Gestão Do Conhecimento No Setor Público Um Depoimento Pessoal

Gestão do Conhecimento no Setor Público: um depoimento pessoal1

Frederico Sotero2

Neste depoimento optei por não tratar de uma experiência específica de implantação de projeto de gestão do conhecimento e governo eletrônico, por acreditar que um relato da minha trajetória profissional poderia melhor compartilhar as lições aprendidas e os conhecimentos criados nos vários projetos que participei, além de facilitar a socialização das visões de futuro. Iniciei a carreira profissional, no decorrer da graduação em relações internacionais como supervisor de pesquisas de avaliação de políticas públicas no Instituto de Pesquisa da PUC-MG. Durante o tempo em que estive nesta função, bem como nas atividades exercidas posteriormente em ONGs e empresas de consultoria, onde

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Este depoimento faz parte de livro “Gestão do Conhecimento e E-learning na Prática” organizado por José Cláudio Terra e publicado pela Editora Campus/Negócios. 2 Frederico Sotero ([email protected]) é consultor em planejamento estratégico e gestão pública, cursou relações Internacionais (PUCMinas), administração (UFLA) e desenvolvimento local (International Training Center ILO-ONU), ocupou diversos cargos na administração municipal e estadual, atualmente realiza consultoria em gestão participativa através da empresa Participativa.net, além de presidir o Instituto Gravatá (www.institutogravata.org.br).

coordenei pesquisas e projetos, tive a oportunidade de avaliar políticas das mais diferentes áreas e níveis de governo. As pesquisas de avaliação, normalmente previstas nos projetos e programas governamentais, geralmente são ex-post. Assim, não contemplam o processo de formulação e execução dos projetos, o que do ponto de vista da gestão do conhecimento é questionável na medida que muito do conhecimento criado no projeto não pode ser extraído do produto final avaliado. Portanto, a avaliação, que normalmente é o principal momento de sistematização e análise nestes projetos, não consegue captar a riqueza do processo e principalmente definir mudanças de rumo que evitassem os resultados insatisfatórios das políticas. Apesar da relevância das avaliações realizadas, é lamentável que o conhecimento criado a partir delas pouco tenha representado em termos de mudança, uma vez que seus resultados, materializados na forma de relatórios, quase sempre apenas cumpriram sua função formal e eram empilhados nos arquivos da burocracia. Nesta conversa, pretendo relatar alguns fatos conhecidos no exercício da avaliação e implementação de projetos, quando me deparei com várias situações curiosas e pessoas intrigantes. Os casos aqui relatados contam o “milagre”, mas não revelam o “santo”, que pode ser um dos mais de 5.500 municípios brasileiros ou algumas das inúmeras secretarias ou ministérios ou órgãos públicos. Faço assim, por não acreditar que seria ético da minha parte, como consultor que estabeleceu laços de confiança com clientes, expô-los relatando situações profissionais nas quais se envolveram, até porque, trata-se do meu ponto de vista, minha avaliação pessoal, em relação ao trabalho deles, que pode até estar equivocada. Mas o principal na experiência de avaliar políticas públicas, vai muito além dos casos curiosos, na medida que proporcionou a identificação de determinados problemas que ainda são recorrentes, configurando um diagnóstico que poderia ser generalizado para o conjunto das políticas públicas. Apesar de considerá-lo um 2

tanto óbvio, gostaria de compartilha-lo. Antes de argumentar, direi que, em linhas gerais, o problema essencial do Estado é sua dificuldade em fazer gestão do conhecimento, o que entendo como: capacidade de uma organização se estruturar para

criar

as

condições

favoráveis

à

realização

de

todo

potencial

de

desenvolvimento humano e profissional das pessoas que dela participam, através do fomento de uma cultura participativa e colaborativa, prática da autonomia e da comunicação efetiva, baseando-se em valores éticos, sendo socioambientalmente responsável, combinando as tecnologias disponíveis na melhor relação custobenefício, criando conhecimentos que lhe permita inovar continuamente para apresentar os melhores resultados, em particular, aos stakeholders e a sociedade em geral. Diagnóstico Quando se analisa o conjunto das políticas públicas percebe-se facilmente que, de maneira geral, não existe complementaridade, simultaneidade e continuidade entre as ações governamentais. Você deve estar se perguntando: o que exatamente é isso e como interfere na sociedade? Antes de responder a essas questões, faremos uma descrição em linhas gerais e analisaremos, criticamente, o modelo burocrático de organização do Estado, buscando evidenciar o quão nocivo ele pode ser para a gestão do conhecimento no âmbito estatal. O modelo burocrático tem algumas características das quais decorrem uma série de disfunções, que na gestão pública tornam-se bastante evidentes, na medida que impactam fortemente a capacidade do Estado fazer gestão do conhecimento. Entre estas características podemos citar: a especialização dos departamentos e funções, a padronização das ações, a hierarquia por cargos, a centralização do poder, as relações impessoais e o excesso de regras.

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Vamos nos ater à primeira característica que é a forte divisão do trabalho entre departamentos e funções especialistas, o que tornou o Estado extremamente fragmentado, na medida que este se organiza em áreas temáticas ( Educação, Saúde, Administração, Segurança, Indústria, Trabalho, etc.), em níveis (Federal, Estadual e Municipal) e em poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Embora teoricamente estejam definidas competências específicas para cada uma das divisões, na prática, existem muitos conflitos de competência e assimetrias entre as competências e a disponibilidade de recursos. Mas o pior problema é o fato da máquina fragmentada do Estado ser incapaz de processar um diagnóstico sistêmico das diferentes realidades que compõem o território e organizar ações complementares, simultâneas e continuadas no curto, médio e longo-prazos para atingir objetivos de desenvolvimento pactuados coletivamente. Na prática, como a incapacidade do Estado se materializa? Vejamos um exemplo com o qual me deparei em várias consultorias e que pode retratar a situação da maioria das cidades brasileiras. Imagine uma região pobre da sua cidade, onde se encontra uma excelente escola pública dotada de todas as condições materiais e humanas para realizar sua função pedagógica (você pode estar surpreso, mas isso é possível desde que a escola esteja situada na base eleitoral de um vereador influente ou do Secretário de Educação). Pense que nas proximidades desta escola resida uma família, que vive em barraco situado em área de risco, cujo pai está desempregado há dois anos, a mãe sofre de doença mental, três dos seis filhos freqüentam a escola e os demais, depois de sucessivas reprovações e por necessidade de aumentar a renda familiar, abandonaram a sala de aula para lavar carros no centro da cidade. Não podemos deixar de lembrar que as crianças estão desnutridas por não consumir o mínimo de calorias/dia necessárias. E... vamos parar esta triste caracterização que já é suficiente para indicar o grau de instabilidade em que sobrevive esta família. Antes de continuar analisando este caso, façamos uma pergunta fundamental para superação desta realidade: Qual conhecimento o Estado tem sobre a realidade desta família? 4

Os diferentes departamentos (Secretarias Municipais, Estaduais, Ministérios) e seus equipamentos (Escola, Posto de Saúde, Creche, Posto Policial, etc.), cada qual, por produzirem um diagnóstico restrito à sua função burocrática, têm uma resposta diferente à pergunta acima. Isto porque, cada um dos departamentos têm seus próprios sistemas de informação que via de regra, são incompatíveis entre si por serem especializados em controles formais de rotinas burocráticas específicas. E o mais grave, a família, como organização social, não está contida nestes sistemas, mas apenas suas partes ou segmentos (aluno, trabalhador, mulher, idoso, adolescente infrator, etc.), além do fato dos dados geralmente estarem agregados, de sorte que as pessoas se transformam em números frios sem referência familiar e territorial (georeferência). Portanto, podemos dizer que estes “sistemas” não proporcionam uma interpretação sistêmica da realidade, o que reduz a capacidade do Estado de conhecer a família, de comunicar e reconhecer seu potencial de desenvolvimento e, assim, realizar ações que reduzam os constrangimentos que impedem a realização do potencial de desenvolvimento inerente à cada família. Nesta perspectiva, aquela Escola da qual falávamos ainda há pouco, embora dotada de todos os recursos pedagógicos, não necessariamente dará àquela família acesso à política educacional, caso a família não receba simultaneamente um mix personalizado de políticas públicas, com combinação específica, que atenda àquela realidade em questão. Portanto, todo o investimento na Escola em nada adiantará sem que simultaneamente ocorram a política de investimento e trabalho que resulte na recolocação do pai, a política de saúde que atenda a mãe, a política de assistência social que apoie a transição da situação atual para um processo de desenvolvimento sustentável. Enfim, ou as políticas públicas passam a acontecer simultaneamente, de forma complementar e continuada, restabelecendo a estabilidade na família, ou todo investimento será gasto e o desenvolvimento uma promessa.

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Destas breves considerações podemos perceber que existe uma forte implicação do modelo de organização na capacidade de gestão do conhecimento do Estado, o que acaba por resultar no fracasso das políticas. Isso, como disse anteriormente, é obvio, mas romper com este modelo, parece ser o maior desafio, na medida que a lógica burocrática, embora disfuncional para a sociedade, seja compatível com o sistema político vigente, onde partidos políticos estabelecem coalizões eleitorais, lastreadas no peso das frações da máquina pública (Secretarias, Ministérios e Órgãos Públicos em Geral) a serem destinadas a cada grupo político envolvido. Neste modelo, os interesses particulares que assumem as máquinas estatais, acabam

por

determinar

rumos

inconciliáveis

para

as

políticas.

Assim,

permanecemos muito distantes de um modelo de coalizões programáticas, orientadas para realização de um projeto de Desenvolvimento da Cidade, da Região, do Estado e da Nação. Fica a pergunta: existirá interesse em desconstruir esta complexa e ineficiente máquina em favor de um modelo organizacional criador de conhecimento? Eterno começo, o funeral do conhecimento. No setor público, a alternância de poder, guardadas as raríssimas exceções, é geralmente conduzida em processo pouco colaborativo, marcado pelo calor da disputa eleitoral. O grupo que sai não quer transferir conhecimento para o grupo que entra, este por sua vez, não quer valorizar as conquista realizadas e começa “reinventando a roda”. Tive a oportunidade de participar de um processo de transição em gestão municipal, onde encontramos os arquivos vazios e as memórias dos computadores formatadas. Diante da perda recorrente de conhecimento, a maioria dos novos ocupantes dos cargos executivos assumem suas pastas realizando diagnósticos e auditorias, que, geralmente, acabam por resultar na reinvenção de projetos já inventados. Depois de muito tempo, seguidos os ritos burocráticos e eleitorais, os projetos iniciam sua 6

execução. Às vezes, antes que os primeiros resultados comecem a aparecer já é hora de um novo diagnóstico, uma vez que, a cada eleição assistimos o “funeral” dos conhecimentos criados na administração anterior e, portanto, o eterno recomeço. Existem duas causas básicas para a recorrente perda de conhecimento no setor público. A primeira está associada ao processo de desqualificação do servidor público e a segunda ao desprezo pelo conhecimento do cidadão e organizações de interesse público. No primeiro caso, a ausência de políticas estratégicas de recursos humanos transformou o servidor público em especialista nas rotinas burocráticas, que geralmente está desprovido de capacidade de formulação estratégica. Esta situação leva os novos governos a buscar a solução paliativa, ou seja, a contratação de empresas de consultoria. Estas empresas dispõem de competências já não encontradas no quadro de pessoal do Estado, muitas vezes oriundas do próprio serviço público. Essa falsa solução não resolve o problema, uma vez que todo o conhecimento criado para e na formulação e execução de políticas públicas pelas consultorias evapora-se ao fim dos contratos. Com isso, o Estado torna-se cada vez mais dependente do aporte de conhecimentos provenientes das empresas de consultoria, cada vez mais caro e não processual, tratando-se, muitas vezes, de check lists genéricas que geralmente desconsideram especificidades. Portanto, a contratação de empresas de consultoria, quando eminentemente necessária, deve estar atrelada à estratégia de incorporação das competência por elas disponibilizadas nos quadros de Estado. A segunda causa é o desprezo ao conhecimento do cidadão e das organizações de interesse público, que normalmente desenvolvem processos menos burocráticos de gestão das políticas, com resultados mais efetivos que os estatais. Já o

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conhecimento do cidadão é totalmente desprezado pela tecnocracia. Veja o caso relatado abaixo, ocorrido em importante cidade brasileira. Em meados da década de 90, a gestão municipal, de uma determinada cidade brasileira, implementou um processo participativo para definição das prioridade orçamentárias. Decidiu-se que uma pequena parte do orçamento de investimento seria definido pelos cidadãos. Assim, os técnicos responsáveis por este processo definiram uma agenda de reuniões nos bairros da cidade. A última reunião, propositadamente, foi realizada em um bairro isolado, que apesar de próximo do centro da cidade, estava separado dele por um brejo. Os técnicos acreditavam que a comunidade daquele bairro pleitearia a construção de um viaduto que fizesse a ligação do bairro com o centro. Sendo a última reunião, os técnicos poderiam se contrapor à demanda de construção do viaduto, argumentando que a construção do mesmo consumiria todo o dinheiro disponível, o que não seria justo frente às demandas dos outros bairros da cidade. Mas para alivio dos técnicos, e surpresa geral, a comunidade almejava a construção de uma escadaria que fizesse a ligação ao bairro vizinho, onde a maioria dos moradores já trabalhava e fazia suas compras. Casos como este acontecem diariamente nas mais de 5.500 municipalidades brasileiras. O exemplo citado pode dar uma idéia de quanto recurso é consumido equivocadamente e, principalmente, quantas soluções simples e baratas são preteridas por obras magníficas, que se eternizam nos discursos eleitorais, mas que jamais são realizadas. Porque não incorporar o conhecimento do cidadão no processo de gestão da cidade? O conhecimento já existe, trata-se de inferências decorrentes da convivência dos cidadãos com a cidade e seus problemas. Um conhecimento que os tecnocratas jamais terão, mas como acreditam estar na mais alta escala do conhecimento, não concebem o diálogo com o cidadão “semialfabetizado”, ou quando tentam fazer, lhes falta pedagogia. Assim, preferem se juntar aos ácaros dos gélidos gabinetes para projetar e administrar a cidade. 8

Reconhecer que o cidadão detém conhecimento, que é permanentemente criado e recriado na vivência prática em sua relação com a cidade é essencial para requalificar a participação e fazer gestão do conhecimento no Estado, na medida que o conhecimento dos cidadãos jamais será substituído por qualquer “competência técnica”. Pensando um modelo alternativo de gestão pública Para concluir este depoimento, apresentarei o modelo alternativo para gestão pública, que denomino “Gestão Participativa em Rede”. Trata-se da síntese das pesquisas que realizei e consultorias que realizo atualmente, em contraponto ao diagnóstico anteriormente apresentado, visando a transformação do Estado em organização criadora de conhecimento para o desenvolvimento. Na breve argumentação que se segue, vamos nos ater à gestão municipal, até porque, como diria o ex-governador paulista, Franco Montoro, não moramos no Estado, nem na União. Se pensarmos o município como base, cabe às esferas estadual e federal papel essencialmente subsidiário à gestão municipal. A “Gestão Participativa em Rede”, que abreviarei por GPR, procura fazer do Município (Estado) uma organização criadora de conhecimento. Para tanto, a GPR rompe com a gestão burocrática, cada vez mais ineficiente e excludente, na medida que propõe a distribuição da gestão pelo território para que esta esteja acessível e torne-se responsabilidade de todos, em detrimento do atual modelo, no qual a gestão é uma atribuição de instâncias burocráticas (departamentos), cada vez mais auto-referentes,

baseadas nas

próprias razões burocráticas, e

consequentemente, distantes do interesse coletivo. Na perspectiva da GPR, a gestão deve ser pensada e praticada de forma descentralizada em cada espaço do

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território, ou seja, nas comunidades e ao mesmo tempo, organizada em rede, conectando todas as pessoas e espaços do território. Para tal, é eminente a superação da estrutura fragmentada de Secretarias Municipais e equipamentos públicos correlatos (Escola, Posto de Saúde, Creche, etc.) em favor de uma rede de equipamentos multifuncionais que se distribuam pelo território municipal. Este equipamento multifuncional, nada mais é que uma Escola Pública potencializada pela agregação dos recursos e competências, atualmente pulverizados nos vários equipamentos existentes, que seja capaz de dar atenção integral às famílias. Ela deverá dispor de equipe multidisciplinar (professores,

médicos,

dentistas,

psicólogos,

sociólogos,

administradores,

advogados, etc.) e ser gerida com efetiva participação comunitária, com a definição de uma jurisdição territorial sobre a qual assumiria a responsabilidade pelo desenvolvimento humano. O conjunto dos equipamentos multifuncionais deve abranger todo o território não excluindo nenhum dos seus espaços, formatando a rede de gestão municipal. A estrutura descentralizada, horizontal e em rede preconizada pela GPR, pode superar os impasses da gestão do conhecimento no âmbito estatal, na medida que proporciona maior participação e comunicação, que podem promover a criação e utilização do conhecimento do cidadão e das organizações de interesse público, além de proporcionar um ambiente de compartilhamento entre os servidores públicos que passam a compor equipes multidisciplinares orientadas para projetos de desenvolvimento. Este modelo enseja a formação de um novo cidadão, pró-ativo, que deve ser parte fundamental no processo de gestão. Podemos denominar esse novo cidadão como cidadão-gestor. Para isso o cidadão deve desenvolver algumas competências básicas, entre elas a capacidade de: A) processar, construir e difundir informações; B) formular políticas públicas; C) construir redes de solidariedade – espaço público; 10

D) gerir e governar; e, E) fiscalizar. Através destas competências o cidadão-gestor pode criar conhecimentos e utilizá-los na transformação da realidade social. A concretização da GPR demanda necessariamente a utilização das tecnologias da informação, sobretudo aquelas que possibilitem o desenvolvimento de um PORTAL DO CIDADÃO, onde o cidadão-gestor tenha todos os instrumentos para desenvolver e exercer as competências anteriormente mencionadas, além do acesso aos serviços como já preconizado pelas iniciativas de “governo eletrônico”, que em muitos casos não têm passado de mera “informatização” da burocracia. As tecnologias devem ser um fator de mudança e não de reprodução. A GPR também baseia-se na constatação da insuficiência das ações isoladas de um determinado setor social (estatal, empresarial ou civil), como tem normalmente acontecido, para propor uma estratégia de integração setorial, que encontre no equipamento público multifuncional o ponto de articulação das forças setoriais com os

desejos

e

necessidades

comunitárias.

Nesta

perspectiva,

ações

de

responsabilidade social da empresa, sugeridas pelo Instituto Ethos e iniciativas de investimento social privado propostas pelo Grupo de Institutos Fundações e Empresas, devem potencializar as ações estatais, para não dizer que em alguns casos devem influenciá-las noutra direção, sobretudo, quando marcadamente clientelistas, além de não deixar de estar sintonizadas ao movimento já em curso, de desenvolvimento empreendido pela própria comunidade. Para levar a diante a GPR surgiu o Instituto Gestão Participativa em Rede, onde, juntamente com outros consultores oriundos do meio acadêmicos, estatal e empresarial, formamos uma rede de competências organizadas para apoiar a criação de conhecimentos que facilitem a integração do estatal, empresarial e terceiro setor para consecução de ações simultâneas, complementares e continuadas em um dado território (Bairro, Município, Região, e Estado) com objetivo de desenvolvê-lo nas suas mais diversas dimensões: social & econômica, 11

rural & urbano, local & regional, sendo que, em última instância, deve ser humano, integrado e sustentável. Concluindo, a realização de mudanças na gestão pública, na proporção necessária à efetiva realização da gestão do conhecimento e tudo o que ela pode representar em termos de benefícios para a sociedade, não se viabilizará se não for pela efetiva articulação dos setores não-estatais: empresarial e terceiro setor, que juntamente com as comunidades, podem sustentar processo participativo de reforma, que simplifique, facilite e democratize a organização do Estado.

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