Fundamentos Ley Comunas Consejo

FUNDAMENTOS CONSIDERACIONES GENERALES El presente proyecto de ley tiene como propósito regular la organización y competencia de las Comunas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 127 y reglamentar el Título sexto de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Se trata de una ley básica, que no sólo requiere de un muy amplio acuerdo político -como surge de la exigencia de una mayoría calificada de dos tercios del total de los miembros de la Legislatura-, sino que debe estar sustentada en un importante consenso social: será la participación ciudadana la que dará vida y sentido a lo que de otra forma sería un mero ejercicio de ingeniería organizacional sin mayor trascendencia. La descentralización es un proceso y no un producto. De ahí que la sanción de esta ley sea un punto de partida institucional para ese proceso, antes que una meta en sí misma. Por su naturaleza de ley básica o constitucional, este cuerpo normativo debe limitarse a delinear los grandes cauces por los que discurrirá la actividad de las Comunas. Se ha preferido no entrar en aspectos de detalle ni incurrir en un exagerado reglamentarismo, toda vez que la propia dinámica de la descentralización irá perfilando gradualmente el contenido concreto de las tareas que asumirán. En tal sentido, conviene que la ley establezca de un modo general las atribuciones comunales y enfoque, principalmente, los mecanismos dinámicos a través de los cuales sus competencias específicas irán ejerciéndose y ampliándose. Se han tenido especialmente en cuenta los proyectos presentados hasta la fecha por los legisladores de diversas orientaciones, de los que se desprende un valioso fondo común de ideas que es la base sustancial de esta iniciativa y que prefigura el acuerdo político que la Constitución prevé. Fue también de singular valor el conocimiento de las experiencias que se han desarrollado, en esta materia, en numerosas ciudades del mundo, como Roma, Estocolmo, Bruselas, Londres, Nueva York, Tokio, Hamburgo, Bolonia, París y Barcelona. Finalmente, el proyecto se nutrió del inestimable aporte de una comisión consultiva, integrada por académicos del más alto nivel en las diversas disciplinas que son imprescindibles para el análisis de esta cuestión, como la urbanística, las ciencias políticas, la administración, la sociología y el derecho público. Los dictámenes producidos en su seno, son un antecedente inmediato

de este proyecto, cuya redacción se encomendó a uno de sus integrantes, el Dr. Jorge A. Sáenz, Profesor titular de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y ex Decano de esa Casa de estudios. A su vez, el proyecto fue sometido al juicio crítico de expertos nacionales y extranjeros y a una amplia discusión con los vecinos de la Ciudad, en reuniones organizadas por los Centros de Gestión y Participación, organizaciones no gubernamentales y Universidades, mereciendo una aceptación general. Es especialmente gratificante comprobar que un proyecto redactado hace cuatro años coincida en sus aspectos sustanciales con las recomendaciones formuladas por el Consejo de Planeamiento Estratégico sobre esta materia. Ello no es casual. Revela que cuando se trabaja con la mira puesta en el interés general y se prescinde de consideraciones subalternas, es muy fácil alcanzar grandes acuerdos. La experiencia del Consejo, en este año fecundo de estudio, diálogo y búsqueda de consensos, lo demuestra acabadamente. El Consejo, en sus distintas instancias participativas, acordó los criterios generales mínimos que debería contemplar la futura Ley de Comunas, los que fueron puestos a consideración de la Asamblea General del Consejo el pasado 22 de mayo y formaron parte del "Documento de Avance" aprobado. Posteriormente, varios integrantes del Comité Ejecutivo plantearon la perentoriedad de contribuir con dichos lineamientos estratégicos generales y consideraron la iniciativa legislativa como la herramienta óptima para incentivar su inclusión en la agenda pública. Como resultante de ello, en las distintas reuniones de la Comisión Institucional surgió la recomendación de ejercer dicha facultad sobre la temática de Comunas. Más allá de la indudable conveniencia que la descentralización presenta como sistema -si se la conduce con seriedad- en orden a aumentar la calidad de vida de los porteños, hay algo que no es opinable: la Constitución está para cumplirse. Lamentablemente, han transcurrido más de dos años desde la fecha máxima prevista en la ley fundamental de la Ciudad para que este proceso se pusiera en marcha. Lo que los disensos partidarios han vedado, quizás lo permitan los acuerdos de la sociedad civil, que no pretende suplantar el principio fundamental de la representación política sino complementarlo y profundizarlo con los aportes de las entidades no gubernamentales. Prima en esta presentación el espíritu de construcción de consensos y la importancia de facilitar el demorado tratamiento legislativo del tema que nos ocupa, dejando de lado diferencias parciales con aspectos particulares del proyecto. Más que formular un texto definitivo, lo que se pretende es estimular el debate sobre la efectiva descentralización de la ciudad, tal como fue prevista por la Constitución local

CONSIDERACIONES PARTICULARES Se ha precisado, en el artículo primero, la naturaleza jurídica de las Comunas, haciendo manifiestas las notas que están implícitas en el Título Sexto de la Constitución. Desde el punto de vista de su ubicación dentro de la organización administrativa del estado local, son órganos de una índole similar a la de los entes autárquicos, pero el proyecto quiere destacar que, dado el carácter electivo de sus autoridades, las que no se hallan subordinadas a ningún poder, las Comunas poseen un rasgo peculiar de autonomía política e institucional, limitada, desde luego, al ámbito de competencias que la Constitución y la ley les asignan. La mención, en el artículo segundo, de las finalidades de las Comunas, servirá fundamentalmente como criterio hermenéutico al momento de aplicar e interpretar las disposiciones proyectadas. Toda laguna, oscuridad, ambigüedad o contradicción deberán ser resueltas a la luz de tales propósitos. El artículo tercero remite la delimitación territorial al anexo 1.Si bien se trata de un tópico opinable, toda vez que el número y el trazado geográfico varían en función de los criterios -todos ellos legítimos- que se privilegie, ha pesado en esta elección la circunstancia de que las competencias de las Comunas parten, aunque claro está no se limitan a ellas, de las que tienen hoy en día asignadas los Centros de Gestión y Participación, y que esta delimitación ya ha adquirido cierta carta de ciudadanía en la vida de los porteños. Esta es la razón por la cuál existe coincidencia entre la propuesta incluída en el proyecto y la actual delimitación de los Centros. El Capítulo II regula las competencias de las Comunas. Este ha sido uno de los obstáculos más difíciles de superar en todos los proyectos de ley presentados. El conjunto de atribuciones que tendrán las Comunas es lo que definirá su importancia en la vida de la Ciudad. Por tal motivo, su correcta asignación es fundamental. Por un lado, debe evitarse el riesgo de “feudalización” de la Ciudad; por otro, la existencia de Comunas sin función. Es imprescindible un equilibrio que, además, no puede definirse en abstracto sino que requiere la verificación permanente de la práctica concreta. Por estas razones, en el proyecto elevado se proponen diversas categorías de atribuciones para las Comunas. Se optó por tomar la clasificación de la Constitución y establecer un conjunto de pautas generales y mecanismos concretos que resuelvan los dilemas allí planteados. Desde el piso de atribuciones para el momento inicial de su funcionamiento, constituido por el cúmulo de actividades desconcentradas que poseen los Centros de Gestión y Participación, hasta el conjunto de actividades en las que la Comuna interviene, participa o toma a su exclusivo cargo. Se le otorga sí, en la economía de este proyecto, una extraordinaria importancia a los convenios de gestión entre las Comunas y el gobierno central para perfeccionar el proceso de transferencia de competencias. No habrá descentralización efectiva sin la coordinación permanente entre esos ámbitos. La realización de convenios

específicos permitirá que se diseñe una normativa completa y eficazmente adaptada a cada circunstancia. Se indica además la posibilidad de que la propia Comuna ejerza su derecho de iniciativa para presentar proyectos de decreto. El Capítulo III prevé la existencia de una Comisión Mixta integrada por representantes de la Legislatura y el Poder Ejecutivo, que actúe como una instancia previa de análisis y acuerdo de las medidas que favorezcan y consoliden el proceso de descentralización. A su vez, para promover la coordinación antes mencionada, el Capítulo IV dispone la creación de un Consejo de Coordinación Comunal. El Capítulo V se refiere a la constitución y funcionamiento de las Juntas Comunales, siguiendo las pautas constitucionales. Se han desechado iniciativas destinadas a otorgarle al Presidente un rol preponderante, más allá del que aquellas le asignan, por entender que ello no se compadece con el carácter colegiado que la Constitución ha fijado para este órgano de gobierno. Una previsión innovadora en esta materia es la que contempla el artículo 21, que establece la dedicación no exclusiva de los vocales de la Junta Comunal, de la que se sigue, como lógico corolario, que las funciones de éstos sean honorarias. La naturaleza de la función comunal debería permitir que el desempeño ocasional de un cargo de ese nivel por parte de un ciudadano, no le imponga la desatención absoluta de sus actividades habituales. Un efecto deseado de la descentralización debería ser el de abrir la política a la sociedad. La instalación de las Comunas será una excelente oportunidad para que los vecinos más respetables de cada barrio se acerquen a la función y a las responsabilidades públicas. El Capítulo VI versa sobre una figura, la del Gerente General, que tendrá a su cargo la coordinación operativa de las decisiones de la Junta, la jefatura de los servicios administrativos y la responsabilidad de la ejecución presupuestaria. Su designación por concurso tiende a asegurar el esencial requisito de la idoneidad. El Capítulo VII crea como órgano permanente de asesoramiento al Consejo de la Comunidad, integrado por representantes de organizaciones intermedias. Se prevé que este Consejo estimule y facilite la participación ciudadana y que pueda actuar en red, incluyendo los subcentros que podrá tener cada Comuna. En el Capítulo VIII se sientan de manera general los principios en materia de estructura orgánica y personal. Se prevé que la estructura de personal deberá provenir de transferencias de la planta permanente del Gobierno El Capítulo IX trata sobre los recursos y el presupuesto, estableciendo las etapas que es menester cumplir en la elaboración del anteproyecto de presupuesto

comunal. Es ésta una aplicación concreta y efectiva del concepto, de arraigo constitucional, de presupuesto participativo. En el Capítulo X se dispone lo atinente al control financiero, administrativo y judicial. Dada la naturaleza jurídica, ya comentada, de las Comunas, corresponde que contra los actos de la Junta Comunal se pueda interponer el recurso de alzada, pero por la especial importancia de esos actos se establece que su resolución queda a cargo del Jefe de Gobierno. El Capítulo XI indica, remitiendo su regulación a las leyes respectivas, cuáles son las diversas formas de participación popular. Finalmente, el Capítulo XII prevé, de acuerdo al art. 82 de la Constitución, la posibilidad de intervención a las Comunas. OBSERVACIONES El Comité Ejecutivo decidió dejar de lado las diferencias menores que el proyecto pueda suscitar, a los efectos de que su presentación en la Legislatura porteña actúe como un acicate para la sanción de la ley que la Constitución exige. Pero, a los efectos, de que ese cuerpo disponga de la totalidad de elementos de juicio que le permitan elaborar una norma satisfactoria para la sociedad, se señalan algunas observaciones particulares formuladas por una de las entidades que lo componen, el Centro Argentino de Ingenieros. Esta prestigiosa organización se inclina por un número de comunas no superior a diez; entiende que debería precisarse en el artículo 7° cuáles son las competencias desconcentradas que a la fecha ejercen los Centros de Gestión y Participación; plantea la duda acerca de si las comunas podrían regular la mecánica de las tareas de limpieza y conservación indicadas en el inciso b) del citado artículo mientras no se sancione el marco regulatorio general que esa norma prevé; propone que en la Comisión Mixta mencionada en el artículo 8° se incorporen tres representantes de la Universidad de Buenos Aires; se pregunta si es jurídica y fácticamente viable que las comunas nombren, promuevan y remuevan al personal permanente y temporario; y, por último, si los inmuebles que adquiera pertencerán a las comunas o al Gobierno de la Ciudad. Por su parte, la Cámara Argentina de la Construcción destacó la necesidad de que la ley otorgue una especial importancia a las centralidades barriales, más allá de los límites formales de las comunas; sugirió que se estudie la posibilidad de que se jerarquicen las funciones administrativas del Presidente de la Junta Comunal, sin mengua del carácter colegiado de dicho órgano; y recomendó que la ley o el decreto reglamentario sienten ciertas bases homogéneas en cuanto al diseño y funcionamiento de la organización administrativa comunal durante un período inicial.

La Asociación Amigos del Lago de Palermo sostuvo que la participación de listas o entidades vecinales, como tales, en las elecciones comunales, debería estar claramente explicitada en la ley (artículos 13º y 26º). En tanto, el Sindicato Unico de Trabajadores de Edificios de Renta y Horizontal (SUTERH) manifiesta las siguientes observaciones: Respecto al Artículo 1°: Se cuestiona la necesidad de definir la naturaleza jurídica, que se desprendería del art. 127 de la CCBA. Se sugiere mantener el término “unidades”, empleado por la Constitución, en lugar de “entes”, que según esta organización sólo se aplica a los entes autárquicos, creados a propuesta del Poder Ejecutivo. Respecto al Artículo 2°, inc. a): Se recomienda suprimir la palabra “desconcentración”, ya que ésta se hizo con la creación de los Centros de Gestión y Participación. En relación al Artículo 6°: Se entiende que el criterio es correcto, pero debería figurar como cláusula transitoria y modificando la redacción en este sentido: “...deberán respetarse en las próximas limitaciones jurisdiccionales de policía, distritos escolares, circunscripciones electorales, etc., los límites determinados en la presente ley.” En cuanto al Artículo 7°: Se observa que las atribuciones de la Junta están determinadas en el art. 128, CCBA. Según el SUTERH, se podrían establecer las atribuciones de la Junta (sus miembros y cuerpo). En referencia al Artículo 8°: Se cuestiona la conveniencia de la comisión creada en este artículo. Se propone, en su reemplazo, crear un órgano de coordinación y transición, en el que participe el P.E., la Legislatura y los presidentes de las comunas, con competencia para pronunciarse no sólo sobre temas presupuestarios. En cuanto al Artículo 14º: Se duda sobre el alcance del carácter de juez de la Legislatura respecto de los derechos y títulos de los miembros de las Juntas Comunales. En relación al Artículo 17º, inc. b): Se observa una diferencia con relación a los requisitos para ser elegido diputado, respecto de los extranjeros. En referencia a los Artículos 21º al 25º: Se estima que todos los miembros de la Junta Comunal deben percibir retribución y tener dedicación exclusiva.

En cuanto a los Artículos 28º al 34º: En consonancia con la observación anterior, se propone que no haya cargos como secretario ejecutivo y gerente, y que cada vocal esté a cargo de un área. Y finalmente en relación al Artículo 41º: Se plantea la necesidad de que se determine la afectación mínima presupuestaria en términos porcentuales, y si va a existir una afectación paulatina o no. Asimismo, se debería realizar una distribución secundaria del presupuesto, a fin de evitar que surjan comunas ricas y pobres, teniendo en cuenta indicadores sociales como NBI y línea de pobreza, entre otros. Por lo expuesto, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley. Saludamos a usted muy atentamente.