byspredning og samtidig sikre, at der kan skabes nogle centrale funktionelle sammenhænge mellem byområderne, den trafikale infrastruktur og den kollektive trafikbetjening, og mellem byområderne og grønne, regionale friluftsområder. Fingerbystrukturen er én måde at tilgodese disse formål. At hovedstadsområdet søges udviklet efter netop fingerbyprincippet er historisk begrundet. Den sigter mod at knytte byudvikling an til den infrastruktur, som forbinder København og de centrale bydele med de fem købstæder. Fingerbystrukturen har mere eller mindre ligget til grund for nu omkring 60 års planlægning. Der

følge for byudviklingen, jfr. nedenfor. De grønne kiler er i princippet afgrænset som i HUR’s Regionplan 2005. Resten af hovedstadsområdet betegnes ”det øvrige hovedstadsområde”. Skal der i dette geografiske område ske en større byudvikling forudsætter det, at der er truffet beslutning om at forlænge en eller flere byfingre med tilhørende trafikal infrastruktur og betjening, som byudviklingen kan hægtes op på. Fingerforlængelser forudsætter nyt landsplandirektiv. Ny styreform: overordnede principper for byudvikling og rækkefølge Med Fingerplan 2007 er styringsformen radikalt ændret i forhold til tidligere regionplanlægning. Regionplanerne styrede areal for areal. Ny byzone

”Håndfladen” afgrænses som byområdet inden for Motorringvej 3. Her må der - som hovedregel - ikke udlægges ny byzone. Byvækst kan således alene ske i form af byomdannelse og fortætning. Det er også vilkåret i det meste af ”de indre byfingre”. Det ydre storbyområde afgrænses som de nuværende byområder i de 7 byfingre (udover de fem byfingre ud til købstæderne, er der to mindre byfingre til Farum og på Amager) samt en række landområder, som er afgrænset i en afstand op til 2 km fra jernbanelinjerne i den pågældende byfinger. I disse principielt afgrænsede landområder, er det en kommunal kompetence at udlægge ny byzone. Det er i kommuneplanerne, at der sker en afvejning af byudviklingsinteresserne i forhold til de øvrige arealinteresser. Ved afvejningen skal de overordnede interesser respekteres. Det gælder f.eks. interesserne i forhold til landskab, natur og miljø, men også interesserne i forhold til række-

Principdiagram for byområder og banebetjening.

33

havns Kommune har praktiseret i de seneste kommuneplaner: 1) første del af den 12-årige planperiode, 2) anden del af den 12-årige planperiode, og 3) tidligst efter planperiodens udløb. Fingerplanen giver således gennem rækkefølgeinstrumentet som noget nyt kommunerne mulighed for at planlægge ud over den 12-årige planperiode.

Nærhed og adgang til havet er en af hovedstadsområdets store kvaliteter.

kunne kun udlægges, hvis regionplanerne konkret muliggjorde det. Det var på den ene side en stram styreform, idet kommunernes handlemuligheder i forhold til nyudlæg blev fastlagt i forbindelse med regionplanerne. På den anden side lagde styreformen op til et voldsomt kommunalt pres for nyudlæg og hamstring af arealer ved hver enkelt regionplanrevision. Indtrykket er, at fokus dermed flyttede fra den overordnede hovedstruktur til enkeltarealer, og at regionplanmyndighederne bl.a. derfor stod svagt i forhold til den overordnede styring. I modsætning hertil styrer Fingerplan 2007 ved hjælp af overordnede principper og regler for byudvikling i kombination med fastlæggelse af rækkefølge for byudviklingen. De overordnede princip-

34

per og regler fremgår af Fingerplan 2007, mens rækkefølge fastlægges i en efterfølgende proces i den kommunale planlægning efter forudgående forhandling med staten. Fastlæggelse af rækkefølge for byudviklingen bliver derfor en af de helt store opgaver i forbindelse med de kommende kommuneplaner 2009. Inden for Fingerbyen er det kun byudvikling og -omdannelse af helt lokal karakter, der kan unddrage sig rækkefølgeplanlægningen. Uden for Fingerbyen skal der fastlægges rækkefølge for al byudvikling. Rækkefølge Rækkefølgeangivelsen kan være en tidsmæssig angivelse af, hvornår byudvikling eller byomdannelse tidligst kan finde sted. Det kan være i form af en tidsmæssig tre-deling, således som Køben-

Rækkefølge kan herudover angive, at et givet areal skal udnyttes før et andet areal, f.eks. stationsnært før ikke-stationsnært, eller at et givet areal først kan udnyttes, når der er sket en given udbygning af den trafikale infrastruktur eller fastlagt en given trafikal betjening. F.eks. kan kommunerne ikke planlægge for ny byudvikling i landområderne i den ydre Hillerød-finger, før der er truffet beslutning om placering af en ny station mellem Hillerød og Allerød. Fingerplan 2007 angiver en række hensyn som rækkefølgen skal sikre, og som staten derfor vil lægge til grund ved de kommende forhandlinger med kommunerne om rækkefølge. Rækkefølge skal sikre: • Begrænsning af nyudlæg til byformål • Rimelig balance mellem udbud og efterspørg sel af arealer inden for den 12 årige plan periode • Rimelig regional balance • Fremme udbygning af stationsnære områder • Fremme omdannelsen af byområder, som er velintegrerede i byen • Byudvikling i øvrige hovedstadsområde har lokal karakter

Den politiske redegørelse i Fingerplan 2007 indeholder markeringer af, hvordan rækkefølgeinstrumentet vil blive administreret i forbindelse med 2009-kommuneplanerne. Redegørelsen understreger, at der skal ske en afdæmpning af byvæksten uden for fingerbyen, og at der samlet set er arealudlæg, der rækker ud over 12-årsperioden. De samlede byggemuligheder i disse områder må derfor ikke øges i kommuneplanerne. Det låser imidlertid ikke den kommunale planlægning i det øvrige hovedstadsområde fast. Hvis en kommune ønsker at inddrage et nyt areal til byformål i det øvrige hovedstadsområde kan det ske mod at en tilsvarende eller større byggemulighed på et ringere beliggende areal helt fjernes eller udskydes til tidligst at finde sted efter planperiodens udløb. Kravet om rækkefølge indebærer ligeledes, at der ikke er frit slag for, at kommunerne kan inddrage landområderne i byfingrene i byzone. Den politiske redegørelse Fingerplan 2007 vurderer, at der aktuelt synes at være tilstrækkeligt med samlede byggemuligheder i hovedstadsområdet som helhed. Så selv om redegørelsen vurderer, at Fingerplan 2007 muliggør et nybyggeri af størrelsesorden ca. 100.000 boliger i byfingrenes landområder, er det ikke ensbetydende med, at kommunerne blot kan udlægge ny byzone i landområderne i den kommende planperiode. Rækkefølgen skal sikre de ovenfor angive hensyn, herunder hensynet til en rimelig regional balance. Københavns Kommune vedtog i 2007 et tillæg om ændret rækkefølge i den kommunale planlægning, som bl.a. muliggjorde en tidlig udbygning af Carlsberg-området. Der er her tale om at fremme omdannelsen af et byområde, som er velintegreret i byen. En fremrykning af byggemuligheden er derfor i overensstemmelse med de hensyn, som Fingerplanen angiver ved fastlæggelse af rækkefølge.

Fingerplan 2007 strammer op om byspredning Fingerplanens regler vedrørende byudvikling i kombination med den ny styreform med rækkefølgeangivelser vurderes på sigt at lægge en betydelig dæmper på den byspredning, som vi har set gennem de seneste årtier. Når der formentlig vil gå nogle år før effekten kan iagttages, skyldes det de meget store arealudlæg uden for Fingerbyen, som er arvet fra tidligere regionplanplanlægning. Fingerplanen lukker yderligere helt af for placering af byfunktioner i de grønne kiler, ligesom planen lukker af for ny byudvikling ved landsbyerne inden for den fjerde grønne ring. Fingerplanens regler indebærer, at byvækst for stadig flere og flere kommuners ved-

kommende alene vil kunne ske gennem byomdannelse. Til gengæld understøtter planens regler byomdannelse på bekostning af nyudlæg. Fingerplan 2007 strammer op om stationsnærhed Princippet om stationsnær lokalisering blev introduceret med Regionplan 1989, men blev sidenhen gradvist udhulet i forhold til at opnå de tilsigtede trafikale effekter. Afstandskriterierne blev udvidet, ”ikke-stationsnære områder” fik status som var de stationsnære. Kulminationen var da HUR i 2004 indførte såkaldte ”amøbeafgrænsninger”, som mange kommuner fortolkede meget liberalt med afgrænsninger op til flere kilometer fra stationerne. Den oprindelige hensigt med princippet om stationsnær lokalisering var,

Midlertidig oase i storbyens hjerte.

35

at persontrafikskabende byfunktioner som egner sig til at blive integreret i tætbyområder, skulle lokaliseres stationsnært på en sådan måde, at lokaliseringen bidrog til at fremme brugen af kollektiv transport. Det ville understøtte de store investeringer i den kollektive infrastruktur og bidrage til en mere miljøvenlig transportadfærd. Lokaliseringen skulle derfor ske inden for rimelig gangafstand fra velbetjente stationer. Fingerplan 2007 ændrer udformningen af stationsnærhedsprincippet så det sikrer de tilsigtede trafikale effekter, men giver samtidig kommunerne nogle nye frihedsgrader i deres planlægning. Columbusægget er en skelnen mellem kontorbygninger hhv. over og under 1.500 etagemeter, svarende til omkring 50-60 ansatte. De store kontorbygninger er færrest i antal, men rummer til gengæld langt de fleste arbejdspladser og skaber dermed langt den meste pendlertrafik. Fingerplanens regler om stationsnær lokalisering omfatter derfor alene de større bygninger, mens lokaliseringen af de mindre og mellemstore kontorbygninger fuldt ud er en lokal kompetence. Fingerplan 2007 introducerer begrebet ”det stationsnære kerneområde”, som kommunerne skal afgrænse inden for gangafstande op til 600 m fra en station. Fingerplanens hovedregel er, at de persontrafikskabende byfunktioner, f.eks. større kontorbygninger, skal lokaliseres inden for det stationsnære kerneområde. Undersøgelser viser således, at der er betydelige trafikale effekter af stationsnær lokalisering i form af større brug af kollektiv transport og mindre brug af bil, men at effekten kun holder op til 500 til 600 m fra en station, hvorefter den bortfalder. Det er væsentligt at understrege, at der ikke har kunnet konstateres tilsvarende effekter ved nærhed til et busstoppested eller en busterminal. Selv lokaliseringer

36

Fingerplan 2007 Hovedkort.

med den bedste busbetjening – f.eks. ved Gladsaxe Trafikplads – påvirker ikke transportadfærden blandt ret mange trafikanter med adgang til bil. Fingerplanen fastholder imidlertid også begrebet ”stationsnære områder”, som kommunerne kan afgrænse med udgangspunkt i hhv. 1.000 m og 1.200 m fra en station afhængigt af om området ligger i det indre storbyområde (”håndfladen”) eller i det ydre storbyområde (”byfingrene”). Fingerplanens regler muliggør, at kommunerne undtagelsesvis kan planlægge for f.eks. større kontorbyggeri også i det øvrige stationsnære område uden for kerneområdet. Det forudsætter imidlertid, at der arbejdes med supplerende virkemidler, som kan sikre de samme trafikale effekter, som hvis byfunktionen blev placeret i det stationsnære kerneområde. Supplerende virkemidler kan f.eks. være normer for maksimalt antal parkeringspladser evt. i kombination med kollektive tilbringeordninger til og fra stationerne, firmacykler mv. Miljøvurderingen af forslaget til Fingerplan 2007 skønnede, at Fingerplanens ændrede styring i forhold til at hindre byspredning og fremme stationsnær lokalisering på sigt ville indebære en reduktion i den daglige bilkørsel på 2,6 mio. km og en reduktion i transportens CO2-udslip på 100.000 t i forhold til en situation, hvor Regionplan 2005 blot var videreført. Fingerplan 2007 og Ring 3. Stationsnærhedsprincippet tilstræber en lokalisering, som understøtter den eksisterende og allerede politisk besluttede skinnebårne kollektive transport på banenettet bestående af regionaltog, S-tog og metro. Fingerplanen 2007 bryder enkelte steder med denne hovedregel og giver byomdannelsesmuligheder svarende til, at der

allerede var etableret højklasset banebetjening. Det gælder først og fremmest en række erhvervsområder langs Ring 3. Kommunerne får allerede nu mulighed for at planlægge for en intensiv udnyttelse af områder, som forudsættes at ligge nær standsningssteder på en kommende letbane i Ring 3. Tankegangen er, at manglende tværgående skinnebåren kollektiv transport er den nuværende fingerbystrukturs store svaghed, og at der før eller siden må etableres en baneløsning langs Ring 3. Den muliggjorte intensive byomdannelse skal bidrage til at styrke passagergrundlaget for en letbaneforbindelse i Ring 3. Da en omdannelse af de pågældende erhvervsarealer forventes at finde sted i de kommende år, skal bestemmelserne om intensiv udnyttelse samtidig sikre, at muligheder for egentlige bydannelser omkring en kommende

letbane ikke forskertses. Miljøministeriets vision er, at der langs Ring 3 skabes nye attraktive, tætte og funktionsblandede byområder, som betjenes af en moderne letbane. Letbanen skaber samtidig mulighed for højklassede kollektivrejser mellem byfingrene, og letter dermed mulighederne for at den stadigt mere omfattende pendling på tværs i hovedstadsområdet kan ske med kollektiv transport i stedet for med bil. Fingerplan 2007 uden detailhandel Fingerplan 2007 indeholder ikke regler for detailhandel. Det skyldes, at man har afventet planlovens ændrede regler for detailhandel. Inden årets udgang forventes et landsplandirektiv at fastlægge særlige regler for detailhandel i hovedstadsområdet.

Øresundsintegrationens første fase .

37

byggede arealer planlagt til byformål. Som noget nyt er analyserne ikke blot gennemført i relation til den administrative inddeling, men primært i forhold til geografiske områder i fingerbystrukturen. Fingerplan 2007 er forankret i regeringen – og har accept blandt hovedstadsborgmestrene. Fingerplan 2007 er udarbejdet under den daværende konservative miljøminister Connie Hedegaard. Connie H. var som ansvarlig minister stærkt optaget af, at der skulle ske en samordning af byplanlægningen i hovedstadsområdet netop i forhold til trafikken og det grønne. F.eks. skulle stationsnærhedspolitikken efter ministerens opfattelse have en sådan udformning, at den havde en reel effekt på den trafikale adfærd og brugen af kollektiv transport. Det skulle være en politik af gavn og ikke blot af navn. Ministeren var derfor stærkt optaget af det faglige grundlag og de faglige argumenter for planen.

Ørstedsparken i København.

Beskyttelsen af de grønne kiler er styrket – benyttelsen en kommunal opgave Fingerplan 2007 viderefører den grønne arv fra HUR’s Regionplan 2005 med både de nye og gamle grønne kiler mellem og på tværs af byfingrene. Med bestemmelserne i både planloven og Fingerplanen er beskyttelsen mod byudvikling kraftigere end nogen sinde. Det er imidlertid en kommunal opgave at sikre at de grønne kiler udvikles til attraktive fritidsområder, som går på tværs af kommunegrænserne, herunder etablering af stiforbindelse i den 4. grønne ring. Kommuneplanlægning med regionalt ansvar Både Planloven og Fingerplan 2007 understreger kommunernes regionale ansvar. Kommuneplan-

38

lægningen skal ske ud fra en vurdering af udviklingen i hovedstadsområdet som helhed. Endvidere skal planernes konsekvenser, herunder for trafik og miljø, vurderes. Her ligger nogle nye udfordringer for den kommunale planlægning, som ikke har tradition for at anlægge et regionalt udgangspunkt og vurdere de regionale konsekvenser. Fingerplanens regler understøtter, at kommunerne kan tage et regionalt ansvar. Herudover stiller Byog Landskabsstyrelsen oplysninger om regionale udviklingstræk til rådighed for kommunerne. I foråret 2008 udsendte styrelsen ”Regionale udviklingstræk i hovedstadsområdet 2007” med analyser af udviklingen i befolkning, arbejdspladser, bolig- og erhvervsbyggeri, pendling samt ube-

Forslaget til Fingerplan 2007 var igennem en grundig behandling i regeringen. Den strakte sig over hele efteråret 2006. Fokus var særligt på udformningen af stationsnærhedspolitikken. Det lykkedes miljøministeren at give Fingerplan 2007 en udformning, der kunne få opbakning fra hele regeringen. Den nuværende miljøminister Troels Lund Poulsen (Venstre) har da også fuldt ud taget Fingerplanen til sig. Det giver sig bl.a. udtryk i ministerens behandling af konkrete sager og i de udmeldinger som ministeren er kommet med på møder med hovedstadsborgmestrene. På et møde i juni med hovedstadsborgmestrene om den kommende landsplanredegørelse frem-

hævede ministeren i sine afsluttende refleksioner, at der som regel er gode lokale begrundelser for de kommunale ønsker, som går på tværs af principperne i Fingerplanen, men at det vi i sidste ende vil blive målt og vejet på er, om det om 50 år er lykkedes os at få skabt et storbyområde, hvor den kollektive trafik kan spille den afgørende rolle, og hvor der er et godt miljø med masser af natur og attraktive grønne fritidslandskaber. Det er derfor summen af de mange enkeltbeslutninger, som tæller. Mødet gav samtidig det indtryk, at der blandt borgmestrene er en udpræget forståelse for og opbakning til hovedprincipperne i Fingerplan 2007. Det samme indtryk gav i øvrigt den offentlige høringsproces. Det virker som om skiftet fra en meget omfattende regionplanlægning til en relativ enkel fingerbyplanlægning har fremmet forståelsen for udformningen af de overordnede regler for byudvikling i det samlede hovedstadsområde. Der synes at være vilje til i dialog at skabe fælles løsninger inden for de i Fingerplanen fastlagte rammer. Har Fingerplanen en fremtid? Regionplanopgaven var i 16 år placeret hos et hovedstadsråd, i 11 år hos de fem regionale enheder og i 5 år hos Hovedstadens Udviklingsråd. Levetidsprognosen for den nuværende model for overordnet planlægning i hovedstadsområdet er på den baggrund næppe lang. Med den nye kommunale struktur er det imidlertid vanskeligt at forestille sig, at opgaven med at sikre de overordnede interesser i forhold til byudviklingen i et samlet hovedstadsområde kan placeres andre steder end i statsligt regi. Oppositionen ønskede ved behandlingen af planloven i Folketinget ganske vist generelt flere planopgaver placeret hos

regionsrådene, men mon ikke tiden allerede har vist, at en sådan model næppe vil kunne sikre en tilstrækkelig overordnet interessevaretagelse. Om Fingerplanen har en fremtid for sig i statsligt regi står og falder imidlertid efter min vurdering med, om det lykkes at skabe en langt bedre koordinering mellem Miljøministeriet og Transportministeriet af den statslige byplan- og transportpolitik. Fingerplanen forudsætter, at den kollektive transport kan spille en afgørende rolle i den daglige transport i hovedstadsområdet. Det gør den ikke i dag. Hovedstadsområdet halter langt efter mange europæiske storbyer i så henseende. Det hænger efter min vurdering sammen med den ringe dækningsgrad af rejsemålene med skinnebåren kollektiv transport. Banenettet er ikke

tilstrækkeligt fintmasket i forhold til den eksisterende by og er overvejende rettet mod København. Med Ringbanen og Cityringen er der taget hul på etablering af tværgående baneforbindelser, men der er stærkt behov for yderligere tværgående baneforbindelser i større afstande fra centrum. Det er en forudsætning for, at Fingerplanen er det rette svar i et samfund, som forudsætter høj mobilitet. Blot 40% af arbejdspladserne i hovedstadsområdet ligger inden for 600 m fra en station, og blot 35% bor i næroplandet til en station. Kun i centralkommunerne er dækningsgraden rimelig høj, omkring 75% for både arbejdspladser og beboere. Men allerede i de relativt tætte byområder i den ydre håndflade er dækningsgraderne helt nede på

Vi slap for 1960’ernes motorvejsplaner langs søerne (søringen)

39

Beboere

Arbejdspladser

Pendling på tværs

Andel bosat 0-600 m fra stationen

Andel arbejdspladser 0-600 m fra stationen

Andel bosatte i byfingrene som pendler på tværs

Samlet 35%

Samlet 40%

hhv. 24% og 34%, mens dækningen i byfingrene er hhv. 24% og 19%. Det bør være en hovedprioritet markant at øge dækningen i de relativt tætte byområder i den ydre håndflade, f.eks. med etablering af nye moderne letbaner, mens det er vanskeligere på kort sigt at øge dækningen væsentligt i byfingrene. Her bør det eksisterende S-togsnet have et servicetjek.

hele det indre storbyområde og bedre tværgående baneforbindelser vil ikke blot sikre, at den kollektive transport vil spille en væsentlig større rolle i det indre storbyområde, men også bidrage til at fremme brugen af kollektiv transport blandt dem, der pendler fra de ydre dele af hovedstadsområdet og resten af Sjælland til arbejdspladser i det indre storbyområde. Visionen er, at fingerbystrukturen bidrager til at skabe en velfungerende kompakt, grøn stor-byregion med bymæssige tætheder og kvaliteter, kvalitet i friluftsområderne og det omkringlig-gende landskab, og med mulighed for høj mobilitet frigjort fra ensidig afhængighed af fossilt brændstof. Efter min vurdering indebærer det bl.a. en transportpolitik, hvor der ikke sker yderligere udbygning af det overordnede vejnet i det indre storbyområde. Visionen bør være, at bilen i det indre storbyområde inden for Motor-

Samtidig bør etablering af flere skinnebårne forbindelser på tværs af byfingrene have højeste prioritet. Stadig flere pendler på tværs i hovedstadsområdet. Der er allerede i dag flere af de bosatte i byfingrene, som pendler på tværs til en arbejdsplads i en anden byfinger eller uden for byfingrene, end der pendler fra byfingrene til en arbejdsplads i centralkommunerne. Bedre dækning af arbejdspladserne med kollektiv transport i

40

Samlet 30%

- Flere end mod centrum

ringvej 3 er et supplement til de mere miljøvenlige og langt mere kapacitetsstærke transportmidler, dvs. kollektiv transport, cykel og gang. Visionen forudsætter imidlertid en betydelig udbygning med skinnebåren kollektiv transport og bedre faciliteter for cykeltrafikken. Det ville være ønskeligt, om der foregik en mere kontinuerlig både faglig og politisk debat om byplanlægningen og transportpolitikken i hovedstadsområdet, som tog udgangspunkt i Fingerplanen. Blandt de hovedspørgsmål som trænger sig på kan fremhæves: • Hvordan udbygger vi banenettet med nye ringe og med bedre dækning i hele håndfladen? • Hvordan kan cyklen spille en større rolle uden for de tætteste bydele?

• Hvordan skaber vi nye attraktive bykvarterer langs Ringbanen og en kommende bane i Ring 3? Hvilken rolle skal byområderne have i hovedstadsområdet? • Hvordan omdanner vi stationsnære områder i byfingrene til attraktive bymiljøer for erhverv og storbymennesker? • Har vi brug for nye redskaber til at fortætte og skabe attraktive funktionsblandede bykvarterer omkring stationerne? • Hvordan kombinere behovet for p-pladser med ønsket om tæt, attraktiv by omkring stationerne? • Hvordan skaber vi ”rigtig” by med gade- og byrum ved gradvis omdannelse af traditionelle erhvervsområder?

• Hvordan videreudvikler vi de rekreative kvaliteter i alle dele af storbyen? • Hvordan kan de attraktive tæt-lav boligenklaver med gode nærmiljøer integreres bedre i storbyområdet? Der er behov for visionsopbygning og en faglig debat også uden for de direkte berørte myndigheder, som sker på baggrund af det fælles skelet, som Fingerplanen udgør. Skal en planlægning af en karakter som Fingerplanen overleve fagligt også hos de yngre generationer, er der stærkt behov for en sådan debat ved siden af debatten med de stadig flere overvejende yngre faglige aktører, som med rod i arkitektskolemiljøerne prædiker død over al overordnet planlægning og fingerbyplanlægning. Modsat dem der kalder Fingerplanen

kustodeplanlægning for værftsarbejderen, stalinistisk, ærkekonservativ eller virkelighedsfornægtende i den grænseløse bys tidsalder, er en eller anden form for Fingerbyplanlægning som på det overordnede regionale niveau sammentænker ”by og transport” og ”by og det grønne” for mig at se helt afgørende for at sikre et velfungerende globalt orienteret storbyområde med bymæssige og landskabelige kvaliteter og den dertil hørende nødvendige omstilling af transportmønstrene i hovedstadsområdet. Peter Hartoft-Nielsen er civilingeniør, lic.techn. og byplanlægger. Arbejder til dagligt i By- og Landskabsstyrelsen, Miljøministeriet. Har været hovedforfatter til planlovens hovedstadskapitel og Fingerplan 2007. De fremførte synspunkter er udtryk for forfatterens egne holdninger

• Hvormeget ny by i Nordhavnen og på Nordøstamager, hvis forudsætningen er ikke at udbygge det overordnede vejnet, herunder med en havnetunnel? • Hvilke visioner har vi for Frederikssunds- og Hillerødfingerens færdiggørelse? Hvilke typer af bydannelser og hvilke roller i hovedstadsområdet? • Hvordan sikrer vi en rimelig regional balance? • Hvordan koordinerer vi byudviklingen på Sjælland og resten af Øresundsområdet med Fingerbyplanlægningen? • Hvordan dæmmer vi op for den løbende urbanisering af storbyens landskab? Metropolens centrum er også for småbørn og deres forældre.

41

Plan dk

- Vild med planlægning

Hvor skal vejen gå - og hvor kan møllen stå? DR kaster sig i dette efterår ud i at undersøge, hvordan planlægningen af vores omgivelser foregår. Det sker med serien plan dk som sendes på både DR1 og DR2 fra og med uge 42. Det er en serie tv-programmer, som fortæller helt almindelige mennesker, lidt om, hvad det egentlig er, der sker, når der sker noget i deres nærområder, siger DR-redaktør Thorkild Nyholm, som har ansvaret for indholdet i serien og fortsætter:

42

- De fleste af os vågner jo først, når de gule gravemaskiner ruller op foran vores vinduer. Og så er det for sent at få indflydelse på noget som helst. Det er en skam, for planloven giver jo faktisk os borgere mulighed for at deltage i planlægningen. De otte halve timers tv stiller skarpt på mange forskellige problemstillinger inden for planlægningen. Et program handler fx om, hvordan visioner bliver til virkelighed. Det tager udgangspunkt i optakten til det aktuelle trafikforsøg på Nørrebro i København. Et andet kigger på, hvad der sker - el-

ler kan ske - med vores kyster. Et tredje beskriver den komplicerede plan- og høringsproces, der hører til, når der skal placeres store vindmøller i landskabet. Og så er der optaktsprogrammet med undertitlen Det planlagte land, som både giver et historisk tilbageblik på Fingerplanen og belyser det komplicerede samspil mellem politikere, planlæggere og borgere i dag. Endelig hører der et stort website til serien. Det findes på www.dr.dk/plandk. Da vi begyndte på

denne serie, tænkte vi - nåh, ja, planlægning, planlov, høringsfaser osv ... måske ikke det mest sexede emne! Men jeg skal love for, redaktionen blev bidt at stoffet, fortæller redaktøren. - For det her handler jo om den verden, vi lever i. Om det, der er lige ude foran vinduerne. Om, hvad der er godt at være i og leve med. Derfor er det rasende godt stof, fyldt med mennesker, konflikter og kloge hoveder. En overgang kaldte vi for sjov serien for Vild med planlægning. Vores kolleger mente, redaktionen havde taget skade. Men de er blevet klogere! Idéen med serien er, at mange flere skal blive det - altså klogere på planlægning!

Alle udsendelser sendes hver mandag kl. 16:30 på DR2 fra og med uge 42:



13. okt. 20. okt. 27. okt. 03. nov. 10. nov. 17. nov. 24. nov. 01. dec.

- Det planlagte land - Fremtidens kyst - Den store by - Hvor møllen skal stå - Det danske sommerhus - Mere motorvej - Mellem by og land - Vandet kommer

Udsendelserne bliver genudsendt på DR1 & DR2. Mere information findes på www.dr.dk/plandk

43

Aktuelle kurser, studieture og seminarer

44

LIV I BYMIDTEN Bustur til Tyskland og Holland 5. – 8. november Turen går til en række middelstore byer, som har valgt forskellige strategier for handel i byen. Det er Burgdorf og Hameln i Tyskland samt Enschede og Almelo i Holland. De har på forskellig vis kæmpet for at opretholde deres position i byhierarkiet. Ud over de fire beskrevne byer bestræber vi os på også at besøge en mindre by med 10-15.000 indbyggere.

BY- PLANLÆGNING OG KREATIVITET Seminar i Roskilde 20. november Om udvikling af en bys potentialer – som rammen om det mangfoldige liv. Med det mangfoldige liv menes alle sider af hverdagslivet og ikke kun det myldrende caféliv på byens strøg. Vi har alle billeder på, hvad det mangfoldige er. Men i hvor høj grad kan man planlægge for mangfoldighed?

VVM Kursus i Vejle 8. og 9. december VVM står for Vurdering af Virkninger på Miljøet. Kurset vil give en grundig indføring i VVM-systemet. Med vægt på konkrete eksempler. Både VVM reglerne og den nye vejledning til, hvordan VVM arbejdet skal forløbe, vil blive gennemgået. Også de juridiske aspekter ved VVM vil blive belyst gennem afgørelser og domme fra Naturklagenævnet og EU.

BILEN OG BYEN Seminar i København 14. november Emnet ”Bilen og byen” er tilsyneladende evigt aktuelt. I starten af året kom infrastrukturkommissionens rapport, med pålæg fra regeringen om ikke at berøre emnet ”vejafgifter”. Af nogle blev kommissionens arbejde kaldt ”visions- og stort set værdiløst”. Hvad kan vi lære af tidligere tiders erfaringer? Seminaret arrangeres af Byplanhistorisk Udvalg

MONSTERREGN OG HEDEBØLGER Temadag d. 25. november i København Tag klimaudfordringen op Arrangører: DANVA. LIFE og Dansk Byplanlaboratorium Tilmelding via LIFE

ARKITEKTUR I UDSATTE BOLIGOMRÅDER Debatdag d. 9. december i København Inspiration fra udlandet Arrangører: AlmenNet, Akademisk Arkitektforening og Dansk Byplanlaboratorium Tilmelding via Dansk Byplanlaboratorium

CO2-NEUTRALE BYDELE Kursus i København 18. og 19. november Kurset fokuserer på, hvordan planlæggere kan omdanne eksisterende byområder til at blive C02 neutrale. Kan der opstilles målbare indikatorer, der kan kortlægge forskellige bydele og bygningers elforsyning og – forbrug, for at finde ud af, hvor man kan sætte ind?

PLANLOVEN I PRAKSIS Kursus i Kolding 3. og 4. december Kurset giver overblik over planloven. Hvad bliver besluttet og på hvilke niveauer og hvordan spiller planerne sammen? Kurset handler om landsplanlægningen, den regionale udviklingsplan, kommuneplanlægningen og lokalplanlægningen.

Tilmelding og yderligere oplysninger: www.byplanlab.dk

Kulturplaner – fra velfærdsplanlægning til kulturel byudvikling

De danske kommuners udviklingsplaner nytænkes i disse år. Vi står i et paradigmeskifte, hvor tidligere perioders plantænkning ikke længere er tilstrækkelig. Temaerne for byudviklingen er i dag anderledes, og især er borgernes behov og forventninger langt mere varierede. Byen er blevet stedet for oplevelser og identitetsdannelse.

Kulturplaner – fra velfærdsBogen skitserer bevægelsen planlægning til kulturel byfra 1960’ernes og 1970’ernes udvikling opridser frontlinjerbarmarksprojekter til det 21. ne i denne nye plantænkning århundredes udvikling af den og skitserer en ny platform, tætte bys tidligere industrihvor man tager afsked med og havneområder. Gennem såvel utidssvarende maen serie markante artikler sterplaner som overfladiske fremstilles udfordringerne og brandingstrategier. Med Kulpotentialerne set fra blandt turplan for Søndre Havn og andet byplanlæggerens, Stationsområdet i Køge – en kunstnerens og kulturplanA/S for byliv rummer bolæggerens synsvinkel. Handy-Print strategi

gen desuden et eksempel på en konkret og forpligtet tilgang. Bogen er udgivet af det nye arkitektur- og designforlag BOGVÆRKET og kan købes gennem alle boghandlere. Pris 250,- kr. www.bogvaerket.dk