Gestao Participativa.pdf

U N I V E R S I DA D E

CANDIDO MENDES CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA PORTARIA Nº 1.282 DO DIA 26/10/2010

MATERIAL DIDÁTICO

GESTÃO PARTICIPATIVA E PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO

Impressão e Editoração

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APRESENTAÇÃO

Caros profissionais, bem-vindos à Disciplina “GESTÃO PARTICIPATIVA E PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO”. A partir de agora você tem em seu poder um material de pesquisa imprescindível para servir de apoio em meio a tantas mudanças neste terceiro milênio. Nesta apostila há um debate e troca de ideias de autores que discutem a atualidade do contexto da gestão participativa, bem como a importância da adoção de um planejamento estratégico voltado para as questões orçamentárias. Sendo assim, foi necessário um estudo sistemático do assunto com o objetivo de contextualizar sobre o fenômeno da globalização, pois vivemos em um mundo globalizado e competitivo que pressiona cada vez mais os administradores dos Órgãos e Instituições Públicas e da iniciativa privada. Essa pressão se manifesta de maneira expressiva e em ritmo acelerado imposto pelos mercados e pelos fluxos de investimentos mundiais, principalmente para a Administração Pública de países em desenvolvimento como o Brasil, que basearam sua política financeira na necessidade constante desses ingressos de capitais e por uma política neoliberal. Percebe-se, a cada dia, a necessidade de acompanhamento das demais mudanças que vêm ocorrendo nas organizações públicas de forma a dar suporte e consistência aos processos decisórios das ações nas esferas públicas. Assim, notase que é preciso oferecer condições para a concretização de uma gestão participativa das pessoas, descentralização de poder, porém integrada e compartilhada. Dessa forma, a gestão participativa na tomada de decisões se mostra uma emergência e um paradigma de gestão a ser seguido neste milênio, pois se compreende que é necessária a participação de vários segmentos da sociedade para decidirem o que é prioridade e o que é secundário em um determinado município. Além disso, é preciso que a comunidade local saiba decidir sobre as alocações do governo, bem como reconhecer quais são os gastos, custos e investimentos de uma instituição pública.

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Deve-se ainda levar em consideração a importância de um planejamento orçamentário, uma vez que estamos presenciando a Lei da responsabilidade fiscal que veio ao encontro das necessidades do povo, para que, cada gestor, saiba fazer o uso correto do dinheiro do povo, transformando-o em ações necessárias à população. Levando em consideração que o plano de governo deve estabelecer metas a serem cumpridas dentro de um determinado tempo e com os recursos disponíveis. Outra vertente que aparece cada vez mais evidente e preocupante em muitos contextos é a questão do desenvolvimento sustentável, pois quando se fala em gestão participativa, há de se considerar, portanto, o meio ambiente. Por fim, é necessário o compromisso e a participação de todo cidadão para acompanhar, monitorar todas as ações políticas, tendo em vista a sua participação direta e efetiva na tomada de decisão.

Bons estudos e muita participação!

Profa . Ms. Rosana Cristina Ferreira Silva

“Você tem o poder de mudar qualquer coisa, porque é quem escolhe seus pensamentos e vivencia seus sentimentos. Você cria seu próprio universo à medida que avança”.

Winston Churchill

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SUMÁRIO UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO ............................................................................................................................ 5 UNIDADE 2 - POLÍTICA .................................................................................................................................... 8 UNIDADE 3 - CIDADES E MEIO AMBIENTE .............................................................................................. 53 CONCLUSÃO ..................................................................................................................................................... 58 REFERÊNCIAS .................................................................................................................................................. 60

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UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO

Sobre a Gestão participativa, o planejamento orçamentário e a crise da função do Município, Estado e União, e de suas formas de atuação, bem como da ineficácia das políticas públicas voltadas para uma gestão participativa em detrimento do planejamento urbano, existem muitas reflexões. Todos

esses

aspectos

vêm

fomentando

propostas

de

reformas

administrativas que buscam dar novos formatos ao aparato público e às suas ações. Nesse sentido, a presente apostila deriva de relatórios oficiais, documentos de ordem pública e de uma vasta referência que tem como objetivo analisar as premissas que fundamentam a necessidade de uma gestão participativa e a importância de um planejamento orçamentário. O processo de democratização na América Latina teve início ao longo dos anos 90, evidenciando a ampliação da participação social por meio de canais alternativos, os quais vieram disputar e articular exigências políticas representadas pelas instituições formais mediadas pelos partidos políticos. Aliado a esta tendência, também pôde ser notado o fortalecimento de instâncias deliberativas em esfera local inferindo que os cidadãos precisam ser atores ativos e decisivos no processo decisório em diversas áreas da administração pública. Dessa forma é preciso levar em consideração a interação entre os conceitos e processos que interessam a esta temática com o intuito de buscar, em experiências concretas, indícios sobre a operacionalização da gestão pública, bem como seu planejamento orçamentário. Este estudo parte de uma discussão inicial sobre vários paradigmas, como exemplo, a questão da reforma do Estado, situando-o no conjunto de propostas que enfatizam a dimensão política do processo. Desta forma são apresentadas definições, conceitos e considerações sobre descentralização, participação, planejamento orçamentário, entre outros que são

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inerentes ao tema tratado. Esta apostila busca explicitar a inter-relação e a interação existente entre os conceitos citados e os seus respectivos processos. Um ponto relevante é que o planejamento pode ser dividido em três etapas: elaboração, implantação e avaliação. De um modo geral, a etapa de elaboração é aquela que propõe os problemas mais importantes, isto é, questões estratégicas; a etapa de implantação é aquele que visa solucionar os problemas; e a etapa de avaliação é aquela que tenta garantir que as soluções dos problemas sejam de fato implantadas. Um outro ponto importante está relacionado com essas três etapas do planejamento: os problemas não são difíceis de serem elaborados; as soluções dos problemas não são fáceis de serem encontradas; e é muito difícil garantir que as soluções dos problemas sejam de fato implantadas. Diante de tal perspectiva, os graus de dificuldade apontados nas etapas de implantação e avaliação do planejamento, ou seja, soluções dos problemas e implantação dessas soluções, fez surgir o interesse de vários segmentos da sociedade em reivindicar alternativas para superá-los. Para fundamentar essa proposição, é necessário também aprofundar este estudo em outros elementos teóricos, tão importantes quanto àqueles supracitados, como: Gestão Organizacional Estratégica e Planejamento para o Desenvolvimento Sustentável, uma vez que, a questão do crescimento sustentável deve ser contemplada em todos os processos públicos que visam ao crescimento, ou seja, todos os municípios precisam definir metas de desenvolvimento tendo em vista a sustentabilidade como foco central. Esses últimos fatores citados são fundamentais para se pensar em gestão participativa e planejamento orçamentário, outro aspecto observado é que as instituições públicas são consideradas empresas que precisam ser administradas com competência e eficiência, sobretudo, alicerçadas em teorias administrativas de ordem produtiva e gerencial. Assim, pode-se, portanto, ressaltar a importância de se fazer um elo de ligação entre todos os conceitos abordados nesta apostila. Dessa maneira vale ressaltar que a gestão organizacional é a base para um planejamento e deve estar de acordo com a teoria da administração. O segundo e terceiro elementos, arranjo institucional e espaço local, são conceitos adjacentes a Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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partir da teoria do planejamento do desenvolvimento sustentável que, por sua vez, subsidia o quarto elemento, dimensões de sustentabilidade. A relação desses elementos é importante para entender o assunto como um todo, pois não basta entender as partes, mas sim o conjunto delas.

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UNIDADE 2 - POLÍTICA

Faz-se necessária uma sistematização e um levantamento etimológico e teórico entre os diversos significados e origem das palavras. É interessante refletir que nem sempre o real sentido da palavra acontece verdadeiramente na prática. Assim vale salientar que se torna imprescindível uma leitura crítica e uma visão de mundo ampliada para compreender a teoria e a prática das relações e processos que estão engendradas no contexto das políticas. Há de se fazer uma reflexão dos elementos fundamentais que constituem este trabalho, tendo como o primeiro elemento a palavra política. Segundo Chauí (2000), a origem deste vocábulo é grego - ta politika, vinda de polis. De acordo com essa etimologia, Polis era a Cidade, que por sua vez é entendida como uma comunidade organizada, formada pelos cidadãos – politikos –, isto é, pelos homens nascidos no solo da Cidade, livres e iguais, portadores de dois direitos inquestionáveis:  a isonomia – igualdade perante a lei;  a isegoria – o direito de expor e discutir em público opiniões sobre ações que a Cidade deve ou não deve realizar.

Como se pode perceber, o primeiro sentido de ta politika refere-se aos negócios públicos dirigidos pelos cidadãos, pessoas comuns, como os costumes, leis, erário público, organização da defesa e da guerra, administração dos serviços públicos - abertura de ruas, estradas e portos, construção de templos e fortificações, obras de irrigação, entre outras ações; e das atividades econômicas da Cidade como a moeda, os impostos e tributos, tratados comerciais, e muitos outros tipos de negócio. A tradução latina de polis é Civitas, ou seja, é a Cidade como ente público e coletivo. Segundo Chauí (2000) a palavra Res publica é a tradução latina para ta

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politika, com o sentido de ser os negócios públicos dirigidos pelo populus romanus, isto é, os patrícios ou cidadãos livres e iguais, nascidos no solo de Roma. Sendo assim, entende-se portanto que, Polis e civitas correspondem ao vocabulário político moderno, o próprio Estado, isto é, o conjunto das instituições públicas – leis, erário público, serviços públicos – e sua administração é feita pelos membros da Cidade. Segundo Chauí (2000), no tocante à expressão Ta politika e res publica, essas correspondem ao que designa por práticas políticas, referindo-se ao modo de participação no poder, aos conflitos e acordos em tomada de decisões e na definição das leis e de sua aplicação, no reconhecimento dos direitos e das obrigações dos membros da comunidade política e às decisões concernentes ao erário ou fundo público, em outras palavras, trata-se fundamentalmente do poder da participação do povo em tomadas de decisões. E, segundo o Dicionário Aurélio (1986), tem-se: Política - s.f. Ciência do governo dos povos. / Direção de um Estado e determinação das formas de sua organização. / Conjunto dos negócios de Estado, maneira de os conduzir. / Fig. Maneira hábil de agir; astúcia; civilidade. // Ciência política, ramo das ciências sociais que trata do governo e da organização dos Estados.

Portanto pode-se dizer que os gregos e romanos inventaram a política, e que os dicionários trazem o seu sentido, mas isso não significa que antes deles não existiam o poder e a autoridade, mas sim que inventaram o poder e a autoridade políticos, propriamente ditos. Pode-se compreender a origem greco-romana de política através do vocabulário usado em política:  Democracia;  Aristocracia;  Oligarquia;  Tirania;  Despotismo;

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 Anarquia;  Monarquia. Todas essas são palavras gregas que designam regimes políticos, república, império, poder, cidade, ditadura, senado, povo, sociedade, pacto, consenso; são palavras latinas que designam regimes políticos, agentes políticos, formas de ação política e participação. Entretanto, pode-se usar a palavra política ainda em vários outros sentidos, como “política universitária”, “política da escola”, “política do hospital”, “política da empresa”, “política sindical”, entre outras. Nesse sentido, segundo Chauí (2000), essas expressões não se encontram a referência ao governo, nem à profissionais da política, pois “Política universitária” e “política da escola” referem-se à maneira como uma instituição de ensino – pública ou privada – define sua direção e o modo de participação ou não de professores e estudantes em sua gestão, como modo que os recursos serão empregados ao currículo, às formas de avaliação dos alunos e professores, ao tipo de pessoa que será recebida como estudante e como docente, à carreira dos docentes, salários, e, se a instituição for privada, ao custo das mensalidades, remuneração de professores e matrículas. No caso específico do governo e da administração, usa-se “política” para referir a uma atividade que exige formas organizadas de gestão institucional. Em outras situações, como gestão e organização de instituições, usa-se “política” para referir ao fato de que organizar e gerir uma instituição envolve questões de poder, em outras palavras, política é uma forma de poder. Desse modo, pode-se concluir que Política diz respeito a tudo quanto envolva relações de poder ou a tudo quanto envolva organização e administração de grupos, participação, povo e gestão. Para melhor compreensão, é imprescindível conhecer também a polissemia da palavra Pública, pode-se dizer, de acordo com o Dicionário etimológico, que "Público: adj. relativo, pertencente ou destinado ao povo, à coletividade”.

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Palavra de origem latina publicus, a sua formulação dos conceitos parte da definição do dicionário, isto é, a partir de um critério gramatical, mas não se obtém uma diferença clara entre os termos. O que se percebe nesse caso é uma preocupação fundada na origem da palavra. Enquanto se enfatiza que público é a ação de propagar, vinculando o substantivo ao verbo, público está mais próximo de tudo que se refere ao povo, à participação, para o povo. A implementação de Políticas Públicas quer uma disseminação do conhecimento, quer inclusivas, com a garantia de acesso das pessoas aos recursos de motivação para a participação, demandam não só o investimento adequado, demandam a existência de pessoal habilitado a lidar com tais ferramentas para que tais ações possam ser concebidas realmente como públicas. Assim a política pública refere-se, portanto, à ação dos governantes que detêm a autoridade e o poder para dirigir a coletividade organizada, bem como às ações da coletividade em apoio ou contrárias à autoridade governamental.

2.1 - Gestão Segundo o Dicionário Aurélio (2007), o termo Gestão vem do latim gestione que designa o ato de gerir, de gerenciar e de administrar. Ainda, de origem latina, gerir, isto é, gerere, significa “trazer”, “produzir”, “executar” e “administrar”. Desse modo, pode-se dizer que gestão pressupõe ter gerência sobre, saber administrar, saber dirigir alguma organização ou algum projeto, reger, gerenciar. Assim, pode-se dizer que gestão é a mobilização do talento humano coletivamente organizado, de forma a agregar diversidades e diferenças. Ao pensar em gestão, o homem busca eliminar qualquer tipo de exclusão. A gestão precisa ser vista dentro das organizações em uma perspectiva democrática, na qual cada gestor tenha competência para: Saber gerir as pessoas das organizações;  Gerir os conhecimentos;

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 Gerir ideias suas e dos colegas de equipe;  Gerenciar a organização,  Gerir as perspectivas da organização como um todo.

Assim, de acordo com alguns conceitos, temos para Alarcão (2003) que, “Gerir ideias e perspectivas é estar estimulando o pensamento reflexivo, pois o gestor é o timoneiro na viagem da aprendizagem em direção ao conhecimento”. E, para Gurgel (2003), “Ser um gestor é possibilitar utopias, sonhos e não serem reprodutivistas de modelos convenientes de discursos ideológicos” Quanto ao termo “Estratégia”, trata-se de uma palavra de origem grega strategía e vem da área militar, em que estratégia quer dizer, em linguagem dos dias atuais, "aquilo que o general sabe fazer", ou seja, vencer os inimigos numa batalha. Segundo o Dicionário Aurélio (2007), trata-se da arte militar de planejar e executar movimentos e operações de tropas, navios e/ou aviões, visando a alcançar ou manter posições relativas e potenciais bélicos favoráveis à futuras ações táticas sobre determinados objetivos. É a arte militar de escolher onde, quando e com que travar um combate ou batalha; é a arte de aplicar os meios disponíveis com vista à consecução de objetivos específicos; e é também, a arte de explorar condições favoráveis com o fim de alcançar as metas. Diante do exposto etimológico dos termos, pode-se salientar que com a evolução dos tempos, as palavras tomaram outras proporções e significados, abrangendo outras áreas do conhecimento. O fato é que todas elas almejam o sucesso, um posicionamento de mercado com um diferencial competitivo, evitando assim uma derrota no mercado. Sob essa ótica, entende-se que o significado de estratégia tem sido aplicado na administração das organizações como uma ferramenta de preocupação que leva o profissional a pensar em outras dimensões e em novas características da estratégia. O significado de ter uma preocupação por parte do profissional e/ou da organização, trata-se de uma visão do futuro ou uma perspectiva estratégica de um

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determinado projeto. Desse modo, acredita-se que há uma necessidade, portanto, da junção de uma boa gestão e de uma ótima estratégia. Sendo assim, de acordo com Rosini (2003) uma Gestão Estratégica implica:  Ter uma visão do futuro, ou seja, buscar uma transformação e reconhecer que os objetivos e as metas estratégicas são mutáveis;  Ser comprometido e envolvido com a organização;  Ter conhecimento e prática. Buscar teorizar, fazer planos ou criar modelos, depois avaliar, julgar os resultados que a empresa produziu e replanejar;  Não se limitar ao presente e a momentos de ausência de turbulência mercadológica, é preciso buscar e ampliar o horizonte temporal, pois o futuro das organizações é incerto;  Preocupar-se com a vida útil dos produtos, com a qualidade dos serviços e mercados da empresa. Vale dizer que o ciclo de vida de muitos produtos e serviços está encurtando cada vez mais, sendo assim, não é possível deixar de revê-los e modificá-los sempre;  Repensar a estrutura organizacional e os processos administrativos para identificar as necessidades das organizações e traçar o perfil do administrador requerido para ocupar postos na média e alta gerência, bem como em posições de assessoramento.

De acordo com Vasconcellos (2002), diante de tantas mudanças cada vez mais aceleradas, o mercado precisa buscar profissionais com:  ampla base de conhecimentos de instrumentos de gestão;  larga informação sobre a dinâmica do mercado internacional;  capacidade empreendedora;  sensibilidade mercadológica;  capacidade de desenvolver conhecimentos, competências, habilidades e atitudes que atendam a essas expectativas. Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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Uma gestão estratégica, segundo Vasconcellos (2002), pode ser formada a partir de vários contextos:  Um conjunto de valores essenciais ao negócio, compartilhados com todos os funcionários da organização, de forma clara, simples e objetiva;  Uma visão de futuro – o que a empresa deseja ser;  Os objetivos a serem conquistados – escolher as metas para cada estratégia;  Um sistema de indicadores de desempenho, com um gerenciamento adequado. A gestão estratégica não deve ficar restrita na empresa, para dar certo, como instrumento de sucesso, ela deve alcançar não apenas os clientes e funcionários, mas também, os fornecedores e acionistas da empresa. Dessa maneira, Hansen diz que: A estratégia competitiva precisa orientar a estratégia do conhecimento. Os executivos devem ser capazes de explicar por que os clientes compram serviços ou produtos de determinada empresa e não os do concorrente. Que valor os clientes esperam da empresa? Como os conhecimentos da empresa agregam valor para os clientes? Se a empresa não tiver respostas claras para essas perguntas, ela não deve tentar escolher uma estratégia porque seria fácil fazer uma opção errada. (HANSEN et al, 2001, p. 78).

Neste sentido, o ato de gerenciar, administrar, coordenar ou gerir uma organização necessita da aplicação de técnicas, conhecimentos e habilidades para garantir que a organização tenha sucesso e escolha as estratégias certas, eficazes e eficientes. Outro fator que merece a atenção é a diferença entre eficaz e eficiente, a primeira refere-se àquilo que produz o efeito desejado, que dá bom resultado, que age com eficiência, é fazer as coisas certas, produzir alternativas criativas, obter resultados e consequentemente, aumentar os lucros. Já o termo eficiência é é fazer as coisas bem feitas, resolver problemas, cumprir com seu dever, reduzir custos, é a ação, virtude ou força de produzir um efeito que é a própria eficácia. Portanto, para gerenciar uma organização é preciso de pessoas com este perfil: trabalhe com eficiência e utilize estratégias eficazes, pois uma organização Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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empresarial envolve muitas etapas de planejamento, execução, avaliação e atividades de controle para reajustamentos. Dessa forma a organização pode alcançar o sucesso, desde que ela esteja unida, saiba com clareza a sua missão, o que quer, aonde quer chegar e, sobretudo, quais objetivos pretende atingir.

2.2 Gestão Participativa Segundo Rudá (2002), o conceito de controle social indica a participação da sociedade civil na elaboração, acompanhamento e verificação, ou monitoramento, das ações de gestão pública. Isso, na prática, significa que é preciso ter uma definição das diretrizes a serem seguidas, significa a realização de um diagnóstico da situação com o intuito de indicar as prioridades de tomada de decisão, definir programas e ações, avaliar os objetivos, processos e resultados obtidos. Desse modo, é possível perceber que a concepção de gestão participativa é uma gestão pública, do povo. Este conceito, segundo Rudá (2002), chegou ao Brasil através da promulgação da Constituição Federal de 1988, que introduziu elementos e diretrizes de democracia participativa, incorporando a participação da comunidade na gestão de políticas públicas. Segundo Almeida (2007), a análise das experiências de governo, pautadas no discurso da gestão participativa, mostra que há diferentes formas de se viabilizar esse discurso. Pouco a pouco, o modelo de gestão participativa é incorporado pelos partidos políticos presentes na arena política nacional, mas cada um cria algum tipo de especificidade em relação a esse modelo, embora todos os partidos políticos fazem propaganda sobre a sua gestão sendo esta participativa, pelo menos em tese. Segundo Rudá (2002), para que haja uma gestão participativa, é preciso que haja, portanto, a participação de toda a sociedade, partidos políticos, associações, conselhos, entre outros. Rudá (2002) salienta que, para as pessoas com pouco conhecimento sobre a gestão participativa, existem alguns portais de ministérios do Governo Federal que Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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oferecem cursos a distância para conselheiros, pois é preciso conhecer o processo de funcionamento sobre o controle social e o que se trata da participação da sociedade. É necessário saber que para acontecer uma gestão participativa é preciso de uma reorganização, como:  Universalização e prestação de serviços públicos;  Descentralização das políticas públicas;  Gestão democrática e participativa;  Controle interno, externo e controle social;  Monitoramento de políticas públicas – definição de metas, elaboração de indicadores de avaliação, metodologia de investigação, elaboração de balanços de monitoramento;  Mecanismo de controle, tais como, conselhos e gerentes sociais, balanço e observatório social.

No entanto, de acordo com Almeida (2007), é preciso ressaltar que foi definida uma obrigatoriedade tendo o orçamento participativo como mecanismo de elaboração de orçamentos municipais. Por outro lado, essa obrigatoriedade trata-se de uma polêmica jurídica de problemas de interpretação do Estatuto da Cidade, Lei 10.257, criada em de julho de 2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. Esse documento estabelece diretrizes de política urbana e em seu artigo 4º desta lei, inciso II, destaca-se como instrumento de planejamento municipal a gestão orçamentária participativa. A gestão das políticas nos velhos moldes trata-se de um retrocesso do processo democrático, sendo assim, faz-se uma necessidade de ressaltar que é fundamental o reconhecimento dos espaços de participação e de controle social que a Constituição Federal/88 determina. Um problema que atrapalha o processo de gestão participativa, segundo Almeida (2007, p. 386) pode ser: Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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A falta de vontade política de muitos prefeitos, isto é, falta vontade de abrir o governo para a participação social, para os conselhos, falta de espaços para o povo na tomada de decisões, falta de incentivo para participação efetiva dos diferentes segmentos da sociedade civil organizada.

Segundo Almeida (2007), a capacidade de um governante implementar ações depende do respaldo que ele tem, principalmente, no Legislativo (Congresso, Assembléias Estaduais e Câmara de Vereadores). Assim, o apoio político que o gestor é capaz de sustentar no plano legislativo é fundamental para a concretização de tomada de decisões. É preciso ter uma forte base de apoio político nas instâncias decisórias, principalmente na Câmara de Vereadores e dos conselhos. Em relação aos conselhos, para Almeida (2007), vale ressaltar que essas esferas participativas, colegiadas e paritárias, instalam-se no âmbito do Poder Executivo, mas não há regulamentação nacional para que também se instalem no interior do Poder Legislativo. Os conselhos são necessários, mas vale registrar que todos têm que elencase com a lei maior, a Constituição Federal/88 e outras leis federais como o Estatuto da Criança e Adolescente – ECA, que completa em 2008 a sua maioridade (18 anos); a Lei Orgânica da Saúde e Lei Orgânica da Assistência Social. Esses segmentos, de acordo com Rudá (2002), corroboram para a gestão participativa e são mecanismos de gestão direta das políticas públicas pelo cidadão. Assim, há muitas possibilidades de uma efetiva gestão participativa, mas é preciso repensar as seguintes questões:  Criar o “mandato legislativo itinerante”, que visite semanalmente os bairros e comunidades do município. As seções da Câmara poderiam ser nas ruas, em lugar aberto, como uma assembléia. Isso aproximaria o vereador do eleitor, que é quem paga o salário dele para fazer o que ele deseja;  Criar as “tribunas livres”, nas seções da Câmara, onde os eleitores pudessem ter um tempo para falar o que pensam (e não apenas os vereadores);  Criar uma Comissão Legislativa de Participação, assim como Assembléia Legislativa de Minas Gerais e na Câmara Federal. Dessa maneira, alguns eleitores

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podem apresentar propostas de lei e, se aprovadas nesta comissão, entram em votação como se fosse mais um vereador;  Criar comissões técnicas com representantes da sociedade civil, como Comissão Permanente de Jovens, Comissão Permanente de Mulheres, Comissão Permanente de Portadores de Deficiência e assim por diante. Essas comissões poderiam ter representantes da sociedade que se reuniriam um dia antes das seções da Câmara Municipal para elaborarem propostas para os vereadores, como se fossem equipes de apoio;  Criar balanços sociais anuais, avaliando publicamente se as condições sociais do município estão melhorando, como o analfabetismo, a saúde, a educação, entre outros. Esses balanços poderiam ser grandes, seminários ou congressos municipais, envolvendo todos cidadãos, promovidos pelos vereadores. Dessa forma, para Almeida: As lideranças comunitárias exercem um papel importante ao longo das gestões. Os líderes comunitários hoje são "agentes", na medida em que são eles que organizam a comunidade de forma a atender os objetivos dos prefeitos. Eles confiam na capacidade de governar deles e, de alguma forma, estão cooperando e compartilhando para que haja uma boa administração. Eles se apresentam como os principais atores incorporados ao contexto da governança. (ALMEIDA, 2007, p. 375).

Segundo Almeida (2006), dentre os vários mecanismos de participação popular ou gestão participativa, o Orçamento Participativo destaca-se entre todos, uma vez que traz à população várias possibilidades e a oportunidade de discutir e decidir como serão alocados os recursos públicos municipais. O mesmo autor, citado anteriormente, diz que esse reconhecido e importante instrumento de democracia participativa tem sido fundamental no processo das práticas democráticas em inúmeras cidades do Brasil e do Mundo. Trata-se da possibilidade de superação dos limites da democracia representativa através da deliberação popular e da afirmação do direito à participação política, garantido, primeiramente na Constituição Federal, e por outras leis como a Lei Orgânica do Município e o Estatuto das Cidades, assim: Ao estabelecer canais intermediários entre associações e organizações representativas dos interesses dos cidadãos e as instituições clássicas do Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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sistema representativo, os municípios têm contribuído para diminuir o hiato entre instituições políticas e sociedade. Todavia, os estímulos à criação de espaços participativos apresentam alguns limites no que tange a produzir, nas realidades locais, instituições que correspondam de fato às intenções participativas da legislação. (ALMEIDA, 2006, p. 101).

No entanto, para o sucesso da gestão participativa, é preciso reestruturar alguns segmentos e princípios, e partir desses princípios pode-se desenvolver com eficiência o processo do OP – orçamento participativo. Neste sentido, os critérios de distribuição dos recursos decididos no OP devem garantir a priorização de investimento público em áreas mais carentes, populosas e com maior participação nas assembléias. Todavia, o desafio é incentivar a participação para além das questões orçamentárias. Integrando as discussões do OP com o Plano Plurianual, a Agenda 21, e o Plano Diretor. Só assim, é possível constituir nos municípios um mecanismo inovador de planejamento participativo. Para tal realização, os municípios devem reorganizar ou até mesmo estruturar a sua autorregulação, a sua esfera cidadã, a universalidade, a autonomia e voluntariedade da participação, a co-gestão das políticas públicas, inclusão social e os segmentos sociais vulneráveis, a cidadania ativa, e as assembléias territoriais, da seguinte maneira:  Autorregulamentação: é fundamental que sejam dispostos mecanismos que propiciem à população condições de participação na própria etapa de planejamento e elaboração do conjunto de normas que regulamentam o processo do OP para a plena consolidação de um Orçamento Participativo, que considere as contradições e permanentes mudanças advindas da dinâmica social. Isso permite que o processo seja modificado e aprimorado a cada ano, pelos próprios participantes. Será tarefa do

Conselho

do

Orçamento

Participativo,

instância

em

que

apenas

os

representantes diretamente eleitos pela população possuem direito a voto, definir o regimento interno do OP.  Universalidade, autonomia e voluntariedade da participação: O direito a participação é de todos e independe de credo religioso, idade, orientação sexual, etnia, e filiação partidária. Por isso, o OP será um espaço em que qualquer cidadão Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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poderá, de forma autônoma e voluntária, discutir e decidir os rumos dos recursos públicos municipais.  Formação cidadã: Afora os ganhos na esfera da transparência e eficiência administrativa, o OP demonstra ter um papel fundamental no desenvolvimento do aprendizado coletivo sobre problemas que envolvem a cidade e sobre formas associativas de influir na construção de políticas públicas. Essa dimensão pedagógica inovadora aponta que a prática do OP é, em si, formativa. Contudo, visando qualificar a participação, possibilitar o acesso às informações sobre o funcionamento da máquina pública, e fortalecer o poder popular, faz-se necessário a implantação de uma política permanente de formação dos participantes.  Inclusão social e os segmentos sociais vulneráveis: Ao estruturar políticas de ações afirmativas dos segmentos sociais vulneráveis, é importante analisar o contexto sociopolítico, buscando identificar quais são os grupos que tem menor acessibilidade ou voz no espaço público. Sendo assim, é necessário que haja políticas que viabilizem sua maior representatividade dentro da sociedade. O OP de Fortaleza trabalhará nesse sentido e buscará incentivar e fortalecer a participação de pessoas vinculadas a seis grupos sociais – Crianças e Adolescentes; Jovens; Mulheres; Gays, Lésbicas, Bissexuais e Transgêneros, Portadores de deficiência física; Negros e Idosos.  Co-gestão das políticas pública: o OP deve combinar a democracia representativa com a democracia direta, fortalecendo a gestão pública e o exercício da cidadania. Trata-se de ampliar os canais de diálogo entre população e governo, e inverter, através da cumplicidade e colaboração, a lógica de gestão das políticas públicas.  Controle social: através do OP a população deve encontrar mecanismos para acompanhar e fiscalizar a ação do governo. Nesse sentido, é muito importante que o OP facilite o acesso às informações sobre a execução orçamentária municipal e instrumentalize os participantes para que eles possam exercer plenamente o controle sobre os gastos públicos, contribuindo com uma maior transparência nas ações do governo municipal.

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 Cidadania ativa: Cidadania pode ser definida, resumidamente, como o estado pleno de autonomia, quer dizer, saber escolher, poder escolher e efetivar as escolhas. Assim, através da participação o cidadão encontra a possibilidade do exercício pleno de seus direitos.  Assembléias territoriais: realizando reuniões regionais e nos bairros, podemos contribuir com o fortalecimento dos vínculos do cidadão com sua região e incentivar a dinâmica de articulação dos laços sociais. Dessa forma, o OP se constitui, também, como um mecanismo de ampliação do espaço público e inverte a lógica reducionista das políticas neoliberais.

2.2.1 O Processo Decisório na Gestão Participativa Destaca-se que a atual ênfase do Governo Federal no planejamento plurianual, fundamentado no decreto 2829/98 M.P.O. (Ministério do Planejamento e Orçamento), justifica critérios de escolha acerca de projetos complexos e de longa duração que envolvam distintos aspectos de natureza político, econômico, social e ambiental. A administração moderna oferece uma série de áreas específicas de conhecimento. Faz-se mister aparecerem, então, especialistas dedicados a cada uma dessas particularidades. É evidente que tal fenômeno ocorre atualmente em todos os ramos da ciência, pois, antes de tudo, fazer ciência consiste na busca pela resposta das perguntas e na formulação de outras tantas quanto forem necessárias. Assim, surge a ideia de árvore de conhecimentos, que se expande na medida em que se generaliza. Longo (1989), ressalta esse crescimento exponencial da geração de conhecimentos científicos. Percebe-se que, uma área que vem sendo partilhada por Administradores, Engenheiros, Psicólogos, Políticos e Sociólogos, entre outros, é a chamada Teoria da Decisão. Na história da gerência, nota-se que a primeira Escola de Administração, decididamente interessada em estruturar uma decisão foi a Escola Comportamental. Herbert Simon apresenta uma sequência de etapas do processo decisório:

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 Preparação da Situação;  Análise e definição do problema;  Definição dos objetivos;  Procura de alternativas de solução;  Avaliação e comparação dessas alternativas;  Escolha da alternativa mais adequada;  Implementação da alternativa escolhida.

Um grande número de decisões econômico-financeiras, nas relações políticas, tem como base fundamental aspectos estritamente quantitativos, traduzidos em valores monetários, distribuídos em fluxos de caixa periódicos e devidamente descontados por taxas arbitrárias. Não obstante, tais decisões deveriam ser fundamentadas em outros aspectos qualitativos, que não menos importantes que os anteriores traduzem, o ambiente nebuloso, que, via de regra, não é internalizado na análise. Tal circunstância pode vir a se constituir em determinante fonte de fracasso ou de inconsistência de um projeto a ser escolhido com base em critérios estritamente quantitativos. Por fim, as decisões públicas também são considerados alvos de grande destaque neste campo, pois, além de merecerem todos os tratamentos econômicofinanceiros, usualmente empregados, ainda, necessitam de uma análise dos impactos sociais, ambientais e políticos de cada decisão. Nesse sentido, pode-se perceber, ainda mais, a grande importância de se ter uma gestão participativa que viabilize a melhor escolha das prioridades de cada município.

2.2.2 Descentralização Em termos jurídicos, o conceito de descentralização implica necessariamente a transferência ou delegação de poder, atribuições ou funções a uma pessoa jurídica diversa, ou seja, implica uma repartição de competências entre entes distintos. Tal situação poderia ser exemplificada pela transferência de competência da União e/ou Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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estados para os municípios, ou ainda, da unidade central (administração direta) para alguma Autarquia, Fundação ou Empresa (administração indireta). Para Mello (2000), o conceito de descentralização representa a situação em que há uma distribuição interna de competências. Isto é, a repartição de atribuições ocorre no âmbito de apenas uma pessoa jurídica, o que pode ser percebido através da delegação de poder e funções para unidades administrativas ou “braços” de uma mesma organização. O termo descentralização é utilizado, indiscriminadamente, em grande parte da literatura relativa à reforma administrativa, no setor público. Nesse sentido, a ideia de descentralização assume contornos semelhantes ao princípio da regionalização, deixando de lado a questão relativa ao número de pessoas jurídicas envolvidas e enfatizando a distribuição mais uniforme do Estado sobre o território de sua jurisdição. De acordo com Gremaud (2000), o processo de descentralização trata-se de um desafio, pois há uma necessidade de tornar o aparato estatal cada vez mais permeável ao interesse público, pela percepção dos seguintes benefícios listados:  ponto de vista político: a descentralização permite a incorporação direta da participação popular nas escolhas públicas, através da aproximação dos atores sociais, proporciona um maior controle sobre a burocracia e uma melhor percepção acerca da solução para os problemas de uma determinada comunidade;  ponto de vista econômico: a descentralização proporciona o aumento da eficiência alocativa, gerada pela maior facilidade de detecção das demandas em virtude da maior proximidade entre governo e governados.

Assim, pode-se dizer que a questão da participação constitui um elemento central dentro da estratégia de descentralização. Para Gremaud (2000), “Não havendo participação, dificilmente os benefícios da descentralização seriam alcançados”. A associação da participação com a descentralização é capaz de produzir um conjunto de mudanças que envolvem tanto o Estado quanto a sociedade. Por um

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lado, os governos têm que procurar abrir canais de participação institucionalizados, tornando-se mais transparentes e permeáveis ao cidadão. Por outro lado, de acordo com Soares & Gondim (1998), a sociedade civil deve se mobilizar e se organizar para fazer uso desses espaços de interlocução, buscando configurar a agenda governamental a partir de suas demandas e necessidades. A partir de tais esforços, seria possível perceber a introdução da noção de parceria como condição para uma administração bem sucedida. Muitos governos alcançam importantes ganhos de produtividade como o aperfeiçoamento dos mecanismos de participação popular em seus programas estruturadores.

2.2.3 Participação O conceito de participação e as formas de sua operacionalização constituem temas polêmicos que dão abertura a posições muito divergentes. Além do conflito ideológico presente, há uma coletânea de termos mal definidos. De acordo com Teixeira (2001), a participação cidadã é como um processo complexo e contraditório entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papéis se redefinem pelo fortalecimento dessa sociedade civil mediante a atuação organizada dos indivíduos, grupos e associações. Esse fortalecimento se dá, por um lado, com a assunção de deveres e responsabilidades políticas específicas e, por outro, com a criação e exercício de direitos. Implica também o controle social do Estado e do mercado, segundo parâmetros definidos e negociados nos espaços públicos pelos diversos atores sociais e políticos. Cada vez mais, segundo Teixeira (2001), a participação cidadã tenta contemplar dois elementos contraditórios presentes na atual dinâmica política. Primeiro, o “fazer ou tomar parte”, no processo político-social, por indivíduos, grupos, organizações que expressam interesses, identidades e valores que poderiam se situar no campo do “particular”, mas atuando num espaço de heterogeneidade, diversidade e pluralidade. Segundo, o elemento “cidadania”, no sentido “cívico”, enfatizando as dimensões de universalidade, generalidade, igualdade de direitos, responsabilidades e deveres. A dimensão cívica articula-se à ideia de deveres e responsabilidades,

à

propensão,

ao

comportamento

solidário,

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inclusive,

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relativamente àqueles que, pelas condições econômico-sociais, encontram-se excluídos do exercício dos direitos, do “direito a ter direitos”. A participação supõe uma relação de poder, não só por intermédio do Estado, que a materializa, mas entre os próprios atores, exigindo determinados procedimentos e comportamentos racionais. No que se refere a tais procedimentos, vale lembrar a distinção existente entre mecanismos e canais de participação. De acordo com Habermas (1995), enquanto os primeiros designam direitos e possibilidades de interferência e/ou anuência do cidadão sobre os negócios públicos, como pedidos de informação, fiscalização de contas e ações, recursos, consultas, eleições, etc.; os canais de participação, em tese, representariam verdadeiras esferas públicas, ou seja, espaços para debate, negociação e formação de consenso. Para Daniel (2002), a ideia de canais de participação remete a uma pluralidade de espaços de co-gestão pública, envolvendo governo e sociedade civil em iniciativas como conselhos setoriais, orçamento participativo, planejamento estratégico participativo, conselhos de gestão de unidades (escolas, centros de saúde, etc.), fóruns e audiências voltados a projetos específicos, dentre outros. A discussão a respeito da incorporação da participação tem se intensificado com o crescente reconhecimento do seu papel no processo democrático. De acordo com Teixeira (2001), a participação pode ser percebida a partir de quatro dimensões:  A participação no processo de tomada de decisão: a questão fundamental que se apresenta para a teoria política diz respeito a quem toma as decisões no Estado e como isso acontece ao sujeito e ao processo decisório. Quanto ao sujeito, trata-se de definir quem são os atores – elites tecnicamente preparadas e selecionadas, via processo eleitoral ou cidadãos, de forma direta ou através de mecanismo que permitam sua expressão e deliberação. Quanto ao processo, verifica-se se a seleção implica apenas a escolha dos decisores, delegando a esses total liberdade de ação, ou se é mais objetiva, envolvendo critérios e elementos de decisão, com respectivos controles e possibilidade de revisá-los por parte do

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cidadãos. A discussão teórica acerca dessas questões gera posicionamentos bastante variados, o que define a participação como objeto realmente problemático.  A dimensão educativa e integrativa do processo de participação: A decisão não é o único aspecto a ser considerado no processo de participação, sendo vital sua função pedagógica. A capacitação para a participação política é gerada pela própria prática ou por outras experiências pessoais rotineiras em que se adquirem habilidades e procedimentos democráticos. Além disso, a participação desempenha o papel de integrar o indivíduo na sociedade, no sentido de pertencimento. A participação passa a ser concebida como aquisição e extensão da cidadania ativa com a inserção maciça dos indivíduos no processo político, mediante a ampliação do sufrágio e, mais recentemente, a construção de novos direitos e a luta pela superação de vários tipos de discriminação e desigualdades. Trata-se do tipo de participação dos movimentos sociais, ONGs e grupos de cidadãos, capaz de sedimentar um sentimento maior de identidade e de integração. Ou seja, a busca da inclusão torna-se uma luta por direitos de cidadania, verificando-se um processo de empowerment,

de criação de forças, de valorização das diferenças, de

reconhecimento da própria organização, que leva à integração no conjunto da sociedade.  A participação como controle público: A participação é um instrumento de controle do Estado pela sociedade, portanto, de controle público, ou seja, a possibilidade de os cidadãos definirem critérios e parâmetros para orientar a ação pública. Esse entendimento de controle público tem dois aspectos básicos – o primeiro corresponde à prestação de contas conforme parâmetros estabelecidos socialmente em espaços públicos próprios; o segundo, decorrente do primeiro, consiste na responsabilização dos agentes políticos pelos atos praticados em nome da sociedade, conforme os procedimentos estabelecidos nas leis e padrões éticos vigentes. O controle público do Estado é um mecanismo de participação dos cidadãos que, para ser efetivo, deve ter como alvos não apenas seus centros periféricos, mas, sobretudo, aqueles que se destinam às decisões estratégicas e ao próprio sistema econômico. Além disso, o exercício desse controle requer a organização da sociedade civil, sua estruturação e capacitação para este fim, de forma permanente, em múltiplos espaços públicos, antes e durante a implementação Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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das políticas, tendo como parâmetros não apenas variáveis técnicas, mas também exigências de equidade social e aspectos normativos.  A dimensão expressivo-simbólica da participação: Essa dimensão aborda formas de participação que não se voltam para o institucional, embora suas ações possam ter desdobramentos e impactos nesse âmbito. As demandas dirigem-se geralmente ao Estado e ao poder dominante através do espaço público, no qual diversos atores “aparecem”, fazem-se presentes, para serem vistos e ouvidos por todos. Os mecanismo de participação utilizados para esse fim são específicos e diversificados, muitos resultantes da criatividade e da não-submissão aos padrões estabelecidos, indo de forma leves e lúdicas, como o abraço de milhares de pessoas a um local que se quer preservar, às mais agressivas, como o fechamento de uma rua, uma greve de fome, protestos, etc. A dimensão simbólico-expressiva da participação, nem sempre considerada por aqueles atores sociais envolvidos em ações micro, passa a exercer um papel importante para produzir impactos. Constituise ainda em elemento significativo de identidade, pelo qual as especificidades e diferenças de grupos sociais se tornam visíveis e reconhecidas para o conjunto da sociedade.

Perceber a participação a partir dessas quatro dimensões do processo democrático conduz à constatação de que ao mesmo tempo em que não se pode negar seu papel no conjunto do processo decisório, também não se pode substituir aqueles que recebem um mandato popular com responsabilidades de decidir e implementar ações que respondam às necessidades do povo. De acordo com Santos (2002), a participação cidadã contribui para melhorar a qualidade das decisões mediante o debate público e a construção de alternativas, e exigir a responsabilização dos gestores. Dessa forma, poderá construir uma democracia participativa que compatibilize participação direta com significativa representação do povo.

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2.4 Gestão Organizacional Estratégica A gestão organizacional estratégica divide-se em duas ações técnicas: ação intraorganizacional

e

ação

extraorganizacional.

Sendo

que

a

ação

intraorganizacional trata dos critérios internos da organização (eficiência de processos e eficácia de resultados), e a ação extraorganizacional lida com os critérios externos da organização (efetividade para os beneficiados). Sampaio (1999) aponta que dada a complexidade da gestão organizacional estratégica, utilizam-se ferramentas de gestão administrativa que simplificam o seu equacionamento e sua operacionalização, denominadas aqui gestão operacional. As ferramentas de gestão operacional, diferentemente das metodologias de organizacionais, trazem embutidas nos seus conceitos equações simples e de fácil aplicação. Contudo, quando se afirma de fácil aplicação, não significa que elas sejam aplicadas com frequência. Entre as metodologias de gestão operacional, tratou-se da gerência por projetos, gerência institucional e indicadores de efetividade. A gerência por projetos, segundo Midler (1995), organiza as ações estratégicas para que elas se tornem ainda mais passíveis de serem implementadas. A gerência institucional, adaptando-se às ideias de Souto-Maior (1994) e Bertrand (1995), tem a função de retroalimentar, de acordo com visão sistêmica, todos os projetos estratégicos para que eles sejam realmente implementáveis. E os indicadores de efetividade, conforme Kaplan e Norton (1997), ajudam organizar e melhor dimensionar os seus resultados intraorganizacionais, relacionando-os com os extraorganizacionais.

2.4.1 Etapa Gestão Organizacional Estratégica A

etapa

gestão

organizacional

estratégica

é

a

que

operacionaliza

sistematicamente o modelo de gestão. Essa etapa apoia-se em estudos teóricosempíricos sobre a etapa de implementação de estratégias da metodologia de planejamento e, principalmente, nas experiências realizadas pela Associação de Profissionais que promovem o Planejamento Estratégico e Participativo (APEP).

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A maioria dos autores e praticantes do planejamento estratégico, entre eles Oliveira (1988), Bryson (1989) e Nutt&Backoff (1992), aceitam que ele contém três fases distintas: (a) fase de delineamento de estratégias que incorpora as etapas relacionadas às questões estratégicas, ações estratégicas e projetos estratégicos; (b) fase de análise ambiental (ambiente externo e interno); e (c) fase de execução, acompanhamento, controle e avaliação que envolve a etapa avaliação. A etapa gestão organizacional estratégica compõe-se de 6 passos, assim diferenciados:  1º passo (questões estratégicas) – determina os problemas mais importantes para a organização;  2º passo (ambiente externo) – analisa as oportunidades e ameaças ambientais;  3º passo (ambiente interno) –

analisa os pontos fortes e fracos

organizacionais. Através da análise ambiental (2º e 3º passos), confirma-se a importância das questões estratégicas, que, ao mesmo tempo, subsidiam a proposição de suas soluções.  4º passo (ações estratégicas) – determina as ações que solucionam as questões estratégicas.  5º passo (projetos estratégicos) – consiste no agrupamento dessas ações em projetos estratégicos.  6º passo (gerência institucional) – acompanha, controla e avalia os projetos estratégicos, isto é, ele retroalimenta todo o processo.

2.4.2 Etapa Arranjos Institucionais Esta etapa surgiu do cruzamento entre os elementos espaço local e arranjos institucionais. A etapa arranjos institucionais implica, segundo Dowbor (1987), Tratemberg (1987) e Gondim (1994) na participação de todas as organizações que representam as esferas da sociedade (Estado, mercado e sociedade civil), que, de alguma forma, se interessam com o desenvolvimento de um local.

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Esses interesses organizacionais sobre o local viabilizam os recursos necessários para implantar as ações que solucionam as questões estratégicas. Por consequência, asseguram a capacidade de um determinado município (entendido como um local) de adquirir um certo domínio sobre o seu desenvolvimento.

2.4.3 Etapa Indicadores de Efetividade Esta etapa originou-se, também, do entrelaçamento de dois elementos: espaço local e dimensões de sustentabilidade. A etapa indicadores de efetividade, segundo adaptações de Kaplan e Norton (1997), consiste em parametrizar a ação técnica intraorganizacional (eficiência de processos e eficácia de resultados), ligada aos critérios internos organizacionais, exercida na ação técnica extraorganizacional (efetividade para o local beneficiado), mais ligada aos critérios externos organizacionais. Se os indicadores de efetividade forem alcançados, pode-se apontar que a organização satisfaz os beneficiários de um determinado local. Verificou-se que esses critérios externos organizacionais podem ser balizados pelas dimensões de sustentabilidade do desenvolvimento sustentável apontadas por Sachs (1993). Propôs-se, então, um conjunto de medidas de atributos de indicadores de efetividade, baseando-se nas dimensões sociais, econômicas, ambientais, espaciais e culturais, para que a organização pudesse avaliar e reorientar os seus esforços:

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1

2

4

Arranjos Institucionais

3

Questões Estratégicas

A m b i e n t e

5 Ações Estratégicas

E x t e r n o

6 Gerência por Projetos

A m b i e n t e I n t e r n o

7 Gerência Institucional

8

Indicadores de Efetividade

Figura 1 - Modelo Referencial de Gestão Organizacional Estratégica para o Desenvolvimento Sustentável

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

Etapa 1 – Arranjos Institucionais: é o conjunto de interrelações de

entidades e de normas legislativas que têm a finalidade de organizar (elaborar e implementar) planos ou ações, cujos objetivos são de interesse público. Esta etapa inicia-se pela determinação de uma organização líder que compõe o arranjo (Estado, mercado e sociedade civil) de um determinado local; 

Etapa 2 – Ambiente Externo: é o ambiente que exerce influência sobre a

organização. As influências podem apresentar-se em forma de oportunidade ou de ameaça à organização; 

Etapa 3 – Ambiente Interno: é o ambiente controlado pela organização.

Este controle pode ser caracterizado como um ponto forte ou fraco da organização; As etapas 2 e 3 (Ambiente Externo e Ambiente Interno) compõem a análise ambiental. A análise ambiental é incorporada na maioria das metodologias de gestão organizacional,

sobretudo,

pela

importância

de

se

conhecer

o

ambiente

organizacional. 

Etapa 4 – Questões estratégicas: segundo Souto-Maior (1994), consiste no

levantamento dos problemas mais importantes para uma organização. Aqui, subentende-se que um arranjo institucional pode ser considerado como uma organização. Entretanto, se a organização não puder agir para solucionar esses problemas, consequentemente, esses não poderão ser considerados como uma questão estratégica, pelo menos para esta organização. 

Etapa 5 – Ações Estratégicas: é aquela que desenvolve as soluções viáveis

das questões estratégicas. Segundo Souto-Maior (1994), as ações estratégicas surgem, num primeiro momento, geralmente, de técnicas do tipo brainstorming e brainwriting que estimulam todas as soluções possíveis; para, então, num segundo momento, depurá-las. Uma ação bem elaborada é aquela que pode ser implantada, cuja responsabilidade de implementação deve ser atribuída a alguém de dentro da organização ou do arranjo institucional, bem como os recursos têm que estar orçados e disponíveis. 

Etapa 6 – Gerência por Projetos: ela emerge para melhor gerenciar

(eliminando ações redundantes e racionalizando recursos) a quantidade e a variedade de ações estratégicas surgidas para solucionar as questões estratégicas. Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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A gerência por projetos é uma ferramenta organizacional que se utiliza de uma estrutura matricial para implantar e monitorar sistematicamente um conjunto de ações estratégicas e seus respectivos responsáveis, ou seja, o projeto em si. Pela complexidade dessa estrutura, os projetos são muito bem detalhados, conforme ilustra o quadro a seguir:

Quadro 1 – Etapa Gerência por Projetos A. Título

G. Ações Facilitadoras

B. Objetivo

G.1 Responsável

C. Justificativa

G.2 Equipe de trabalho

D. Coordenador

G.3 Prazos: início e término

E. Prazo total

G.4 Recursos

F. Critério avaliador

G.5 Critério avaliador

F.1 Meta

G.5.1 Meta

F.2 Histórico da Meta

H. Orçamento Total por Fonte de Recursos

Nesta etapa, Gerência por Projetos, o passo que merece comentário é o critério avaliador (ou critérios avaliadores), pois a partir dele, se julgará se o objetivo do projeto foi atingido ou não. Já através da meta, quantifica ou qualifica o objetivo.  Etapa 7 – Gerência Institucional: é um conjunto de ferramentas operacionais que se utiliza de uma estrutura matricial para implantar e monitorar sistematicamente um conjunto de projetos e seus respectivos coordenadores, ou seja, o plano como um todo. A Política de Recompensa tem a finalidade de estimular e motivar os coordenadores responsáveis e a equipe de trabalho dos projetos, de modo que as metas possam ser viavelmente atingidas. Esta subetapa compõe-se de 4 elementos apresentados no quadro seguinte.

Quadro 2 – Política de Recompensa 1. Preparação

3. Pontuação

2. Metas

4. Recompensa Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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A preparação implanta a motivação como filosofia de trabalho na organização, inclusive diagnosticando as variáveis motivacionais; as metas são estabelecidas pelo projeto e pelas ações facilitadoras, oriundas da subetapa de avaliação de performance; a pontuação é um sistema que classifica as ações realizadas segundo os resultados alcançados; e a recompensa é a forma pela qual a organização retribuirá os esforços despendidos no alcance dos resultados. O Plano de Comunicação delineia e direciona as estratégias de comunicação de uma organização, considerando as singularidades do comunicador, da mensagem do comunicador, do canal de comunicação e do receptor. Esta subetapa compõe-se de 5 elementos apresentados no quadro seguinte:

Quadro 3 – Plano de Comunicação 1. Instituição

4. Canais de comunicação

2. Opinião pública

5. Avaliação

3. Mensagem

A instituição identifica as estruturas de valores legais, éticos, sociais e de negócios de uma organização; a opinião pública tem que ser considerada como o mercado potencial de consumo da instituição; a mensagem é a informação que se deseja transmitir para a opinião pública; os canais de comunicação são os meios pelos quais uma instituição veicula as suas mensagens para a opinião pública; e a avaliação é o processo contínuo que atualiza o plano de comunicação institucional.  Etapa 8 – Indicadores de Efetividade: ela também constitui uma ferramenta operacional que se utiliza de critérios de efetividade de uma organização para com o seu público, isto é, verifica se a organização contribui para o bem-estar da população, conforme ilustra o quadro a seguir.

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Quadro 4 – Etapa de Indicadores de Efetividade A. Número

C. Medidas

D.Relação

E. Fórmula

Comparativa B. Indicadores

Após

C.1 Valor

D.1 Valor

C.2 Medição

D.2 Medição

C.3 Período

D.3 Período

C.4 Fonte

D.4 Fonte

estabelecidos

pela

própria

organização,

esses

indicadores

parametrizam a eficiência dos seus processos, bem como a eficácia dos seus resultados alcançados, como um processo de feedback organizacional. As lideranças das organizações ou as pessoas líderes que iniciam os projetos devem ocupar os papéis de animadores sociais, cuja função principal é oxigenar a gestão dos arranjos institucionais, mesmo que tenha ocorrido algum favorecimento para as organizações que lideraram os projetos, isto não pode descaracterizar um arranjo institucional. A gestão organizacional pode ser conduzida através de um planejamento, ou de uma liderança organizacional, ou por pensamento estratégico, ou ainda pelas combinações possíveis dessas metodologias. Constata-se também que o plano de comunicação é uma etapa imprescindível para divulgar os projetos políticos.

2.5 Estatuto das cidades – lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001 O Estatuto das Cidades trata-se de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal/88 que estabelece diretrizes gerais da política urbana. Essa lei foi criada em 2001, sancionada pelo então Presidente da República Fernando Henrique Cardoso. Esse documento possui ao todo 58 artigos, mas para atender às proposições do presente estudo, apenas os capítulos I e II foram abordados para melhor compreensão do tema em questão.

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CAPÍTULO I DIRETRIZES GERAIS Art. 1º - Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei. Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. Art. 2º - A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I - garantia do direito à cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; II - gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III - cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; V - oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais; VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana; d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente; e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; f) a deterioração das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental; VII - integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência; VIII - adoção de padrões de produção e consumo, de bens e serviços, e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência; IX - justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; X - adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; XI - recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos; XII - proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; XIII - audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população; Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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XIV - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; XV - simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; XVI - isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social. Art. 3º Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana: I - legislar sobre normas gerais de direito urbanístico; II - legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional; III - promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; IV - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; V - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.

CAPÍTULO II DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA Seção I Dos instrumentos em geral Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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I - planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; II

-

planejamento

das

regiões

metropolitanas,

aglomerações

urbanas

microrregiões; III - planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social; IV - institutos tributários e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuição de melhoria; c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros; V - institutos jurídicos e políticos: a) desapropriação; c) limitações administrativas; d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação; f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão de direito real de uso; h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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j) usucapião especial de imóvel urbano; l) direito de superfície; m) direito de preempção; n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; o) transferência do direito de construir; p) operações urbanas consorciadas; q) regularização fundiária; r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; VI - estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). § 1º Os instrumentos mencionados neste artigo, regem-se pela legislação que lhes é própria, observado o disposto nesta Lei. § 2º Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública, com atuação específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente. § 3º Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.

2.6 O Planejamento e Os Planos Orçamentários No contexto atual da esfera econômica, o orçamento público assume grande importância para o processo alocativo brasileiro. Tendo em vista a carga tributária bruta, o Produto Interno Bruto (PIB), interessa saber como são aplicados os recursos arrecadados pelos entes governamentais.

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O orçamento público sintetiza as escolhas efetuadas pelos agentes políticos e que deveriam ser implementadas pelos agentes administrativos. Em que pese tamanha relevância, há carência de trabalhos orçamentários com fundamentos estatísticos, especialmente na área do controle. Tal carência prejudica a função de planejamento

e

convergência

das

ações

da

sociedade

brasileira,

tanto

governamentais quanto privadas. Assim, é preciso verificar que as prioridades orçamentárias estabelecidas devem desdobrar-se em planejamento estatal e visão geral do sistema orçamentário que é subdividido em:  plano plurianual (PPA);  lei de diretrizes orçamentárias (LDO);  lei orçamentária anual (LOA);  programação e execução orçamentárias;  limitações;  análise estatística.

2.6.1 Plano Plurianual – PPA O plano plurianual – PPA – estabelece em esfera Federal, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, assim como as relativas aos programas de duração continuada, em períodos temporais equivalentes ao de um mandato de Presidente da República (CF/1988, art. 165, § 1° e Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, art. 35, § 2º). Desse modo, percebe-se que o PPA se vincula ao LOA: Relativamente à lei do orçamento, as leis do plano plurianual – LPPA – e das diretrizes orçamentárias – LDO – são superordenadoras, estando por isso enquadradas no conceito de leis reforçadas. Apesar de incluírem-se essas últimas também na categoria de leis ordinárias, não podem ser derrogadas pela lei do orçamento, que lhes é posterior. Deve essa, ao contrário, conformar-se aos ordenamentos e às disposições das anteriores, na condição de meio instrumental para a consecução dos fins pretendidos pela LPPA. Irrefutável, dessa forma, a vinculação do orçamento às leis do plano plurianual e das diretrizes orçamentárias. (PONTES, 2003, p. 69-70).

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A revisão do PPA é realizada anualmente, disponível em seu portal pela Internet. Cada programa apresenta as principais realizações, os comentários e as recomendações efetuadas pelo respectivo gerente. Constam, também, as realizações físico-financeiras e os custos unitários estimados e realizados, até o exercício, para cada ação em cada um dos programas. Entre 2000 a 2003, o PPA recebeu o nome de Avança Brasil. O Poder Executivo da União concedeu maior destaque a alguns programas, selecionados do conjunto aprovado pelo Poder Legislativo a título de PPA. Pode-se dizer que o Avança Brasil, embora tenha recebido até mesmo um portal específico, representa um subconjunto do PPA. O Programa Avança Brasil possui alguns PROGRAMAS ESTRATÉGICOS, totalizando 50 objetivos, apresentaremos, aqui neste trabalho, apenas 28, como: Toda criança na escola; Escola de qualidade para todos; Desenvolvimento do ensino médio; Desenvolvimento da educação profissional; Educação de jovens e adultos; Saúde da família e da criança; Valorização do idoso e da pessoa portadora de deficiência; Esporte solidário; Saneamento básico; Erradicação do trabalho infantil; Saneamento é vida; Morar melhor; Nosso bairro; Carta de crédito; Desenvolvimento de micro, pequenas e médias empresas;

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Qualificação profissional do trabalhador; Agricultura familiar – PRONAF; Reforma agrária; Energia para as populações rurais; Desenvolvimento da infraestrutura turística no Nordeste – PRODETUR II; Monumenta – preservação do patrimônio histórico; Segurança e qualidade de alimentos; Segurança pública; transporte ferroviário urbano de passageiros; Pantanal; Parques do Brasil; Prevenção e combate a queimadas, desmatamentos e incêndios florestais; Sociedade da informação – Internet II.

Segundo Avança Brasil – Programas Estratégicos (2002), entre os vinte e oito objetivos elencados, só três dizem respeito à área externa, e nenhum desses itens consta como sendo estratégico, nem mesmo o que se refere à garantia da defesa nacional como fator de consolidação da democracia e do desenvolvimento.

2.6.2 Lei De Diretrizes Orçamentárias – LDO Segundo a Constituição Federal, art. 165, § 2º, a lei de diretrizes orçamentárias – LDO – compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política das agências financeiras oficiais de fomento. De acordo com a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, art. 4º, integram o projeto de lei de diretrizes Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, relativas aos limites de receitas e de despesas, bem como o Anexo de Riscos Fiscais, que avalia os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas. Conforme LRF, art. 1°, parágrafo único, o objeto da LRF é o estabelecimento de normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com base no capítulo de finanças públicas da CF/1988. A responsabilidade, na gestão fiscal, pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados e a obediência a limites e condições nas receitas e despesas. Segundo Decreto-lei n° 200, de 25 fevereiro de 1967, art. 7°, o orçamentoprograma anual constitui um dos instrumentos básicos do planejamento, ao lado do plano geral de governo, dos programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual e da programação financeira de desembolso. De acordo com a CF/1988, art. 174, caput, este planejamento é determinativo para o setor público e indicativo para o privado. Assim, a LRF reafirmou o papel abrangente e estruturador da LDO, em harmonia com a seguinte doutrina: Efetivamente, da maneira como são estruturados os orçamentos brasilerios, apenas a tramitação legislativa da proposta orçamentária anual tende a não ensejar, ao legislador, o conhecimento da real situação das finanças do Estado, pois essa visão-síntese é obscurecida pela atenção que é concedida à programação detalhada que caracteriza as autorizações orçamentárias, na forma de uma miríade de créditos e dotações. (...) Afora manter caráter de orientação à elaboração da lei orçamentária anual, a LDO progressivamente vem sendo utilizada como veículo de instruções e regras a serem cumpridas na execução do orçamento. Essa ampliação das finalidades da LDO tende a suprir a incapacidade, em face ao princípio da exclusividade, de a lei orçamentária disciplinar temas que não sejam os definidos pela Constituição Federal. (GIACOMONI, 2001, p.204).

A Lei n° 10.266, de 4 de julho de 2001 (LDO/2002, art. 3°) identifica as categorias de programação utilizadas no projeto de lei orçamentária. Assim, o gênero programa (solução dos problemas detectados) divide-se na espécie ação, que pode consistir em atividade (manutenção da capacidade de a União fornecer bens ou de prestar serviços), projetos (aumento da capacidade de a União fornecer bens ou prestar serviços novos) ou operações especiais (sem efeito social direto). Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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As ações, por sua vez, desdobram-se em subespécies, conhecidas como subtítulos, que indicam a localidade das metas físicas. Subtítulos especificam a localização do bem fornecido ou do serviço prestado, integral ou parcialmente, sem alterar a finalidade do gasto. Atividades, projetos ou operações especiais correspondem às espécies de ações. Os programas, gênero, aglutinam as ações e são mensurados por indicadores estabelecidos no PPA. Conforme LRF, art. 9°, caput e II, na qualidade de norma ordenadora da elaboração e da execução orçamentária, a LDO antecipa as soluções relativas aos conflitos potenciais, decorrentes da implementação do planejado. Por exemplo, a LDO fixa os critérios para restringir a limitação de empenho e de movimentação financeira das despesas que não sejam consideradas obrigação constitucional ou legal. Assim, há que se diferenciar as despesas prioritárias das despesas obrigatórias

constitucionais

e

legais,

das

despesas

preservadas

de

contingenciamento pela LDO e das demais despesas. A LDO/2002, art. 2°, estipula que as prioridades constantes do seu anexo “terão precedência na alocação de recursos na lei orçamentária de 2002 e na sua execução, não se constituindo, todavia, em limite à programação das despesas”. O mesmo artigo faculta ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão incluir novas ações, ao rol das ações obrigatórias, sem indicar a sua classificação programática: § 2° Acompanha esta Lei relação das ações que constituem despesas obrigatórias de caráter continuado de ordem legal ou constitucional, nos termos do art. 9°, § 2°, da Lei Complementar n° 101, de 2000, sendo facultado ao Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão a inclusão de novas ações.

A prerrogativa pressupõe a possibilidade de que se alterem as despesas obrigatórias, no decorrer do exercício social. Em tese, a previsibilidade das despesas obrigatórias ensejaria a utilização de padrões estáveis de classificação orçamentária, afastando tal flexibilidade. Consulta efetuada junto ao Sistema e Informação de Legislação – SILAB do Ministério competente, indica que o Ministro não alterou as ações prioritárias.

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O Projeto da LDO/2002, oriundo do Poder Executivo, menciona apenas a preferência de alocação dos recursos, sem referir à faculdade de o Ministro de Estado incluir novas ações. O Anexo de Metas e Prioridades do Projeto contém vários subtítulos, evidenciando que a vocação para o detalhamento das ações federais, por localidade, aflige também o Poder Executivo e não apenas o Poder Legislativo.

2.6.3 Lei Orçamentária Anual – LOA A lei orçamentária anual abrange três espécies orçamentárias. O orçamento fiscal, que se refere aos Poderes da União que abrange fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. A Lei de Responsabilidade Fiscal criou a figura da empresa estatal dependente, sujeita às regras fiscais. O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, é denominado orçamento das estatais. O orçamento da seguridade social inclui as ações de previdência, assistência social e saúde e engloba todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Conforme a CF/1988, art.165, § 5°, sem ferir a unidade do planejamento federal, a LOA compreende:  o orçamento fiscal, referente aos Poderes, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta;  o orçamento das empresas em que a União, direta ou indiretamente detenha a maioria do capital votante (orçamento das estatais);  o orçamento da seguridade social, abrangendo as entidades e órgãos voltados para a previdência, a assistência e seguridade sociais (CF/1988, art. 194). Ao lado das obrigações concernentes ao Estado, existem as provenientes das promessas governamentais. Os governantes obtêm seus mandatos por meio da apresentação de planos, agendas e compromissos. Esses compromissos vinculam suas ações ao exercício do mandato. A contabilidade não tem se prestado para Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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manter memória das promessas e planos governamentais, em prejuízo do acompanhamento da legitimidade da gestão das contas públicas.

2.7 Programação e Execução Orçamentárias Os momentos orçamentários caracterizam-se por determinados eventos críticos, sendo sete os momentos relativos ao processo orçamentário.  Como momentos estáticos: aparecem o Projeto de Lei (Projeto ou PL), a Lei Orçamentária (Lei), o Autorizado (Aut) e o Executado (Exe).  De modo dinâmico: surgem as diferenças entre a Lei e o Projeto de Lei (Lei – PL), o Autorizado e a Lei (Aut – Lei) e o Executado e o Autorizado (Exe – Aut).

Tais momentos são descritos em quatro indicadores: o somatório dos valores integrantes da população; o número de observações; a média; o desvio-padrão ou a variância. Segundo CF/1988, art. 66, o Projeto reflete o pensamento do Órgão Central de Planejamento e Orçamento da União, situado no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, isto é, sujeito ao poder hierárquico do Presidente da República. A Lei expressa a vontade do Congresso Nacional, uma vez que os eventuais vetos presidenciais podem ser derrubados pela maioria absoluta dos Deputados e Senadores. De acordo com Fantin Júnior (2001), o Autorizado depende da iniciativa do Poder Executivo e da vontade congressual para aprovar os créditos adicionais. O Executado espelha o grosso volume de recursos administrados pelo Poder Executivo, em comparação com os demais Poderes, e tangencia questionamentos doutrinários acerca do caráter determinativo ou impositivo do orçamento público, em contraste com o enfoque meramente autorizativo ou indicativo. Mais do que a verificação desses momentos estáticos, interessa apurar a passagem de um para o outro, ou seja, os momentos dinâmicos. A transição do Projeto para a Lei cabe, principalmente, ao Congresso Nacional.

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Segundo CF/1988, art. 166, § 3°, a passagem da Lei para o Autorizado é de responsabilidade conjunta, pois o Poder Executivo envia os projetos de créditos adicionais e o Poder Legislativo os alteram, com algumas restrições ao poder de emenda. A execução do Autorizado constitui atribuição precípua do Poder Executivo, dada a preponderância de alocações sob sua responsabilidade. A diferença entre o Projeto e a Lei pode ser atribuída ao Poder Legislativo, ao passo que, as mudanças na Lei, no Autorizado e no Executado consistem nas escolhas efetuadas pelo Poder Executivo. Em verdade, a indicação de prioridades, por intermédio da LDO, configura uma tentativa de o Poder Legislativo reduzir o grau de discricionariedade do Poder Executivo, tanto na reprogramação quanto na execução orçamentária. A manutenção das despesas obrigatórias de caráter constitucional e legal, bem como daquelas não sujeitas ao contingenciamento, no grupo das despesas não prioritárias. Essa limitação decorreu da ausência de indicação dos programas e das ações correspondentes. Dado o grau de subjetividade envolvido na eventual seleção das ações obrigatórias, fica evidente a necessidade de especificar a programação utilizada. Tal encaminhamento afigura-se razoável, em face da previsibilidade dessas ações, com inegável melhoria da transparência das contas públicas, uma vez que se facultaria o acompanhamento e o controle das determinações expressas pela LDO/2002, da seguinte forma: Art. 67. Caso seja necessária a limitação do empenho das dotações orçamentárias e da movimentação financeira para atingir a meta de resultado primário prevista no art. 18 desta Lei, conforme determinado pelo art. 9º da Lei Complementar no 101, de 2000, será fixado, separadamente, percentual de limitação para o conjunto de "projetos", "atividades" e "operações especiais", calculado de forma proporcional à participação dos Poderes e do Ministério Público da União no total das dotações iniciais constantes da lei orçamentária de 2002, em cada um dos citados conjuntos, excluídas: I – as despesas que constituem obrigação constitucional ou legal de execução, conforme anexo previsto no art. 2º, § 2º, desta Lei; Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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II – as dotações constantes da proposta orçamentária, desde que a nova estimativa de receita, demonstrada no relatório de que trata o § 3º deste artigo, seja igual ou superior àquela estimada na proposta orçamentária, destinadas às: a) despesas com ações vinculadas às funções saúde, educação e assistência social, não incluídas no inciso I; e b) "atividades" dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União. (...).( § 3º O Poder Executivo encaminhará ao Congresso Nacional, no mesmo prazo previsto no § 1º deste artigo, relatório que será apreciado pela Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1º, da Constituição, contendo: (...). III – a justificação das alterações de despesas obrigatórias e as providências quanto à alteração da respectiva dotação orçamentária; (...). Em tese, por serem obrigatórias e previsíveis, tais despesas poderiam aumentar a média das despesas não prioritárias, principalmente no momento dinâmico da diferença entre Executado e Autorizado. Mas sua previsibilidade, assegurada na Constituição em leis federais, tenderia a afastar a necessidade de reprogramações, diminuindo a média dos momentos dinâmicos Lei-PL e Aut-Lei.

2.8 Classificações Orçamentárias

2.8.1 Classificação Institucional Segundo a Secretaria de Orçamento Federal (2002, p. 2), o sistema orçamentário federal elaborou o projeto de lei orçamentária anual para 2003, contemplando 412 unidades orçamentárias, agregadas em 37 órgãos orçamentários. A estrutura administrativa do Ministério da Defesa encontra-se descrita no Decreto nº 3.466, de 17.05.2000, bem como no Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal (SIORG), mantido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

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A

classificação

orçamentária

institucional

destoa

da

classificação

administrativa. Essa diferença pode trazer dificuldades no maior detalhamento das responsabilidades e atribuições de gastos, principalmente pela existência de fundos contábeis administrados pelos Comandos e pelo Ministério. Vale examinar a adequação da orientação estratégica para a Defesa Nacional ao sistema orçamentário. Para tanto, utilizam-se as classificações institucional e funcional. A classificação institucional relaciona os órgãos da administração central e as entidades com personalidade jurídica própria em unidades orçamentárias. Os órgãos e as unidades orçamentárias são acompanhados de códigos de identificação.

2.8.2 Classificação funcional A classificação funcional compreende tanto o rol de funções – maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público – quanto ao de subfunções – partição das funções que identifica a natureza básica das ações vinculadas aos programas. Consta no manual de Política da Defesa Nacional da Presidência da República serem objetivos da Defesa Nacional:  a garantia da soberania, com a preservação da integridade territorial, do patrimônio e dos interesses nacionais;  a garantia do Estado de Direito e das instituições democráticas;  a preservação da coesão e da unidade da Nação;  a salvaguarda das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros ou sob jurisdição brasileira;  a consecução e a manutenção dos interesses brasileiros no exterior;  a projeção do Brasil no concerto das nações e sua maior inserção no processo decisório internacional;  a contribuição para a manutenção da paz e da segurança internacionais. As subfunções relacionam os gastos em grandes áreas de responsabilidade – estáticas Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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no tempo, porquanto vinculadas às finalidades estatais – às ações programáticas, redefinidas a cada orçamento anual, segundo a lógica do PPA. A técnica orçamentária brasileira emprega a seguinte formulação: A partir da ação [vinculada ao programa], classifica-se a despesa de acordo com a especificidade de seu conteúdo e produto, em uma subfunção, independente de sua relação institucional. Em seguida, será feita a associação com a função, associação essa voltada à área de atuação característica do órgão/unidade em que as despesas estão sendo efetuadas. (SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL, 2002, p. 43-44).

A função Previdência engloba saúde, assistência e previdência social, consoante a CF/1988, art. 194, caput. Assim, a função previdenciária vincula-se à prestação de serviços efetuada pelas pessoas que trabalham ou trabalharam no Ministério da Defesa. Dessa maneira, as despesas não computadas na função Defesa Nacional configuram a subestimação dos valores consignados ao maior nível de agregação orçamentária, independentemente dos motivos para efetuar tal separação. Existe no sistema orçamentário atual, uma associação típica entre as funções e as subfunções. Ainda que a sua observância não seja obrigatória, é possível haver ações e gastos de outros órgãos em Defesa Nacional, cuja falta de reconhecimento deriva da formulação do sistema de informações orçamentárias. Pode-se afirmar que, os sistemas orçamentários mostram-se dissonantes com as orientações políticas, pelo menos no plano agregado, e podem sinalizar para decisões administrativas distintas daquelas que seriam as mais adequadas. Mas é possível que a divergência decorra da sistemática de registro e apuração do orçamento. De qualquer maneira, faz-se mister levar o assunto às autoridades competentes. Os vínculos estabelecidos entre a função Defesa Nacional e a organização

Forças

Armadas

institucionalizam

agências

governamentais

especializadas, sem prejuízo da ação de outras entidades. Ainda assim, a julgar pela representação orçamentária agregada, grande parte dos gastos efetuados por essa Agência não reverteram para a função Defesa.

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2.8.3 Classificação econômica A classificação econômica revela a natureza do gasto ou do bem obtido, bem como o efeito econômico da despesa realizada. Ainda sobre a classificação econômica, vale consignar a distribuição dos elementos de despesa, isto é, segundo a Lei nº 4.320/1964, art. 15, § 1º, “o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins”. Os gastos com pessoal alocados na função Defesa Nacional, no Ministério da Defesa, abrange o pessoal ativo e desconsidera os compromissos de longo prazo, correspondentes às questões previdenciárias, derivados da estrutura normativa e legal ora vigente.

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UNIDADE 3 - CIDADES E MEIO AMBIENTE

A temática ambiental destacou-se, a partir dos anos 60 e 70, para as questões do homem e seu ecossistema, ou seja, a concentração populacional no meio urbano. Essa discussão tem suscitado um debate cada vez mais abrangente, em virtude de sua relevância e complexidade, na medida em que abordam assuntos primordiais representados pela deterioração ambiental, finitude dos recursos naturais, necessidade de utilização de materiais renováveis e conscientização do todo social em busca de alternativas sustentáveis. Segundo Nosso Futuro Comum (1991), o século XX tem como característica marcante, principalmente a partir dos anos 50, a revolução urbana sempre crescente e que caracteriza as cidades como o espaço geográfico do modelo de desenvolvimento urbano-industrial. Essa deslocação dos contingentes populacionais para o ambiente urbano, a consequência impactante destas migrações e os serviços necessários para a manutenção das inúmeras atividades sociais e econômicas podem se apresentar como os principais geradores dos problemas ambientais das cidades, principalmente para os dirigentes de órgãos públicos. De acordo com o Banco Mundial (1992); Nosso Futuro Comum (1991); Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (1998), essa problemática relaciona-se com os custos associados à saúde humana, à diminuição da produtividade econômica e à possibilidade de perder um meio ambiente limpo. Esses problemas estão associados pelo crescimento demográfico e a tendência crescente de concentração no ambiente urbano; a disponibilidade de água potável; a poluição nas suas diferentes manifestações; os resíduos domiciliares, industriais e tóxicos; a coleta e disposição do lixo e o consumo energético renovável e nãorenovável, entre outros. Hardoy, Mitlin, Satterthwaite (1995) comentam que a principal causa desses problemas relaciona-se com as altas concentrações populacionais e de produção decorrentes

do

modelo

urbano-industrial

e

do

não-acompanhamento

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na

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implementação dos mais diferenciados instrumentos para acompanhar estas mudanças. Drew (1998) enfatiza que as áreas urbano-industriais são aquelas que retratam as maiores modificações no meio ambiente em virtude de seus efeitos serem altamente concentrados e intensivos. A publicação da Agenda 21 brasileira – Bases para discussão (Novaes, 2000) apresenta algumas questões intraurbanas que se apresentam como entraves à sustentabilidade e que são representadas pelo déficit habitacional, saneamento ambiental, transporte e trânsito. O processo de urbanização, e as implicações que esse acarreta, caracterizam situações que modificam o meio ambiente, refletindo-se numa qualidade ambiental e de vida melhorada ou não. Segundo

Eaton

e

Eaton

(1999);

Wonnacott

e

Wonnacott

(1994),

externalidades são efeitos, adversos ou benéficos, de produção ou consumo independente de pagamento. Existem dois tipos que se traduzem por resultados benéficos ou maléficos de um determinado processo produtivo. Atividades que acarretam custos não compensadores a outros indivíduos caracterizam-se como externalidades negativas. O despejo de efluentes industriais num curso d’água que abastece e banha outras localidades caracteriza uma situação negativa. Nesse caso, o custo social do bem ultrapassa o custo privado. Efeitos externos positivos resultam de determinadas atividades que beneficiam os indivíduos, mesmo não pagando pelos seus benefícios. Um despejo industrial precedido de tratamento dos efluentes líquidos caracteriza esa situação. Agora, o benefício social do bem ultrapassa o seu benefício privado.

3.1 Desenvolvimento sustentável – DS A sociedade humana caracteriza-se por um contexto em que a finitude dos recursos naturais é uma fatalidade que precisa ser enfrentada. O conceito de desenvolvimento sustentável (DS) se apresenta como uma questão que suscita um

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debate sobre essa situação e que se apresenta como uma perspectiva para tal impasse. Na definição da Comissão Brundtland (1991), DS é aquele que atende às necessidades atuais da humanidade sem o comprometimento em relação à satisfação das necessidades das futuras gerações. Esse conceito apresenta alguns elementos fundamentais nesta discussão e que se representam pelo atendimento das necessidades vitais do momento, o enfoque limitativo em relação à disposição dos recursos naturais e a preocupação com as outras gerações. Cavalcanti (1998), ao tratar sobre a temática da sustentabilidade, argumenta que o desenvolvimento está inserido num contexto de possibilidades limitadas. O autor comenta que o atendimento das necessidades básicas do homem na atualidade revelam-se insustentáveis em virtude da crescente necessidade de recursos naturais, para os mais diferenciados fins, numa velocidade superior à sua capacidade de regeneração e capacidade de suporte. O contraponto se apresenta quando o mesmo fala em princípios mínimos de austeridade, sobriedade, simplicidade e de não-consumo de bens suntuários que devem se impor. Deste texto depreende-se a noção de insustentabilidade ao atentar-se para àquilo que se pode denominar de contradição conceitual ou contradição do conceito de desenvolvimento sustentável. Schmidheiny (1992) destaca a necessidade de participação de todos em relação às questões ambientais no texto que se segue: O desenvolvimento sustentável obviamente exigirá algo mais do que prevenir a poluição e improvisar regulamentações ambientais. Dado que são as pessoas comuns – consumidores, comerciantes, agricultores – que de fato tomam as decisões ambientais do dia-a-dia, é preciso elaborar sistemas políticos e econômicos baseados na participação efetiva de todos os membros da sociedade na tomada de decisões. É preciso que as considerações ambientais façam parte dos processos decisórios de todos os órgãos governamentais, todas as empresas e, de fato, todas as pessoas (SCHMIDHEINY, 1992, p. 7).

Sachs (2000) apresenta alguns critérios de sustentabilidade representados pela igualdade no acesso aos recursos e serviços sociais (social); capacidade de autonomia para elaboração de um projeto nacional integrado e endógeno, em oposição às cópias servis dos modelos alienígenas (cultural); limitar o uso dos Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: [email protected] ou [email protected] Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas

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recursos não-renováveis (ecológico); respeitar e realçar a capacidade de autodepuração dos ecossistemas naturais (ambiental) e melhoria do ambiente urbano (territorial).

3.2 Planejamento para o Desenvolvimento Sustentável Para complementar a teoria da gestão organizacional estratégica, tratou-se do enfoque do planejamento para o desenvolvimento sustentável. A vertente do desenvolvimento sustentável propõe uma nova ética para o desenvolvimento que se deseja à humanidade, ou seja, necessita-se um desenvolvimento socialmente mais justo, ambientalmente prudente e, ainda, economicamente eficiente. Essa vertente se distancia da ótica economicista que deseja assegurar a sustentabilidade do desenvolvimento societário vigente que valora economicamente tanto os aspectos ambientais como os sociais. Existem

três

premissas

gerais

contidas

num

planejamento

para

o

desenvolvimento sustentável, tais como:  consideração do local e seu desenvolvimento;  participação da sociedade civil no planejamento;  dimensões de sustentabilidade. Dessas premissas, foram consideradas as implicações do espaço e do desenvolvimento local, apontados pelo relatório Brundtland (Comissão, 1991), como os verdadeiros incubadores das atividades do desenvolvimento global, já que ambos vêm interferindo, em efeito cascata, nos demais contextos que os englobam. A receita sugerida para promover o desenvolvimento local se dá pela prática de duas ações políticas. A primeira consiste na participação de todas as esferas da sociedade – Estado, mercado e sociedade civil – através de arranjos institucionais, considerados ações coletivas que produzem o bem-estar social. Os arranjos constroem um capital social, que pode ser entendido como resultado final da produção do bem-estar social.

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A segunda ação política envolve a busca de mecanismos que assegurem investimentos locais, provenientes de boa parcela da riqueza gerada pela própria localidade, a fim de garantir o desenvolvimento local sustentado que, então, deverá ser regulado no próprio município. Esta capacidade de uma determinada sociedade para adquirir um certo domínio sobre o seu desenvolvimento denomina-se desenvolvimento endógeno. Para se alcançar o desenvolvimento sustentável, Sachs (1993) aponta cinco critérios de sustentabilidade – social, econômico, ambiental, espacial e cultural. Segundo o autor, se as dimensões de sustentabilidade forem atendidas no planejamento do desenvolvimento, pode-se inferir que este desenvolvimento é sustentável. Entretanto, o próprio autor aceita que numa época em que acontecem tantas mudanças, inclusive no campo ético, como atualmente, um enfoque de planejamento pode ser considerado como pertinente à direção do desenvolvimento sustentável se pelo menos contemplar parcialmente alguns desses critérios de sustentabilidade.

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CONCLUSÃO

Pode-se dizer que o papel do Estado tem sido reformulado ao longo das últimas décadas. A crise dos anos 70 reduziu a capacidade fiscal dos governos, mas graças à Constituição Federal/88 essa situação tem se revertido, pois muitas leis em esferas federais, estaduais e municipais têm garantido ao povo um maior poder de participação. Com mais participação e planejamento, é possível monitorar muitas ações públicas, principalmente na fiscalização do dinheiro público, de modo que os investimentos

possam

garantir

o

crescimento

econômico

com

foco

na

sustentabilidade e, sobretudo, com foco nas prioridades de cada município. Ao envolver vários participantes na gestão participativa, além do governo, conselhos, escolas, associações e a sociedade civil, há maior transparência na gestão e na divulgação das informações das ações realizadas e daquelas que deverão ser contempladas levando em consideração as prioridades locais mais emergentes. Há na gestão participativa e no planejamento orçamentário o aprimoramento da governança corporativa, o que possibilita um ingresso de mais recursos e mais participantes nas tomadas de decisão. Vale ressaltar que o governo tem um papel fundamental de incentivar a participação da sociedade, de tal forma a garantir o respeito ao povo com serviços públicos de qualidade, como garantem a Constituição Federal e o Estatuto das Cidades. A cidade, enquanto espaço agregador da sociedade, tem de priorizar as ações emergentes, mas todas devem visar à proteção ao meio ambiente. Estas ações passam predominantemente por este espaço geográfico e tratam de aspectos como arborização viária, saneamento básico, controle sobre empresas, loteamentos irregulares, reciclagem de resíduos, controle ou erradicação da pobreza, meios alternativos e menos poluentes de transporte, entre outras medidas que precisam

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ser normatizadas e priorizadas através da gestão participativa e do planejamento orçamentário, tendo em vista, portanto, o crescimento sustentável. A análise do sistema orçamentário brasileiro compreende, portanto, as três leis que o estruturam: o plano plurianual – PPA, a lei de diretrizes orçamentárias – LDO e a lei orçamentária anual – LOA. O PPA, estrutura-se a partir dos programas e apresenta elevado interesse político, tanto que o Poder Executivo decidiu selecionar alguns dos programas do PPA e denominá-los de Avança Brasil. Assim pode-se concluir que é de extrema importância os processos de descentralização, participação da sociedade civil, esfera cidadã, entre outros processos que constituem um perfil democrático na tomada de decisões. E, é preciso levar em consideração que todo processo é demorado, principalmente quando se diz respeito às questões públicas, mas vale dizer que as mudanças já estão acontecendo, mesmo que em passos lentos.

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