Indagine Sulla Gestione

Indagine sulla gestione

CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA

INDAGINE SULLA GESTIONE DEL COMUNE DI VIETRI SUL MARE

Relazione ai sensi dell’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e dell’art.7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n.131 ……………………………………………………………………………….. ………………. (eliminati elementi introduttivi)

CAPITOLO IV IL FUNZIONAMENTO DEI CONTROLLI INTERNI DEL COMUNE DI VIETRI SUL MARE § 4.1 – Caratteristiche principali (Criteri organizzativi) Lo Statuto contiene disposizioni generali sull’istituzione del sistema dei “controlli interni”. (Controlli di regolarità amministrativa e contabile) Il “controllo di regolarità amministrativo contabile” è svolto, a campione, dal Collegio dei revisori su documenti di bilancio, mandati di pagamento e variazione di consuntivi.

Il servizio non è stato sottoposto ad ispezione da parte dell’Ispettorato Generale di

finanza.

(Controllo di gestione) Il “controllo di gestione” è stato istituto ed attivato dal 2000 ed è svolto dal Nucleo di valutazione, costituito da un’articolazione interna all’ Ente che si occupa anche della “valutazione dei dirigenti”. Responsabile del controllo di gestione è il Segretario comunale cui è richiesta una specifica preparazione professionale. Non vengono utilizzati programmi o moduli informatici, né è previsto un collegamento in rete. L’Ente ha adottato la contabilità economico-patrimoniale affidandola al Servizio Contabilità generale (settore economico-finanziario). Non è stato adottato un Regolamento di funzionamento per l’ esercizio del controllo di gestione né una “Carta dei servizi”. Detto controllo opera in relazione ad un proprio programma ed effettua la verifica degli obiettivi attribuiti dal PEG ai Responsabili di settore. Si tratta di obiettivi di tipo gestionale e strategico che vengono monitorati tramite appositi indicatori. Il controllo di gestione è anche impiegato a supporto delle procedure amministrative. (Controllo di valutazione) La “valutazione dei dirigenti” è stata adottata, a decorrere dal 2000, dal Nucleo di Valutazione che vi provvede facendo uso delle informazioni e dei dati forniti dal “controllo di gestione” in osservanza del regolamento, approvati per il funzionamento del

sistema. Non sono stati predisposti parametri specifici per la valutazione del Segretario Generale. (Controllo strategico) Risulta che l’ Ente non ha ancora istituito il “controllo strategico”.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

L’analisi sviluppata per l’indagine in oggetto – attuata per i nove Comuni presi in esame - parte dalla consapevolezza del ruolo che il sistema dei controlli interni svolge nell’ambito di tutti gli aspetti gestori tenuto conto che la loro funzionalità è sintomatica della capacità dell’organo esecutivo dell’Ente di determinare, attraverso la programmazione degli obiettivi gestionali, l’individuazione delle modalità di acquisizione e di elaborazione dei dati e dei criteri valutativi specifici per l’attività gestionale, e di autocorreggere la propria azione attraverso il cd.“feedback”, cioè attraverso le informazioni di ritorno sull’andamento della gestione in corso d’opera. Ciò posto, il “controllo esterno” svolto in questa sede dalla Corte dei conti va a collocarsi nell’ambito del circuito istituzionale esterno “assemblee elettive/organi di governo” distinguendosi, così, da quello interno ascrivibile, invece, al circuito “organo di governo/amministrazione”. Invero, la necessità del raggiungimento di un equilibrio finanziario e l’esigenza di recupero di efficienza - quale requisito primario al fine di garantire ai cittadini servizi commisurati ai loro bisogni - hanno reso indispensabile il decollo dei controlli interni ed, in particolare, del controllo di gestione presso gli Enti locali. In un contesto congiunturale caratterizzato dal progressivo ridimensionamento delle risorse a disposizione, in cui ogni attività deve essere intrapresa riducendo drasticamente gli sprechi ed i mezzi utilizzati al fine di ottenere fattori produttivi da impiegare in altri contesti, il controllo di gestione è lo strumento idoneo ad accentuare la responsabilità di chi gestisce, in quanto diretto a studiare il miglior modo per raggiungere gli obiettivi prefissati secondo criteri di economicità nelle azioni e nei comportamenti attuativi. Il controllo interno di gestione può, dunque, rappresentarsi sotto due tipologie: un controllo delle politiche e degli equilibri di bilancio: esso, infatti, si inserisce nei rapporti interorganici tra Consiglio e Giunta e mira ad una verifica del grado di raggiungimento delle decisioni politiche - che trovano espressione nelle scelte fondamentali sulle quali si costruisce il bilancio di previsione degli enti locali - ed, in particolare, al mantenimento degli equilibri di bilancio (pareggio finanziario ed equilibrio di parte corrente). Per questo il controllo interno di gestione deve essere supportato da idonei “indicatori” e “strumenti di rilevazione” del grado di efficienza ed efficacia dei servizi resi al fine di verificare, a posteriori, l’impatto delle politiche di bilancio sul territorio; un controllo della gestione annuale ed infrannuale dei servizi: in tal modo rappresenta uno strumento di controllo della Giunta sull’andamento della gestione dei servizi e sull’operato dei singoli responsabili. Il punto di riferimento è costituito dal PEG con il quale la Giunta affida la gestione annuale dei servizi ai singoli responsabili. Ne sono esempio i controlli del grado di raggiungimento degli obiettivi prefissati, i controlli periodici ed i controlli di economicità dei singoli servizi. Il controllo del primo tipo e cioè di gestione finanziaria, introdotto negli enti locali dall’art.1 bis D.L. 1 luglio 1986, n.318 - convertito nella legge 9 agosto 1986 n.488 - adempie la funzione di ridurre il disavanzo di amministrazione e di gestione. Ne sono esempio la deliberazione consiliare di ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi - di cui all’ art.36 del d.lgs. 25 febbraio 1995, n.77 - come il controllo sull’attuazione degli investimenti, i controlli di medio termine della qualità dei servizi, il bilancio di inizio e di fine mandato degli amministratori. Il controllo del secondo tipo, in senso stretto, trova la sua fonte nella legge 8 giugno 1990, n.142 che, all’art.57, ha previsto la possibilità di introdurre nello statuto forme di controllo economico interno della gestione, e si è evoluto nella normativa dell’ art.20 del d.lgs.3 febbraio 1993, n.29 e dell’ art.39 ss. del d.lgs.25 febbraio 1995, n.77. Il controllo di gestione è, dunque, soltanto una delle possibili forme di controllo interno dell’Ente locale. Il punto di riferimento di questo tipo di controllo è rappresentato, come in precedenza descritto, dal Piano esecutivo di gestione (PEG) con cui la Giunta affida ai singoli responsabili la gestione annuale dei servizi. Il controllo di gestione ha conferito maggiore responsabilità al ruolo del Responsabile del servizio finanziario. Ad esso spetta, infatti, elaborare proposte al fine di migliorare la gestione e la struttura organizzativa, in quanto in condizione di effettuare un monitoraggio costante degli obiettivi programmatici; invero, continue variazioni di bilancio potrebbero sottendere ad una

progettazione carente tanto da prospettare la verifica di opportunità di miglioramento nella fase programmatoria del bilancio. Significativa per il mantenimento degli equilibri di bilancio è, senz’altro, l’analisi degli oneri indotti: per ogni investimento finanziato, il Responsabile del servizio finanziario deve attivarsi per calcolare gli oneri indotti ovvero le spese che gravano sui bilanci futuri dell’Ente. Quest’ultime rappresentano un considerevole impiego di mezzi finanziari allo scopo di ottenere vantaggi futuri per la collettività e, pertanto, vanno cautelativamente valutati ai fini del loro inserimento negli equilibri di bilancio degli anni futuri. Nella gestione degli enti locali il personale rappresenta una delle risorse principali ed uno dei costi più rilevanti. Il controllo di gestione, in tale ambito, deve prestare attenzione alla riduzione dei costi in correlazione con la produttività e con la valorizzazione delle risorse umane. La tabella che segue offre un quadro di sintesi circa l’attuazione dei “controlli interni” presso la realtà comunale esaminata. CARATTERISTICHE SALIENTI DEL COMUNE DI VIETRI SUL MARE (SA) DIPENDENTI

RIPARTIZIONE DELL'ORGANIZZAZIONE

DIRIGENTI

AREE/SETTORI

DOTAZIONE ORGANICA

DOTAZIONE CONSISTENZA EFFETTIVA ORGANICA

POPOLAZIONE

8.537

98

82

CONSISTENZA CENTRI DI RESPONSABILITÀ EFFETTIVA

6

6

DI PRIMO LIVELLO

SERVIZI CENTRI DI COSTO

6

14

ISTITUZIONE CONTROLLI INTERNI CONTROLLO DI REGOLARITÀ AMMINISTRATIVOCONTABILE

CONTROLLO DI GESTIONE

VALUTAZIONE DIRIGENTI

CONTROLLO STRATEGICO

DAL 2000

DAL 2000

NO

SI

CONTABILITÀ ECONOMICA E ANALITICA - PROGRAMMI DI CONTROLLO E USO INDICATORI PROGRAMMI DI CONTROLLO

CONTABILITA' ECONOMICA CONTABILITA' ANALITICA

SI

SI

NO

INDICATORI DI RISULTATO SI

RELAZIONI PRESENTATE DALL’ ORGANO DI CONTROLLO ANNUALI

INFRANNUALI

ANNUALI

ANNO 2003 3

INFRANNUALI

ANNO 2004 4

2

5

DESTINATARI DELLE RELAZIONI SINDACO

Dal prospetto di riepilogo emerge come il Comune di Vietri sul Mare abbia inizialmente attivato il “controllo di regolarità amministrativo-contabile” – finalizzato a garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa - mentre il “controllo di gestione” ed il “controllo di valutazione dei dirigenti” sono stati attuati dall’anno 2000. Non è ancora operativo il “controllo strategico”. Il Comune non ha provveduto ad adeguare ancora il proprio regolamento di contabilità alle nuove norme; risulta, infatti, provvisto della “contabilità economica” ovvero di quel sistema di rilevazioni contabili in grado di individuare, effettivamente, l’utilizzo e l’impiego delle risorse in un dato arco di tempo. Non ha, per ora, adottato la “contabilità analitica” diretta alla verifica ed all’analisi dei costi e dei ricavi di gestione e, pertanto, funzionale alle esigenze di chi dirige e governa un Ente. Detta contabilità sarebbe particolarmente utile per gestire, con maggior criterio di razionalità, alcune risorse ed impiegare meglio determinati aspetti produttivi. E’, infatti, accertato che l’analiticità - dapprima circoscritta alla sola contabilità di tipo finanziario per indicare una maggiore disaggregazione del bilancio attraverso la scomposizione delle unità elementari di bilancio in articoli allo scopo di ottenere più utili informazioni sulla destinazione

delle spese - può essere oggi strumento di supporto alle esigenze del controllo di gestione, in quanto, oltre a fornire informazioni sulle spese, fornisce anche la scomposizione dei costi delle attività esercitate e, pertanto, è in grado di determinare una panoramica sull’entità dei fattori produttivi impiegati. Il Comune di Vietri sul Mare ha, tuttavia, comunicato di impiegare “indicatori di analisi” atti a misurare il grado di raggiungimento dei risultati programmati. Si evidenzia, in proposito, che fare un controllo di gestione con l’uso di indicatori consente di analizzare fenomeni complessi con un sistema di misure semplici e di quozienti che forniscono informazioni significative in un quadro di sintesi. In sede di previsione di bilancio, ad esempio, l’uso di indicatori può essere funzionale alla misurazione dell’obiettivo programmatico da raggiungere; in sede di rendicontazione, gli indicatori possono essere strumento di misura del livello di efficienza e di efficacia dei risultati perseguiti dall’Ente. In ordine alla predisposizione dei “report”, che il Comune destina esclusivamente al Sindaco, si osserva che gli stessi, i più numerosi tra gli enti esaminati, oltre a costituire una rappresentazione sintetica di fenomeni complessi, rappresentano l’insieme dei rapporti periodici predisposti per comunicare rilevazioni, informazioni e valutazioni ai destinatari del controllo di gestione. Il report, tuttavia, deve contenere l’esposizione di tutte le informazioni utili all’Amministrazione, quali, ad esempio: l’indicazione delle unità responsabili della progettazione e della gestione e delle unità organizzative a livello delle quali si intende misurare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa; la descrizione delle procedure di determinazione degli obiettivi e dei soggetti responsabili; l’insieme dei prodotti e delle finalità dell’azione amministrativa; le modalità di rilevazione dei costi e la ripartizione degli stessi tra le unità organizzative; gli indicatori specifici di misurazione; la frequenza di rilevazione delle informazioni. La struttura del “report”, inoltre, dovrebbe riprodurre fedelmente l’articolazione dei centri di responsabilità e dei centri di costo definiti nella programmazione. L’art.1, comma 5, del decreto legge n.168/2004 - convertito in legge 30 luglio 2004, n.191 nell’ introdurre l’art.198-bis al TUEL, ha previsto che, nell’ambito dei sistemi di controllo di gestione, la struttura operativa cui è assegnata la funzione del controllo di gestione debba fornire la conclusione del predetto controllo, e cioè il report, oltre che agli amministratori ed ai responsabili dei servizi, anche alla Corte dei conti (comunicazione del referto). Conclusivamente, la piena attuazione dei controlli interni trova ancora difficoltà concrete di applicazione. Dalle segnalazioni ricevute è possibile evincere che varie sono le motivazioni alle quali imputare la lentezza con la quale l’Ente locale provvede ad adeguarsi alla normativa in tema di attivazione dei controlli interni. Tuttavia, l’Ente si è servito del controllo di gestione anche per il controllo delle procedure amministrative. Com’è noto, non favorisce il decollo dei controlli interni la prevalenza di una cultura di stampo amministrativo, incerta di fronte all’introduzione di logiche imprenditoriali e meccanismi di tipo manageriale. Si richiama in tale senso la precisa responsabilità degli amministratori che in detto ambito possono rivestire un ruolo incisivo in quanto parte attiva di fronte alla necessità di elaborazione delle modalità attuative dei controlli interni. L’utilizzo dei controlli interni e l’uso corretto degli strumenti a disposizione sopra richiamati sono sintomatici della precisa volontà di cambiamento nella direzione scelta dal legislatore con le innovazioni normative. Desta, altresì, rilievo la mancata utilizzazione della “Carta dei servizi” che - dall’analisi dei nove Comuni – risulta essere impiegata solo da un Ente locale. In data 13 maggio 2008, con nota prot.0007079 - l’ Amministrazione comunale – a seguito di ordinanza di convocazione n.9/2008 – ha precisato che “…l’Ente ha approvato lo Statuto del Contribuente contenente la Carta dei servizi con delibera Consiliare n.5 del 22/02/2001…” e di ciò si prende atto.

PARTE II

L’ ACCERTAMENTO E LA RISCOSSIONE DELLE ENTRATE TRIBUTARIE ED EXTRATRIBUTARIE

CAPITOLO I L’ EFFICIENZA NELLA RISCOSSIONE DELLE ENTRATE PROPRIE NEGLI ESERCIZI FINANZIARI 2003/2004

§ 1.1 – L’esercizio 2003 Per quanto riguarda le entrate proprie di cui al titolo I, il dato appare soddisfacente in quanto risulta riscosso una somma di € 2.224.820,05 pari a circa il 76% di quanto accertato per l'anno di competenza (€ 2.934.889,87). In particolare, per quanto concerne l’ICI si riscontra un livello notevole di riscossione poiché a fronte di un accertamento di € 1.160.154,86 risulta una riscossione pari a € 1.000.765,05 pari a circa il 86% dell'accertato. L'Ente ha precisato che l'attività di riscossione dell'ICI , la cui aliquota ordinaria è fissata al 7 per mille, è gestita dall’Ente tranne la stampa dei bollettini di versamento (il cui costo ammonta a circa 0,82 euro per ogni bollettino) e che a partire dal 2004 l’intero servizio compresa la stampa dei bollettini è gestito direttamente dall’Amministrazione comunale. Anche per la TARSU si riscontra un dato abbastanza soddisfacente in quanto per il 2003 la somma effettivamente riscossa è di € 428.112,12 pari a circa il 55% di quanto accertato (€ 784.496,04). La positività del dato va messa in relazione al più volte illustrato meccanismo di riscossione di questa imposta che consente di riscuotere l'accertato nei due anni successivi all'emissione dei ruolo. Anche per questo Ente la TARSU, si configura ancora come tassa e non come tariffa. Come segnalato dall’Ente con le deduzioni presentate a seguito della fissazione dell’adunanza di discussione i dati di copertura del servizio sono i seguenti : anno 2002= 78,45%; 2003 = 64,35%; 2004= 81,66%; 2005=76,30%; 2006=86,39%; 2007=80,47%. Per quanto concerne le entrate extratributarie, rappresentate per la gran parte dai proventi dei servizi pubblici e dai proventi diversi e da quelli provenienti dai beni dell'Ente, si riscontra una velocità di riscossione accettabile in quanto a fine esercizio, la somma riscossa è pari a € 533.904,48 che è il 53% di quanto accertato (€ 997.077,19). In particolare, si riscontra una scarsa velocità di riscossione per quanto concerne i proventi dai servizi pubblici - difatti risulta riscosso il 33% dell'accertato - mentre per le altre due categorie si riscontra un notevole incremento poiché per quanto concerne i proventi diversi risulta un riscosso pari al 65% dell'accertato mentre per i proventi dei beni dell'Ente risulta riscosso l'89% di quanto accertato. Riguardo alla gestione dei residui di parte corrente, a fronte di un accertamento di € 2.606.550,45 si è riscossa la somma di € 1.842.886,88 pari a circa il 71% di quanto accertato. Si tratta evidentemente di un livello di smaltimento dei residui soddisfacente. § 1.2 – L’esercizio 2004 Per le entrate proprie si riscontra una situazione peggiorata rispetto a quella riscontrata nel 2003. Infatti, a fronte di un accertato di € 4.185.756,20 si rileva una riscossione di € 2.467.113,17 pari a circa il 59% dell'accertato. Si tratta di un notevole decremento della velocità di riscossione delle entrate proprie in particolare dell'ICI che è di circa il 47% dell’accertato (€ 1.300.000). A riguardo si evidenzia che l’aumento dell'accertato, rilevato per l’anno 2004, non trova riscontro nel riscosso, pari a € 612.738,28, che in assoluto è inferiore alla somma corrispondente riscossa per l'anno precedente. L’Amministrazione ha controdedotto, con la nota del 13 maggio 2008 prot. 0007079, affermando che “le somme riscosse per l’ICI 2004 nell’anno 2004 rappresentano la quasi totalità dell’accertato in quanto resta da incassare la somma di soli € 12.181,84 derivante da accertamenti ICI pregressa per l’anno di riferimento a fronte di uno stanziamento di bilancio iniziale di € 1.150.000,00”. Sul punto, viceversa, risulta dagli atti che, con deliberazione del Consiglio comunale n. 28 del 30 settembre 2005, veniva approvato il rendiconto per l’anno

2006 e i dati rilevabili dal prospetto, allegato alla delibera, confermano che le riscossioni al 31.12.2004 ammontano a € 612.738,28 e gli accertamenti a € 1.300.000,00, come da questa Sezione rilevato. D’altra parte segnale di una difficoltà di liquidità è il ricorso ad anticipazione di cassa, anche se nei limiti di legge. Per quanto concerne la TARSU, invece i dati sono pressoché analoghi a quelli dei 2003. Difatti risulta riscosso il 55% circa dell'accertato. Per quanto concerne, invece, le entrate extratributarie, a fronte di una somma accertata di € 922.916,10 risulta riscossa una somma di € 424.030,99 pari a circa il 46% dell'accertato. In particolare si riscontra un notevole calo della riscossione relativa ai proventi diversi che passa dal 65% dell'accertato dei 2003 a circa il 27% del 2004. Invariate, infine, restano le altre due voci relative ai proventi dei servizi pubblici - circa il 41% dell'accertato - ed ai proventi dei beni dell'Ente - 89% circa dell'accertato -. Il trend negativo risulta confermato anche con riferimento alla gestione dei residui di parte corrente dove a fronte di un accertamento di € 2.218.901,05 risulta riscossa solo la somma di € 966.130,121 pari a circa il 42% dell'accertato. Si evidenzia, quindi, una drastica riduzione della capacità di riscossione rispetto a quella riscontrata nel 2003. Va pure segnalato che i proventi da sanzioni per infrazioni del codice della strada passano da € 270.000,00 del 2003 ai 240.210,00 euro del 2004. SINTESI CONCLUSIVA L'analisi dei dati di bilancio relativi alle entrate di parte corrente dei Comune di Vietri sul Mare, evidenzia che la quota di entrate proprie accertate è pari a circa il 71% per il 2003 e circa il 74 % per il 2004 delle entrate correnti. Anche in questo caso i dati stanno a significare che il Comune gode di un potenziale discreto livello di autonomia finanziaria in quanto la maggior parte delle risorse finanziarie disponibili provengono da entrate proprie. Tra i risultati rilevanti emersi dall'indagine va segnalato che mentre nel 2003 si è ottenuta una apprezzabile percentuale di riscossione dei titolo I e III delle entrate pari al 76% con un'ottima performance nella riscossione dell'I.C.I. dove si è realizzata una percentuale dell'86%, nel 2004 si è verificato un drastico peggioramento. In particolare per l'I.C.I. si è scesi alla percentuale della riscossione dei 47% dell'accertato e con una notevole differenza negativa per quanto riguarda la complessiva somma riscossa rispetto al 2003. A riguardo si evidenzia che l’aumento dell'accertato, rilevato per l’anno 2004, non trova riscontro nel riscosso, pari a € 612.738,28, che in assoluto è inferiore alla somma corrispondente riscossa per l'anno precedente. L’Amministrazione ha controdedotto, con la nota del 13 maggio 2008 prot. 0007079, affermando che “le somme riscosse per l’ICI 2004 nell’anno 2004 rappresentano la quasi totalità dell’accertato in quanto resta da incassare la somma di soli € 12.181,84 derivante da accertamenti ICI pregressa per l’anno di riferimento a fronte di uno stanziamento di bilancio iniziale di € 1.150.000,00”. Sul punto, viceversa, risulta dagli atti che, con deliberazione del Consiglio comunale n. 28 del 30 settembre 2005, veniva approvato il rendiconto per l’anno 2006 e i dati rilevabili dal prospetto, allegato alla delibera, confermano che le riscossioni al 31.12.2004 ammontano a € 612.738,28 e gli accertamenti a € 1.300.000,00, come da questa Sezione rilevato. CAPITOLO II

LA GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI E RELATIVI RISULTATI § 2.1 – I Servizi gestiti dall’Ente Con nota n. 6040 del 7 dicembre 2005 furono richiesti elementi di conoscenza e documenti al Comune di Vietri sull’assetto organizzativo dei servizi pubblici del Comune, con particolare riferimento alle modalità ed ai risultati della loro eventuale esternalizzazione. A seguito di continui solleciti l’ente ha fatto pervenire la nota n. 7167 del 27 aprile 2006 che di seguito si trascrive:

“Il Comune provvede a gestire in economia il servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei RR.SS.UU.. Il personale in organico, attualmente addetto è composto da n. 16 (sedici) unità, di cui n. 3 (tre) con funzione di autista e n. 13 (tredici) operatori ecologici. Inoltre, a tale servizio vengono anche impiegati n. 8 (otto) dipendenti del Consorzio Bacino SA 2, ente con il quale il Comune di Vietri sul Mare è attualmente convenzionato al fine di assicurare anche la raccolta differenziata dei rifiuti. Tale raccolta viene espletata a mezzo di cassonetti distribuiti su tutto il territorio comunale di vari colori, al fine di distinguere i materiali da riciclarsi (vetro, plastica, lattine, carta e cartone). Per il servizio di raccolta, trasporto e conferimento in discarica, vengono utilizzati n. 4 (quattro) automezzi [FIAT 260 - FIAT 120 e n. 2 (due) gasoloni]. I primi due sono stati assegnati all’Ente in comodato d’uso dal Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti, mentre i n. 2 (due) gasoloni sono di proprietà del Consorzio Bacino SA 2. Le spese di esercizio e di manutenzione dei suddetti automezzi sono a totale carico del Bilancio dell’Ente. Attualmente i RR.SS.UU. vengono conferiti presso il centro di Tritovagliatura in località Sardone di Giffoni Valle Piana (SA)”. Considerando la risposta dell’Amministrazione non esaustiva, questa Sezione, con note n. 3544 dell’11 luglio 2006 e n. 4497 del 14 settembre 2006, ha ulteriormente sollecitato l’invio di elementi di risposta più esaurienti, promuovendo anche una riunione con i funzionari del Comune preposti ai singoli servizi, che ha avuto luogo il 24 maggio 2006, al termine della quale furono anche consegnati ai convenuti dei prospetti da compilare contenenti quesiti specifici predisposti per agevolare la raccolta dei dati, i quali però non sono stati più restituiti. Alle cennate richieste istruttorie il Comune ha fornito parziale riscontro solo con lettera del 13 maggio 2008 del responsabile del servizio finanziario. I dati contenuti nel prospetto che segue sono stati desunti dal referto sulla gestione dell’ anno 2005 rassegnati dal Nucleo di valutazione ai sensi dell’art.198 bis del D.lgs n 267/2000 introdotto dall’art.1 della legge n.191/2004 e modificati secondo le rettifiche suggerite dall’Ente con la citata nota del 13 maggio 2008.

SERVIZI PUBBLICI

COSTO DEL SERVIZIO

ANNO 2002

PROVENTI / RISORSE SERVIZIO

COPERTURA COSTO SERVIZIO %

SERVIZIO IDRICO 378.098,48 381.706,77 100,95% RACCOLTA TRASPORTO E 1.119.161,79 707.830,96 63,25% SMALTIMENTO RIFIUTI SOLIDI URBANI TRASPORTO PUBBLICO (Scuole 58.020,91 6.882,30 11,86% elementari e materne) ASSISTENZA DOMICILIARE 11.462,26 o / ULTERIORI SERVIZI (Ref. Scolastica) 59.623,92 19.404,27 32,54% Per il servizio idrico il costo del servizio è riferito solo al periodo dallo 01.01 al 10.07.2002 atteso che dalla predetta data detto servizio è stato trasferito all'azienda SS.II.II AUSINO S.p.A.

ANNO 2003

SERVIZIO IDRICO 43.921,00 150.514,78 342,69% RACCOLTA TRASPORTO E SMALTIMENTO RIFIUTI SOLIDI 1.219.100,00 889.557,92 72,97% URBANI TRASPORTO PUBBLICO *(Scuole 70.940,02 5.137,80 7,24% elementari e materne) ASSISTENZA DOMICILIARE 27.885,00 O / ULTERIORI SERVIZI (Ref. Scolastica) 62.000,00 16.674,15 26,89% *I costi sono diversi da quelli impegnati nell'esercizio finanziario anno 2002 in quanto a causa della chiusura del plesso scolastico di dragonea avvenuta a seguito di ordinanza sindacale per problemi strutturali si è dovuto garantire un supplemento di servizio per n. 116 alunni esentandoli, per il disagio, anche per il pagamento del ticket. SERVIZIO IDRICO (residuo) RACCOLTA TRASPORTO E SMALTIMENTO RIFIUTI SOLIDI URBANI TRASPORTO PUBBLICO *(Scuole

ANNO 2004 /

56.288,87

/

1.298.127,00

666.997,55

51,38%

102.800,00

5.903,09

5,74%

elementari e materne) ASSISTENZA DOMICILIARE 68.391,20 / ULTERIORI SERVIZI (Ref. Scolastica) 66.500,00 18.118,31 *Per le stesse motivazioni previste per l'anno 2003 unica differenza sino al 31.05.2004

/ 27,25%

Con riguardo al Servizio idrico, si evidenzia che in applicazione dell’art. 9 legge 5 gennaio 1994, n.36, nonché dell’art. 4, comma 2, della legge regionale 21 maggio 1997, n.14, è stato costituito l’Ente d’Ambito Territoriale ottimale “SELE” (consorzio obbligatorio tra 144 Comuni e la Provincia di Salerno ricadenti nello stesso Ambito territoriale ottimale, ai sensi dell’art. 25, comma 7 legge 142/90 come sostituito dall’art. 31, comma 7 del decreto legislativo n. 267/2000). L’Ente d’ Ambito è dotato di personalità giuridica pubblica e autonomia organizzativa ed ha lo scopo di organizzare il Servizio Idrico Integrato, cioè della distribuzione di acqua, di fognatura e di depurazione di acque reflue, nell’ambito Territoriale ottimale “Sele”. Tale Ente d’Ambito ha provveduto nell’esercizio 2004 ad affidare alla società consortile SIIS scarl il servizio idrico integrato, con la sottoscrizione della convenzione di gestione da parte del soggetto affidatario. Tuttavia per il Comune di Vietri tale servizio continua ad essere svolto dalla Società AUSINO S.p.A., alla quale venne affidato dal Comune “in via provvisoria e comunque nelle more della selezione o costituzione del soggetto gestore da parte dell’ente d’ambito”, con deliberazione consiliare n.41 del 19 ottobre 20001[4]. Vietri non rientra ancora tra i Comuni la cui gestione è stata trasferita alla società affidataria del servizio idrico integrato SIIS scarl (Società Consortile a responsabilità limitata) in quanto attualmente il servizio continua ad essere svolto dalla società “AUSINO S.p.A.” in attesa del definitivo trasferimento delle attività gestionali alla SIIS s.c.a.r.l. Con nota del 9.06.08 il Comune ha fatto pervenire documenti e chiarimenti sulla gestione dei servizi per gli esercizi 2003 e 2004, integrati da aggiornate notizie per quanto concerne la gestione del servizio idrico integrato. Relativamente alla società partecipata Vietri Sviluppo s.r.l. il Comune ha trasmesso in data 3.06.08 nota informativa dell’amministratore unico della società medesima da cui risulta che la società Vietri Sviluppo s.r.l., costituita il 06.06.05, con capitale sociale di €. 30.000,00 interamente sottoscritto dal Comune di Vietri sul Mare (SA), chiudeva l’esercizio 2005 con una perdita di €. 3.451. L’assemblea dei soci approvava il bilancio di esercizio in data 15.06.2006 rinviando a nuovo esercizio la perdita. Anche il bilancio dell'esercizio 2006 evidenziava una perdita di €. 15.053 che, sommata alla perdita precedente, faceva ascendere la perdita complessiva ad €. 18.504. L’assemblea dei soci del 09.05.2007 approvava il bilancio di esercizio 2006 e, in merito alle perdite, approvava la proposta dell’amministratore unico di rinviare a nuovo la perdita ai sensi dell’art. 2.482 bis del codice civile, considerato che il budget predisposto per l’esercizio 2007 evidenziava un risultato positivo tale da consentire di eliminare o quantomeno ridurre le perdite pregresse al di sotto della soglia di un terzo del capitale. Anche il bilancio relativo all'ultimo esercizio 2007, presenta un utile di €. 11.722 e l’assemblea dei soci lo ha approvato destinando l’utile di esercizio alla copertura delle perdite pregresse, le quali risultano ridotte ad €. 6.782, l’importo inferiore a quello contemplato dall'art 2.482 bis c.c.. La composizione del patrimonio netto nei tre esercizi considerati viene evidenziata nel seguente prospetto:

ANNO

Capitale sociale

Perdite portate a nuovo Risultato dell'esercizio

Totale patrimonio netto

2005

€. 30.000,00 (€.

3.451,00)

€. 26.549,00

2006

€. 30.000,00

(€.

3.451,00)

(€. 15.053,00) €. 11.496,00

2007

€. 30.000,00

(€. 18.504,00) (€. 11.722,00) €. 23.218,00

Si prevede che anche l'esercizio 2008 si chiuderà con un risultato positivo che dovrebbe consentire alla società di azzerare completamente le perdite relative ai primi due esercizi.

Relativamente al servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, l’ente ha trasmesso alfine, con nota n. 7079 del 13 maggio 2008, dati aggiornati circa il livello dei costi e dei proventi del servizio conseguiti nel periodo 2002/2007, dal cui raffronto emerge un trend sostanzialmente positivo della relativa percentuale di copertura, con valori che si attestano, mediamente, intorno all’ 80%. ANNO

2002

COSTI

PROVENTI

1.119.161,79

878.000,00

% DI COPERTURA 78,45%

2003

1.219.099,51

784.496,04

64,35%

2004

1.298.127,19

1.060.000,00

81,66%

2005

1.271.591,19

970.993,36

76,36

2006

1.410.743,70

1.218.727,72

86,39

2007

1.741.657,27

1.401.536,89

80,47

Quanto ai risultati della raccolta differenziata, il valore dei sottoindicati indicatori di risultato, relativi al biennio 2003-2004 evidenzia livelli di efficienza/efficacia assai modesti, tali, comunque, da richiedere un ripensamento quanto alle modalità attuative del servizio ed al grado di coinvolgimento della popolazione. INDICATORI

Totale rifiuti (Tn.)

Rifiuti indifferenziati

Raccolta differenziata

Rifiuti indifferenziati/Totale rifiuti

Raccolta differenziata/Totale rifiuti Costo totale/Totale rifiuti (Tn.)

2003

4.429,23 4.236,50 192,73 96% 4%

275,24 €

2004

4.413,91 4.156,02 257,89 94% 6%

294,10 €

SINTESI CONCLUSIVA Com’è noto, la crescente esternalizzazione dei servizi pubblici da parte degli enti locali, collegata a significative innovazioni normative da cui ha tratto origine, hanno modificato il ruolo degli enti locali da gestori ad organizzatori, regolatori e controllori dei servizi medesimi. Ciò richiede una sostanziale modifica dell’organizzazione dell’amministrazione e, nell’ambito della stessa, una nuova programmazione delle funzioni di controllo, in grado di favorire una rapida verifica della gestione in outsourcing sia sotto l’aspetto dei livelli dei servizi resi (e dei costi) che del corretto utilizzo delle risorse pubbliche. Dall’indagine svolta dalla Sezione è risultato peraltro che gli affidamenti dei servizi all’esterno sono stati realizzati non solo all’infuori di un sistema di programmazione, analisi e controllo ma anche prescindendo del tutto da significativi adeguamenti della propria struttura interna alle nuove forme gestionali. In ordine al servizio rifiuti, i dati rilevano una percentuale di copertura dei costi eccessivamente modesta, mentre il livello dei costi unitari del servizio appare eccessivamente elevato. Particolarmente esosi appaiono anche i servizi di assistenza domiciliare agli anziani. Allarmante appare, infine, la flessione dei proventi del servizio idrico, i cui costi, tuttavia, risultano in linea con la media del settore. Da quanto innanzi evidenziato emerge la necessità di un’accurata valutazione della economicità del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti e di assistenza domiciliare agli anziani così come gestiti attualmente, in rapporto anche al grado di soddisfazione dell’utenza. Necessiterebbe anche approfondire i motivi della flessione dei proventi del servizio idrico. Desta poi apprensione la scarsa propensione dell’Ente a dotarsi di adeguati strumenti di controllo e di conoscenza della gestione al fine di comprendere gli aspetti critici e di attivare meccanismi di correzione. Infatti, quelli in essere costituiscono controlli minimali, talora di contenuto più formale che sostanziale o esclusivamente computistico, che non consentono di

verificare nella maniera dovuta le effettive dinamiche operative e gli effetti dei risultati conseguiti. Non sembra comunque che, al di là dell’operatività di una struttura formalmente istituita, l’ente verifichi concretamente e con adeguati strumenti che le prestazioni rese dai gestori corrispondano agli obblighi assunti e alle esigenze della comunità che dei servizi fruisce. Nel corso dell’indagine è stato ancora rilevato che solo in qualche caso i rapporti tra Comune e gestore sono regolati da un contratto di servizio, mentre solitamente tali rapporti risultano regolamentati da convenzioni, concessioni non meglio definite, o da contratti di appalto (anche perché in genere si tratta di servizi affidati prima della riforma). Al riguardo la Sezione ritiene che la principale criticità della gestione dei servizi comunali è data dalla sostanziale assenza di controlli, la quale causa enormi sprechi, perdite e deficienze ed agevola le illegalità. Occorre pertanto rivedere i criteri, i metodi del controllo e la composizione degli organismi preposti a tale funzione, che deve riguardare tutti i gestori, ivi comprese le società di capitali che gestiscono servizi comunali. Un aspetto particolarmente critico del servizio di raccolta dei rifiuti esaminato dalla Sezione è costituito dal livello della raccolta differenziata, che a tutt’oggi risulta ancora molto lontano dagli obiettivi del D.lgs. n.22/1997 (decreto Ronchi), e dalle relative modalità di smaltimento. Relativamente al primo aspetto basti considerare che il Comune non ha realizzato neppure la percentuale del 15% fissata dal legislatore per l’anno 1999. Tale stato di fatto aggrava certamente il fenomeno dell’emergenza rifiuti - che colpisce non i medesimi Comuni ma la stessa area regionale – il quale si collega, almeno in parte, al mancato impiego di sistemi di smaltimento ecologici, atti a ridurre la massa da conferire in discarica. …………………………………. CAPITOLO II LA GESTIONE ECONOMICO-FINANZIARIA E LE DINAMICHE DELL’ INDEBITAMENTO

§ 2.1 – Premessa metodologica Al fine di rappresentare gli esiti gestionali dell’Amministrazione comunale passata al vaglio istruttorio, si è ritenuto utile procedere nella verifica dell’andamento dell’indebitamento attraverso l’analisi dei dati riguardanti la consistenza dei mutui in ammortamento, la tipologia dei debiti, l’eventuale utilizzo di strumenti di finanza derivata, nonché i debiti fuori bilancio riconosciuti e le risorse utilizzate per la loro copertura. Per fornire un quadro più completo sulle tendenze della finanza dell’Ente, sono stati esaminati, oltre ai dati di cassa, anche i dati di competenza, che consentono di valutare andamenti di maggiore significatività rispetto a quelli desumibili attraverso il controllo dei flussi di tesoreria, i quali, come noto, possono risentire di situazioni momentanee che tendono a regolare il flusso in relazione ad obiettivi specifici, mentre il dato di competenza risulta, per sua natura, maggiormente assestato. A complemento dell’analisi sull’andamento degli accertamenti ed impegni di competenza ed al fine di poter trarre significative conclusioni sulle grandezze economico-finanziarie, sono stati, altresì, elaborati taluni indicatori finanziari ed economici generali (ottenuti come rapporti tra valori desunti dalla contabilità dell’Ente) che permettono di confrontare sinteticamente differenti configurazioni di fattori, rispondendo così all’esigenza di comprendere se, in ultima analisi, le politiche attuate dall’Amministrazione comunale siano idonee o meno a raggiungere più elevati livelli di efficienza e di economicità, ma anche se le stesse siano in grado di assicurare all’Ente adeguata solidità finanziaria per la prevedibile evoluzione della spesa per investimenti. Per completezza di esposizione se ne fa rinvio alle tabelle riportate in appendice al

prossimo paragrafo, così da offrire un quadro completo dei saldi di bilancio e degli equilibri

raggiunti. A margine di ciascun indicatore sono, poi, evidenziate eventuali osservazioni sintetiche in ordine al grado di criticità raggiunto dall’indice di riferimento.

Sotto il profilo metodologico, l’analisi è stata condotta secondo i consueti principi di revisione contabile anche al fine di acquisire ogni elemento utile ad accertare, non solo, se il bilancio dell’Ente sia improntato al rispetto dei principi contabili che assicurano il mantenimento degli equilibri economico-finanziari, ma anche se lo stesso sia viziato o meno da errori significativi che ne compromettano, nel complesso, l’attendibilità. In tal senso, la verifica degli elementi di supporto dei saldi e delle informazioni risultanti

dal bilancio hanno consentito di valutare, altresì, l’adeguatezza e la correttezza dei criteri contabili utilizzati nonché la ragionevolezza delle stime effettuate.

§ 2.2 – I risultati della gestione Una attenta lettura degli esiti gestionali del triennio all’esame evidenzia una condizione di deficit strutturale latente, determinata da una rigidità di bilancio che impedisce una rapida compensazione tra i flussi finanziari di entrata e di uscita e che genera squilibri di cassa di difficile ripiano. Anche i risultati economici della gestione evidenziano un trend in progressivo peggioramento, riconducibile essenzialmente allo squilibrio della gestione operativa. La gestione residui, in sostanziale equilibrio, è rallentata nei pagamenti, il che determina percentuali di accumulo molto elevate e ormai prossime alla soglia di criticità strutturale. I risultati della gestione finanziaria espongono avanzi di amministrazione molto ridotti, dovuti alla difficoltà di compensare con la gestione residui i saldi sempre negativi della gestione corrente di competenza. Per assicurare gli equilibri di bilancio e ripianare il deficit di cassa, l’Ente ha fatto ricorso nel 2004 ad un finanziamento a breve termine per 300.000 euro, oltre a numerose anticipazioni di tesoreria di importo complessivo pari a 3.200.000 euro (a fronte di una esposizione verso il Tesoriere, comunque, sempre inferiore all’anticipazione concessa di 1.416.539,72 euro), anticipazioni rimaste inestinte per l’importo di 386.367,74 euro. La crisi di liquidità sembra, comunque, arrivata ad un punto di rottura, in cui l’Ente, abbandonato il rimedio delle ripetute anticipazioni di tesoreria (che hanno ormai raggiunto importi relativamente elevati), ha inteso trovare una soluzione al problema facendo ricorso agli strumenti della finanza innovativa, con tutti i rischi connaturati a tali strumenti finanziari, specialmente laddove il loro ricorso è determinato, piuttosto che da esigenze di riduzione del costo finale del debito ovvero di riduzione dell’esposizione ai rischi di mercato, dall’esigenza di creare immediate disponibilità di cassa aggiuntive, rinviando al futuro le problematiche emergenti dall’eventuale negatività dei flussi di interesse risultanti dalle anzidette operazioni. Sul punto, tuttavia, non è stato possibile esaminare nel dettaglio le operazioni compiute dall’Ente, risultando la documentazione trasmessa quanto mai lacunosa, confusa e, spesso, contraddittoria. Allo stato degli atti, tuttavia, risulta che l’Amministrazione comunale avrebbe effettuato due operazioni di rinegoziazione dei mutui in essere: la prima, nel corso del 2003, per un importo di 1.249.477,48 euro; la seconda, stipulata in data 26 aprile 2005 (sempre con la Cassa depositi e prestiti spa.), per la estinzione anticipata, ai sensi dell’art. 41 della legge n. 448/2001, dei mutui a tasso fisso accesi successivamente al 31 dicembre 1996. Tale operazione, in esito alla quale l’Ente avrebbe ottenuto una nuova concessione di mutuo per 3.013 migliaia di euro, risulterebbe collegata ad un contratto di interest rate swap con collar, stipulato in data 12 maggio 2005 con la Banca Nazionale del Lavoro per la trasformazione del tasso finale dell’operazione da fisso a variabile, nonché alla emissione di un prestito obbligazionario pari a 2.026.482,85 euro diretto a finanziare l’estinzione anticipata dei mutui in ammortamento. A seguito dell’utilizzo di tali strumenti finanziari è possibile rilevare, da un lato, come gli oneri finanziari per l’ammortamento dei prestiti ed il rimborso degli stessi in conto capitale abbiano subito una consistente riduzione di oltre il 50% annuo, dall’altro, come le disponibilità di cassa, nonostante un disavanzo economico di 239.535,81 euro, siano sensibilmente migliorate, chiudendosi l’esercizio 2005 con un fondo di cassa di 904.783,42 euro. Ciò lascerebbe supporre che l’Ente, nella ricerca di un sostegno alternativo nella difficile ricomposizione degli equilibri di parte corrente, sia riuscito ad ottenere una complessiva ristrutturazione del proprio debito con la quale, oltre a creare disponibilità di cassa aggiuntive mediante la liquidazione di un premio di liquidità anticipata, ha prodotto una verosimile modificazione dell’originario piano di ammortamento del prestito, rinviando al futuro parte degli

oneri di rimborso delle quote in ammortamento attraverso un aumento del rischio di esposizione alle fluttuazioni dei tassi di interesse. Ciò avrebbe consentito di liberare disponibilità finanziarie apparentemente libere da vincoli di destinazione, da utilizzare impropriamente per ripianare lo squilibrio corrente di cassa. Nel raccomandare all’organo di revisione contabile dell’Ente un rigoroso controllo degli effetti delle operazioni finanziarie da poco concluse, la Sezione non può non sottolineare ulteriori motivi di preoccupazione dovuti alla rilevazione di ripetute irregolarità contabili che minano la tenuta e l’affidabilità dell’intera documentazione contabile dell’Ente. Si menzionano, al riguardo, i riscontri eseguiti dal Collegio dei revisori del Comune in merito ad un ammanco di cassa per 221.277,98 euro (parzialmente rimborsato) che ha dato luogo ad un esposto-denuncia, in data 29 aprile 2004, indirizzato alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Salerno ed alla Procura Regionale della Corte dei conti. Lo stesso organo di revisione ha, altresì, segnalato l’incompletezza della documentazione di supporto al rendiconto 2005, per il mancato deposito nei termini del conto degli Agenti contabili dell’Anagrafe e della Polizia municipale nonché della dichiarazione di assenza di debiti fuori bilancio da parte del funzionario responsabile dell’Ufficio legale. In proposito, il Comune ha comunicato che entrambe i conti degli Agenti contabili sono stati, alfine, presentati e che per lo stesso anno non risultano debiti fuori bilancio. Quanto al conto del Patrimonio, oltre all’esigenza di un più puntuale aggiornamento del registro inventario dei beni mobili, è da rilevare l’erronea registrazione nel “patrimonio netto” del risultato di esercizio 2003. Ciò ha determinato una alterazione dei valori patrimoniali relativi agli esercizi 2003 e 2004, opportunamente rettificati dall’Ente solo in occasione del rendiconto 2005, con il quale sono state effettuate numerose altre variazioni imputabili a pregresse irregolarità.

Tab.57

COMUNE DI VIETRI SUL MARE EQUILIBRIO TRA ACCERTAMENTI E IMPEGNI (Gestione di competenza)

ENTRATA

(in migliaia di euro) SPESA

Accertamenti

Impegni

ESERCIZIO 2003 TOTALE ENTRATE CORRENTI (TIT. I, II e III) TOTALE ENTRATE C/CAPITALE (TIT. IV e V) TOTALE ENTRATA

5.523

2.504

9.559

TOTALE SPESE CORRENTI (TIT. I)

TOTALE SPESE C/CAPITALE (TIT. II)

TOTALE SPESA

SALDO GESTIONE CORRENTE (Accertamenti correnti - Impegni correnti)

SALDO GESTIONE C/CAPITALE (Accertamenti c/capitale- Impegni c/capitale)

SALDO FINANZIARIO DI COMPETENZA (Totale Accertamenti - Totale Impegni)

5.631

1.642

10.019 -108 862

-460

ESERCIZIO 2004 TOTALE ENTRATE CORRENTI (TIT. I, II e III) TOTALE ENTRATE C/CAPITALE (TIT. IV e V) TOTALE ENTRATA

5.635

6.102

13.644

TOTALE SPESE CORRENTI (TIT. I)

TOTALE SPESE C/CAPITALE (TIT. II) TOTALE SPESA

SALDO GESTIONE CORRENTE (Accertamenti correnti - Impegni correnti)

SALDO GESTIONE C/CAPITALE (Accertamenti c/capitale- Impegni c/capitale)

SALDO FINANZIARIO DI COMPETENZA (Totale Accertamenti - Totale Impegni)

5.872

2.160

13.631 -237

3.942 13

ESERCIZIO 2005 TOTALE ENTRATE CORRENTI (TIT. I, II e III)

5.529

TOTALE ENTRATE C/CAPITALE (TIT. IV e V)

TOTALE SPESE CORRENTI (TIT. I)

7.531

TOTALE ENTRATA

TOTALE SPESE C/CAPITALE (TIT. II)

16.920

TOTALE SPESA

SALDO GESTIONE CORRENTE (Accertamenti correnti - Impegni correnti)

5.591

5.439

16.999 -62

SALDO GESTIONE C/CAPITALE (Accertamenti c/capitale- Impegni c/capitale)

2.092

SALDO FINANZIARIO DI COMPETENZA (Totale Accertamenti - Totale Impegni)

79

FONTE: rendiconti anni 2003, 2004 e, per il 2005, relazione Collegio dei revisori.

Tab.58

COMUNE DI VIETRI SUL MARE

EQUILIBRIO DELLA GESTIONE DI COMPETENZA

(in migliaia di euro)

2003

VERIFICA PER CASSA RISCOSSIONI IN C/COMPETENZA

A

B

2004

4.037

TOTALE RISCOSSIONI CORRENTI (TIT. I, II e III) TOTALE RISCOSSIONI C/CAPITALE (TIT. IV e V)

TOTALE RISCOSSIONI

PAGAMENTI IN C/COMPETENZA TOTALE PAGAMENTI CORRENTI (TIT. I e III) TOTALE PAGAMENTI C/CAPITALE (TIT. II)

DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI CORRENTI DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI C/CAPITALE C DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI TOTALI D RESIDUI ATTIVI DI NUOVA FORMAZIONE E RESIDUI PASSIVI DI NUOVA FORMAZIONE F DIFFERENZA RESIDUI ATTIVI E PASSIVI GSALDO FINANZIARIO DI COMPETENZA

TOTALE PAGAMENTI (A-B) (D-E) (C+F)

3.716

1.056 6.043

3.969 9.440

5.189 18 6.645 -1.152 1.038 -602 3.516 3.374 142 -460

7.176 45 9.001 -3.460 3.924 439 4.204 4.630 -426 13

FONTE: Elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto generale anni 2003/2004

Tab.59

COMUNE DI VIETRI SUL MARE

GESTIONE RESIDUI

(in migliaia di euro) RESIDUI ATTIVI RESIDUI INIZIALI

RESIDUI ATTIVI TOTALI 2003 2004

RESIDUI PASSIVI

RESIDUI FINALI

da riscossioni realizzazione in conto totale al al 1 / 1 insussistenze esercizi c/residui residui attivi competenza 31/12 precedenti A

6.456 6.328

B

-356

-80

C

3.288 2.449

[( C + B ) / A ]

0,56 0,40

D

E

3.799

4.204

2.812

3.516

F

6.328 8.003

accumulo residui attivi

[( F - A ) / A ]

-0,02

+0,26

RESIDUI INIZIALI RESIDUI PASSIVI TOTALI

2003 2004

FONTE: rendiconti anni 2003 e 2004

al 1 / 1 insussistenze A

6.229 6.357

B

RESIDUI FINALI

pagamenti smaltimento c/residui residui passivi

-268 -138

C

2.977 2.926

[( C + B ) / A ]

0,52 0,48

da in conto totale al esercizi competenza 31/12 precedenti D

E

3.292

4.630

2.983

3.374

accumulo residui passivi

F

6.357

[( F - A ) / A ]

7.922

+0,02 +0,25

Tab.60

COMUNE DI VIETRI SUL MARE

EQUILIBRIO DELLA GESTIONE DEI RESIDUI

(in migliaia di euro)

2003

RISCOSSIONI IN C/RESIDUI

1.843

TOTALE RISCOSSIONI CORRENTI (TIT. I, II e III)

A

B

TOTALE RISCOSSIONI C/CAPITALE (TIT. IV e V) PAGAMENTI IN C/RESIDUI TOTALE PAGAMENTI CORRENTI (TIT. I e III) TOTALE PAGAMENTI C/CAPITALE (TIT. II)

DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI CORRENTI

2004

886

966

1.052

TOTALE RISCOSSIONI

3.288

2.449

TOTALE PAGAMENTI

1.352 1.296 2.977

1.606 1.227 2.926

DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI C/CAPITALE

491

-410

-640

-175

C DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI TOTALI (A-B) D RESIDUI ATTIVI FINALI (provenienti da esercizi precedenti) E RESIDUI PASSIVI FINALI (provenienti da esercizi precedenti)

311 2.812 2.983

-477 3.799 3.293

F

DIFFERENZA RESIDUI ATTIVI E PASSIVI FINALI( D - E )

-171

506

(C+F)

140

29

330 470 6.328 6.357 -29

39 68 8.004 7.922 82

G H I L M N

SALDO DELLA MASSA RESIDUI

CASSA INIZIALE RISULTATO DELLA GESTIONE RESIDUI (G+H) RESIDUI ATTIVI TOTALI (comprensivi della gestione di competenza) RESIDUI PASSIVI TOTALI (comprensivi della gestione di competenza) SALDO DELLA COMPLESSIVA GESTIONE RESIDUI (L-M)

FONTE: Elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto generale anni 2003/2004

Tab.61

COMUNE DI VIETRI SUL MARE SITUAZIONE AMMINISTRATIVA

(in migliaia di euro)

2003

2004

CASSA INIZIALE c/competenza c/residui

330

6.043 3.288

RISCOSSIONI

9.440 2.449

TOTALE RISCOSSIONI +9.331 c/competenza 6.645 c/residui 2.977

PAGAMENTI

9.001 2.926

TOTALE PAGAMENTI -9.623 CASSA FINALE c/competenza 3.516 c/residui 2.812 RESIDUI ATTIVI TOTALE RESIDUI ATTIVI c/competenza c/residui

RESIDUI PASSIVI

39

4.204 3.799

+6.328

3.374 2.983

4.630 3.293

-6.357

TOTALE RESIDUI PASSIVI AVANZO DI AMMINISTRAZIONE

39

+11.889

-11.927 0

+8.004

-7.922

10 81

Tab.62

Comune di VIETRI SUL MARE SITUAZIONE PATRIMONIALE (esercizi 2002/2005)

ATTIVITA'

2002 Immobilizzazioni Attivo circolante Ratei e risconti TOTALE ATTIVITA'

PASSIVITA'

2003

2004

2005

12.514

12.430

8.481

7.129

10.035

15.684 Altri debiti

-

46

37

19.490 22.586

21 28.135

2003

2004

2005

5.480

5.042

6.430

5.437

6.196

6.356

7.156

8.048

-

-

27

33

Ratei e risconti TOTALE 11.676 PASSIVITA'

11.398

13.613

13.518

Patrimonio netto

Consistenza 1.267 anni precedenti Incremento 239 dell'esercizio

Deficit anni precedenti

-

-

-

Perdita di esercizio

-

-

-

20.007

19.490

22.586

29.641

3.844

4.154

4.919

9.057

Conti d’ordine

Mutui e prestiti

12.315

Deficit patrimoniale

TOTALE A PAREGGIO

2002

11.526

20.007

(in migliaia di euro)

TOTALE A PAREGGIO Conti d’ordine

8.331

8.331

9.359

10.240

-

1.028

881

5.883

20.007

20.757

23.853

29.641

3.844

4.154

4.919

9.057

FONTE: Elaborazione della Corte dei conti su dati di rendiconto generale e ralzione dell’organo di revisione.

Tab.63

COMUNE DI VIETRI SUL MARE

2003

INDICATORI ECONOMICI E FINANZIARI INDEBITAMENTO

2004

spese per interessi passivi (tit.I) + spese per incidenza delle spese per interessi passivi e rimborso rimborso prestiti (tit.III) / entrate correnti (tit. dei prestiti sulle entrate correnti (solidità dell'ente) I,II,III) (soglia di criticità: 10%)

0,06

0,07

debiti di funzionamento / spesa corrente

residui passivi (tit. I) / spesa corrente (tit. I)

0,37

1,19

debiti di finanziamento / spesa corrente

mutui e prestiti / spesa corrente (tit. I)

0,43

1,10

debiti fuori bilancio riconosciuti e finanziati

- 165.000,00

RISULTATI DELLA GESTIONE

risultato economico di esercizio (REE)

avanzo/disavanzo

risultato della gestione operativa (RGO)

proventi - costi (comprese le partecipate)

saldo gestione finanziaria (RGF)

interessi attivi - interessi passivi

saldo gestione straordinaria (RGS)

insussistenze, sopravvenienze etc. attive e passive

sostenibilità economica dell'indebitamento

RGF / RGO

avanzo/disavanzo effettivo di amministrazione

incidenza avanzo (disavanzo) di amministrazione in relazione alle entrate correnti incidenza delle spese per il personale sulle entrate correnti

avanzo/disavanzo di amministrazione - debiti fuori bilancio - fondi a destinazione vincolata avanzo (disavanzo) d'amministrazione / entrate correnti (tit. I,II,III)

totale spese di personale / entrate correnti (tit. I, II, III) (soglia di criticità: 30%)

incidenza dei debiti di finanziamento sui debiti totali debiti di finanziamento / debiti totali EQUILIBRI DI BILANCIO Pareggio economico o (rectius) equilibrio corrente (grado di copertura delle spese correnti e dei rimborsi prestiti con entrate correnti)

entrate correnti (tit. I,II,III) = [spese correnti (tit. I - detratti gli ammortamenti) + rimborsi quota capitale prestiti (tit.III)] - (eventualmente)[quote di oneri di urbanizzazione + avanzo di amm.ne destinato a spese correnti + mutui per debiti fuori bilancio]

Capacità di indebitamento : equilibrio fra interessi ed interessi passivi a carico del Comune (tit.I) = 12% entrate correnti del rendiconto del penultimo delle entrate correnti (tit.I,II,III) esercizio

OSSERVAZIONI

(escluso rimborso finanziamento 0,03 a breve termine es. 2004) Indebitamento 0,99 corrente eccessivo Elevato livello 0,97 di mutui e prestiti -

Perdita esercizio 2005 - dovuta a 1.267.750,90 443.295,03 239.535,81 minori proventi della gestione ordinaria -290.985,00 413.880,67 107.519,12 -111.059,71 -88.320,76 211.670,88 1.678.644,61 249.811,84 -30.018,05 -0,38

-0,51

-0,81

10.011,88 81.410,49 83.000,00 0,00

0,01

0,44

0,48

0,44

0,47

0,40

0,94

0,93

0,99

0,02

0,04

0,02

Equilibrio di cassa o di tesoreria

fondo di cassa + riscossioni totali - pagamenti totali =0

Equilibrio finale

Entrate finali (tit. I,II,III, IV) = spese finali (Tit. I, II)

0,77

0,83

grado di copertura delle immobilizzazioni attive finanziate con il debito

debiti complessivi / totale immobilizzazioni

0,93

1,09

squilibrio di cassa corrente

incassi correnti totali / (pagamenti correnti totali + quote capitale mutui in scadenza)

1,10

0,81

entità dello squilibrio di cassa

importo dello squilibrio di cassa corrente / pagamenti correnti totali (soglie di criticità: moderata, fino al 10%, elevata, fino a 25%, molto elevata, oltre il 25%)

-

0,18

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati trasmessi dall’Ente e dal Collegio dei revisori

2005

38.591,04

0,02

Indice di n.d. rigidità di bilancio

Squilibrio economico

Anticipazione di cassa Es. 2004 inestinta per 386.367,74 Elevata n.d. incidenza dei mutui Ridotta 1,08 solvibilità dell'Ente Squilibrio di cassa corrente Es. 2004 n.d. dovuto a minori riscossioni

0,00 904.783,42

Elevato - squilibrio di cassa Es. 2004

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La ricostruzione degli esiti gestionali ha evidenziato notevoli difficoltà di cassa che generano disavanzi correnti di preoccupanti proporzioni, generalmente, imputabili ai più marcati ritmi di crescita delle spese correnti rispetto alle correlate entrate. Il quadro finanziario che emerge dall’esame dei dati di cassa, dalla situazione dell’indebitamento e dall’analisi dei dati di competenza, mostra la diffusa presenza di squilibri che gravano sulla capacità dell’Ente di svolgere adeguatamente il proprio ruolo istituzionale ed innescano pericolose dinamiche sul fronte dell’indebitamento. Ed invero, la crisi di liquidità ha spinto l’Ente ad un recupero finanziario affidato ad un più consistente ricorso al debito, che segna, infatti, livelli elevati, anche se il ricorso ad una sua gestione attiva ha contribuito ad una flessione del suo costo. Le evidenze quantitative e qualitative del fenomeno hanno reso ancora più problematica la ricerca di soluzioni operative alternative, idonee a ridurre il rischio di effetti negativi conseguenti ad un eccesso di indebitamento o ad una sua imprudente gestione. L’Ente ha avvertito l’esigenza di assestare i propri bilanci, posti in tensione a causa della flessione dei finanziamenti, facendo ricorso ad operazioni finanziarie derivate allo scopo di realizzare quei risparmi di spesa che lo ponesse in linea con i vincoli del Patto di stabilità e che, al tempo stesso, gli consentisse di ampliare la propria capacità di finanziamento da utilizzare essenzialmente per finalità di cassa. In tale prospettiva, i contratti di swap stipulati con la contestuale previsione di un premio di liquidità (upfront), hanno rappresentato una soluzione comoda per controbilanciare i recenti tagli dei finanziamenti ed evitare di ridurre i servizi indispensabili alla collettività. Tali operazioni hanno, tuttavia, accresciuto il rischio di un ulteriore aggravio finanziario, se non, addirittura, esposto l’Ente al rischio inconsapevole di oneri finanziari destinati a divenire progressivamente insostenibili. In tale ottica, sarebbero da evitare, quantomeno, sia le autocertificazioni di “operatore qualificato”, che espongono l’Ente anche ai rischi derivanti da eventi normalmente imprevedibili e causa di evidenti alterazioni sinallagmatiche tra le prestazioni, sia le previsioni di up-front eccessivamente consistenti, la cui liquidità, oltre a costituire un onere aggiuntivo futuro, andrebbe, comunque, destinata a spese di investimento. Con riguardo alle verifiche in ordine alla effettiva sostenibilità dello stock di debito assunto, emerge il rispetto del limite di incidenza, fissato al 12%, tra l’importo annuale complessivo degli interessi passivi in ammortamento e le entrate correnti del penultimo esercizio. In effetti, il mancato superamento del limite di copertura previsto dalla normativa sembrerebbe sintomatico, piuttosto che di una effettiva capacità di indebitamento, di una sostanziale inadeguatezza del parametro normativo, il cui riferimento alle entrate correnti non contempla la depurazione dalle stesse delle entrate soggette a vincoli di destinazione, per loro natura inidonee a fungere da mezzo di copertura degli oneri finanziari. Né la disciplina normativa prevede espressamente la necessità che il computo contempli, accanto agli oneri per interessi passivi, anche la rata di ammortamento del capitale, poiché anch’essa richiede adeguata copertura finanziaria. Viceversa, depurando le entrate di parte corrente dai vincoli di sostanziale destinazione e dalle altre quote vincolate per legge, si offrirebbe copertura non solo agli interessi, ma all’intera quota di ammortamento, pervenendosi, però, ad un quadro di risorse, disponibili per far fronte al costo del debito, spesso insufficiente a garantire la tenuta degli equilibri. Ulteriori valutazioni in ordine alla sostenibilità del debito discendono dalla lettura di alcuni indicatori di solidità finanziaria e di evoluzione della spesa per investimenti. I dati esaminati evidenziano una poco rassicurante rigidità strutturale, essenzialmente riconducibile sia all’elevato peso percentuale assunto dalle spese per il personale sia agli oneri per l’ammortamento del debito, con sensibile influenza di questi sull’equilibrio economico operativo che, di sovente, espone differenziali negativi.

Peraltro, l’incremento dell’indice di incidenza del costo del lavoro è sintomatico di un trend solo apparentemente positivo sotto il profilo del contenimento delle spese di funzionamento della struttura, in quanto l’impatto del costo del personale (sia pure costante in valori assoluti) può accentuare (anziché diminuire) il rischio di instabilità degli equilibri di bilancio in costanza di minori entrate proprie. E’ da osservare, inoltre, che l’elevata rigidità di bilancio ha indotto l’Ente a fare ricorso ad operazioni di finanza innovativa, nella ricerca di un sostegno alternativo capace di ricomporre il quadro degli equilibri di parte corrente mediante l’apertura di nuovi canali di finanziamento. Dall’analisi della spesa in conto capitale, emerge evidente il limite della capacità del Comune di finalizzare i propri programmi di investimento, limite espresso dalla crescita della quota capitale degli stanziamenti e dal corrispondente decremento dei valori della componente dei pagamenti.

Il modesto margine di realizzazione delle spese di investimento appare ancora più evidente laddove anche il livello degli impegni in conto capitale si ridimensiona considerevolmente, così da favorire la crescita del peso delle economie, sulla cui entità non incide la maggiore o minore difficoltà di liquidazione degli interventi da realizzare. Il fenomeno dello scarso utilizzo delle risorse destinate ad investimenti sembra riconducibile, essenzialmente, a due ordini di fattori: da un lato, una programmazione di bilancio costantemente sovradimensionata rispetto alle reali capacità di impegno dell’Amministrazione; dall’altro, una gestione fortemente condizionata dalla tardiva e generica definizione del quadro completo degli obiettivi e delle risorse da assegnare ai responsabili di settore, che determina uno sfasamento gestionale difficile da colmare e la tendenza ad un immobilismo non facilmente governabile. In ordine al riconoscimento dei debiti fuori bilancio ed alla loro copertura a mezzo di indebitamento, si auspica che l’organo consiliare si faccia sempre carico di ottenere adeguata dimostrazione dell’utilità delle spese e dell’arricchimento derivato all’Ente (quantomeno per le fattispecie riconducibili alla lettera e) dell’art. 194, comma 1, del TUEL). Un eventuale mancato riscontro, oltre a costituire omesso esercizio di una precipua prerogativa del Consiglio nei confronti dell’operato della Giunta comunale, non consentirebbe, altrimenti, di individuare l’eventuale danno erariale di cui l’Ente, con il riconoscimento del debito, assumerebbe il relativo onere finanziario.

Nel contempo, nel richiamare l’Ente ad un maggior rispetto del termine del 30 settembre, previsto dall’art. 193 TUEL per l’adozione dei provvedimenti diretti ad assicurare gli equilibri generali di bilancio ed il ripiano dei debiti fuori bilancio, si sollecitano gli organi competenti ad un costante monitoraggio circa le cause che determinano la ripetuta insorgenza di debiti fuori bilancio, anche in funzione di una loro possibile rimozione. La Sezione sottolinea, altresì, la necessità di dare maggiore effettività ai controlli di revisione contabile, soprattutto affinché il risultato attivo dei saldi di amministrazione rispetti fedelmente la reale situazione della finanza dell’Ente. Non è infrequente, infatti, che possibili deficienze di cassa celino un latente squilibrio finanziario occultato dalla presenza di cospicui risultati differenziali positivi della gestione residui. Inoltre, poiché tali saldi positivi sono la risultante (piuttosto che del risparmio derivante dalla gestione di competenza) della revisione annuale di partite (creditorie e debitorie) pregresse, occorre verificare che detti riaccertamenti siano adeguatamente motivati. In particolare, specie con riguardo ai residui passivi, è necessario vigilare affinché la loro insussistenza non si risolva in una forma di distrazione di risorse destinate agli investimenti. Queste ultime, infatti, non solo possono venire utilizzate per sopperire alla deficienza di incassi correnti e per rimpinguare le giacenze di tesoreria, ma la loro eliminazione può anche risolversi in un surrettizio strumento di storno verso le spese correnti, in violazione del principio in base al quale le economie del conto capitale non producono risorse libere.

Si consiglia, altresì, un maggior controllo degli enti concessionari della riscossione, dalla cui efficienza dipende la realizzazione di gran parte degli interventi programmati. In ordine alla tenuta della contabilità comunale, il controllo eseguito ha evidenziato la presenza di numerosi errori che inficiano l’affidabilità dei conti e le risultanze di bilancio. Altre irregolarità, riguardanti soprattutto la gestione dei residui e la rilevazione delle insussistenze, minano gravemente l’equilibrio complessivo del bilancio ed richiedono una immediata revisione delle poste attive e passive del conto del patrimonio. In ordine alle evidenziate incongruenze, si auspica una attenta e complessiva revisione delle risultanze contabili e l’avvio di un serio e puntuale controllo di gestione, necessario ad assicurare l’attendibilità dei dati di bilancio anche in funzione dei futuri programmi di spesa.

Nelle more di tali adempimenti sarebbe auspicabile l’accantonamento cautelativo dell’avanzo di amministrazione, dando priorità ai soli impegni improcrastinabili ed urgenti. Infine, in ordine alla effettività delle verifiche dello stato di attuazione dei programmi e del permanere degli equilibri di bilancio, si raccomanda, al di là del mero adempimento formale, una formulazione in termini meno generici, capace di dar conto sia del dato finanziario che del sostanziale stato di attuazione dei programmi. Le rilevate carenze nel fornire complete informazioni sull’attività oggetto di programmazione, costituiscono dimostrazione della incapacità di valutare l’attività svolta in relazione ai parametri normativi e agli obiettivi gestionali che si intendono raggiungere, sia in termini di bilancio, che di efficacia, efficienza ed economicità del servizio.

Tale disfunzione è da ricollegare sia alla inadeguatezza degli strumenti contabili a disposizione (che non assicurano una completa conoscenza dei costi dei servizi gestiti) sia alla insufficiente definizione delle caratteristiche programmatiche dei servizi pubblici da erogare (specie se esternalizzati) ed al conseguente omesso controllo. Al più, l’Ente si limita ad analizzare i risultati economici delle attività svolte, senza spingersi, peraltro, ad una valutazione critica circa la convenienza dell’affidamento all’esterno della gestione dei servizi pubblici e delle effettive economie di bilancio conseguenti alla riduzione del relativo personale. Si auspica, pertanto, che l’Amministrazione comunale esamini più attentamente e con adeguati criteri prudenziali l’evoluzione del proprio fabbisogno e, in particolare, il possibile impatto del costo del lavoro sulla spesa corrente. A tal fine, appare evidente che la mancata attuazione del Controllo strategico e del Sistema di contabilità economico-analitica (con l’individuazione dei centri di costo), così come non facilita l’adozione di misure organizzative capaci di valutare l’incremento della produttività raggiunto, tanto meno agevola l’azione di contenimento della spesa corrente, la quale, in presenza di stringenti condizioni poste dal Patto di stabilità, risulta controllabile solo attraverso la responsabilizzazione di tutti i settori ai quali assegnare obiettivi chiari e misurabili, sia in termini gestionali che finanziari. Invero, le potenzialità di sviluppo dell’Ente risultano fortemente condizionate dall’attuazione di efficaci politiche di contenimento della spesa corrente e di implementazione delle entrate proprie, da cui dipende la capacità di indebitamento e, quindi, la possibilità di intraprendere un ampio programma di spese per investimenti spesso reso impossibile dalle sanzioni connesse al mancato rispetto del Patto di stabilità. La corretta ed economica utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili è, dunque, elemento cardine per la costante prevenzione di situazioni patologiche di dissesto finanziario e per un armonico sviluppo economico del territorio.