Legislacao Urbana.pdf

U N I V E R S I DA D E

CANDIDO MENDES CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA PORTARIA Nº 1.282 DO DIA 26/10/2010

MATERIAL DIDÁTICO

LEGISLAÇÃO URBANA

Impressão e Editoração

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SUMÁRIO INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................................... 3 UNIDADE 1 - A ORIGEM E EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO URBANA ................................................... 7 UNIDADE 2 – OS INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA URBANA .............................................................................................................................................................. 19 UNIDADE 3 - O ESTATUTO DAS CIDADES – LEI N. 10.257/01 ................................................................ 22 UNIDADE 4 – O PLANO DIRETOR - UM INSTRUMENTO DE GESTÃO ............................................... 29 UNIDADE 5 – A LEGISLAÇÃO URBANA MUNICIPAL ............................................................................. 44 REFERÊNCIAS .................................................................................................................................................. 57

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INTRODUÇÃO

Ao profissional que pretende trabalhar na administração pública, mais especificamente na gestão e no planejamento das cidades, é necessário o domínio de alguns conceitos e conhecer a legislação urbana é de suma importância, uma vez que ela nos oferece os detalhes, os direitos, os deveres de cada cidadão. Entretanto, Carvalho (2000) pondera que a legislação urbana, como quaisquer outros instrumentos jurídicos, está sempre defasada em relação à realidade que se quer regular. Assim, é imprescindível uma cultura de contínuo aperfeiçoamento dos instrumentos jurídicos, sendo inclusive, às vezes, necessário, não apenas inovações quantitativas,

mas

também

momentos

de

superação

qualitativa

e,

concomitantemente, atualizações constantes através de cursos de especialização e aperfeiçoamento. Carneiro e Faria (2005) bem nos lembram que o processo de urbanização das cidades brasileiras ocorreu de forma diferente daquele dos países ricos. Enquanto nos países ricos a urbanização sucedeu entre cem e duzentos anos, no Brasil durou cerca de cinquenta anos, acontecendo concomitantemente com o processo de industrialização e não como consequência dele. Segundo o Censo Demográfico de 2000 do IBGE, enquanto a população total do país cresceu em torno de 82% no período entre 1970 e 2000, a população urbana aumentou algo em torno de 165%. Vários foram os problemas surgidos com esse processo acelerado de urbanização que levaram os legisladores a pensarem em alternativas e leis que viessem contribuir para a minimização das dificuldades. Nesse sentido, encontramos na Constituição Federal de 1988, nos artigos 183 e 184, a Política de Desenvolvimento Urbana a ser executada pelo Poder Público Municipal que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, sendo acrescida de várias diretrizes básicas aprovadas na Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior mediante algumas diretrizes gerais, as quais substituem parte do Projeto de Lei n. 5788/90, que se tornou a Lei 10.257/01conhecida como Estatuto das Cidades:

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I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer para as presentes e futuras gerações; II - gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III - cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; V - oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e

às

características locais; VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivo ou inadequado em relação à infra-estrutura urbana; d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; f) a deterioração das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental;

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VII - integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência; IX - justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; X - adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; XI - recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos; XII - proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; XIII - audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população; XIV - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; XV - simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas de edificação, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; XVI - isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.

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De acordo com Braga (2000) e Carvalho (2000) embora a experiência brasileira tenha demonstrado (em vários campos) que a existência de uma lei não implica automaticamente em sua aplicação e eficácia, a possibilidade de Aprovação do Estatuto das Cidades deve ser encarado como um grande avanço. Assim, ao longo desta apostila veremos a origem e evolução da legislação urbana e os instrumentos utilizados para a implementação da política urbana, essencial aos administradores públicos, ressaltando que as leis são municipais, podendo conter peculiaridades, além de explicar que quando se trata de leis, elas podem ser controversas. Nesse sentido, sugerimos leituras complementares para sanar possíveis dúvidas e lacunas que surgirem no decorrer do curso.

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UNIDADE 1 - A ORIGEM E EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO URBANA

Para buscarmos a origem e mostrarmos a evolução da legislação urbana é preciso entender alguns conceitos básicos tais como urbanidade, cidadania, zoneamento, os quais se transformam nos objetos e objetivos da própria legislação. Encontramos em Souza (1992) apud Krebs (2002) que a urbanidade promove a emergência de uma nova consciência cidadã que brota das lutas urbanas em prol da democratização do uso da cidade e da opção dos modelos de construção da cidade, de uma efetiva participação dos cidadãos nos destinos do seu entorno ou da cidade inteira. A urbanidade tem como pressuposto uma ética e uma política, apesar da propriedade privada do solo, as quais devem refletir-se na qualidade das práticas sociais que atuam sobre o espaço, relacionando homem e cidade através da cultura. A cidadania é um pacto social que cria uma relação de pertença em relação a um grupo e a um território, sendo igualmente formal porque ele tem como fundamento a aceitação de regras e de normas comuns, justificadas pelo dever de proteção à liberdade individual (GOMES, 2000 apud KREBS, 2002). Esses conceitos nos levam a perceber uma preocupação existente em relação aos problemas urbanos, ou seja, relacionando cidadãos com cidades, com espaço, com direitos e deveres, isto muito porque, devido à globalização, houve um agravamento da situação econômica e social dos países mais pobres, acentuando desequilíbrios e enfraquecendo o poder de barganha no cenário internacional, o que fez com que o espaço urbano deixasse de ser um espaço de convívio, de sociabilidade, de enriquecimento cultural, de interações sociais para se tornar palco de lutas diárias pela sobrevivência (um lugar no transporte coletivo superlotado, moradias dignas, ar menos poluído, lazer, ir e vir mais seguros). (KREBS, 2002). Nesse contexto, a mesma autora acima nos coloca que: A urbanidade se expressa por um conjunto de realizações, de benefícios, de facilidades e de amenidades que dão à cidade a medida da qualidade de vida, do bem-estar alcançado por seus habitantes, da sua humanidade, ao mesmo tempo que, ao respeitar suas características, preserva sua singularidade face às demais. Cogita-se, pois, de que a promoção da Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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urbanidade está também vinculada à forma dada à cidade, à sua estruturação e às modificações operadas no seu interior. Tem-se, então, que a materialização da urbanidade depende, outrossim, das leis com que se revestem as medidas intervencionistas e de caráter administrativo que adotam os administradores. Apesar das garantias legais dispostas pela legislação ordinária e pela Constituição de um país, é a legislação urbana, enquanto instrumento jurídico de controle do uso do solo privado e público, que assegura a implantação deste ou daquele modelo de planejamento. Em última análise, da gênese da legislação urbanística depende, em grande medida, o maior ou menor grau de urbanidade construído em uma cidade (2002, p. 18).

Etimologicamente o vocábulo urbanidade, deriva da forma latina urbanitas, que significou na Idade Média “o governo de uma cidade”. Atualmente significa “saber fazer a cidade e saber viver a cidade”, guardando estreita relação com outro vocábulo: urbano, do latim urbanus, qualidade do que é relativo à cidade, sendo ambos cognatos e derivados do vocábulo latino urbs, que significa cidade (SOUZA, 2000 apud KREBS, 2002). É interessante levar em consideração a observação de Alomar (2000 apud KREBS, 2002) sobre a palavra cidade que engloba os três sentidos clássicos de urbs (sentido material oposto a rus), civitas (comunidade humana, complexo orgânico de grupos sociais e instituições) e polis (sentido político). Estabelecemos assim uma cadeia que une, que entrelaça conceitualmente, A CIDADE – O URBANO – A URBANIDADE – A CIDADANIA. Sendo a cidade, o lugar onde acontece o convívio e este é estabelecido por regras e normas comuns (como já exposto acima), vamos tratar nos próximos capítulos das leis criadas para “facilitar”, “amenizar”, tornar as cidades lugares positivamente habitáveis. Embora a intenção não seja discutir a questão política, ou seja, a quem realmente servem as leis, teórica e intencionalmente, elas fornecem os mecanismos usados na implementação das decisões do planejamento, que resumidamente é a arte de construir cidades. Por estar centrado na preocupação com as pessoas e com o meio ambiente construído, o planejamento não pode jamais ser considerado uma ciência exata. Ainda que possa prever a demanda de trabalho, abrigo, transporte, educação, saúde e recreação, o planejamento encontra limites para restringir os direitos da propriedade privada e prover incentivos que influenciem as escolhas individuais (VIGIER, 2000 apud KREBS, 2002, p.32).

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Uma teoria do planejamento urbano já exista por volta do século IV a.C, nos escritos de Hipócrates, Platão e Aristóteles, e referia-se principalmente à escolha e à orientação de áreas quanto à influência das características naturais, clima, forma da cidade e ao melhor local para os prédios maiores, ao tamanho e composição da população e ao governo e às leis urbanas (HAROUEL, 1990). Essas teorias foram mais tarde modificadas e ampliadas em um verdadeiro manual de planejamento urbano por Vitruvius, “De architectura”, considerada a mais completa obra legada pela Antiguidade. Na Idade Média, objetivava-se solucionar problemas concretos, sem qualquer preocupação de sistematização, embora observemos vários êxitos estéticos nesse período. No Renascimento, o urbanismo, sob a influência da Itália, buscou um modelo de cidade ideal e a definição dos princípios de uma estética urbana de valor universal, ainda que não desprezasse as questões de ordem prática. Porém, o emprego da planificação urbana restringe-se, no século XVI, à criação de cidades novas, cujas dimensões são, em geral, limitadas. Apenas um pouco antes do século XVIII, passou-se a utilizar o sistema com fins de remodelação da cidade existente (HAROUEL, 1990). Para o mesmo autor, “é a Revolução Industrial que engendra o urbanismo moderno, provocando uma rejeição efetiva das concepções tradicionais da cidade e utilizando como recurso a utopia, grande precursora dos modelos espaciais.” Caparelli (1994) apud Krebs (2002) compartilha da mesma ideia ao afirmar que o Urbanismo Moderno como ciência surge historicamente no final do século XIX na Europa em oposição à arte urbana (romântica), de tradição milenar, que vigorou até o século XVIII. Vigier (2000) apud Krebs (2002) nos diz que “o moderno planejamento deve sua origem à necessidade de se criar um meio ambiente urbano em melhores condições sanitárias, demolindo-se os piores cortiços e controlando-se a qualidade dos novos.” Quando tem início a industrialização, quando desponta o capitalismo concorrencial, a cidade já é uma poderosa realidade, sendo os centros de vida social Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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e política, os quais agregam riquezas, conhecimentos, técnicas e obras (monumentos, obras de arte, etc.). A cidade torna-se também e cada vez mais um lugar de consumo (LEFÈBVRE, 1991 apud KREBS, 2002). A

indústria

apodera-se

da

cidade,

transformando-a

conforme

suas

necessidades. Ao mesmo tempo em que rompe os antigos núcleos, o tecido urbano, apropria-se deles, o que, porém, não previne a extensão do fenômeno urbano, a proliferação de cidades, aglomerações, cidades operárias, subúrbios, quando não favelas. A urbanização constitui-se, pois, na outra face do processo de industrialização, ao mesmo tempo inseparáveis e conflitantes. Mas, contrariamente ao que aconteceu nos países industrializados, o crescimento urbano dos países em desenvolvimento não é uma consequência direta da industrialização, ainda que ela não esteja totalmente ausente. Todavia, pode-se constatar que a urbanização foi paralela a certo crescimento econômico, tendo sido, com frequência, um fator de desenvolvimento (KREBS, 2002). A acelerada expansão do capitalismo não se fez acompanhar de soluções para a crise habitacional que se instalou na Europa do pós-guerra e nos Estados Unidos e mais tardiamente nos países periféricos, onde se agravou pela elevação dos níveis de pobreza. O Estado não mais pôde ser apenas um regulamentador de loteamentos e conjuntos em meio à especulação imobiliária crescente e passa a interferir na construção das habitações. Porém, a postura assumida pelo Estado nas questões do planejamento urbano das cidades considerou o espaço como exclusivamente dependente do modo de produção capitalista. Inicia-se, então, a planificação de conjuntos habitacionais e cidades, sob a égide da especulação com terrenos e apartamentos e à mercê das leis de mercado. O espaço urbano, o solo urbano passa cada vez mais do valor de uso para o valor de troca e dissipa-se cada vez mais a urbanidade (KREBS, 2002). Krebs mostra que o mesmo ocorreu nos Estados Unidos a partir do final do século XIX. A industrialização trouxe consigo a necessidade de se construírem estradas para trens e bondes, as quais, dentro do espírito do laissez-faire da época, foram construídas por toda a parte onde o proprietário vislumbrasse algum lucro. Ao seu redor nasciam ou cresciam cidades planejadas sem nenhum critério que

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indicasse a previsão de um fluxo maciço de pessoas, atraídas por um novo mercado de trabalho. Assim, formaram-se cidades superpopulosas e poluídas, cuja classe de trabalhadores morava, em sua maioria, em favelas completamente insalubres. O pensamento modernista no planejamento urbano surgiu de um movimento de reforma em reação às cidades industriais do século XIX. O modernismo é, pois, uma reação cultural ao processo de modernização, associado ao surgimento do capitalismo nos séculos XIX e XX. Sua arremetida inicial era no sentido de diminuírem-se os excessos do capitalismo industrial, mediando entre capitalistas que tinham desenvolvido cidades organizadas de modo ineficiente para a produção e aquelas afetadas por isso (BEAUREGARD, APUD KREBS, 2002). Os modelos de planejamento surgidos para solucionar a crise urbana provocada pelo capitalismo emergente foram a verdadeira gênese do movimento urbanista moderno. Primeiramente, as intervenções urbanísticas deram-se na forma de grandes cirurgias urbanas, como a promovida por Haussmann, em Paris, onde se demoliu praticamente metade das habitações da época para dar lugar às largas ruas e avenidas. Numa segunda fase, a instrumentalização dessa ideologia deu-se pela adoção de um rígido funcionalismo, isto é, a separação das funções da cidade através do zoneamento, o que, no entanto, só veio a acontecer nos países industrializados nas primeiras décadas do século XX. Os primeiros planejadores modernistas tinham atitudes utópicas e uma crença em um futuro no qual os problemas sociais poderiam ser superados e a humanidade liberada dos constrangimentos da escassez e da ganância. Os arquitetos modernistas, por sua vez, estavam ansiosos por desenhar cidades que promovessem a eficiência industrial e, também, diante da maciça escassez de habitação, por conceber tipos de habitação padronizada de produção em massa. Os paradigmas modernistas que conduziram a construção e o desenvolvimento das cidades no final do século XIX e ao longo do século XX foram levados ao extremo. Com o crescimento urbano e a globalização dos seus sistemas, eles não mais podem satisfazer às demandas. A utopia transformou-se em banalidade: não se trata de planejar a cidade ideal, mas a cidade suficientemente boa (MACLEOD apud KREBS, 2002, p. 41).

De acordo com Silva (2000), a mera convivência urbana pressupõe regras que a disciplinem. Contudo, acredita-se que as primeiras regras tenham sido muito Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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singelas porque assim o eram as cidades de então. Eram regras oriundas dos costumes que só mais tarde se tornaram regras do Direito legislado, cuja complexidade deu-se em virtude de também as cidades se terem tornado cada vez mais complicadas. Durante muito tempo, o interesse dos pensadores gregos pela cidade obedeceu a razões de ordem estritamente política e moral. Uma verdadeira reflexão urbanística surge somente no século IV, com Platão e Aristóteles. Principalmente nas Leis de Platão, onde estão os princípios norteadores da instalação material da cidade, motivados, sobretudo, por questões práticas, econômicas, civis e religiosas (KREBS, 2002, p. 32). Vigier (2000 citado por KREBS, 2002) infere que remontam ao final do século VII e ao século VI, na Grécia, as primeiras tentativas sistemáticas de planejamento e melhoramento na cidade. Contrariando a aristocracia e apoiados pelas camadas mais modestas da população, os regimes tiranos impõem uma verdadeira política urbanística, visando a melhora das condições de existência da cidade. A formação das primeiras cidades deu-se mais ou menos em 3500 a.C., embora o fenômeno urbano só se tivesse manifestado a partir da primeira metade do século XIX, constituindo-se a urbanização num fenômeno moderno. O instituto jurídico da desapropriação era então usado para grandes obras públicas urbanas já no século III. A preocupação com a proteção ao espaço público contra as investidas dos particulares revela-se como uma das mais importantes do urbanismo grego. Embora uma importante legislação urbana se tivesse desenvolvido a partir do século IV, na Grécia, uma lei real, concernente à cidade de Pérgamo, do século II, constitui-se no regulamento mais completo dessa época. Ao urbanismo grego seguiu-se o urbanismo romano, tendo havido entre si não mais que mera continuidade. Dividido entre o direito de propriedade de caráter absolutista e o crescimento acelerado da cidade de Roma, o regime imperial se depara com os grandes problemas do urbanismo romano. São tomadas algumas medidas, mas muitas delas

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não são respeitadas. Entre estas medidas está a que delimita a altura das casas, visando principalmente à segurança das habitações e à higiene das ruas, através da circulação do ar. O tráfego de veículos é interditado durante o dia para suprir a deficiência de vias públicas. São determinados lugares especiais de circulação reservados aos pedestres. As

competências

jurídico-administrativas

são,

nesse

período,

bem

demarcadas. Supervisores de obras realizam a adjudicação das obras importantes concernentes às vias públicas, esgotos e aquedutos. Os magistrados ocupam-se da limpeza pública e do alinhamento das casas. O intervalo a ser observado entre as casas está estabelecido na Lei das Doze Tábuas e é de 1,5m. Não existe, à época, um sistema geral de desapropriação compatível com o conceito romano do direito de propriedade, mas já se vislumbra um esboço do que mais tarde fundamentou o instituto de desapropriação: o interesse mais relevante, superior, o interesse público. A desapropriação necessária já é encontrada no ano de 393 para a construção de edifícios públicos. Com a queda do Império Romano, as leis urbanísticas já concebidas foram, de certo modo, abandonadas no período medieval que se seguiu. Na Idade Média, as preocupações tinham muito mais a ver com questões práticas, principalmente religiosas e militares. Isto não significa, no entanto, que não houvesse regras urbanísticas nas cidades antigas e medievais. As cidades, ao serem reconstruídas, deveriam ter ruas largas, as praças deveriam ser amplas, a altura dos prédios limitada. As cidades do Império caracterizavam-se por possuírem traçados quadrados ou retangulares entre si que se orientavam segundo os quatro pontos cardeais. A Idade Média manteve estas características, em que pese o espírito antiurbano da época, o que levou à considerável redução da população urbana. Contudo, foi nesse período que começaram a surgir algumas normas jurídicas urbanísticas e medidas de caráter fiscal. No entanto, continua a haver grande preocupação no sentido de se preservar o espaço público, preocupação esta dificultada pelo fato de que na Idade Média a rua é considerada um prolongamento das casas que a margeiam, passando a ser, além de via de comunicação, um espaço onde se vive. A desapropriação por motivo de utilidade pública objetiva,

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sobretudo, criar ou melhorar as fortificações. Uma espécie de zoneamento já era então usada pelas autoridades locais a fim de isolar os ofícios poluidores ou ruidosos. Data dessa época a autorização por parte do poder público para construções ou reformas, bem como a fixação do alinhamento para as construções novas, ainda que com caráter bem mais fiscal que urbanístico. E é também nesse período que começa a haver uma preocupação com o controle do uso do solo urbano. Com o advento do Renascimento, a preocupação com a estética revelava-se no embelezamento dos palácios e construções urbanas. Medidas tais como arruamento, construção de praças, alinhamento dos edifícios, configuram exigências urbanísticas da Antiguidade Clássica, da Idade Média e mesmo do Brasil Colonial, mas trata-se de um urbanismo primitivo e empírico. Os papas do Renascimento buscam tornar Roma uma cidade à altura de sua condição de capital espiritual da Europa. Para tanto, elaboram uma importante legislação urbanística, confirmando o direito de desapropriação e criando outros institutos jurídicos e administrativos. Ao longo dos séculos XVI, XVII e XVIII são editadas várias leis e decretos, motivados pelo crescimento exagerado das cidades e pelo temor aos perigos do gigantismo urbano. As principais exigências dizem respeito à largura das ruas e aos efeitos nefastos e cada vez mais visíveis da insalubridade. Foi na França que o direito urbanístico mais se desenvolveu. Pode-se dizer que sua evolução se deu no âmbito das preocupações gerais do poder público. Resumidamente, sua regulamentação obedeceu a preocupações com a segurança edilícia, com o melhoramento da circulação e com a arquitetura das casas, visando à estética, preocupações estas que ainda hoje norteiam a elaboração da legislação urbana. O uso da desapropriação torna-se extremamente frequente e privilegia-se cada vez mais o interesse público. Apesar do art. 17 da Declaração dos Direitos do Homem dispor que ninguém pode ser privado de sua propriedade, exceto em caso de interesse público e mediante uma prévia e justa indenização, a indenização era, então, raramente prévia e quase nunca justa (KREBS, 2002).

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A utilização do solo passa também a ser alvo de regulamentações. Esboça-se um direito das obras públicas, um regime de loteamentos e, para certos casos, um auxílio para a construção privada. Pode-se dizer que até o final do século XVIII o direito urbanístico limitou-se à regulamentação dos traçados e das larguras das ruas, à tipologia e à altura das casas, visando a medidas de segurança, higiene, circulação do ar e estética. A supremacia do interesse público sobre o privado foi, até então, bem marcada. Ao longo do século XIX, evidencia-se uma preocupação mais importante com a remodelação das cidades, de caráter, sobretudo, higienista, como é o caso, por exemplo, de Paris. Persiste a busca das perspectivas monumentais e a importância dada às fachadas. O conceito de urbanismo, concebido primordialmente como a arte de embelezar a cidade, evoluiu no sentido do social, acompanhando a evolução do conceito de cidade para além do perímetro urbano. Visto inicialmente como ciência, técnica e arte, seu objetivo torna-se a organização do espaço urbano, visando ao bem-estar coletivo, por meio de uma legislação, de um planejamento e da execução de obras públicas, buscando o desempenho harmonioso e progressivo das funções urbanas elementares. Nesse sentido, as leis urbanísticas são os principais instrumentos da atividade urbanística, sem os quais seria impossível a ordenação das edificações e a disciplina de ocupação do solo. E é também nesse sentido que a atividade urbanística é essencialmente uma função pública, cujas leis se inserem no âmbito do Direito Público. Segundo Silva (2000), as normas urbanísticas no Brasil ainda não atingiram, como na Itália, na França, na Espanha, na Alemanha e na Bélgica, aquela fase de unidade substancial, pois ainda se acham espalhadas em vários diplomas legais federais, estaduais e municipais. A Constituição de 1988, no entanto, abriu espaço para a realização dessa unidade substancial que seria o município. A principal inovação jurídica da Carta Magna de 1988 é a que resultou da evolução da propriedade-direito para a propriedade-função, ambas incluídas entre os direitos e garantias fundamentais, submetendo o direito de propriedade à satisfação de sua função social. Este diploma fixou um verdadeiro marco na Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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evolução da simples proibição do mau uso do solo urbano para a exigência constitucional de uso adequado à sua função no ordenamento da cidade. Meirelles (1990, p.25), sobre a evolução do direito de propriedade, nos diz que: Superado o conceito absolutista do direito de propriedade – jus utendi, fruendi et abutendi -, que teve o seu apogeu no individualismo do século XVIII, o domínio particular se vem socializando ao encontro da afirmativa de Léon Duguit, de que ‘a propriedade não é mais o direito subjetivo do proprietário, é a função social do detentor da riqueza’. Com esta característica contemporânea, já não se admite o exercício anti-social do direito de propriedade, nem se tolera o uso anormal do direito de construir. O exercício do direito de propriedade tem limites exigidos pelas relações de vizinhança e pelo interesse social, a despeito de ter sido considerado absoluto e ilimitado.

Enfim, nos tempos atuais, a liberdade de construir é a regra. As restrições e limitações ao direito de construir formam as exceções e, assim sendo, só são admitidas quando expressamente consignadas em lei ou regulamento (MEIRELLES, 1990).

1.1 O zoneamento Pereira (1999 apud KREBS, 2002), ao traçar a história do zoneamento como instrumento de organização do espaço urbano, considera que o zoneamento idealizado para as cidades helenísticas possuía fundamento religioso, civil e econômico, sendo, portanto, de natureza diversa do zoneamento pós-revolução industrial. Outro

conceito

concebe

zoneamento

como

a

separação

de

usos

considerados incompatíveis que divide a cidade em distritos onde somente estruturas para usos especificados, como, por exemplo, casas unifamiliares, apartamentos, comércio, ou indústria, podem ser construídos. Também costuma fazer parte do zoneamento o tamanho mínimo dos lotes, a altura máxima e o recuo dos prédios. Pelo fato de afetar o custo da terra e, portanto, da habitação, o zoneamento tende a resultar numa estratificação socioeconômica da cidade (KREBS, 2002, p. 42).

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Historicamente, o zoneamento funcional data do final do século XIX, tendo nascido na Alemanha em 1891. Considerado à época como solução para os conflitos urbanos, ele deveria solucioná-los em seu duplo aspecto: econômico e social. Econômico porque deveria atender às necessidades de um capitalismo emergente no tocante à propriedade privada do solo urbano em conflito com os objetivos do poder público, representado pelo binômio industrialização/urbanização; social porque dizia respeito às condições precárias de habitação das classes populares que revelavam uma relação muito próxima com o preço dos terrenos no interior da cidade. Na realidade, o zoneamento confirma, eterniza e aumenta diferenças presentes nas cidades, desde o século XIX. Reveste-se de um novo código para assegurar uma velha ordem, constituindo-se num objetivo ao invés de um sistema. Modelos de planejamento urbano, baseados no zoneamento, foram então testados no Primeiro Mundo e exportados para os do Terceiro Mundo. Todo o conhecimento que a sociedade acumulou durante séculos ao construir suas cidades viu-se subitamente substituído por planos que desconsideravam as características morfológicas do sítio, as peculiaridades sociais, econômicas, a história e a cultura locais. Desse modo, os centros, que eram uma vez o foco das cidades, tornaram-se desertos, foram dilapidados e dominados pelo crime. Habitavam-nos apenas aqueles que não tinham meios para deixá-los. Assim, eram os pobres da cidade os mais atingidos pelo sistema que gerou esta desurbanidade. O zoneamento foi usado como instrumento para restringir os novos subúrbios aos residentes da classe média e até mesmo as pequenas cidades tornaram-se cidades fantasmas à medida que suas ruas principais perderam seus negócios para os shoppings centers. Esse mesmo processo de descentralização ocorreu bem mais tarde no Brasil, na segunda metade do século XX, tendo sido muito visível nas grandes e médias cidades, principalmente a partir da década de 70. Esse atraso explica a tardia, e ao mesmo tempo recente, preocupação com a revitalização dos centros urbanos a que estamos assistindo, principalmente nas capitais brasileiras, porque foi aí que a morte do centro se fez sentir mais intensamente (KREBS, 2002). Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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Não é menos verdade que, em tempos de globalização, vivemos o incrível paradoxo de integrar-se do outro lado do mundo e excluir-se à nossa porta, o que nos leva a refletir e redefinir uma cidadania adaptada a essa nova conjuntura espacial. Chegamos ao Brasil, onde não encontramos normas de caráter nacional que se apliquem a todas as cidades. Apesar da política nacional de organização das áreas metropolitanas nos anos 70 e das leis explicitadas na Constituição de 1988, que exigem leis regulamentadoras do espaço urbano, são os municípios que devem escolher a forma de organização dos respectivos espaços urbanos. As políticas nacionais fixam a importância ou a exigência de leis municipais, mas deixam seu conteúdo sob a responsabilidade dos dirigentes municipais. Segundo Pereira (2000 apud KREBS, 2002), a planificação ao nível de governo e como instrumento de orientação não é prática recente na administração brasileira federal, mas na administração municipal ela é introduzida apenas nos anos 50. Até então, as normas seguidas pelos construtores da cidade eram as do Código de Posturas e do Código de Loteamentos, esses considerados antes um discurso político que um instrumento realmente utilizável. A história da planificação urbana no Brasil está fortemente ligada à introdução do zoneamento funcional no urbanismo brasileiro, tendo-se iniciado nas grandes cidades brasileiras ainda na primeira metade do século XX. Mas, como dito anteriormente, as primeiras tentativas de planificação foram muito pontuais na medida em que contemplavam apenas algumas grandes cidades do país. Porém, a partir da década de 70, ocorre uma estreita incorporação do zoneamento funcional pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) nas grandes e também nas médias cidades brasileiras. O zoneamento funcional deixa de ser uma escolha do planejador, um aspecto do planejamento, para integrá-lo totalmente, ganhando status de lei municipal, com toda sua rigidez e rigor formal.

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UNIDADE 2 – OS INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA URBANA

As legislações urbanísticas podem ser de competência da União ou do Município. Buscando esclarecer e salientar que de fato existem diferenciações entre as competências da União e dos Municípios – aos Estados-Membros, resta a competência residual, ou seja, legislar sobre matérias não reguladas por leis federais ou municipais –, desse modo, seguem algumas das principais leis, normas, códigos e afins que versam sobre questões urbanas e são de competência da União: 

Decreto-lei 3.365/1941, Lei 6.513/1977, Lei 6.602/1978, Lei 4.132/1962, Lei

6.766/1979 – Tratam das Desapropriações Urbanísticas: despojamento da propriedade de alguém pelo Poder Público, por utilidade ou necessidade pública ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ou, excepcionalmente, mediante pagamento em títulos da dívida pública, quando se tratar de desapropriação para reforma agrária a cargo da União. 

Lei 6.766/1979, lei 9.785/1999 e Decreto-lei 271/1967 – Dispõem sobre

Loteamentos e Desmembramentos para Fins Urbanos: técnica e juridicamente o parcelamento regular do solo é a divisão da terra em unidades juridicamente independentes, dotadas de individualidade própria, para fins de edificação. A lei 6.766/79 dispõe que caberá aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer normas complementares relativas ao Parcelamento do Solo Urbano. 

Decreto-lei 271, de 28/02/1967 – refere-se à Concessão do Direito Real de

Uso (direito de superfície). Segundo Meirelles (1990), é o contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a particular, como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse social.

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

Decreto-lei 25/1937, Lei 6.292/1975, Lei 3.924/1961, Lei 6.657/1979, Decreto-

lei 66.697/70, Decreto-lei 2.809/1940, Decreto-lei 72.312/1973, Decreto-lei 74/1977, Decreto-lei 80.978/1977, Decreto-lei 3.866/1941, Lei 6.513/1977, Lei 4.717/1965, Decreto-lei 2.848/1940 – Versam sobre Patrimônio Histórico, Artístico, Arqueológico e Paisagístico. O instrumento jurídico da proteção monumental é o tombamento, sendo que tombar um bem é inscrevê-lo num dos quatro livros do Tombo do antigo Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN). O tombamento pode ser provisório (notificação do proprietário) ou definitivo (inscrição num dos Livros do Tombo). 

Decreto-lei 1.413, de 14/08/1975; Decreto-lei 76.389, de 3/10/1975; Decreto-

lei 81.107, de 22/12/1977; Lei 6.803, de 02/07/1980 – Dizem respeito ao Zoneamento Industrial. Apesar de o comum ser o zoneamento do território municipal, no direito positivo encontra-se a possibilidade da existência de um esquema de zoneamento urbano que contemple condições de zoneamento industrial previstas em lei federal. 

Lei 6.902/1981 e Lei 6.513/1977 – Dispõem sobre Áreas Especiais e Locais

de Interesse Turístico, como sendo aquelas dotadas de características próprias. Entre elas temos as áreas de interesse urbanístico (para renovação urbana, para uso industrial, para obras públicas, etc.), as áreas de proteção ambiental, as áreas de preservação histórica, cultural e paisagística, e as de interesse turístico. A disciplina das Áreas de Interesse Turístico segue o mesmo regime dos bens de valor histórico ou artístico, pois tem assento na mesma disposição constitucional, embora dispense tombamento. 

Lei 5.108, de 21/09/1966, Decreto-lei 62.127/1968, Lei 6.261/1975 – Dispõem

sobre Tráfego e Trânsito. Sistema Viário. Transportes Urbanos. Compete à União legislar sobre tráfego e trânsito nas vias terrestres, cabendo a competência supletiva dos Estados-membros e a competência concorrente do Município, com base no seu poder de polícia sobre o uso das suas vias e logradouros. Quanto ao sistema viário, cabe à União “estabelecer o plano nacional de viação” (MATTOS et al, 2002).

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A Legislação Urbana Municipal diz respeito ao conjunto de leis que versam sobre questões urbanas e são de competência de cada Município. Desse conjunto fazem parte leis, normas e códigos que serão expostos mais adiante. Segundo o levantamento de dados realizado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (FIBGE) através da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (1999), a distribuição dos instrumentos de gestão urbana difere significativamente: a Lei de Perímetro Urbano é encontrada em 67,1% dos Municípios brasileiros; o Código de Posturas é encontrado em 56,2% dos Municípios; o Código de Obras em 40,3% dos Municípios; a Lei de Parcelamento do Solo em 28,1%; a Lei de Zoneamento em 21,6%; e o Plano Diretor em 15,3% deles (IBAM, 2008), leis estas sobre as quais versaremos individualmente. A distribuição dos Municípios que possui Lei de Perímetro Urbano segundo as faixas de população não apresenta grande diferencial: essa lei é encontrada em 65,2% dos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes e em 88,5% dos Municípios com população superior a 500 mil habitantes (IBAM, 2008). Quanto à distribuição dos Municípios, segundo a existência da Lei de Parcelamento do Solo e de Lei de Zoneamento, os diferenciais são bem marcantes. A Lei de Parcelamento do Solo é encontrada em apenas 19,1% dos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes, elevando-se essa participação para 24,7% para os Municípios entre 10 mil e 20 mil habitantes e para 37% para aqueles entre 20 mil e 50 mil habitantes. Para os Municípios com população entre 50 e 100 mil habitantes, o percentual se eleva significativamente para 62,4%, subindo ainda mais para os Municípios com população entre 100 mil e 500 mil habitantes: 85,1%. Quanto aos Municípios com população superior a 500 mil habitantes, o percentual registrado é de 96,2% (IBAM, 2008). Como se percebe, os municípios maiores, por diversos motivos, dentre eles, uma estrutura adequada em termos financeiros e técnicos, estão mais avançados em relação aos municípios com menos número de habitantes.

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UNIDADE 3 - O ESTATUTO DAS CIDADES – LEI N. 10.257/01

Depois de 11 anos de negociações e adiamentos, o Congresso Federal aprovou o Estatuto da Cidade, lei que regulamenta o capítulo de política urbana (artigos 182 e 183) da Constituição Federal de 1988. Encarregada pela constituição de definir o que significa cumprir a função social da cidade e da propriedade urbana, a nova lei delega esta tarefa para os municípios, oferecendo para as cidades um conjunto inovador de instrumentos de intervenção sobre seus territórios, além de uma nova concepção de planejamento e gestão urbanos (ROLNIK, 2008). As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: 1.

Um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística voltados para

induzir – mais do que normatizar – as formas de uso e ocupação do solo; 2.

Uma nova estratégia de gestão que incorpora a ideia de participação direta do

cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade e, 3.

A ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas, até

hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal. No primeiro conjunto – dos novos instrumentos urbanísticos – a evidente interação entre regulação urbana e a lógica de formação de preços no mercado imobiliário é enfrentada através de dispositivos que procuram coibir a retenção especulativa de terrenos e de instrumentos que consagram a separação entre o direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribuído pela legislação urbana. A partir de agora, áreas vazias ou subutilizadas situadas em áreas dotadas de infra-estrutura estão sujeitas ao pagamento de IPTU progressivo no tempo e à edificação e parcelamento compulsórios, de acordo com a destinação prevista para a região pelo Plano Diretor. Segundo Rolnik (2008), a adoção deste instrumento pode representar uma luz no fim do túnel para as cidades que tentam – em vão – enfrentar a expansão horizontal ilimitada, avançando vorazmente sobre áreas frágeis ou de preservação

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ambiental, que caracterizam nosso urbanismo selvagem e de alto risco. Qual cidade média ou grande de nosso país não tem uma ocupação precocemente estendida, levando os governos a uma necessidade absurda de investimentos em ampliação de redes de infra-estrutura – pavimentação, saneamento, iluminação, transporte – e, principalmente, condenando partes consideráveis da população a viver em situação de permanente precariedade? Qual cidade média ou grande de nosso país não é obrigada a transportar cotidianamente a maior parte da população para os locais nos quais se concentram os empregos e as oportunidades de consumo e de desenvolvimento humano, desperdiçando inutilmente energia e tempo? Ainda no campo dos instrumentos urbanísticos, o Estatuto consagra a ideia do Solo Criado, através da institucionalização do Direito de Superfície e da Outorga Onerosa do Direito de Construir. A ideia é muito simples: se as potencialidades dos diferentes terrenos urbanos devem ser distintas em função da política urbana (áreas que em função da infra-estrutura instalada devem ser adensadas, áreas que não podem ser intensamente ocupadas por apresentarem alto potencial de risco – de desabamento ou alagamento, por exemplo), não é justo que os proprietários sejam penalizados – ou beneficiados – individualmente por essa condição, que independeu totalmente de sua ação sobre o terreno. Dessa forma, separa-se um direito básico, que todos os lotes urbanos devem possuir, dos potenciais definidos pela política urbana. Rolnik lembra ainda que durante o longo processo de tramitação, vozes críticas em relação a estes novos dispositivos tentaram caracterizar esses instrumentos como “mais um imposto” ou “confisco de um direito privado”. Esse discurso, segundo ela, procura inverter o que realmente ocorre em nossas cidades – a apropriação privada (e na mão de poucos) da valorização imobiliária decorrente dos investimentos públicos e coletivos, pagos pelos impostos de todos. Além de configurar um confisco, esse mecanismo perverso é, de tal forma, alimentado pela desigualdade de condições urbanas que caracteriza as nossas cidades, que acaba sendo responsável também por instaurar um urbanismo condenado a um modelo excludente: as poucas áreas que concentram as qualidades de uma cidade bem desenhada e equipada são destinadas para os segmentos de maior renda. Para os mais pobres – em nosso país as maiorias – resta a ocupação das franjas, das áreas Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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longínquas ou pouco aptas para urbanizar como as encostas de morros, as beiras de córrego, os mangues. Dessa forma, uma poderosa máquina de exclusão territorial é posta em operação, monstro que transforma urbanismo em produto imobiliário, negando à maior parte dos cidadãos o direito a um grau básico de urbanidade. Mas não reside apenas na regulamentação desse conjunto de instrumentos a importância do Estatuto da Cidade. Na verdade, pela primeira vez em nossa história, Rolnik pondera que temos uma regulação federal para a política urbana que se pratica no país, definindo uma concepção de intervenção no território que se afasta da ficção tecnocrática dos velhos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, que tudo prometiam (e nenhum instrumento possuíam para induzir a implementação do modelo idealizado proposto!). De acordo com as diretrizes expressas no Estatuto, os Planos Diretores devem contar necessariamente com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos econômicos e sociais, não apenas durante o processo de elaboração e votação, mas, sobretudo, na implementação e gestão das decisões do Plano. Assim, mais do que um documento técnico, normalmente hermético ou genérico, distante dos conflitos reais que caracterizam a cidade, o Plano passa a ser um espaço de debate dos cidadãos e de definição de opções, conscientes e negociadas, por uma estratégia de intervenção no território. Não se trata aqui da tradicional fase de “consultas” que os planos diretores costumam fazer – a seus interlocutores preferenciais, “clientes” dos planos e leis de zoneamento que dominam sua linguagem e simbolização. O desafio lançado pelo Estatuto incorpora o que existe de mais vivo e vibrante no desenvolvimento de nossa democracia – a participação direta (e universal) dos cidadãos nos processos decisórios. Audiências públicas, plebiscitos, referendos, além da obrigatoriedade de implementação de orçamentos participativos são assim mencionados como instrumentos que os municípios devem utilizar para ouvir, diretamente, os cidadãos em momentos de tomada de decisão sobre sua intervenção sobre o território. Ainda no campo da ampliação do espaço da cidadania no processo de tomada de decisões sobre o destino urbanístico da cidade, o Estatuto da Cidade prevê o Estudo do Impacto de Vizinhança para empreendimentos que a lei municipal considerar como promotores de mudanças significativas no perfil da região onde se Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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instalar. E inclui a obrigatoriedade de controle direto, por representação da sociedade civil, das Operações Urbanas. Operações Urbanas, de acordo com o Estatuto, são definições específicas para certa área da cidade que se quer transformar, que prevêem um uso e uma ocupação distintos das regras gerais que incidem sobre a cidade e que podem ser implantadas com a participação dos proprietários, moradores, usuários e investidores privados. O Estatuto da Cidade admite a possibilidade de que estas operações ocorram; entretanto, exige que – em cada lei municipal que aprovar uma Operação como esta – devam ser incluídos obrigatoriamente: o programa e projeto básicos para a área, o programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação e o estudo de impacto de vizinhança. Com estas medidas se procura evitar que as operações sejam somente “liberações” de índices construtivos para atender interesses particulares, ou simples operações de valorização imobiliária que impliquem expulsão de atividades e moradores de menor renda. O terceiro conjunto de instrumentos trata da regularização fundiária de áreas ocupadas – e não tituladas – da cidade. Os números não são precisos, porém podemos afirmar que mais da metade de nossas cidades é constituída por assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam de alguma forma as formas legais de urbanização. Uma parte significativa desses assentamentos é composta por posses de propriedades públicas ou privadas abandonadas ou não utilizadas. Desde os anos 70, os municípios vêm investindo nas chamadas favelas, reconhecendo sua existência como parte da cidade. Entretanto, embora a urbanização das favelas venha sendo defendida e praticada há décadas, a titularidade definitiva dessas áreas para seus verdadeiros moradores vem esbarrando em processos judiciais intermináveis e enormes dificuldades de registro junto aos cartórios. Para enfrentar essa questão, o Estatuto aprovado no Congresso previa a regulamentação do usucapião (inclusive coletivo) para regularizar posses em terrenos privados e a concessão do direito real de uso para imóveis públicos ocupados por posseiros. Tanto o usucapião como a concessão só se aplicariam para imóveis até 250 metros quadrados, que sejam a única moradia do ocupante, que se encontra na terra há mais de 5 anos, sem contestação por parte do Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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proprietário legal (ROLNIK, 2008). Infelizmente, o Presidente, ao sancionar a lei, vetou todos os artigos referentes à concessão, permanecendo apenas o usucapião. Isto quer dizer que as ocupações de imóveis públicos – que são na verdade a maior parte das terras onde se encontram as favelas em nossas cidades – ainda não estão sendo tratadas por lei federal. É lamentável que estes artigos tenham sido vetados, já que sabemos que – embora nada impeça que as prefeituras façam a concessão de terrenos de sua propriedade – as cidades urbanizam, mas não conseguem regularizar a propriedade de bairros inteiros que estão assentados sobre terras pertencentes a entes estaduais ou federais (ROLNIK, 2008). Nesse ponto, as críticas, temores (ou justificativas) que fundamentaram as posições contrárias à permanência da Concessão no Estatuto apoiaram-se em um discurso ambientalista para defender uma possível tomada massiva de áreas frágeis ou de preservação ambiental de propriedade de entes públicos. Ora, se os imóveis, públicos ou privados, têm outra destinação (inclusive permanecer vazios para fins de preservação ambiental), seus proprietários podem solicitar a reintegração e as áreas passam a não ser mais passíveis de usucapião ou concessão (ROLNIK, 2008). Sintetizando, o Estatuto da Cidade traz instrumentos para interferir nessa realidade, colaborando para que o planejamento seja feito sobre bases mais justas e contando com instrumentos mais poderosos. Os principais instrumentos de planejamento do município são: • A Lei Orgânica; • O Plano Plurianual; • A Lei de Diretrizes Orçamentárias; • O Orçamento Anual; • O Orçamento Participativo; • Os planos municipais em várias áreas. Esses instrumentos devem estar em consonância com o Estatuto da Cidade, de modo a atingir os objetivos de desenvolvimento econômico e social estabelecidos pelo município.

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O Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001) é a nova lei que regulamenta a política urbana no Brasil, fruto de mais de uma década de lutas e negociações entre diversos setores da sociedade. O Estatuto da Cidade regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. A partir de sua vigência, o planejamento territorial e a gestão urbana estão obrigados a garantir o Direito à Cidade para todos os que nela vivem, enfrentando os processos que impedem o acesso democrático aos benefícios da vida urbana, lutando pela moradia bem qualificada e pela justiça ambiental. Ele oferece também novos instrumentos para que o município possa intervir nos processos de planejamento e garantir a efetivação do direito às cidades sustentáveis para todos. Embora as diretrizes do Estatuto da Cidade sejam únicas, elas se materializam de forma específica em cada município. O Estatuto da Cidade pode ser visto como uma “caixa de ferramentas” que pode ser utilizada para enfrentar as diversas realidades dos municípios brasileiros. Cada município define a forma como uma série de instrumentos será utilizada na política urbana local. As diretrizes gerais da política urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade são as normas que orientam a aplicação de seus instrumentos. As principais diretrizes são: 

Garantia do direito a cidades sustentáveis, da função social da propriedade e

da gestão democrática da cidade; 

Recuperação dos investimentos do poder público que tenham resultado em

valorização imobiliária; 

Justa distribuição dos ônus e dos benefícios do processo de urbanização;



Adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira aos

objetivos do desenvolvimento urbano. O Estatuto da Cidade consagra o direito às cidades sustentáveis, o que significa assegurar às presentes e às futuras gerações condições dignas de vida, de exercício pleno da cidadania e dos direitos humanos, de participação na gestão da cidade e de viver em cidades com qualidade de vida. Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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Ele estabelece que a propriedade urbana precisa cumprir uma função social, ou seja, a terra urbana deve servir para o benefício da coletividade. Por exemplo, o proprietário de um terreno não utilizado em uma área central da cidade, provida de infra-estrutura, pode ser penalizado por não estar utilizando seu terreno de forma adequada, segundo o Estatuto da Cidade. Os instrumentos que fazem parte do Estatuto da Cidade combinam-se com instrumentos já existentes de política urbana, promovendo: 

O aumento do poder do município para interferir na ocupação do solo;



A regularização fundiária de áreas ocupadas irregularmente;



A democratização da gestão urbana, no sentido de aumentar a participação

dos cidadãos nas decisões da cidade; 

Uma maior capacidade de financiamento da gestão urbana e de recuperação

para o poder público de parte da valorização provocada pelos investimentos feitos na cidade. Para aplicar a maior parte dos instrumentos urbanísticos que o Estatuto da Cidade prevê, o Poder Executivo do município deve, obrigatoriamente, produzir um Plano Diretor que é o instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e expansão urbana (ESTATUTO DA CIDADE – UBERABA – MG, 2008).

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UNIDADE 4 – O PLANO DIRETOR - UM INSTRUMENTO DE GESTÃO

Além de cumprir uma exigência prevista na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 182, o Plano Diretor é um instrumento de extrema importância para o processo de planejamento do município. Através desse instrumento, torna-se possível equilibrar o desenvolvimento econômico e urbano com a preservação histórica, cultural e ambiental, além de ter como meta promover o bem-estar e a melhoria da tão falada qualidade de vida dos cidadãos como um todo (MATTOS ET AL, 2002). O Plano Diretor deve considerar principalmente a necessidade da atuação do poder público na produção de um ambiente equilibrado ao alcance de toda a população e na redução das desigualdades entre as diferentes áreas urbanas. Somam-se a esses princípios a definição de mecanismos de ajuste dos processos de crescimento e a instituição de formas de participação popular organizada no processo de elaboração e decisão sobre os planos ou orçamentos (MATTOS ET AL, 2002). O Plano Diretor também permite ordenar a ocupação do solo, fator que em muito contribui para uma administração municipal mais eficaz, sendo acompanhado de outros instrumentos que tratarão das questões do zoneamento, parcelamento, uso e ocupação do solo. É uma lei que nasce a partir de preocupações com a implantação de mecanismos para geração e proteção dos padrões adequados de qualidade de vida, servindo de um conjunto de instrumentos de controle do uso do solo, estabelecendo as bases para a diferenciação dos padrões de ocupação em termos físicos como também sócio-econômicos (MATTOS ET AL, 2002). Antes mesmo da exigência constitucional, muitas cidades de grande porte “confeccionavam” planos diretores diversos, mas que eram enormes, com muitas propostas diferentes e que não tinham muita utilidade prática. Quase nunca tiveram a oportunidade de serem aplicados em sua totalidade, seja pelos enormes custos envolvidos, seja pela mudança de mandatos, somadas às de ideologias políticas dos Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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que estavam à frente das prefeituras, forçando a um engavetamento dessas preciosidades pela inaplicabilidade advinda da própria dinâmica do crescimento de nossas cidades, principalmente as metrópoles. Segundo Stephan (2008), esses produtos exclusivos de gabinetes e pranchetas já nasciam fadados ao fracasso. Eram produtos de um trabalho grandioso que muitos técnicos realizavam e depois eram apresentados aos administradores e raramente levados ao conhecimento da população. Os planos, assim como as práticas de planejamento, eram produtos de um momento de despolitização da questão urbana, tanto em termos da explicação dos seus fundamentos como da forma de intervenção do poder Público, em uma época de crise do período conhecido como “milagre econômico”. Atualmente, garantir as condições de acompanhamento da implementação e revisão do plano é tão importante quanto torná-lo lei. Desse modo, o processo de planejamento urbano predispõe as condições para que a população tenha a chance de acompanhá-lo e intervir desde o seu início, pois, sem o peso da população organizada, o planejamento urbano, apesar de muitas vezes fundar-se nas boas intenções dos técnicos, estaria fadado a uma ação limitada pelas necessidades de acumulação do capital (STEPHEN, 2008). A prática de planejamento municipal, além de mais politizada, alia a capacidade técnica com os “representantes das lutas urbanas”. Essa prática tornouse flexível e, assim, dotou os planos diretores desta virtude e também se equipou de diversos

instrumentos

urbanísticos

contemporâneos

-

operações

urbanas,

transferência do direito de construir, parcerias, zona de proteção ambiental, zonas de interesse social, entre inúmeros outros - que valorizam a criatividade dos técnicos, dos agentes de desenvolvimento e dos movimentos da população, e que também agilizam a dinâmica do desenvolvimento do nosso município (STEPHEN, 2008). Para Vieira (2008), os municípios apresentam realidades distintas, não apenas pelo tamanho e complexidade, mas também pelos desafios específicos postos na conjuntura de feitura e execução do seu Plano Diretor. Municípios menos sujeitos a pressões populacionais e a problemas recorrentes em seu sistema de Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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apropriação e utilização do solo poderão pôr ênfase, por exemplo, na melhoria de suas políticas sociais (saúde, educação, ação social, etc.). Por outro lado, municípios com sistemas de gestão e planejamento precários ou mal estruturados deverão prever meios para prover uma estrutura organizacional capaz de executar o Plano, caso contrário, todos os esforços serão inúteis. Municípios com sérios problemas de emprego ou com atividade econômica estagnada ou em declínio precisam identificar suas potencialidades e fraquezas e propor meios de desenvolvêlas e superá-las. Esses diferentes desafios, assim como a forma como os diferentes agentes envolvidos os percebem, implicam em Planos Diretores distintos tanto no conteúdo quanto no processo de elaboração e execução. Por exemplo, quando os problemas urbanísticos ou físico-territoriais se sobressaem, o Plano tende a apresentar um conteúdo bastante instrumental, com ênfase em conceitos, meios e instrumentos de intervenção capazes de assegurar adequado ordenamento do espaço urbano. Por outro lado, os desafios sociais são reconhecidos e trabalhados, principalmente, por meio de grandes princípios, diretrizes e linhas de ação. De qualquer forma, o passo inicial mais importante consiste em formar um conhecimento adequado da realidade do município, identificando os desafios mais graves antepostos ao seu desenvolvimento, os fatores que o potencializem e, sobretudo, as expectativas e demandas da comunidade. Feito isso, é preciso avançar na melhoria da capacidade de governo da cidade, o que, obviamente, não se limita ao poder público. De acordo com Vieira (2008), existem grandes desafios ao planejador que podem ser agrupadas em pelo menos quatro grandes áreas de intervenção, podendo a ênfase variar caso a caso: 1.

As questões urbanísticas e ambientais (as grandes infra-estruturas urbanas,

tais como o sistema viário e de transporte, o sistema de água e esgoto, os equipamentos para os serviços de educação, saúde e lazer, a compatibilização entre a distribuição da população a distribuição dessas infra-estruturas no espaço, o uso adequado do solo e da infra-estrutura urbana, a proteção e recuperação da paisagem urbana, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural, etc.);

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2.

A promoção humana (diretrizes e parâmetros para os serviços e

equipamentos de saúde, educação, ação social, etc.); 3.

O desenvolvimento econômico (identificação e consideração dos fatores

favoráveis e restritivos ao desenvolvimento quando da escolha dos objetivos a serem alcançados e dos meios ou recursos a serem mobilizados); 4.

As questões institucionais, incluindo a gestão pública e todos os instrumentos

mobilizáveis para elevar a capacidade de governo da municipalidade (reestruturação do sistema de gestão e planejamento, com vistas e dotar a gestão pública de racionalidade e eficácia necessárias à execução do Plano e à condução dos serviços públicos; diretrizes e instrumentos para valorizar e garantir a participação popular). Continuando o pensamento de Vieira (2008), o enfrentamento desses desafios, por sua vez, deve apoiar-se em cinco princípios básicos: 1. Incentivar e assegurar condições efetivas de participação popular em todas as instâncias da gestão. A participação popular não deve ser encarada como dádiva dos detentores do poder de decisão. Nem tampouco como forma de legitimar o processo político. Ao contrário, a participação popular deve ser compreendida como instrumento de construção da cidadania e meio legítimo de manifestação das aspirações coletivas. Para tanto, há que se garantir a presença ativa dos cidadãos na definição dos fins e meios da política. Responsabilidade do poder público e da sociedade, a participação popular tem por fim: a) a socialização do homem e a promoção de seu desenvolvimento integral enquanto indivíduo e membro de uma coletividade; b) o pleno atendimento das aspirações coletivas no que se refere aos objetivos e procedimentos da gestão pública; c) a permanente valorização e aperfeiçoamento do poder público como instrumento a serviço da coletividade. Por um lado, a participação responde pela sociabilização através do envolvimento na construção dos desígnios coletivos; por outro, permite redistribuir a carga decisória de um poder público não mais capaz de suportá-la e sustentá-la nos termos

em

que

os

grandes

desafios

e

as

aceleradas

transformações

contemporâneas o exigem. Assim, longe de ser mera concessão ou forma de legitimação das decisões, a participação impõe-se com meio de promover o Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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desenvolvimento

humano

e

como

requisito

indispensável

à

melhoria

da

racionalidade e da eficácia dos processos sociais e políticos. 2. Assegurar o direito ao espaço urbano e rural (física e socialmente equilibrado), bem como às infra-estruturas (saúde, educação, comunicação, lazer, etc.) de que dispõe ou de que venham a dispor, condição básica para o pleno desenvolvimento das potencialidades individuais e coletivas dos munícipes. A socialização e o desenvolvimento humanos não ocorrem no vazio, mas num espaço territorial e de vida sujeito a múltiplas apropriações e usos. A questão que se impõe consiste em condicionar o direito ao espaço a formas de apropriação e uso condizentes, em última instância, com a progressiva extensão desse direito. Noutros termos, o direito ao espaço deve sobrepor-se ao direito à propriedade do espaço. Em nossas leis maiores, o direito à propriedade geralmente aparece adjetivado com o condicionante cumprimento das funções sociais. Estabelecer parâmetros e instrumentos para garantir a adequação do uso da propriedade constitui um dos objetivos essenciais do Plano Diretor e a razão básica da sua obrigatoriedade constitucional para municípios com mais de vinte mil habitantes (VIEIRA, 2008). 3. Fortalecer o “local” (ou municipalidade) como espaço privilegiado de gestão pública democrática e criativa, de integração social e de valorização da cidadania. Embora fenômenos altamente impactantes como a globalização sejam um fato indiscutível, eles não ocorrem num vazio, mas por intermediação do espaço local, com sua dinâmica, sua cultura, suas tradições e problemas. Por outro lado, embora as elites econômicas e políticas e a maior parte da mídia vivam em delírios com as finanças globais, a maior parte da população padece sob problemas locais. Quando vamos à escola, ao trabalho, ao cinema, às compras, ao hospital; quando caminhamos pelas ruas e praças ou quando usamos o sistema de transporte, estamos lidando com situações ou faces de problemas cujos determinantes básicos são essencialmente locais. Ora, a maior parte de nosso tempo de trabalho e lazer consiste em estar nestas situações. Nesse sentido, valorizar e fortalecer o local significa dotar a municipalidade de condições jurídicas, técnicas, humanas, financeiras e organizacionais para o

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aprimoramento

de

sua

capacidade

de

governo,

sobretudo

para

lidar

progressivamente com a gestão daquelas atividades que afetam o dia-a-dia da maioria das pessoas. Podemos abordar a questão da municipalidade em dois aspectos: primeiro, o de obter um adequado conhecimento da realidade municipal, tendo em vista estabelecer o que, como e quando fizer. Em seguida, trata-se de preparar o município para exercer plenamente sua capacidade de governo. Aqui, é preciso enfrentar três tipos de problemas: a) adequação do ordenamento jurídico da cidade, o que requer, além do próprio Plano Diretor, a elaboração, revisão, compatibilização e aplicação das seguintes leis: Zoneamento e Ocupação do Solo, Código de Posturas, Código Sanitário, Código Ambiental, Código Tributário e Lei Orgânica; b) estruturação de um sistema municipal de gestão e planejamento, incluindo um sistema municipal de informações; c) fortalecimento da sociedade civil. 4. Combate às causas da pobreza e redução das desigualdades sociais. O surgimento do estado democrático moderno constitui uma resposta ao problema de garantir condições básicas de estabilidade e equilíbrio às relações sociais em sociedades complexas. O próprio equilíbrio do Estado como poder legítimo depende de que ele atenda a essa prerrogativa básica. A superação dos impasses sociais do país será tarefa extremamente mais difícil se não se romper com a lógica atual de funcionamento do Estado. É urgente, sobretudo, recuperar sua capacidade de ação, o que implica em uma gama de iniciativas como a redução das causas de sua fragilização (dívidas, juros elevados, subsídios, sonegação fiscal, etc.), a reestruturação gerencial e a revisão de suas grandes prioridades (é preciso dar ênfase às grandes infra-estruturas sociais redutores de desigualdade e promotoras do desenvolvimento (educação, saúde, habitação, saneamento, etc.). O combate às causas da pobreza e das desigualdades sociais figura como objetivo da maior importância na maioria das leis do país, inclusive a Constituição Federal. Mas o problema teima em persistir, levando o Brasil a ostentar índices de pobreza, desigualdade e criminalidade vergonhosos até mesmo em relação a outros países de renda média bem mais baixa do que a nossa. O problema nem é tanto a falta de recursos, mas principalmente a má gestão que desvia ou compromete a qualidade do gasto público. O combate às causas da pobreza exige, antes, que se tome o problema como prioridade (VIEIRA, 2008). Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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5. O município deve ter como perspectiva o desenvolvimento sustentável, o que requer a orientação do uso e da alocação dos recursos produtivos de modo a assegurar: a) a promoção do homem como fim de todo o desenvolvimento, implicando que a técnica, os recursos naturais e as atividades econômicas e administrativas devam ser encarados como meios a serem mobilizados nessa perspectiva; b) a busca permanente da equidade social, o que significa colocar como horizonte do desenvolvimento maior igualdade na distribuição pessoal, regional e setorial da renda gerada no processo produtivo; c) a escolha criteriosa dos objetivos a serem alcançados e dos meios ou recursos a serem mobilizados, através de um amplo conhecimento das aspirações da comunidade e das reais potencialidades e limitações do município; d) o desenvolvimento de competências essenciais (core competence) ao fortalecimento, entrada ou prospecção de atividades produtivas geradoras de maior vantagem e dinamismo econômicos sustentáveis. Este é um requisito pragmático à sustentabilidade nas condições de um mercado cada vez mais competitivo. Diferentes atividades produtivas podem implicar em níveis diferenciados de vantagens competitivas; por outro lado, atividades economicamente vantajosas, hoje, podem não sê-lo no futuro. Em geral, atividades econômicas intensivas em conhecimento são potencialmente geradoras de maior vantagem comparativa dinâmica, inclusive porque os conhecimentos técnicos e gerenciais requeridos não podem ser facilmente imitados; e) a utilização racional dos recursos naturais, tendo em vista a proteção da natureza e a garantia do equilíbrio ambiental e intergeracional. A exigência do equilíbrio ecológico requer que o desenvolvimento assegure formas de relacionamento homem - natureza condizentes com a continuidade de ambos, sem o que a sobrevivência das futuras gerações estará comprometida (VIEIRA, 2008).

4.1 As exigências do PD A elaboração do PD exige o completo conhecimento da realidade do município sobre a qual os governos locais são chamados a intervir. Assim, no primeiro momento, a realização do Diagnóstico, fornece ao administrador público um

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conjunto de informações gráficas, analíticas e qualitativas fundamental ao processo de tomada de decisões. A formulação da Proposta Urbanística permitirá especificar, qualificar, localizar, avaliar e dispor cronologicamente as medidas voltadas a direcionar o crescimento urbano permitindo estabelecer prioridades de governo, alimentar o Plano Pluri-anual de Investimentos, elaborar a Lei de Diretrizes Orçamentárias e, através do cumprimento desses, cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal. O Estatuto da Cidade, além de obrigar a formulação ou revisão de Plano Diretor, para municípios com mais de 20.000 habitantes, até 2006; condiciona à elaboração do Plano, a utilização dos seus instrumentos (uso compulsório, zonas especiais

de

interesse

social,

usucapião

coletivo,

direito

de

preempção,

regularização de favelas e cortiços). As Leis Federais 9.785, de 29/01/1999 e 10.932 de 03/08/2004, modificando a Lei 6.766 de 19/12/1979, permitem aos municípios alterar as exigências de áreas públicas (35%), em função de interesse público, desde que previsto em Plano Diretor.

4.2 Como elaborar O primeiro passo é compreender a realidade local, fazendo um levantamento, um reconhecimento e ordenamento de dados primários e secundários. Na sequência, compor o quadro diagnóstico, análise e interpretação das informações de demografia, recursos naturais, sistema viário, transporte coletivo e equipamentos públicos; gerando mapas temáticos de uso do solo, evolução ocupacional, geomorfologia, recursos naturais, estrutura viária, centralidades. A elaboração do PD exige o completo conhecimento da realidade, assim como familiaridade com as expectativas da população. Essa proposta servirá de elemento base para discussão quando da montagem das oficinas propositivas e das negociações decorrentes resultará a Proposta de Plano Diretor a ser apresentada (PLANOS DIRETORES.COM, 2008).

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4.3 As bases do PD Segundo o Estatuto da Cidade, o PD deve ser realizado em bases participativas,

através

de

Oficinas,

Plenárias

e

Audiências.

Assim,

o

desenvolvimento dos trabalhos, necessariamente, levará em consideração a interação das três seguintes esferas: Poder Público: Da primeira esfera fazem parte não só a Prefeitura, mas também os demais órgãos, autarquias e secretarias do nível municipal, além daquelas do nível estadual e até federal. Igualmente pertence a esta esfera a empresa contratada, que nesse momento representa a própria Prefeitura, para os assuntos relativos ao próprio objeto de trabalho. A esfera do poder público municipal tem no seu peculiar interesse a manutenção e melhoria da qualidade de vida de sua população e do meio ambiente que a abriga. Dessa forma, tem todas as condições de chamar a participar todas as entidades de âmbito municipal, assim como convidar para o diálogo as demais entidades de âmbito estadual ou federal. Sociedade Civil: Esta esfera contém a “fauna do ecossistema” em análise. Os moradores das comunidades locais são a um só tempo: a razão da existência das condições presentes, os seres vivos que sofrem as deficiências daquele modo de vida, a mãode-obra do sistema econômico da região envolvente e o mercado consumidor do comércio e serviços locais. Assim, são eles a parte efetivamente interessada na melhoria da qualidade de vida e do ambiente da região. Por este motivo, devemos buscar intensa interação com as comunidades, pois, diferentemente do poder econômico (que pode vender ou prestar serviços em qualquer lugar), elas efetivamente pertencem ao lugar e estão ali para ficar. Poder Econômico: Pode contribuir para o desenvolvimento da região tanto quanto pode gerar disfunções. Não se apegam a um lugar, mas aos lugares adequados ao Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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desempenho das atividades econômicas e à realização de lucros. Entretanto devem ser considerados como geradores de empregos. Deve-se estabelecer um canal específico de participação pelo qual poderão ser detectadas as tendências do mercado e definidas estratégias para melhor potencializá-las em prol da sociedade. A base de dados ou base de trabalho dependerá da disponibilidade de informação e do material gráfico a ser adquirido ou contratado. Esta base servirá para montagem das cartas temáticas do Diagnóstico e dos mapas e apresentação da Proposta. Os dados sócio-econômicos permitirão o reconhecimento da população sob o enfoque de renda, emprego, estrutura etária, consumo, qualidade de vida e com isso avaliar as condições de acesso a educação, saúde, cultura e segurança (PLANOS DIRETORES.COM, 2008).

4.4 O diagnóstico Inicialmente são realizados os levantamentos e espacialização de todos os elementos existentes como a: 1.

Caracterização Físico-Territorial - aspectos geográficos, fundiários, de

preservação ambiental, de organização territorial, de uso do solo, lazer e de serviços públicos; 2.

Caracterização Sócio-Econômica - aspectos demográficos, habitacionais, de

equipamentos públicos, empregos e setores de atividades econômicas; 3.

Caracterização Institucional - divisão política administrativa, legislação,

interferências institucionais (PLANOS DIRETORES.COM, 2008). A partir daí, executa-se o cruzamento dos dados obtidos, abrangendo: 

Aspectos Físicos (topografia, vegetação, hidrografia e demais condicionantes

físicos), 

Aspectos Sócio–Econômicos (estrutura social e econômica, renda familiar,

distribuição segundo classe de renda, valores imobiliários e de aluguel, Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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concentração de estabelecimentos e unidades residenciais, atendimento médicohospitalar e escolar), 

Deslocamentos da População (sistema hierarquizado de vias e transporte

coletivo), 

Centros Funcionais (atratividade e hierarquização das atividades comerciais,

serviços, culturais e recreativas), 

Disfunções Urbanas (problemas agudos e crônicos) e



Potencialidades Urbanas (vocações a serem explorados).

Atividades preparatórias: 

Montagem dos mapas temáticos;



Tabulação

dos

dados

sócio-econômicos

e

geração

dos

gráficos

interpretativos; 

Espacialização das políticas públicas levantadas.

Eventos: 

Plenária de apresentação dos trabalhos de caracterização;



Oficinas de discussão da caracterização: poder público - sociedade civil

Produtos de apresentação: 

Mapeamento analítico;



Relatório síntese de avaliação (PLANOS DIRETORES.COM, 2008).

4.5 A Proposta urbanística A elaboração da Proposta pressupõe as seguintes atividades: 

Estabelecimento das Unidades de Planejamento Urbanístico e criação de

alternativas de desenvolvimento para cada sub-área.

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

Definição dos Projetos de Intervenção com atribuição de Normas de Uso e

Ocupação do Solo e proposição de Desenho Urbano. 

Formulação

estabelecimento

de de

propostas Critérios

de de

Diretrizes Intervenção

de

Desenvolvimento

Urbanística

e

(PLANOS

DIRETORES.COM, 2008). A partir desses elementos é preparado o quadro propositivo, que estabelecerá objetivos e diretrizes e encaminhará propostas de acordo com os seguintes temas: 

Estrutura Urbanístico-Ambiental;



Estrutura ambiental e rede hídrica;



Rede viária estrutural e local;



Rede estrutural de transporte público;



Rede de eixos e pólos de centralidades;



Uso e Ocupação: zonas de uso residencial, mista, industrial e especiais;



Instrumentos de gestão urbana e ambiental. Após elaboração técnica, são gerados os produtos preliminares, que incluem

as plantas do Plano Diretor e o texto inicial do anteprojeto de Lei. Esses produtos são apresentados e discutidos com a população, a partir do que são incorporadas eventuais revisões. Em seguida, são efetuados os trabalhos de detalhamento e descrições de perímetros, operações urbanas e instrumentos do Estatuto da Cidade. Seu resultado final é um conjunto de peças gráficas e escritas consistentes, em condição de encaminhamento à Câmara de Vereadores para análise e aprovação (PLANOS DIRETORES.COM, 2008). Atividades preparatórias: 

Montagem das diretrizes de intervenção;



Dimensionamento das demandas por equipamentos públicos;



Identificação dos vazios urbanos ou áreas passíveis de aproveitamento

público;

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

Elaboração dos textos, tabelas e descrições.

Eventos: 

Plenária de apresentação do diagnóstico;



Oficinas de discussão do diagnóstico: poder público - sociedade civil;



Plenária de apresentação da proposta de Plano Diretor

Produtos de apresentação: 

Delimitação das Unidades de Planejamento Urbanístico;



Projetos de intervenção;



Diretrizes de desenvolvimento;



Plano Diretor;



Textos do anteprojeto de lei de Uso e Ocupação;



Textos do anteprojeto de lei de Plano Diretor;



Mapas do Plano Diretor;



Tabelas e Descrições de perímetros (PLANOS DIRETORES.COM, 2008).

4.6 O projeto de lei Com a conclusão da etapa de formulação do Plano Diretor, cabe encaminhar o processo de legitimação dos trabalhos, através: 

Da discussão com os representantes da sociedade civil e do poder legislativo;



Dos procedimentos de ajustes dos produtos gráficos e escritos;



Da confecção dos elementos analíticos;



Da redação do texto destinado à aprovação. Esses

democratização

elementos das

servirão

informações

de

apoio

pertinentes

aos via

encaminhamentos

“audiências

públicas”

posteriormente, dentro dos debates na Câmara dos Vereadores.

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de e,

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A aprovação do Projeto de Lei do Plano Diretor coroará o desenvolvimento dos trabalhos efetuados em bases participativas (PLANOS DIRETORES.COM, 2008). Atividades preparatórias: 

Montagem dos elementos de apresentação;



Organização dos fóruns de discussão;



Encaminhamento dos convites aos delegados representantes:



Coordenação dos processos de análise junto ao poder judiciário

Eventos: 

Audiência Pública;



Sessões de Esclarecimentos;



Assembléias para homologação e aprovação.

Produtos de apresentação: 

Textos do projeto de lei de Plano Diretor;



Texto do anteprojeto de lei de Uso e Ocupação;



Mapas do Plano Diretor;



Quadros de caracterização das finalidades propostas;



Tabelas de relação dos logradouros enquadrados com descrições de

perímetros de zonas e áreas de intervenção (PLANOS DIRETORES.COM, 2008).

Em síntese, o plano diretor é o produto final de uma elaborada cadeira normativa, em que todos os aspectos do uso do solo serão considerados, desde os de segurança nacional até os de mera conveniência da população de bairros, avenidas e ruas. Deve se orientar pelo Estatuto da Cidade, que apresenta como conteúdo um complexo de normas legais, abrangendo o desenvolvimento econômico-social, o meio ambiente e o uso e ocupação do solo, projetados para um determinado período, para a vida municipal. Sendo um processo longo para aprovação e, uma vez lei, obriga o município e os órgãos públicos federais,

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estaduais e metropolitanos à sua observância, assim como aos particulares. O Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento do Município. Sua principal finalidade é orientar a atuação do poder público e da iniciativa privada na construção dos espaços urbano e rural na oferta dos serviços públicos essenciais, visando assegurar melhores condições de vida para a população. Ele tem que ser feito por exigência constitucional, para municípios com mais de 20.000 habitantes, sendo que o plano objetiva uma melhor qualidade de vida para todos. É feito por iniciativa do prefeito, participando dele a prefeitura, a população (quando acontecem as discussões com a comunidade) e a câmara municipal (que o transforma em lei). O plano diretor reflete os anseios da comunidade e indica os caminhos para uma cidade melhor.

Dele se espera: 

Que proponha meios para garantir e incentivar a participação popular na gestão do município;



Que aponte rumos para um desenvolvimento local economicamente viável, socialmente justo

e ecologicamente equilibrado; 

Que apresente diretrizes e instrumentos para que os investimentos em saneamento,

transporte

coletivo,

saúde,

educação,

equipamentos

urbanos,

habitação

popular

sejam

adequadamente distribuídos e beneficiem toda a população; 

Que proponha soluções para a melhoria da qualidade da gestão pública local, tornando-a

mais apta a utilizar os recursos públicos e a prestar melhores serviços à população; 

Que proponha diretrizes para proteger o meio ambiente, os mananciais, as áreas verdes e o

patrimônio histórico local.

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UNIDADE 5 – A LEGISLAÇÃO URBANA MUNICIPAL

Como falamos no capítulo 2, vários são os instrumentos utilizados na gestão municipal, sendo os mais importantes, o Plano diretor (que mereceu um capítulo especial), a Lei Orgânica Municipal, a Lei do Perímetro, Lei do Parcelamento do Solo, Lei do Zoneamento, Código de Obras e Código de Posturas.

5.1 Lei Orgânica No ordenamento jurídico1 a lei orgânica pode ser: 

A lei maior de um município;



A lei que disciplina o funcionamento de uma categoria específica de alguns

dos poderes (Lei Orgânica da Magistratura – encontrada em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp35.htm; 

Lei Orgânica do Ministério Público encontrada em

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8625.htm, etc.) - não apenas no Brasil, mas em diversos países. É através dessa lei que o legislador busca, por meio da criação de normas jurídicas, proteger os interesses juridicamente relevantes. No caso específico do município, a Lei Orgânica é uma espécie de Constituição Municipal, criada com regras de comportamento para a população da cidade. A Lei Orgânica não pode contrariar as Constituições Federal e Estadual e nem as leis federais e municipais. Antigamente, havia uma só constituição para todos os municípios, mas, atualmente, cada município, de acordo com suas necessidade e peculiaridades, tem autonomia para criar a sua própria Lei Orgânica. O prefeito é quem se encarrega de fazer cumprir a Lei Orgânica, sempre observada e fiscalizada pela Câmara de Vereadores.

1

Conjunto hierarquizado de normas jurídicas (regras e princípios) que disciplinam coercitivamente as condutas humanas, com a finalidade de buscar a harmonia e a paz social. Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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Nela encontramos os princípios e direitos fundamentais, a organização municipal e dos poderes, a administração pública, tributação, receita, despesa e orçamento, as políticas municipais. Enfim, na Lei Orgânica estão contidos os mais diversos princípios que norteiam a vida da sociedade, numa soma comum de esforços visando o bem-estar social, o progresso e o desenvolvimento de um povo.

5.2 Lei do Perímetro O instrumento que define, que fixa a área urbana do município é a Lei de Perímetro Urbano, de competência exclusiva municipal, servindo tanto para fins urbanísticos quanto tributários. Ademais, só podem ser loteadas parcelas de terra incluídas dento dos seus limites. O perímetro urbano indica o limite oficial entre as áreas urbanas e rurais. (IBGE, 2001, p.116; MATTOS et al, 2002). Diante dessa exigência legal, o Manual de Delimitação dos Setores de 2000, do IBGE, é bastante claro ao definir os limites das áreas urbanas e rurais: 

A área urbana é definida como a “área interna ao perímetro urbano de uma

cidade ou vila, definida por lei municipal. 

A área rural é definida, por diferença, como “área externa ao perímetro

urbano”. Desse modo, a separação entre as situações urbana e rural é definida por lei municipal em vigor na data de referência do Censo Demográfico. No caso de inexistência da lei, o próprio IBGE estabelece o perímetro urbano em comum acordo com a prefeitura. Com efeito, de acordo com o Manual de Delimitação dos Setores de 2000, “para as cidades ou vilas onde não existe a legislação que regulamente essas áreas, deve-se estabelecer um perímetro urbano para fins de coleta censitária do XI Recenseamento Geral, cujos limites devem ser aprovados pelo prefeito local” (IBGE, 1998, p. 7). Segundo Veiga (2001), indubitavelmente, a expansão dos perímetros urbanos como um artifício para aumentar a arrecadação de IPTU proporciona distorção nas

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estatísticas populacionais e, consequentemente, nas análises demográficas. Entretanto, o mesmo autor alerta para outra grave problemática: As corriqueiras alterações na Lei do Perímetro Urbano não se constituem no único mecanismo administrativo que contribui para a distorção da distribuição das populações urbana e rural no território. O processo de criação de novos distritos, a partir de povoados, em função de atos da legislação municipal também contribui para a vertente fictícia do “êxodo rural”. A elevação de um povoado à categoria de distrito faz com que um expressivo contingente de moradores anteriormente recenseados como residentes nas áreas rurais passem a ser urbanizados, sem sequer terem saído de dentro de suas residências. Uma determinada unidade espacial que na época de um levantamento censitário

era

um

povoado

contribuía

para

a

população

rural

do

seu

distrito/município de origem. Já no levantamento censitário subsequente, ocasião em que foi elevado à categoria de distrito, um contingente da população anteriormente contabilizada como rural (já que se tratava de um povoado) passa a ser recenseada como urbana, por ocasião da criação da sede distrital ou vila – área considerada urbana por definição. Desse modo, a criação de distritos a partir de povoados contribui sobremaneira para superestimar a população urbana do município e subestimar a população rural. Uma simples alteração na legislação municipal pode facilmente transformar significativos contingentes de população rural em urbana, sem que, efetivamente, grande parte dos habitantes tenha saído do campo para a cidade. Além desta problemática inerente à “ficção estatística”, Veiga et al (2001) também procuram enfatizar a questão da “ficção histórica”, a qual também permeia as análises acerca da dicotomia entre urbano e rural. Existe a crença de que o desenvolvimento das regiões rurais está diretamente atrelado ao desempenho da agricultura, sendo as mesmas quase que exclusivamente identificadas como espaços produtores de alimentos. No concernente a essa questão, os autores destacam que no século 20, a proporção das atividades primárias nas economias mais desenvolvidas caiu de metade para um vigésimo. Enquanto isso, as terciárias subiram de um quarto para mais de três quintos e as secundárias deslizaram de Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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pouco mais a pouco menos de um terço. Mas essas são as tendências históricas estruturais dos três setores em que se convencionou separar o sistema econômico e não suas manifestações espaciais. O fato das atividades primárias estarem forçosamente mais presentes nas zonas rurais não significa que os outros dois tipos sejam necessariamente mais recorrentes nas zonas urbanas (Veiga et al, 2001, p. 10-11; IBAM, 2008). Estatisticamente, a Lei de Perímetro Urbano é encontrada em 67,1% dos Municípios brasileiros. Em 59,9% dos Municípios que a possuem o tempo de vigência da lei é inferior a 10 anos; em 20,1% dos casos a lei possui entre 10 anos e 20 anos; e em 15,0% dos Municípios ela já havia sido aprovada há mais de 20 anos. A distribuição dos Municípios segundo as faixas de população mostra que o maior grau de atualidade da Lei de Perímetro Urbano ocorre nos Municípios com menos de 10 mil habitantes, onde em 63,9% dos casos ela possui menos de 10 anos. Nos Municípios com população entre 10 mil e 20 mil habitantes, o grau de atualidade da lei é um pouco menor, pois em 54,5% dos casos ela possui menos de 10 anos de vigência, elevando-se o grau de atualidade na medida em que aumenta o tamanho dos Municípios, até a faixa de população entre 100 mil e 500 mil habitantes, onde em 60,4% dos casos a lei possui menos de 10 anos de vigência (IBAM, 2008).

5.3 Lei do Parcelamento do Solo A Lei do parcelamento do solo para fins urbanos é elemento importante e fundamental de execução do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado. Segundo José Afonso da Silva (s.d. apud Mattos et al, 2002), “entende-se por parcelamento do solo urbano o processo de urbanificação de uma gleba, mediante sua divisão ou redivisão em parcelas destinadas ao exercício das funções elementares

urbanísticas”.

Pode

ser

feito

por

arruamento,

loteamento,

desmembramento, desdobro de lote ou reparcelamento. Caberá à lei de parcelamento do solo municipal fixar as normas urbanísticas específicas, atendidas as peculiaridades locais, para a aprovação, em primeiro lugar,

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dos loteamentos, desdobros e reparcelamentos. Caberá ao Município legislar no sentido de disciplinar os loteamentos e desmembramentos para fins urbanos, em seu território, até a zona de expansão urbana, dispondo as exigências de obras de infra-estrutura, as diversas percentagens de áreas de reserva pública, as exigências para o arruamento, as densidades de ocupação para as glebas, as áreas não edificáveis destinadas a equipamentos urbanos, etc. A maioria dos Municípios, no Brasil, possui legislações próprias sobre loteamentos e desmembramentos urbanos (MATTOS et al, 2002). A Lei de Parcelamento do Solo é encontrada em 28,1% dos Municípios brasileiros. Em 57,4% dos Municípios que a possui o tempo de vigência da lei é inferior a 10 anos; em 27,1% dos casos a lei possui entre 10 anos e 20 anos; e em 13,7% dos casos ela possui mais de 20 anos de vigência (IBAM, 2008). Por incrível que possa parecer registra-se uma relação entre o tamanho de população do Município e o tempo de vigência da Lei de Parcelamento do Solo inversa a que se poderia se esperar, ou seja, na medida em que aumenta o tamanho do Município diminui o seu grau de atualidade. Em 66,8% dos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes, a Lei de Parcelamento do Solo tem vigência inferior a 10 anos; e para os Municípios com população superior a 500 mil habitantes essa vigência ocorre em apenas 32% dos seus Municípios (IBAM, 2008).

5.4 Lei do Zoneamento ou equivalente Segundo

a

Associação

Internacional

de

Administradores

Municipais

“zoneamento é a divisão de uma comunidade em zonas para o fim de regular o uso da terra e dos edifícios, a altura e o gabarito das construções, a proporção que estas podem ocupar e a densidade da população (...) As posturas referentes ao zoneamento não se assemelham aos códigos de construções e códigos sanitários, os quais, em geral, se aplicam uniformemente a todos os terrenos ou edifícios de uso e caráter equivalentes, estejam onde estiverem localizados dentro da área urbana (...) No zoneamento, as normas impostas podem ser diferentes nas diversas

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zonas, mas devem ser idênticas em zonas da mesma espécie ou dentro da mesma zona (...) Para cumprir efetivamente seus propósitos e para ser legalmente defensável, toda postura de zoneamento deve ter caráter amplo, isto é, aplicar-se a toda a área da comunidade e incluir as prescrições relativamente ao uso, altura e área” (MATTOS et al, 2002). A Lei de Zoneamento é encontrada em 21,6% dos Municípios brasileiros. Em 59,5% dos Municípios que a possui o tempo de vigência da lei é inferior a 10 anos; em 22,7% dos casos a lei possui entre 10 anos e 20 anos; e em 15,2% dos Municípios ela possui mais de 20 anos de vigência (IBAM, 2008). Novamente, registra-se uma relação entre o tamanho de população do Município e o tempo de vigência da Lei de Zoneamento inversa e que poderia ser esperada, ou seja, à medida que aumenta o tamanho do Município, diminui o seu grau de atualidade. A lei do zoneamento é outro instrumento de caráter jurídico-urbanístico importantíssimo a ser aplicado no planejamento municipal. Essa lei também é usada no Brasil há muito tempo, entretanto, vem sendo atualizada sob o princípio de ser um instrumento útil para a previsão e o controle de densidades nos meios urbanos. O zoneamento faz parte de uma lei em conjunto com o Uso e Ocupação do Solo, uma vez que estabelece gabaritos de alturas e limitações volumétricas de edificações e compatibilidade da convivência de diferentes usos do solo (residencial, comercial, institucional, industrial, misto). O Zoneamento, geralmente, é definido através da divisão, principalmente do perímetro urbano, em áreas com algumas condições e aptidões em comum, que serão as zonas. Para a elaboração do projeto de Lei do Zoneamento também são considerados, sem ordem de prioridade, os fatores de capacidade de adensamento populacional, da capacidade de fornecimento de infra-estrutura, das condições ambientais e de topografia. A primeira condição é a capacidade de adensamento populacional, que é desejável nos inúmeros vazios urbanos e nas áreas imediatamente contíguas à malha urbana já existente. Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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A capacidade de fornecimento de infra-estrutura é uma questão vital, já que nela estão incluídas as condições de acesso viário, fornecimento de água tratada, coleta de esgoto, drenagem, coleta de lixo. Existem partes da cidade onde claramente inexistem condições para a ocupação por edificações altas e de usos de maior demanda de infra-estrutura. Em locais onde as condições são favoráveis será permitida uma ocupação mais adensada, por outro lado, onde já se identifica uma saturação dos limites da capacidade da infra-estrutura existente serão permitidas ocupações compatíveis (GROSTEIN, 2008). A importância do instrumento do Zoneamento é enorme, pois esse busca o desenvolvimento equilibrado da aglomeração urbana, permite a coexistência de atividades diferentes desde que adequadamente dosadas, ao mesmo tempo, identifica áreas compatíveis com os vários tipos de uso e porte industrial e, finalmente, assegura uma concentração urbana mais equilibrada (GROSTEIN, 2008).

5.4.1 Uso e ocupação do solo Juntamente com a lei do Zoneamento, o instrumento de caráter jurídicourbanístico que contempla Ocupação e uso do Solo, as leis de uso e ocupação do solo são úteis para previsão e controle de densidades nos meios urbanos, quando a cidade cresce em sua região central de maneira desorganizada, multiplicando problemas de todas as espécies. Em termos de prognóstico, esse instrumento pode proporcionar um desenvolvimento responsável e sustentável, com a intenção concreta de correção de problemas e inversão das tendências. Há necessidade de definir claramente normas para muitos pontos hoje desconsiderados, como: 

A questão da ocupação das margens dos cursos de água;



A necessidade de se avaliar empreendimentos e intervenções que causem

algum tipo de impacto no meio ambiente, natural ou construído; 

A necessidade de garantir um mínimo de segurança em áreas onde se

aglomeram pessoas.

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O controle do uso do solo diz respeito a questões quantitativas e qualitativas. O tipo de ocupação e a compatibilização das atividades são aspectos de grande importância, pois se pode considerar, segundo Santos (2008), “que as cidades são tanto mais viáveis quanto maior for a complementaridade das funções que abrigam”. Isto também significa que a manutenção da coexistência de usos diferentes deve ser preservada, por se entender que a multiplicidade de usos, desde que compatíveis, é saudável. Entretanto, as incompatibilidades dos usos deverão ser tratadas com atenção. Em geral, vários tipos de usos industriais devem ser localizados em áreas adequadas, afastadas de outras categorias de usos. Muitas vezes, o porte de qualquer uso, em geral comercial e institucional, tais como lojas de materiais brutos de construção, supermercados e escolas, é o que mais determina a demanda de áreas para estacionamento, manobras e de carga e descarga. Muitas vezes, esses tipos de equipamentos se tornam inviáveis em determinadas áreas da cidade e nem sempre as adaptações serão possíveis (SANTOS, 2008). Nesta lei deverão estar contempladas formas de intervenção adequada quanto aos aspectos da altura das edificações, o quanto se pode ocupar do terreno, o quanto se pode construir, o quanto as edificações deverão estar afastadas entre si, quantas vagas de estacionamento devem ser garantidas. Para esses pontos importarão a capacidade de adensamento da população e a de garantia de acessibilidade. Dessa maneira, a diferenciação desses índices estará demarcada através da organização do território em zonas. Muitas regras importantes estarão presentes na Lei, dentre elas: 

A taxa de ocupação, definindo o quanto se pode ocupar de um lote ao nível

do solo, apresentando algumas variações de acordo com a zona; 

Os afastamentos das construções, que permitirão, onde for possível,

ampliações de vias públicas através de indenização e garantirão acesso e passagem de luz e ventilação necessárias ao bom funcionamento das edificações; 

O coeficiente de aproveitamento, determinador de densidade populacional,

aplicado para o cálculo de quantas vezes a área do lote pode ser construída em um terreno em uma determinada zona;

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

Uma proporção do lote a ser mantida por solo e cobertura vegetal, conhecida

como taxa de permeabilização, para diminuir a sobrecarga no sistema de captação de águas pluviais (SANTOS, 2008). Desse modo, é imprescindível que se determine como ocupar e usar o solo dentro da área urbana e também como proporcionar meios com que a cidade passe a se desenvolver de forma saudável. As limitações serão muito benignas para a cidade e representarão apenas um desafio a mais para a criatividade dos projetistas e usuários. Quando se pretende atingir um grau de qualidade de vida possível para toda a cidade, garantir uma área central que seja possível, segura e agradável para circular, que os bairros possam garantir boas condições de acessibilidade e habitabilidade, de conviver com usos diversos, mas não prejudiciais a ninguém, regras para uso e ocupação do solo são necessárias (SANTOS, 2008).

5.5 Código de Obras Este código disciplina procedimentos administrativos e executivos e as regras gerais e específicas que dizem respeito a obras, edificações e equipamentos, inclusive os destinados ao funcionamento de órgãos ou serviços públicos, no âmbito da competência do Município. Trata-se de uma lei complementar que tem como objetivo orientar os projetos e as execuções das obras e edificações no Município, além de assegurar a observância e promover a melhoria dos padrões mínimos de segurança, higiene, salubridade e conforto das edificações de interesse da comunidade (MATTOS et al, 2002). O Código de Obras é o instrumento que permite à administração Municipal exercer o controle e a fiscalização do espaço edificado e seu entorno, garantindo a segurança e a salubridade das edificações. Ao utilizar esse instrumento, as Prefeituras buscam assegurar melhor qualidade de vida para seus habitantes, conforto ambiental, conservação de energia e acessibilidade de portadores de deficiências.

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As diretrizes para construção, presentes no Código de Obras e Edificações, complementam-se e devem estar integradas com outros instrumentos urbanísticos, que, por sua vez, devem ser elaborados ou revisados para o efetivo controle da atividade edificadora no Município (CÓDIGO DE OBRAS, 2008). O Código de Obras é encontrado com maior frequência na região Sul (58,7%), seguindo-se em importância as regiões Centro-oeste (50,1%) e Sudeste (46,2%) (IBAM, 2008). O Plano Diretor apresenta maior frequência na região Sul (31,1%), seguindose em importância a região Sudeste (16,2%). No Nordeste o plano diretor é encontrado em 7,0% dos seus Municípios (IBAM, 2008). Na ocorrência de Código de Obras os diferenciais são mais marcantes. Nos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes, o Código de Obras é encontrado em 28,3% deles, sendo que esse percentual se eleva a 96,2% para os Municípios com população superior a 500 mil habitantes (IBAM, 2008). A providência inicial, uma vez decidida a elaboração de um projeto de edificação, é a verificação, junto aos Órgãos Públicos, particularmente junto às Prefeituras, das exigências a serem observadas. Tais exigências estão contidas no Código de Obras específico de cada Município. Esses códigos têm por objetivo: 

Coordenar o crescimento urbano,



Regular o uso do solo,



Controlar a densidade do ambiente edificado,



Proteger o meio ambiente, e



Garantir espaços abertos destinados a preservar a ventilação e iluminação

natural adequadas a todos os edifícios.

Assim, os códigos de obras definem, entre outros, os seguintes itens: 

Tipo de ocupação permitido para um determinado lote.

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

A projeção máxima do edifício sobre ele (taxa de ocupação),



Área máxima permitida para a construção (coeficiente de utilização), e



Recuos a serem observados com relação às divisas (www.edifique.arq.br,

2008).

5.6 Código de Posturas Dispõe sobre medidas de polícia administrativa a cargo do Município, em matéria de higiene e ordem pública: tratamento da propriedade, dos logradouros e dos bens públicos; horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais e industriais e matéria conexa, instituindo as necessárias relações entre o poder público e os particulares (MATTOS et al, 2002). As pessoas físicas e jurídicas são obrigadas a cumprir as prescrições desta Lei, a colaborar para a efetivação de suas finalidades e a viabilizar a fiscalização pertinente dos órgãos municipais. Ela trata em detalhes da higiene, do bem estar público, da conservação e da utilização das edificações, dos locais de culto, de publicidade em geral, da prevenção contra incêndios, das árvores nos imóveis urbanos, das medidas referentes aos animais, da localização e funcionamento de estabelecimentos comerciais, industriais, prestadores de serviços e similares. O Código de Obras possui menos de 10 anos de vigência em 61,5% dos Municípios com menos de 10 mil habitantes; em torno dos 45% para aqueles com população entre 10 mil e 100 mil habitantes; 39,5% para os Municípios com população entre 100 mil e 500 mil habitantes; e apenas 4% para aqueles com população superior a 500 mil habitantes. A distribuição dos Municípios segundo as regiões mostra que dos Municípios que apresentam maior grau de atualidade do Código de Obras, ou seja, menos de 10 anos de vigência, a região Norte apresenta 63,5% dos seus Municípios; enquanto que na região Nordeste estão nessa situação 57,2% dos seus Municípios; assim como 54,3% daqueles da região Sul; 51,1% dos Municípios da região Centro-oeste e 40,4% daqueles da região Sudeste (IBAM, 2008). Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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O Código de Posturas é encontrado em 56,2% dos Municípios brasileiros. Em 50% daqueles que possuem o referido código, o tempo de vigência é inferior a 10 anos. Em 17% dos casos o Código de Posturas tem vigência entre 10 anos e 20 anos; enquanto que para 27% dos Municípios o código tem mais de 20 anos (IBAM, 2008). O Código de Posturas é encontrado em 43,9% dos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes e em 58,9% daqueles com população entre 10 mil e 20 mil habitantes. Para os Municípios com população entre 20 mil e 50 mil habitantes, o percentual de ocorrência é de 73,6%, elevando-se a 82,1% para aqueles com população entre 50 mil e 100 mil habitantes e 82,2% para aqueles com população entre 100 mil e 500 mil habitantes, alcançando a 84,6% dos Municípios com população superior a 500 mil habitantes (IBAM, 2008). A distribuição dos Municípios segundo as faixas de tamanho de população mostra que quanto menor o tamanho do Município, maior é o grau de atualidade do Código de Posturas. De um lado, a legislação urbana deve sua existência ao direito de propriedade, por outro lado, pode-se dizer que seus fundamentos têm origem nas preocupações higienistas que se manifestaram desde os primórdios da civilização urbana. No entanto, é logo após o advento da Era Industrial, quando as condições de insalubridade e higiene das cidades, agora inchadas pelo afluxo de uma grande massa de trabalhadores, fogem ao controle das autoridades, que se intensifica a produção de leis urbanísticas, visando possibilitar medidas saneadoras dotadas de caráter cogente. Segundo Oliveira filho (2004), as disposições presentes no Estatuto da Cidade afirmam a possibilidade real de efetivação dos princípios da democracia participativa, da gestão democrática e da função social da propriedade urbana. Em relação ao princípio da função social da propriedade, o estatuto busca assegurar o direito a propriedade imobiliária urbana, desde que cumprida a sua função social, como reserva legal prevista constitucionalmente. Propõe, assim, uma mudança de interpretação, reconhecendo a função da propriedade em razão das necessidades da sociedade como um todo. Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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Os sistemas de gestão democráticos passam, com o Estatuto, a serem diretrizes da administração pública, o que inclui o planejamento participativo, como preceito a ser observado pelos municípios. E, ainda mais importante, explicita o princípio da participação popular como diretriz da política urbana, especialmente em relação à gestão orçamentária participativa como obrigação para a aprovação dos orçamentos públicos. Os avanços legislativos do Estatuto da Cidade são instrumentos notáveis no sentido de democratizar e dar eficiência social para a administração das cidades. Cumpre às comunidades, e ao ministério público em especial, fiscalizar e dar efetividade a lei de desenvolvimento urbano.

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