Informe 1er

DR-CAFTA un año después

Ministerio de Economía, Coordinador del esfuerzo del país para insertarse en un mundo globalizado

DR-CAFTA un año después Resumen Ejecutivo

Julio, 2003

Este es el resumen del Estudio DR-CAFTA un año despues, documento elaborado para el Ministerio de Economía por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales -CIEN-

Primer Año de Vigencia del CAFTA

CONTENIDO

Ministerio de Economía de Guatemala

3

DR-CAFTA un año después Resumen del Impacto para Guatemala

Primer Año de Vigencia del CAFTA

1. ANTECEDENTES

E

l compromiso de Guatemala con la liberalización comercial se ha visto coronado con la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana, TLC-RD-CAUSA (DR-CAFTA, como se conoce en inglés). Desde que el país se adhirió al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) en 1991, el compromiso con la liberalización comercial se ha consolidado a través de tratados de libre comercio con los principales socios comerciales, la adhesión plena a la OMC, tratados de protección de la inversión y un papel de liderazgo regional en la materia. Desde 1984, Guatemala se benefició de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI), bajo la cual Estados Unidos otorgó tratos arancelarios preferenciales para mucha de la oferta exportable de los países de la región. El aprovechamiento exitoso de estas ventajas permitió a Guatemala un cambio gradual en el modelo exportador tradicional. De hecho, muchos de los avances que se lograron en materia de comercio exterior durante los años ochenta y noventa se explican en función de estos incentivos. Estados Unidos se consolidó como el principal socio comercial de Guatemala. Las exportaciones a dicho país constituyen casi la mitad del total de exportaciones del país. A pesar de la existencia de los beneficios del CBI, los países de la región continuaron en búsqueda de mejorar, fortalecer y transparentar sus relaciones comerciales con Estados Unidos. Estos esfuerzos se vieron recompensados el 16 de enero del 2002,

cuando el gobierno de Estados Unidos anunció su intención de negociar un tratado de libre comercio con los países de la región. Hoy, 1 de julio del año 2007, un año después que dichos esfuerzos se concretaron para Guatemala con la entrada en vigencia del DR-CAFTA, resulta importante hacer una evaluación inicial del impacto económico en el tiempo transcurrido. Es importante notar que la mayoría de los beneficios inmediatos del DR-CAFTA, dados los incentivos pre-existentes bajo el CBI y el grado de liberación comercial alcanzado previamente por el país, no provendrán necesariamente de cambios drásticos en los términos de intercambio o en la eliminación de barreras no arancelarias, sino más bien de la capacidad de innovación y adaptación de las empresas, y de la posibilidad de atracción de inversión extranjera. Las oportunidades de inversión derivadas del DR-CAFTA resultan de la estabilidad que dicho tratado promueve en las reglas del juego, que permite acceder al mercado más grande del mundo dentro de un esquema de certeza respecto la evolución de los incentivos, restricciones y oportunidades. Además, por la naturaleza de los compromisos adquiridos por Guatemala se espera que el DR-CAFTA sirva para promover reformas que se han pospuesto por mucho tiempo. Aunque una reforma del tipo de la DR-CAFTA necesita varios años para perfeccionarse y mostrar todo su potencial, tal y como ha sido el caso del Tratado de Libre Comercio de Norte América (NAFTA por sus siglas en inglés), es posible detectar cambios importantes en la forma que Ministerio de Economía de Guatemala

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Primer Año de Vigencia del CAFTA

Guatemala se está adaptando a las nuevas reglas del juego después del primer año de vigencia. Y sobre todo, identificar áreas potenciales en las cuales el Gobierno y sector privado pueden trabajar de manera conjunta para aprovechar mejor las oportunidades existentes.

2. MEDICIÓN DEL IMPACTO DEL DR-CAFTA

El presente documento se orienta a:

Es importante notar que la mayoría de los beneficios inmediatos del DR- CAFTA, dados los incentivos pre-existentes bajo el CBI y el grado de liberación comercial alcanzado previamente por el país, no provendrán necesariamente de cambios drásticos en los términos de intercambio o en la eliminación de barreras no arancelarias, sino más bien de la capacidad de innovación y adaptación de las empresas, y de la posibilidad de atracción de inversión extranjera. Las oportunidades de inversión derivadas del DR-CAFTA resultan de la estabilidad que dicho Tratado promueve en las reglas del juego, para acceder al mercado más grande del mundo. Se logra un esquema de certeza respecto a la evolución de los incentivos, restricciones y oportunidades.

1.

Evaluar el impacto de la vigencia del DR CAFTA sobre los flujos de comercio, inversión extranjera, creación de empleo, recaudación tributaria y crecimiento económico.

2. Proponer acciones de políticas públicas destinadas a aprovechar las oportunidades derivadas del DR-CAFTA, a superar los obstáculos todavía existentes para el adecuado funcionamiento del Tratado y a fortalecer las acciones de gobierno ya iniciadas. Para cumplir este cometido, la estructura del documento es la siguiente. La evaluación del impacto del DR-CAFTA se divide en seis secciones: a primera, describe el contexto dentro del cual se origina el acuerdo comercial; la segunda, evalúa el impacto del tratado en el intercambio comercial, tomando en cuenta para ello: las exportaciones, las importaciones, y realizando un análisis de los productos que más lograron beneficiarse del acuerdo. En las cuatro secciones siguientes se describe el impacto en el crecimiento económico, el empleo, la recaudación tributaria y la inversión extranjera directa (IED). Para finalizar, se hace una evaluación del impacto generado por Tratado. En un apartado adjunto, denominado “DR-CAFTA un año después: Recomendaciones para Guatemala”, se han incluido las acciones de políticas públicas destinadas a impulsar el aprovechamiento de las oportunidades derivadas del DR-CAFTA.

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Además, dada la naturaleza de los compromisos adquiridos por Guatemala, es de esperar que el DR-CAFTA sirva para promover reformas que se han pospuesto por mucho tiempo. Aunque un instrumento del tipo de la DR-CAFTA necesita varios años para perfeccionarse y mostrar todo su potencial, tal y como ha sido el caso en otros países, es posible detectar cambios incipientes derivados de la operación del nuevo marco institucional y jurídico después de un año de vigencia. Y sobre todo, identificar áreas potenciales en las cuales el Gobierno y sector privado pueden trabajar de manera conjunta para aprovechar mejor las oportunidades existentes.

2.1. Contexto Hablar del impacto de un tratado como éste durante su primer año de vigencia es una empresa

ambiciosa e importante. Sobre todo para identificar algunos resultados incipientes que empiezan a materializarse y señalar la ruta crítica que deben seguir los siguientes gobiernos que tengan a su cargo la administración del Tratado. Tal y como se dijo tantas veces, el Tratado ha probado ser únicamente un instrumento más dentro de la política de comercio exterior de Guatemala. Las oportunidades o amenazas que puedan presentarse dependen, en buen grado, de la forma en que utilicemos dicha herramienta. No puede decirse que sea “bueno” o “malo” en sí mismo. Aunque la apertura del mercado norteamericano no fue tan amplia como pudieron haber deseado algunos, lo negociado representa, sin duda, una gran oportunidad para el país. Sin embargo, existen en Guatemala obstáculos importantes para aprovechar estas nuevas oportunidades El proceso de apertura económica del país no inició ni terminó con la ratificación del DR-CAFTA por parte del Congreso de la República el 1 de julio del año 2006. Este es un proceso que tiene sus raíces en el colapso del modelo de sustitución de importaciones a principios de la década de 1980. Este proceso de apertura nos llevó, como país, a eliminar el 95% de las restricciones no arancelarias, tales como cuotas y permisos de exportación, y a reducir el nivel del arancel promedio de un 60% a casi un 5%. En los últimos años hemos sido testigos de una política de apertura negociada, bilateral y multilateral, dentro de la cual los tratados de libre comercio han jugado un papel central. El Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana, TLC-RD-CAUSA (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés) no tuvo una génesis 1. 2. 3. 4.

sencilla. Tras una larga y complicada negociación política, en medio de candentes demostraciones a favor y en contra, este es finalmente ratificado por el Congreso de la República de Guatemala el 10 de marzo del 1 2005, Decreto 31-2005. Sin embargo, para entrar en vigencia, el acuerdo requería de una serie de reformas legales adicionales para su implementación, las cuales, en su mayoría, fueron aprobadas por el Congreso 2 el 29 de mayo del 2006, Decreto 11-2006. Dicho paso fue definitivo para que el 30 de junio del 2006 el Presidente de EE.UU, George W. Bush, firmara la proclama presidencial 8034 para la implementación 3 del DR-CAFTA con respecto a Guatemala. Con esta proclamación, el DR-CAFTA inicia 4 su período de vigencia el 1 de julio del 2006. A partir de esta fecha Guatemala se une al resto de países de la región, a excepción de Costa Rica, en los cuales el Tratado estaba ya en vigencia.

Tabla 1 Fechas de entrada en vigencia del DR-CAFTA País

Fecha de entrada en vigencia

El Salvador Honduras Nicaragua Guatemala República Dominicana

1 marzo 2006 1 abril 2006 1 abril 2006 1 julio 2006 1 marzo 2007

Fuente: elaboración propia a partir de www.sice.oas.org

Las condiciones socio-económicas con las que Guatemala da la bienvenida al Tratado distan mucho de ser óptimas. Si bien se han intentado múltiples reformas y se ha dado inicio a un sinnúmero de iniciativas, son

http://www.sice.oas.org/TPD/USA_CAFTA/Implementation/GUAratif_s.pdf http://www.congreso.gob.gt/archivos/decretos/2006/gtdcx11-2006.pdf http://www.sice.oas.org/TPD/USA_CAFTA/Implementation/Procl8034_e.pdf http://www.sice.oas.org/TPD/USA_CAFTA/Implementation/EiF_GUA_e.pdf

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muchas las debilidades que todavía persisten dentro del arreglo institucional de nuestro país. Los retos para el buen funcionamiento del Tratado son muchos, aún más para que el mismo se convierta de verdad en una herramienta que promueve el bienestar de la mayoría de guatemaltecos. Pero al igual que cualquier gran empresa, no basta haberse preparado para la misma, siempre surgirán imprevistos a lo largo del camino que deben solucionarse mientras se avanza. En la medida que el conocimiento de la población guatemalteca sobre el Tratado aumente, los empresarios se familiaricen con el mismo, las políticas de Gobierno empiecen a dar sus frutos, los procesos productivos se adapten a las nuevas exigencias y se vayan resolviendo los problemas existentes, el impacto del Tratado será mucho más fácil de identificar y medir.

2.2. Impacto en el comercio Para analizar adecuadamente el impacto del DRCAFTA, debe reconocerse la situación comercial guatemalteca previa a la entrada en vigencia del Tratado. Desde la década de 1980, Guatemala ya era una economía que se venía comprometiendo con la liberalización comercial. Esto adquirió un mayor impulso con su adhesión al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en inglés), en 1991. Por lo tanto, a través de distintas estrategias de apertura comercial (unilateral, bilateral, regional y multilateral), Guatemala es una economía bastante abierta para la mayoría de bienes y servicios. Es decir, la vigencia del DR-CAFTA no implica, al menos en el corto plazo, una apertura significativa del mercado guatemalteco. Sin embargo, sí lo significará en el futuro para varios mercados que actualmente tienen un acceso restringido. Lo mismo sucede respecto a la apertura del mercado norteamericano. Guatemala ya obtenía un trato preferencial, desde 1984, como resultado de la aplicación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI, por sus siglas en inglés), bajo la cual Estados Unidos otorgó tratos arancelarios

preferenciales para mucha de la oferta exportable de los países de la región centroamericana. La vigencia del DR-CAFTA no implica, al menos en el corto plazo, una apertura significativa del mercado estadounidense, pues la mayoría de los beneficios se obtenían gracias a la CBI. Sin embargo, hay diferencias importantes en la apertura del mercado norteamericano. En primer lugar, debido a que gozábamos de una concesión unilateral, la misma estaba sujeta a discrecionalidad en su otorgamiento, lo cual dificultaba la planificación empresarial. Al mismo tiempo, los empresarios guatemaltecos se encontraban sujetos a procesos administrativos poco claros, como en el cumplimiento de la normativa fitosanitaria, lo cual limitaba su acceso al mercado norteamericano. En tercer lugar, y no menos importante, la posibilidad de perder los beneficios de la CBI, a partir del año 2008, si no ratificaban el DR-CAFTA. Lo anterior genera dos tipos de evaluaciones sobre el impacto del DR-CAFTA: •

Si se evalúa respecto a la tendencia que ya tenía Guatemala (incluyendo la CBI), el resultado, incipientemente positivo, es el que se detalla a continuación en el documento.

•

El segundo tipo de evaluación del impacto, se realiza comparando lo que ha sucedido en este último año versus el escenario donde se hubieran perdido los beneficios de acceso preferencial a Estados Unidos (producto de la CBI), de no aprobar el DRCAFTA.

Cuando se realiza este análisis, tomando en cuenta los resultados de la evaluación anterior, se debe reconocer que el impacto ha sido positivo y de una magnitud importante. En todo caso, si se hubiera perdido dicho acceso es casi seguro que la pérdida de inversión y empleo en el país sería muy notoria.5

5. Debe resaltarse que esta comparación sería el verdadero contrafactual contra el cual debería compararse la situación actual.

8

2.2.1. Descripción del comercio guatemalteco Para tener una mejor idea de la importancia del comercio internacional dentro de la estructura económica del país se puede analizar el comportamiento del índice de apertura comercial (exportaciones más importaciones como porcentaje del PIB). La Gráfica 1 muestra la evolución de este índice, que fluctuó alrededor del 31% durante los últimos cincuenta años. Durante la época de vigencia del modelo de sustitución de importaciones este índice muestra una tendencia creciente aunque bastante variable. Durante la década de los ochenta el índice cae desde casi un 40% del PIB a un 20%; a partir de la apertura comercial la importancia del comercio internacional es cada vez más grande y más predecible a lo largo del tiempo.

La Gráfica 2 muestra una comparación de las exportaciones e importaciones de Guatemala entre un período pre-DR-CAFTA (julio 2002-abril 2003) y uno post-DR-CAFTA (julio 2006-abril 2007).6 Aunque Estados Unidos sigue siendo el principal socio comercial del país, tanto en importaciones como exportaciones, su importancia relativa dentro del total es ahora menor. El mercado del resto del mundo es más importante cada vez para Guatemala. La creciente importancia del mercado de China es un ejemplo de ello. Cuando se realiza la comparación de las exportaciones e importaciones del resto del mundo, China representó un 4% de las exportaciones y un 9.7% de las importaciones durante el primer trimestre del 2007; hace una década ambas magnitudes eran menores al 1%.

45.0

Exportaciones e Importaciones (Millones de Quetzales de 1958)

1,400

40.0

1,200

35.0 1,000

30.0

800

25.0

600

20.0 15.0

400

10.0 200

Indice de Apertura Comercial

Gráfica 1 Evolución de las exportaciones e importaciones reales en Guatemala y el Índice de Apertura Comercial 1950 - 2006

5.0

1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

0

Importación de Bienes y Servicios

Exportación de Bienes y Servicios

Indice de Apertura Comercial Fuente: elaboración propia en base a información del Banguat. 6. El DR-CAFTA ha estado en vigencia desde julio de 2006.

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Gráfica 2. Distribución para Guatemala de sus exportaciones e importaciones (Julio 2002- Abril 2003 y Julio 2006- Abril 2007) Importaciones

Exportaciones C.A. 26% 26%

19%

C.A. 10%

Resto del Mundo 28%

Resto del Mundo 56%

11% E.E.U.U. 34%

42%

47%

2002-2003

2002-2003

E.E.U.U. 55% 46% 2006-2007

2006-2007 Fuente: elaboración propia en base a información del BANGUAT.

La participación de Centroamérica dentro de las exportaciones e importaciones del país se ha mantenido constante dentro del período de referencia. El Salvador es el principal socio comercial centroamericano de Guatemala, representando cerca de un 42% de las exportaciones y un 46.5% de las importaciones que se realizan con la región.

Respecto a las exportaciones (Gráfica 3), los productos más importantes son el vestuario y los textiles, la producción de vegetales y la industria de alimentos, entre ellos suman un 62% del total para el año 2006. Aunque aun hay mucho camino por andar, Guatemala ha logrado un avance importante en la diversificación de su oferta productiva, tomando en cuenta que el modelo mono-exportador caracterizó al país durante mucho tiempo.

Gráfica 3. Composición de las exportaciones guatemaltecas 2002 y 2006 (porcentajes del total)

28.4% 32.1%

Textiles y manufacturas 19.0% 26.6%

Vegetales

17.0% 15.5%

Otros

13.5% 12.7%

Industrias alimentarias, bebidas y alcohol

9.5% 11.4%

Industrias químicas o industrias conexas

7.3% 4.4%

Productos minerales

5.3% 3.3%

Plástico y caucho

2006

Fuente: elaboración propia en base a información del Banguat.

10

2007

Gráfica 4. Composición de las importaciones guatemaltecas según productos para los años 2002 y 2006 (porcentajes del total) 17% 16%

Máquinarias y aparatos Minerales

10%

16% 16%

Otros

18%

12% 13%

Industrias químicas o industrias conexas

12%

Materiales para textiles

18%

8% 8%

Material de transporte Metales comunes

6%

7%

7% 6%

Plástico y caucho

5% 5%

Alimentos, bebidas y alcohol

2006

2007

Fuente: elaboración propia en base a información del Banguat.

Respecto de las importaciones (Gráfica 4), la maquinaria y los minerales (que incluye la importación de combustibles), son los productos con mayor participación relativa. Les siguen la importación de producto químicos y los materiales para textiles.

2.2.2.

Impacto sobre las exportaciones e importaciones

El propósito de esta sección es estimar el efecto del Tratado sobre los flujos comerciales durante su primer año de vigencia. Para evaluar este impacto es necesario aislar el efecto de otros efectos causados por factores ajenos al Tratado. Una forma para lograr esto es identificando un grupo de control (productos con contingente arancelario) cuya variación pueda atribuirse única y exclusivamente a los efectos de variables no relacionadas con el Tratado y suponiendo que este efecto es de similar naturaleza para los productos fuera del grupo de control. En la Gráfica 5 se muestra la serie de exportaciones mensuales de productos no sujetos a contingentes para Guatemala junto

con la tendencia estimada. Esta tendencia sufre un quiebre en su nivel a partir de enero del 2006 y un cambio en su inclinación a partir de la entrada en vigencia del Tratado (julio 2006). Como se observa en dicha gráfica, la diferencia entre la línea sólida (tendencia incluyendo efecto DR-CAFTA) y la línea punteada (tendencia excluyendo efecto DR-CAFTA) es el incremento en las exportaciones que puede asignarse al efecto del Tratado. Por otro lado, como se observa en la Gráfica 6, en Guatemala las importaciones no sujetas a contingentes se comportan más suavemente que las exportaciones, pero el impacto del Tratado resulta muy pequeño o nulo. Fenómeno que puede atribuirse a que el proceso de apertura de nuestro mercado tal y como quedó establecido necesita varios años para perfeccionarse. Por lo que no habría razones para suponer mayores Ministerio de Economía de Guatemala

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Primer Año de Vigencia del CAFTA

cambios durante los primeros meses de vigencia del Tratado. Como se observa en dicha gráfica, la diferencia entre la línea sólida (tendencia incluyendo efecto DR-CAFTA) y la línea punteada

(tendencia excluyendo efecto DR-CAFTA) es muy pequeña, lo cual indica un efecto casi nulo del acuerdo en las importaciones.

3000 2800 2600 2400 2200 2000 1800 1600 1400

Exportaciones

2007-Enero

2006-Octubre

2006-Julio

2006-Abril

2006-Enero

2005-Octubre

2005-Julio

2005-Abril

2005-Enero

2004-Octubre

2004-Julio

2004-Abril

2004-Enero

2003-Octubre

2003-Julio

2003-Abril

2003-Enero

2002-Octubre

2002-Julio

2002-Abril

1200 2002-Enero

Exportaciones en Millones de US$ Dolares FPA

Gráfica 5. Comparación de la tendencia de las exportaciones guatemaltecas incorporando el efecto DR -CAFTA

Tendencia incluyendo efecto RD-CAFTA

Tendencia sin incluir efecto RD-CAFTA

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 6. Comparación de la tendencia de las importaciones guatemaltecas incorporando el efecto del DR-CAFTA

Exportaciones en Millones de US$ Dolares FPA

3500 3000 2500 2000 1500 1000 500

Importaciones

12

Fuente: elaboración propia.

Tendencia

Tendencia incorporando efecto RD-CAFTA

2007-Enero

2006-Octubre

2006-Julio

2006-Abril

2006-Enero

2005-Octubre

2005-Julio

2005-Abril

2005-Enero

2004-Octubre

2004-Julio

2004-Abril

2004-Enero

2003-Octubre

2003-Julio

2003-Abril

2003-Enero

2002-Octubre

2002-Julio

2002-Abril

2002-Enero

0

Una vez modelada la tendencia de largo plazo de las exportaciones e importaciones guatemaltecas, es posible analizar el efecto neto de la vigencia del DR-CAFTA sobre las mismas.7 Mediante este método se evita que perturbaciones de corto plazo (de naturaleza estacional o cíclica) influyan los resultados de largo plazo. El período de referencia para el cual se analiza el cambio en la tendencia de ambas series es de Julio del 2006 a Marzo de 2007. En la Tabla 2 se muestra el efecto estimado del Tratado sobre las exportaciones e importaciones. La primera línea muestra el crecimiento tomando en cuenta el efecto del Tratado; la segunda línea indica la magnitud de crecimiento que hubiera ocurrido en ausencia del DR-CAFTA. El efecto neto del Tratado se obtiene restando ambas magnitudes. En términos netos, el Tratado causó un crecimiento del 6.5% en la tendencia de las exportaciones de productos fuera de contingente y un crecimiento 1.9% en las importaciones fuera de contingente. Utilizando la metodología aplicada para el caso de Guatemala en el resto de países de la región se encontraron cambios importantes en las tendencias de largo plazo de sus

exportaciones e importaciones: en el caso de Honduras el impacto sobre ambas variables fue positivo, mostrando el mayor crecimiento de la región en cuanto a exportaciones. Nicaragua mostró el segundo crecimiento de exportaciones de la región debido a la entrada en vigencia del Tratado. Las importaciones no se vieron impactadas por el Tratado. En el caso de República Dominicana existe un efecto positivo sobre las exportaciones y las importaciones, siendo más grande el efecto sobre estas últimas. En El Salvador el impacto del DR-CAFTA sobre las exportaciones fue negativo; pero las importaciones tuvieron un impacto positivo debido al DR-CAFTA. En el caso de Costa Rica, no fue posible detectar un cambio en la tendencia de largo plazo de las exportaciones, lo cual valida el modelo dado que el crecimiento observado en este país sería atribuible a factores no relacionados con el DR-CAFTA, los cuales son de naturaleza común para el resto de países de la región. Por lo que los cambios detectados en cada uno de ellos permiten concluir la presencia de un factor adicional, el DR-CAFTA.

Tabla 2 Efecto neto sobre el crecimiento del comercio durante Julio 2006 y Marzo 2007 Efecto

Crecimiento Total (incluyendo efecto DR-CAFTA) Crecimiento Total (excluyendo efecto DR-CAFTA) Efecto DR-CAFTA

Exportaciones

Importaciones

6.8

20.2

0.3

18.3

6.5

1.9

Fuente: elaboración propia en base a los resultados obtenidos por las estimaciones econométricas.

7. Mediante este método se evita que perturbaciones de corto plazo (de naturaleza estacional o cíclica) influyan los resultados de largo plazo. El período de referencia para el cual se analiza el cambio en la tendencia de ambas series es de Julio del 2006 a Marzo de 2007.

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2.2.3.

Análisis por productos

aun persiste cierta concentración de las exportaciones en un número reducido de categorías de productos. En un extremo, 82% de las exportaciones se concentran en cuatro categorías de productos, mientras que en otro extremo un 12.2% de las exportaciones se reparten entre 77 categorías distintas.

Una segunda parte del análisis consiste en analizar el efecto del Tratado según categorías de productos de exportación e importación. Para ello, debe tenerse en cuenta que la Gráfica 7 y la Gráfica 8 muestran la distribución de las principales categorías de productos de exportación de Guatemala según la Clasificación Estándar de Comercio Internacional (SITC -United Nations Statistical Papers, Series M, No. 34/Rev.3) a dos dígitos de la USA Trade On Line, durante el 2006. 8

La Gráfica 8 muestra la distribución de las importaciones de Guatemala provenientes de Estados Unidos, según categorías de productos. Dentro de éstas sobresalen las importaciones de maquinaria, materias primas y productos alimenticios. Un 18.8% del total de importaciones lo constituyen importaciones de minerales, que incluyen a los combustibles y aceites, entre otros. El 80% de las importaciones se distribuyen en 15 categorías de productos.

Tal como lo muestra la Gráfica 7, el 53% del total de exportaciones de Guatemala a Estados Unidos: corresponden a la categoría vestuario y textiles, le siguen en importancia la exportación de frutas, café, minerales y azúcar. Debe notarse que, a pesar de la diversificación de la oferta exportable,

Gráfica 7. Participación relativa y acumulada de de las exportaciones guatemaltecas según categorías de productos: 2006 (porcentajes)

60

100.0

53.8 50

87.8

85.8

81.9

30

90 80

74.8 40

100

70

65.8

60

33.8

50 40

20

12.2 9.0

10

7.1

3.9

30 20 10

2.0

0

0 Vestuario

Frutas y nueces

Café, té y especies

Porcentaje del Total

Azucares Minerales y combustibles

Vegetales

Otros

Porcentaje Relativo Acumulado

Fuente: elaboración propia utilizando información de USA trade online data base.

8. En esta base de datos las exportaciones de Guatemala hacia E.U.A. aparecen como importaciones de E.U.A. provenientes de Guatemala. Las importaciones de Guatemala a E.U.A. aparecen como exportaciones de E.U.A. a Guatemala. Los datos en esta sección se corrigieron siguiendo la misma metodología que en la sección anterior.

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Gráfica 8. Participación relativa y acumulada de de las importaciones guatemaltecas según categorías de productos: 2006 (porcentajes)

Frecuencia (en porcentaje del total)

Otros

Tela tipo punto

Grasas vegetales y animales

Servicios Aeronáuticos

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Fertilizantes

Carne

Material fotográfico

Alimentos procesados

Papel

Automóviles

Algodón

Artículos de Plástico

Cereales

Material eléctrico

Provisiones especiales

Maquinaria

18.8

Minerales

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Frecuencia Relativa Acumulada (en porcentaje)

Fuente: elaboración propia utilizando información de USA trade online data base.

Para analizar del DR-CAFTA por producto, se modeló como la diferencia entre: a) las importaciones y exportaciones esperadas, de haber permanecido inalteradas las condiciones que prevalecían antes de entrar en vigencia el Tratado; y b) las importaciones y exportaciones observadas. El impacto mide el porcentaje de las importaciones y exportaciones, por categoría de producto, que se explica por el efecto del Tratado durante los primeros trimestres de vigencia del mismo. Esta medición permite ordenar las categorías de productos según el impacto

que el Tratado tuvo sobre las exportaciones e importaciones de los mismos. No obstante, dada la importancia relativa de cada categoría de producto tiene dentro del total de importaciones y exportaciones, el ordenamiento inicial debe ser corregido según estas ponderaciones para relativizar mejor el efecto del Tratado. La razón de esta corrección es evitar una sobreestimación del efecto del DR-CAFTA para aquellos productos cuyas importaciones o exportaciones son muy pequeñas en relación al total.

9. La metodología utilizada en esta sección se describe en el Anexo V del documento completo.

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Tabla 3. Estimación del impacto del DR-CAFTA para los productos exportados por Guatemala

Productos

Productos de mayor crecimiento Azúcar Árboles y plantas Vegetales y raíces Plásticos y sus derivados Aluminio y sus derivados Frutas y nueces Cobre y sus derivados Madera y sus derivados Vestuario

Productos de menor crecimiento Pescado, crustáceos e invertebrados Aceites minerales Aceites esenciales Jabones Vegetales para plantación Tabaco y manufacturados Aceites de semillas Hule y derivados Vegetales y frutas

Fuente: elaboración propia en base a los resultados obtenidos por las estimaciones econométricas.

La Tabla 3 muestra los principales productos que, aplicando la metodología anterior, muestran los mayores crecimiento en este año de vigencia del DR-CAFTA, así como aquellos que mostraron el menor crecimiento. La mayoría de exportaciones guatemaltecas mostraron un crecimiento superior

al que se hubiera esperado en ausencia del Tratado. El 76.8% de las categorías de productos de exportación mostraron un mayor crecimiento debido al DR-CAFTA; y, un 23.2% de las categorías mostraron un crecimiento menor.

Tabla 4. Estimación del impacto del DR-CAFTA para los productos importados por Guatemala

Productos

Productos de mayor crecimiento Vestuario de tejido de punto Frutas y nueces Artículos para calzado Vegetales y frutas preparadas Hierro y acero Café, té y especies Raíces y otros vegetales Tabaco procesado Maquinaria eléctrica Artículos de metal

Productos de menor crecimiento Cereales Minerales y combustibles Algodón Fertilizantes Carne Servicios de aeronáutica Residuos de comida Artículos fotográficos Telas de punto Telas de fibras artificiales

Fuente: elaboración propia en base a los resultados obtenidos por las estimaciones econométricas.

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Las importaciones guatemaltecas se redujeron en un 4.7% durante el período de vigencia del DR-CAFTA respecto del mismo período del año anterior. Sin embargo, no es posible atribuir todo este cambio a los efectos del Tratado ya que, tal y como se muestra en la Tabla 4, algunos productos sí han mostrado un crecimiento en su comercio y se beneficiaron de la operación del Tratado, aunque la mayoría de ellos crecieron menos de lo que se hubiera esperado.

2.3. Impacto sobre el crecimiento económico Según el Banco de Guatemala (2006) el aumento en los flujos comerciales durante los primeros seis meses de vigencia del Tratado pudo haber tenido un efecto incremental entre 0.24 y 0.43 en la tasa de crecimiento económico. El Recuadro 4 muestra las estimaciones ex - ante realizadas por la CEPAL acerca del efecto del DR-CAFTA sobre el crecimiento económico.

Recuadro 1. Revisión de distintos modelos realizados para evaluar el impacto del DR-CAFTA sobre el crecimiento económico Naranjo (2003) calcula que el DR-CAFTA conllevaría un crecimiento adicional de 24% en el comercio de la región, lo cual generaría un incremento en la tasa de crecimiento anual de un 1.1%, y; reduciría la brecha del desempleo respecto de su tasa natural en 0.39%. Paunvic (2005), por su parte, reporta distintos estudios acerca de la medición del impacto del DR-CAFTA sobre la tasa de crecimiento. Estos resultados se resumen en la siguiente tabla:

CENTROAMÉRICA: ESTIMACIONES DEL CRECIMIENTO DEL PIB PARA AMÉRICA CENTRAL, CON Y SIN EL EFECTO DEL CAFTA (Porcentajes) Pais

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Tasa Potencial

Tasa Histórica

Tasa Demográfica

Optimista

4,74 5,35 7,17 6,22 6,94

3,50 2,60 3,30 2,90 2,50

1,51 1,49 2,42 2,08 1,91

5,50 6,94 9,49 7,11 8,43

Escenarios Moderado 4,26 4,19 5,62 3,79 3,99

Pesimista 2,27 3,08 4,74 2,97 3,40

Fuente: Paunvic (2005). En base a Ros (2003) para la tasa potencial; CEPAL (2003a) para la tasa "histórica"; CEPAL (2003b) para la tasa "demográfica". Los tres escenarios son las tres tasas mencionadas, aumentadas por el efecto del CAFTA estimado por Hinojosa-Ojeda (2003). Fuente: elaboración propia en base a información de CEPAL 2003 y Paunvic (2005).

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Primer Año de Vigencia del CAFTA

2.4.

Impacto sobre el empleo

Una forma indirecta de estimar el impacto del DRCAFTA sobre el empleo es por medio de lo que se conoce como Intensidad Empleo del Crecimiento, la relación entre crecimiento del PIB y el crecimiento del empleo formal (o elasticidad crecimientoempleo). Dadas las limitaciones de los datos, las estimaciones sobre el impacto en el empleo se realizan únicamente para el sector agrícola y el industrial. Según Maul et al (mimeo), la elasticidad crecimiento-empleo de los sectores agrícola e industrial son -0.86 y 2.19 respectivamente. Lo cual significa que ante un aumento del 1% en el PIB sectorial el empleo decrece 0.86% en el sector agrícola y aumenta en 2.19% en el industrial. Utilizando el cambio en las exportaciones como una aproximación del cambio en el PIB, la participación de las exportaciones totales dentro del PIB y la participación de las exportaciones de Guatemala a cada país de la región como porcentaje de las exportaciones totales, se puede estimar de manera indirecta el impacto sobre el empleo de la vigencia del DR-CAFTA. La siguiente tabla muestra el cambio resultante en el empleo sectorial derivado del cambio en las exportaciones de Guatemala a países de la región. Es preciso

mencionar que el impacto sobre el empleo total depende de la importancia de las exportaciones a cada mercado dentro del PIB (este es el valor que se reporta en la segunda columna de la Tabla 5). Los impactos descritos en la Tabla 5 se calcularon utilizando el cambio en las exportaciones sectoriales entre Julio 2006-Diciembre de 2006, lo cual incluye el efecto del CAFTA así como otros efectos no relacionados con el mismo. Según estos cálculos, el empleo agrícola formal se redujo en 1% (1,500 empleos) a causa de las exportaciones agrícolas a la región DR-CAFTA durante el 2006; el empleo industrial formal creció en casi 5% (9,200 empleos) a causa de las exportaciones industriales de Guatemala a dicha región. Una forma de aislar el efecto DR-CAFTA de estos datos es centrándose en las exportaciones agrícolas e industriales a Estados Unidos y utilizando el efecto del tratado estimado anteriormente (ver Tabla 2). Según esa información el efecto DR-CAFTA sobre las exportaciones de Guatemala a Estados Unidos fue de 6.2% entre Julio de 2006 y Marzo 2007. Si se toma como punto de comparación el hecho que las exportaciones totales crecieron 13% durante ese mismo período es posible afirma que el efecto

Tabla 5. Impacto del cambio en las exportaciones sobre el empleo de Guatemala: Julio-Diciembre 2006 EXPORTACIONES COMO % DEL PIB

COSTA RICA 0.646% EL SALVADOR 1.983% ESTADOS UNIDOS 7.887% HONDURAS 1.365% NICARAGUA 0.667% R. DOMINICANA 0.223% EFECTO SOBRE EL EMPLEO TOTAL EN GUATEMALA Fuente: Cálculos Propios

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VARIACIÓN EN EL EMPLEO RESPECTO DEL AÑO 2005 AGRÍCOLA INDUSTRIAL -0.18% -0.07% -0.80% -0.17% -0.03% 0.19% -1.07%

0.19% 0.17% 3.12% 0.73% 0.16% 0.45% 4.84%

del tratado equivale a un 48% del cambio total.10 Utilizando esta misma proporción de “efecto DR-CAFTA” para el empleo, resulta que las tasas de cambio registradas en la Tabla 9 para Estados Unidos, se reducen a -0.38% y 1.49% debido al impacto del Tratado. Unos 700 empleos formales menos en el sector agrícola11 y unos 4,400 empleos adicionales en el sector industrial. Un efecto combinado de unos 3,700 nuevos empleos en los primeros nueves meses de vigencia del tratado, una reducción de un 2.7% en el desempleo total del país.

2.5. Impacto en la recaudación tributaria El impacto del DR-CAFTA sobre los ingresos tributarios depende de complejas interacciones entre la reducción de los derechos arancelarios, las variaciones en los impuestos indirectos relacionados con las importaciones (IVA sobre importaciones e impuestos selectivos al consumo) y el grado de respuesta de las importaciones a cambios en el ingreso y a cambios en el precio de las mismas. A todo esto hay que agregar que, junto con la vigencia del DR-CAFTA, se observó un repunte en las acciones de la SAT para reformar las aduanas del país y reducir la evasión tributaria. Esta multiplicidad de efectos complica mucho aislar el efecto del DR-CAFTA sobre la recaudación tributaria.

En lo referente a lo derechos arancelarios de importación, el arancel promedio ha disminuido de un 4.5% en el 2005 a un 3.2% en el año 2007. Tendencia que se seguirá acentuando en los años venideros hasta que se perfeccione totalmente la apertura comercial. A estos efectos negativos habría que sumar el impacto positivo de la ampliación de la base gravable debido a los efectos del DR-CAFTA. Uno de los canales a través de los cuales opera este efecto es a través de mayores tasas de crecimiento y su efecto sobre las bases de los distintos impuestos (consumo, ganancias, salarios, etcétera). Otro de estos canales es el efecto precio, inducido por la reducción de los aranceles, sobre el volumen de las importaciones. En la medida que se reduce el precio de las mismas es de esperar que aumente el volumen de las mismas y, por ende, la recaudación de impuestos indirectos relacionados con las importaciones. El efecto neto teórico del DR-CAFTA sobre los ingresos tributarios se presenta en la Tabla 6. Estas estimaciones teóricas se pueden contrastar contra los datos reportados por la SAT para los primeros nueve meses de vigencia del Tratado. Según la SAT, los ingresos tributarios se redujeron en Q 167 millones durante el período comprendido entre Julio de 2006 y Marzo de 2007, distribuidos en una caída de Q.149 millones por concepto de Derechos Arancelarios de Importación y Q 18 millones por concepto de IVA sobre importaciones12.

10. Es importante mencionar que estas estimaciones suponen que la expansión en la producción exportable requirió de un aumento en la cantidad de trabajadores, lo cual podría no ser el caso si durante el período bajo estudio aumentó la productividad laboral o las unidades efectivas de trabajo. 11. Esta variación es tan pequeña, que si se toman en cuenta los márgenes de tolerancia estadística, podría concluirse que el efecto ha sido nulo. Además, en este análisis no se considera el impacto sobre otro tipo de empleos, como el generado en el sector comercial y el de servicios. 12. Datos provenientes de SAT (2007), Recaudación a Marzo de 2007.

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Primer Año de Vigencia del CAFTA

Tabla 6. Reducción Neta en los Ingresos Tributarios: Guatemala (% del PIB) Años de Vigencia del Tratado

Optimista (g = 9.5%) Moderado (g = 5,6%) Pesimista (g = 4,7%)

1

2

3

4

5

0,24 0,32 0,33

0,24 0,32 0,34

0,25 0,32 0,34

0,25 0,33 0,35

0,25 0,33 0,35

Fuente: Elaboración propia a partir de Paunovic, I. (2005)

2.6. Impacto sobre la Inversión Extranjera Directa Tomando como base el PIB nominal del 2006, Q 270,000 millones, los Q 167 millones de reducción en los primeros nueve meses de vigencia del DR-CAFTA equivale a menos del 0.1% del PIB. A partir de estos números es difícil concluir que el efecto del DR-CAFTA ha sido mucho menor a lo originalmente estimado ya que durante el período bajo estudio, tal y como se mencionó antes, confluyen los efectos del Tratado más un combate frontal contra la evasión y la corrupción en las aduanas. No obstante, dada la magnitud de la diferencia entre lo observado y lo pronosticado, casi una relación de 4:1 es bastante factible que el impacto tributario del Tratado pueda ser menor a lo originalmente estimado.

La entrada en vigencia del DR-CAFTA abre nuevas oportunidades para la atracción de inversión extranjera directa (IED). Sin embargo, no podemos olvidar que Guatemala compite por una cantidad de recursos escasos contra los demás países de la región. Solamente en la medida que se ofrezcan mejores condiciones y oportunidades dentro de nuestro país será posible mejorar el desempeño que hemos tenido en el pasado. La Tabla 7 muestra la evolución de la IED en el pasado reciente. Aunque el DR-CAFTA entró en vigor a mediados de 2006, es de esperar que la expectativa de la aprobación del mismo, sumada al tiempo requerido para establecer una inversión, impactará positivamente el proceso de atracción de IED antes que entrara en vigencia el Tratado. Esto explica el incremento de la IED en Costa Rica, a pesar que no ha entrado en vigencia en dicho país.

Tabla 7. Inversión Extranjera Directa (millones de US $)

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Fuente: CEPAL, 2006

20

2002-2006

2005

2006

830 342 186 301 237

861 517 208 372 241

1436 204 325 385 290

Tabla 8. Inversión Extranjera Directa Asistida por Invest in Guatemala en 2007 (miles de US $) Empleo Manufactura Call Centers/Telcom Agroindustria Comercio Turismo TOTAL

Inversión (miles de US $)

400 940 450 335 180

34,000 254,540 6,100 56,000 14,000

2,305

364,640

Fuente: Invest in Guatemala.

Dos cuestiones resaltan respecto del comportamiento reciente de la IED en Guatemala. Primero, dentro de la región Guatemala es uno de los países más rezagados en términos de atracción de inversión; segundo, Guatemala empieza a evidenciar un cambio en su capacidad de atracción de IED, pues la tasa de crecimiento durante el 2006 da prueba de ello, y se corrobora cuando se analizan los montos de inversión asistida por Invest in Guatemala durante el 2005 (ver Tabla 8) Según estos datos los prospectos de inversión para el año 2007 son bastante buenos, la inversión asistida por esta oficina muestra un incremento de más de 10% respecto del monto reportado por CEPAL para el año 2006. Sobresale el interés de las inversiones en el sector de telecomunicaciones y actividades como call centers.

3. CONCLUSIONES Hablar del impacto de un Tratado como este durante su primer año de vigencia es una empresa ambiciosa e importante. Sobre todo para identificar algunos resultados incipientes que empiezan a materializarse y señalar la ruta crítica que deben seguir los siguientes

gobiernos que tengan a su cargo la administración del Tratado. Para identificar el impacto, existen dos procedimientos. El primero, implica evaluar los resultados obtenidos en este último año y compararlos con la tendencia que ya tenía Guatemala. En ese sentido, la evidencia permite identificar, a pesar del escaso tiempo transcurrido, resultados positivos, si bien pequeños, de la vigencia del Tratado. Parte de la explicación es que los procesos productivos necesitan tiempo para madurar y perfeccionarse. Aunque las oportunidades estén disponibles y existan empresarios dispuestos a tomarlas, el proceso de producción y exportación no es algo tan sencillo como simplemente presionar un botón. Por lo mismo, durante este primer año de vigencia los principales beneficiados han sido aquellos productores que ya exportaban antes de la vigencia del Tratado y que vieron mejorada su condición competitiva o que, al menos, no sufrieron un deterioro en la misma. El primer año de vigencia del Tratado ha sido un año de preparación, los efectos más fuertes del Tratado se empezarán a sentir más tarde. El segundo procedimiento, es evaluar el impacto del DR-CAFTA, comparando lo que ha sucedido en este último año versus el escenario donde se hubieran perdido los Ministerio de Economía de Guatemala

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Primer Año de Vigencia del CAFTA

beneficios de acceso preferencial a Estados Unidos (otorgados por la CBI), por no ratificar el DRCAFTA. Lo que se esperaría suceda en el caso de Costa Rica, si finalmente no lo aprueban. Al realizar este ejercicio y tomando en cuenta la conclusión del primer procedimiento, se debe reconocer que el impacto ha sido positivo y de una magnitud importante. La razón es sencilla, si se hubiera perdido dicho acceso es casi seguro que la pérdida de inversión y empleo en el país sería muy notoria.

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Este primer año ha sido para muchos un año de reconocimiento del terreno. Dado este proceso de maduración y aprendizaje, es necesario que las políticas públicas alrededor del Tratado mantengan coherencia y una dirección definida a lo largo del tiempo. Sobre todo, dado que una de las pocas formas disponibles para darle credibilidad e impulso al proceso es por medio de la consistencia a lo largo del tiempo con los compromisos que se han adquirido.

DR-CAFTA un año después Resumen de las Recomendaciones para Guatemala

LA POLÍTICA INTEGRADA DE COMERCIO EXTERIOR

L

a Política Integrada de Comercio Exterior, ratificada por el Consejo Nacional de Promoción de las Exportaciones (CONAPEX) en el año 2004, define las prioridades en materia de comercio exterior. Asimismo, a través del liderazgo del Ministerio de Economía, dicha política rige y coordina los esfuerzos de Gobierno tendientes a fortalecer la posición del país dentro del comercio internacional.

aprovechar todas las oportunidades que el Tratado trae consigo y, en general, para aprovechar los beneficios del comercio exterior. Estas recomendaciones no pretenden ser exhaustivas, sino simplemente mostrar algunas áreas de acción que merecen atención especial, sumando así esfuerzos dentro de la Política Integrada de Comercio Exterior.

La Política Integrada de Comercio Exterior engloba todas las acciones relacionadas con el mejor aprovechamiento del DR-CAFTA, así como otro tipo de acciones destinadas a fortalecer la posición competitiva, institucional y productiva del país de manera generalizada. Dentro de este contexto, el DR-CAFTA es sólo una herramienta muy importante dentro de dicha política. Una herramienta que, como otras tantas, se beneficia del mejoramiento de las condiciones generales del país y que, como otras tantas, requiere de acciones específicas para su mejor funcionamiento. Esta política establece ocho ejes estratégicos que engloban las acciones de Gobierno en torno al tema:

1. Competitividad Sistémica

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Competitividad Sistémica. A d m i n i s t r a c i ó n d e l Tr a t a d o . Impulso a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa. Desarrollo de Exportaciones. Atracción de Inversiones. Sistema Nacional de Calidad. Protección y Cultura del Consumidor. Orientación y aprovechamiento del Tratado.

A continuación se detallan algunas de las acciones que deben fortalecerse y perfeccionarse en los próximos años para

El Programa Nacional de Competitividad (PRONACOM) ha desarrollado la Agenda Nacional de Competitividad 2005-2015 que orienta todos los esfuerzos público-privados destinados a fortalecer la competitividad del país. Dentro de los campos considerados por dicha Agenda, conviene resaltar la importancia de las siguientes acciones en cada uno de ellos: a. Desarrollo del capital humano: Se requiere desarrollar varias competencias que le permitan al guatemalteco estar en la capacidad de competir y aprovechar los beneficios que pueda traer el comercio exterior. Dentro de estas resaltan la importancia que las personas tengan dominio de capacidades básicas, como lecto-escritura y aritmética, el idioma inglés y el manejo de computadora. También es importante que se desarrolle en las aulas una actitud positiva hacia el trabajo y se promuevan roles positivos del empresariado entre los jóvenes y niños, el trabajador y el consumidor. Ministerio de Economía de Guatemala

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En cuanto a la capacitación, debe señalarse la necesidad de promover un marco institucional que permita al Ministerio de Trabajo asumir su rol como rector de la capacitación y que establezca un sistema nacional de certificación de competencias laborales. Lo cual implica separar las funciones de regulación y prestación de servicios de capacitación. Asimismo, se debe promover un mercado de capacitación competitivo, flexible y de calidad, para lo cual debe implementarse un sistema de evaluación y otro de información y difusión de la capacitación laboral.

del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS), y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN). Esta evaluación debe servir de base para determinar las actividades a desarrollar y los objetivos que se desean alcanzar; además, debe hacerse público para que los empresarios puedan reaccionar y actuar proactivamente a favor del cumplimiento de la normativa y evitar sanciones. Para que esto último se logre, debe penalizarse a los empresarios que incumplen dichas normas con las multas impuestas por el incumplimiento del DR-CAFTA.

Uno de los objetivos de la aprobación del DRCAFTA es incrementar las oportunidades económicas de la población a través de la generación de empleo formal. Dado que la institucionalidad laboral fue diseñada para las condiciones prevalecientes hace más de cincuenta años, para lograr el objetivo de promover el empleo en las condiciones actuales se hace necesaria una modernización de la legislación existente. Por ello, se requieren varias reformas: a) introducir el trabajo por tiempo parcial; b) modificar los mecanismos de fijación del salario mínimo; c) flexibilizar la contratación de trabajadores extranjeros; d) modificar los criterios que definen la indemnización por despido injustificado; e) reformular la seguridad social para garantizar la eficiencia y sostenibilidad del sistema, así como los derechos de propiedad de los trabajadores; f) facilitar la resolución de conflictos; y g) evaluar el costo beneficio de tanto impuesto laboral, que podría estar beneficiando a pocos trabajadores; h) facilitar la contratación de aprendices para promover la capacitación laboral; y, j) eliminar los impuestos al trabajo existentes.

Otro tema de vital importancia para el fortalecimiento de las instituciones en el país y para mejorar el tipo de decisiones que hoy se toman en todo nivel es la reforma al Sistema Estadístico Nacional (SEN). Para superar las debilidades en materia estadística se requiere de una mejor coordinación e integración de la producción de información estadística, algo que sólo puede lograrse modernizando el marco legal que rige este sector. Esto incluye, en el corto plazo, reformar el reglamento del Instituto Nacional de Estadística, para clarificar la estructura y funcionamiento del Sistema Estadístico Nacional. En el mediano plazo se debe promover una reforma a la Ley del INE que dote a esta institución de autonomía; mecanismos e incentivos para garantizar la obtención de la información y garantizar la confidencialidad de la misma; y, mayor capacidad institucional para convertirse en el ente rector de la estadística.

b. M o d e r n i z a c i ó n y f o r t a l e c i m i e n t o institucional: Para mejorar el cumplimiento de los compromisos laborales y ambientales asumidos por Guatemala, se requiere realizar estudios sobre los principales riesgos de incumplimiento de los compromisos del DR-CAFTA, por parte 25

La promoción de la competencia es un tema crítico para el funcionamiento eficiente de la economía y, de cara al Tratado, para evitar prácticas que limiten los beneficios que trae consigo la apertura de mercados. La legislación que responda a este compromiso debe basarse en la penalización de las prácticas y no en la penalización de estructuras de mercado. Un principio importante para el funcionamiento de la entidad encargada de esta función, es la transparencia en sus actos, así como el establecimiento de límites estrictos al ejercicio de la discrecionalidad de sus funcionarios.

Asimismo, la agencia encargada de este tema debe enfocarse en la abogacía por la competencia y no solamente en la penalización de acciones no competitivas. Es decir, adoptar un rol preventivo, promoviendo libre acceso a los mercados y eliminando trabas de Gobierno que limiten la competencia. c. Desarrollo de infraestructura productiva y tecnológica: El desarrollo de la infraestructura vial, sistema portuario y aeroportuario nacional y desarrollo de nuevas alternativas en el sector energético son importantes para lograr la competitividad en el ámbito logístico que es uno de los potenciales de Guatemala. La reforma en este sector debe guiarse por principios como: a) la participación pública-privada, dados los altos costos de este tipo de inversiones; b) la planificación a largo plazo, para que la infraestructura responda a la estrategia general de desarrollo y pueda garantizar su funcionalidad a largo plazo; c) la promoción de condiciones competitivas; y, d) la transparencia en todos los procesos. Dentro de estos temas resalta el de energía eléctrica. Actualmente la capacidad instalada efectiva no permite mucha holgura, en ausencia de nuevas inversiones en generación y transmisión, la misma podría ser rebasada muy pronto por la demanda. La composición predominantemente termoeléctrica de la generación aumenta la vulnerabilidad del país ante variaciones en los precios de los combustibles e impone costos elevados al sector productivo. Superar estos desafíos implica inversiones importantes en materia de generación, transmisión y distribución. Sobre todo, inversión en proyectos hidroeléctricos que permitan estabilizar el precio a largo plazo y hacer frente a la creciente demanda. Las distorsiones generadas

por la Tarifa Social, y su impacto financiero sobre el INDE, limitan la eficiencia con la cual puede operar el sistema. Esta distorsión debería ser eliminada a la brevedad.

2. Administración Eficiente del Tratado La ratificación y entrada en vigencia del DRCAFTA fue tan solo el primer paso en una larga cadena de compromisos y reformas institucionales a las que Guatemala debe hacer frente para el adecuado funcionamiento del mismo. Aunque los retos son múltiples e involucran a distintas dependencias del sector público, los dos puntos más importantes consisten en: a) el fortalecimiento del Ministerio de Economía en todo lo referente a la coordinación y administración de los tratados hasta hoy suscritos, y; b) coordinación, al más alto nivel, entre todas las dependencias relacionadas con el funcionamiento del Tratado. Una opción para lograr estos objetivos es continuar el fortalecimiento del Ministerio de Economía. Sin embargo, el reto es tal que sería conveniente evaluar una redefinición completa de sus funciones actuales. En lugar de dedicarse a las múltiples funciones que hoy cumple, este Ministerio debería especializarse únicamente en todo lo relacionado al comercio exterior, un Ministerio de Comercio Exterior. Otra posibilidad consistiría en darle al CONAPEX, como instancia de coordinación multisectorial e interinstitucional del más alto nivel, mayor jerarquía dentro del arreglo institucional existente. A cargo de CONAPEX quedaría la coordinación y puesta en práctica de las acciones encaminadas a elevar la competitividad; de impulsar el comercio exterior; y, de promover la atracción de inversiones. En cuanto a la promoción de la competitividad, debe fortalecerse el desarrollo Ministerio de Economía de Guatemala

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del Programa Nacional de Competitividad (PRONACOM). Dentro de la política de promoción de las exportaciones es importante fortalecer Programa de Agregados Comerciales (PACIT) y la inteligencia de mercados. En lo referente a la apertura comercial debe fortalecerse todo lo relacionado con la administración de tratados, defensa comercial, resolución de controversias y coordinación intersectorial.

3. Fortalecimiento de las MIPYMES Una forma de mejorar la productividad y competitividad de las micro, pequeñas y medianas empresas es mediante su encadenamiento productivo con otras empresas dentro de la cadena productiva de exportación. El encadenamiento productivo no puede depender sólo de un ambiente de cooperación que depende exclusivamente de la buena fe de los participantes. Las entrevistas con empresarios de MIPYMES y grandes industriales arrojó la necesidad de contar con mecanismos que permitan generar compromisos de largo plazo, para garantizar la calidad y el suministro de productos. Por eso, la solución apunta a facilitar el uso de mecanismos de resolución alterna de conflictos, las cuales debieran de generar resultados rápidos y baratos. Esto permitirá que las MIPYMES puedan coordinarse mejor y hará que las empresas industriales y las exportadoras se sientan más atraídas a la articulación de cadenas productivas. Por supuesto, esto implica continuar con los esfuerzos para dar a conocer a las MIPYMES la forma de aprovechar el Tratado. Junto con la modernización del marco regulatorio de las instituciones financieras, también es importante avanzar también en mejorar el marco institucional que rige las operaciones de crédito desde el punto de vista contractual. El uso generalizado de garantías para respaldar las operaciones de crédito, sumado a procesos 27

judiciales más expeditos y predecibles, permitiría reducir de manera sustancial los costos de transacción y los problemas de oportunismo y riesgo moral que limitan el desarrollo del mercado y la disponibilidad de crédito a tasas accesibles. Deben aprobarse las leyes de garantías fiduciarias, garantías recíprocas, de seguros, etcétera.

4. Desarrollo de las Exportaciones En este eje es de vital importancia continuar con la dirección actual de los cambios en las aduanas. La reingeniería de los procesos de importación y exportación deben continuar para hacerlos más expeditos, transparentes, efectivos y cada vez menos sujetos a la discrecionalidad de los funcionarios. En lo que se refiere al recurso humano, es imperativo continuar con la depuración de funcionarios asociados con la corrupción y fortalecer los cuadros profesionales dentro de las aduanas. Asimismo, es necesario continuar con los esfuerzos tendientes a crear una cultura pro-competitiva dentro de las aduanas y a mejorar la infraestructura física de las mismas. En lo referente a la promoción internacional del país no sólo es importante tener un buen clima de negocios y de inversión, sino saberlo vender. Modificar la percepción que podría tenerse de Guatemala en el extranjero, o simplemente dar a conocer que existimos como destino comercial, requiere de una campaña publicitaria focalizada en los grupos a los que se desea atraer al país. El Programa de Agregados Comerciales, de Inversión y Turismo juega un papel crucial dentro de esta estrategia y debería recibir la importancia que merece, tanto en términos financieros como de estabilidad institucional. Por último, debe reconocerse que Guatemala es un destino pequeño para el interés de muchas inversiones y debe, por lo mismo, coordinarse con el resto países vinculados con el DR-CAFTA, para promocionar la región.

5. Atracción de Inversiones Aunque históricamente no hemos sido líderes en la atracción de la inversión extranjera, la entrada en vigencia del DR-CAFTA abre nuevas oportunidades que deben aprovecharse. Para esto es necesario el fortalecimiento institucional, financiero y en recursos humanos de Invest in Guatemala. Esta oficina debe recibir el apoyo del más alto nivel en sus labores de promoción y coordinación interinstitucional tendientes a facilitar la inversión. La estrategia de atracción de inversiones debería buscar también la diversificación de la oferta exportable del país, la incorporación de nuevas tecnologías de producción y nuevas habilidades laborales y el desarrollo de proyectos que favorezcan inversiones a largo plazo. El desarrollo de zonas francas puede jugar un rol importante en este campo. Sin embargo, el desarrollo de las mismas no debe servir de excusa para no continuar con reformas tendientes a mejorar la competitividad global de la economía. Con la ratificación del DR-CAFTA Guatemala adquirió una serie de compromisos en materia de propiedad intelectual, buscando la implementación de dichos principios en el marco jurídico y su cumplimiento. Este tipo de protección a la inversión puede considerarse importante para distinto tipo de industrias. Como primer paso, se requiere considerar dentro de la política nacional la ratificación de los convenios que Guatemala tiene pendientes para cumplir con los requisitos del DR-CAFTA. Como siguiente paso deben fortalecerse los mecanismos que faciliten el cumplimiento de la legislación existente, enfocándose principalmente en aquellos que cuentan con la infraestructura para realizar la copia del producto. De manera paralela, deben generarse programas

para que los vendedores minoristas de estos productos tengan otra alternativa económica. En materia impositiva es importante introducir más estabilidad y predictibilidad en las reglas tributarias. Es importante tener en cuenta que la competitividad del país no puede sustentarse en incentivos fiscales, menos aún en una competencia abierta con nuestro vecinos en términos de otorgamiento de favores impositivos, por lo que hay que buscar una armonización de este tipo de instrumentos en toda el área. Por tanto, es importante avanzar en la armonización de nuestro sistema tributario con lo dispuesto en las normas de la OMC, así como perfeccionar los tratados de doble tributación garantizar la recaudación tributaria, para no castigar innecesariamente a los inversionistas extranjeros.

6. Sistema Nacional de Calidad Promover una cultura de la calidad no es tarea sencilla. Aunque Guatemala es un país con capacidad de generar productos con calidad competitiva, nos encontramos en desventaja al no tener o no utilizar correctamente las herramientas reconocidas a nivel internacional para comprobar la calidad de los productos. El Sistema Nacional de Calidad, integrado por el Centro Nacional de Metrología (CENAME), la Comisión Guatemalteca de Normas (COGUANOR) y la Oficina Guatemalteca de Acreditación (OGA), son herramientas esenciales para superar este desafío. El apoyo financiero e institucional al más alto nivel es necesario para garantizar el funcionamiento de estas instancias.

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Primer Año de Vigencia del CAFTA

7. Protección y Cultural del Consumidor El principal objetivo de cualquier política que se implemente al respecto debe prever la reducción de costos para el consumidor al asumir transacciones: reduciendo las asimetrías de información, capacitando e informando al consumidor sobre las opciones a su alcance; facilitando la resolución de controversias de manera barata y expedita; y, finalmente, sancionando a aquellos empresarios que no respetan a los consumidores, principalmente aquellos que ponen en riesgo la salud de las personas. Por último, en el corto y mediano plazo, se debe continuar con la reestructuración de la DIACO en una Procuraduría, que le de estabilidad interna e independencia política.

8. Orientación y Aprovechamiento del Tratado Este eje gira en torno a la necesidad de dar a conocer las oportunidades de negocios, normativa, regulaciones de acceso, estudios, estadísticas, etcétera, a los potenciales usuarios del Tratado. Una de las herramientas más urgentes en ese sentido es la promoción de la inteligencia de mercados. Aunque el Gobierno ha iniciado varios proyectos tendientes a mejorar este aspecto,

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todavía existe un marcado reclamo respecto de la necesidad de inteligencia de mercados más detallada, identificando oportunidades comerciales, ubicando futuros proveedores y clientes potenciales para productos que tienen potencial en Guatemala, tal y como se hace en otros países. Para que los esfuerzos actuales puedan dar el salto hacia un servicio más especializado y efectivo es importante que las instituciones y programas involucrados cuenten con mayor cantidad de recursos humanos y financieros. Para lograr un mayor impacto de las políticas, debe tomarse en cuenta la diversidad de los guatemaltecos. En el caso de la mujer es importante tener en cuenta que ellas sufren en mayor grado las disparidades en cuanto al acceso a la educación, lo cual reduce las posibilidades de acceder a mejores empleos y salarios; además del sesgo machista de la sociedad que dificulta su integración al mercado laboral. Las políticas públicas complementarias al tratado deben reconocer estas asimetrías para focalizar sus esfuerzos de manera que los beneficios del Tratado lleguen también a las mujeres guatemaltecas. Los migrantes son otro claro ejemplo de un grupo que puede beneficiarse del Tratado si son tomados en cuenta explícitamente en el diseño de la política pública. En la medida que la población más proclive a emigrar esté informada sobre los beneficios que puede ofrecer el Tratado, y los mecanismos bajo los cuales puede integrarse a una cadena productiva, menor la probabilidad que estas personas emigren. Para este tipo de personas el DR-CAFTA debe representar un cambio positivo, de lo contrario le emigración continuará.