Estado Portinaro.pdf

Pier Paolo Portinaro

SERG IO K. SL D E PTEBO

E stado L é x ic o d e p o l ìt i c a

Ediciones Nueva Vision Buenos Aires

320.1301 POR

Portinaro, P¡er Paolo Estado. Léxico de política - 13 ed. - Buenos Aires: Nueva Visión, 2003. 196 p.; 19x13 cm. (Claves. Problemas) Traducción de Heber Cardoso ISBN 950-602-456-1 I Título - 1. Estado-Léxico

Titulo del originai en italiano: S ta to

Copyright © 1999 bv Società editrice il Mulino, Bologna

Toda reproducción total o parcial de esta obra por cualquier sistema —incluyendo el fotocopiado- que no haya sido expresamen­ te autorizada por el editor constituye una infracción a los derechos del autor y será reprimida con penas de hasta seis años de prisión (art. 62 de la ley 11.723 y art. 172 del Código Penal). © 2003 por Ediciones Nueva Visión SAIC. Tucumán 3748, (1189) Buenos Aires, República Argentina. Queda hecho el depósito que maréala ley 11.723. Impreso en la Argentina/Printed in Argentina

IN T R O D U C C IO N A L A E D IC IÓ N C A S T E L L A N A

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A comienzos del siglo xxi, interrogarse acerca del Estado, sobre su futuro, sobre su compleja acción de gobierno y sobre su capacidad de integración social es tarea que presenta muchas dificultades y se expone al riesgo de graves simplifi­ caciones. En la filosofía y la ciencia política existe la costum­ bre de hablar de ocaso, o también de fin, del Estado, poniendo el acento por un lado en su pérdida de poderes y, por otro, en la pérdida de funciones de los aparatos estatales. Sin embar­ go, en las últimas décadas esta tesis ha abandonado el circuito cerrado de las teorías y se ha transformado en influyente lugar común, compartido por ciudadanos y opera­ dores económicos. Existen dos importantes razones -ambas vinculadas con el tan discutido fenómeno de la globalización- que explican este difundido escepticismo acerca del futuro de los Estados. Por un lado, la desterritorialización de la riqueza y la pérdida de control del Estado sobre la economía -d e la soberanía monetaria y crediticia al control del factor trabajo, pasando por el drenaje fiscal-, la imposibilidad de hacer frente a desafíos trasnacionales como los que tienen que ver con los terremotos en los mercados de acciones, las presiones migra­ torias o las emergencias ecológicas constituyen fenómenos irreversibles en el mundo contemporáneo y proporcionan la confirmación, difícil de subestimar, a las tesis de quienes denuncian el carácter anacrónico de las políticas centradas en los sujetos estatales. En la era de la globalización y de la digitalización, el poder de los Estados ya no se apoya de manera predominante en su extensión territorial y en la densidad de población, sino en recursos a-territoriales, como 7

entre los poderes de. gobierno y los organismos técnicos de control, entre los políticos y los jueces son los que minan la confianza de los ciudadanos en las instituciones y hacen particularmente complejo el juego de la política en las arenas democráticas a comienzos del siglo xxi.

P ie r P a o lo P o rtin aro

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C apítulo prim ero IN T E N T O S DE H IST O R IZA C IÓ N

1. E l f i n ...

El Estado es una entidad colectiva de naturaleza y origen controvertidos. No es fácil identificar determinaciones del concepto que no resulten de algún modo reductibles, unilate­ rales, deformantes y que no hayan sido objetos de impugna­ ción. Por esta razón, parece oportuno no comenzar por una definición, sino proceder mediante aproximaciones históri­ cas. Incluso la ubicación del Estado en la dimensión de la historicidad es de por sí un problema. Se puede dilatar el concepto hasta hacerlo colindar con el proceso histórico, afirmando que los Estados nacen con la historia y la historia con los Estados, o se puede sostener que el Estado hace aparición sólo en cierto estadio del desarrollo histórico y únicamente sobre la base de ciertas configuraciones de geo­ grafía humana. Pero, ¿en cuál estadio de desarrollo de la humanidad? ¿En el de una civilización, en el de una qultura? ¿Existen Estados “antiguos” o sólo Estados “modernos”? ¿El Estado es un orden institucional que se desarrolló sólo en Occidente o es el producto de dinámicas de centralización del poder alcanzadas en otras regiones del mundo? En este trabajo no se encontrará una respuesta argumen­ tada a esas preguntas. De manera casi exclusiva, nuestro objetivo consistirá en la reconstrucción del Estado occidental que se formó y desarrolló durante el segundo milenio de nuestra historia, a propósito del cual fue acuñado el término y en torno al que se ha desarrollado la teoría política moder­ na. Esto es en gran medida producto de una evolución histórica compleja y de una estratificada proyección institu­ cional: un producto particularmente contrastado que se ins­ tala en el centro de la escena política europea luego de una 17

lucha secular que vio a la Iglesia, a las comunas y a las aristocracias oponerse a los esfuerzos de monopolización del poder coercitivo, que ni siquiera las grandes revoluciones modernas consiguieron extinguir. Pero en momentos en que, después de la Revolución Francesa, la consolidación de los Estados parece ya un hecho consumado, se abre camino la idea de superarlo. Hoy a muchos les parece que la parábola de aquella grandiosa construcción histórica puede conside­ rarse cumplida. En efecto, la vulnerabilidad estuvo siempre inscripta en el código genético de cada Estado en particular y ya Thomas Hobbes, el primer pensador sistemático que caló profunda­ mente en la lógica, lo había reconocido: “si bien la soberanía, en la intención de aquellos que la hacen, es inmortal, sin embargo, por su naturaleza, no sólo está sujeta a muerte violenta por causa de una guerra externa, sino que, a causa de la ignorancia y de las pasiones de los hombres, porta también en sí, en su propia institución, muchos gérmenes de mortalidad natural por discordias intestinas”.1 Pero en el mundo contemporáneo la conciencia de esta vulnerabilidad sobrepasa la sensación de que la función histórica de los Estados se ha agotado y que, en consecuencia, la propia época de la estatalidad ha llegado a su término. La idea de la superación de la forma Estado se abre camino ya en la cultura romántica alemana.2 Sin embargo, serán las obras de SaintSimon, Marx y Engels las que, en el siglo xix, pueden ser consideradas como la línea divisoria con respecto al discurso político central del antiguo régimen y también con respecto a la tradición utopista clásica.. Son ellas quienes abren el camino a las diversas versiones ideológicas de la doctrina de la extinción del Estado.3 1 T. Hobbes, Leviatano (1651), Florencia, La Nuova Italia, 1976, págs. 216-17 [Leviatán, México, Fondo de Cultura Económica, 1994], 2 Resulta ejemplar el caso de Fichte; cf. L. Fonnesu, “L ’ideale dell’estinzione dello Stato in Fichte”, en Rivista di storia della filosofia, LI, 1996, págs. 257-69. Para una reconstrucción global, cfr. autores varios, “Staat und Souveränität”, en Geschichtliche Grundbegriffe, voi. VI, Stutgart. Klett-Cotta, 1990, en particular pág. 77 y siguientes. 3 Como subraya N. Bobbio, Stato, gobernó, società. Frammenti di un dizionario politico, Turin, Einaudi, 1995, pág. 119, a diferencia de las utopías clásicas, desde Platón hasta Campanella, que concebían las repú­ blicas ideales como “modelos de superestatismo”, la utopía moderna es preponderantemente una utopía de la “sociedad sin Estado”. Sobre las principales variantes de la doctrina socialista de la extinción, cf. H. Kelsen, Socialismo e Stato (1923), Bari, De Donato, 1978 y D. Zolo, La teoria

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Con Saint-Simon encuentra formulación la noción tecnocrática según la cual, en la sociedad industrial, el dominio sobre los hombres está destinado a suceder a la administra­ ción de las cosas. Con Marx y Engels se populariza la idea de que, con la toma del poder por parte del proletariado y con la abolición de la propiedad privada, también el Estado, ‘ encar­ gado de negocios” de la burguesía dominante, está destinado a perder su función. En un caso, el desarrollo de la sociedad industrial lleva a una extinción gradual; en el otro, a un paso más conflictivo derivado de la revolución: pero, en sustancia, el resultado es equivalente. Algunas décadas después, la idea vuelve en Nietzsche, pero en su obra la extinción del Estado es vista, en primer lugar, como un producto de la seculariza­ ción: “el interés del gobierno tutor y el interés de la religión marchan juntos, así que cuando esta última comienza a morir, se conmueven hasta las bases del Estado”.*4 Después de él, con Max Weber asomará el temor de que en la inminen­ te edad de la burocratización (que otros llamarán edad de la “cristalización social”), el máximo despliegue del Estado se lleve consigo el fin de la libertad, del sujeto y de la historia.3 Tras haber operado durante siglos como motor del progreso histórico, el Estado se convierte en la potencia, a su vez sometida a la técnica, que sofoca la historia. Las variantes saintsimoniana y marxista de la doctrina de la extinción del Estado gozaron de amplia fortuna en el siglo xx. Por un lado, la disolución pluralista del Estado ha sido enfatizada por los teóricos del sindicalismo y del derecho social en polémica directa con las mitologías iuspublicistas de una unidad imaginaria. En 1908, León Duguit, al comentar las tesis del socialista revolucionario Edouard Berth, escri­ bía: “Sí, el Estado ha muerto: o, mejor dicho, está a punto de morir la forma romana, regalística, jacobina, napoleónica, colectivista, que bajo estos distintos aspectos no es más que una sola forma del Estado”. En un cierto estudio del desarrocomunista dell'extinzione dello Stato, Bari, De Donato. 1974 (para la tesis que, dentro del marxismo, es atribuida a Engels antes que a Marx). 4 F. Nietzsche, Umano, troppo umano (1878-82), en Opere, IV, 2, Milán, Adelphi, pàg. 260. á Junto ai diagnòstico weberiano de la “jaula de acero de la burocrati­ zación”, deben mencionarse al menos las tesis de Arnold Gehlen sobre la “cristalización” y de Horkheimer y Adorno sobre la “sociedad totalmente administrada”. Para las coordenadas del problema, véase C. Galli, “Intro­ duzione” a M. Horkheimer-T. W. Adorno, Dialettica dell'illuminismo (1947), Turin, Einaudi, 1997.

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lio social, la estructura centralista del Estado, que aquel desarrollo había promovido, se vuelve disfuncional y entra en crisis. Pero no por esto el Estado sale enteramente de escena, ya que para Duguit “al mismo tiempo se constituye otra forma de Estado, más amplia, más ágil, más protectora, más humana', una forma nueva fundada en la interdependencia de los integrantes del grupo social y en la “descentralización o el federalismo sindical”.6 Ya de esta afirmación resulta evidente que la tesis de la muerte del Estado sólo pueda ser comprendida en conexión polémica con determinados mode­ los modernos, que encuentran su codificación jurídica recién en el sigloxix.7 En la historia política del siglo xx, la supera­ ción del mito de la unidad y del dogma de la soberanía pasa a través de la fase de la potenciación extrema del poder. Tras el fracaso de las utopías de la homogeneidad ética de Rous­ seau y de los jacobinos, la unidad debe ser reconstruida mediante aparatos siempre más poderosos de neutralización de los impulsos centrífugos, de disciplinamiento de las ma­ sas, de homologación fogosa . Pero se trata de aparatos altamente disfuncionales, cuya dinámica está recargada de efectos no intencionales, como muestran las experiencias del Estado corporativo y de la dictadura de los soviets. Por otro lado, la versión leninista de la teoría de la extin­ ción es la que lleva hasta las consecuencias extremas el mito moderno de la unidad y de la soberanía. La Primera Guerra Mundial y las desastrosas condiciones sociales de Rusia radicalizan los términos del problema e imponen a Lenin la ruptura revolucionaria. En su diagnóstico de Stato e riuoluzione, escrito entre agosto y septiembre de 1917, la re­ flexión sobre el Estado vuelve a su 'momento original: la violencia. Mediante la dictadura del proletariado, Lenin ve cumplirse una “transformación de la cantidad en calidad” y una metamorfosis de la violencia en auténtica participación política: “el Estado (fuerza particular destinada a oprimir a una clase determinada) se transforma en algo que ya no es propiamente un Estado”.8 La superación del Estado pasa a i 6 L. Duguit, II diritto sociale, il diritto indiuiduale e la trasformazione dello Stato (1908), Florencia, Sansoni, 1950, págs. 62 y 67. ' No es tanto la muerte del Estado históricamente existente, sino de aquel imaginario del derecho público y de la filosofía política. Cfr. P. Costa, Lo Stato immaginario. Metafore e paradigmi nella cultura giuridica fra Otto e Nouecento, XLIII, Milán, Giuffré, 1990, págs. 710-11. 8 V. I. Lenin, Stato e rivoluzione (1918), en Opere, XXV, Roma, Editori Riuniti, 1966, pág. 395 [Obras completas, Madrid, Akal, 1976-78],

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través de la exasperación de la soberanía (la dictadura soberanaiy la disolución de la representación (la democracia de los soviets). Pero, legitimado el recurso indiscriminado a la fuer­ za mediante el Estado de excepción, la utopía marxista fatal­ mente se convierte en su opuesto: de la administración de las cosas se pasa al dominio total de los hombres. Frente a la tiranía de los acontecimientos, suenan patéticas las formula­ ciones de los filósofos de la revolución: “cada cosa debe ser devuelta, excepto la organización de las cosas vacías”.;i A través de las experiencias trágicas de la guerra civil europea y de la institucionalización de la guerra civil -e x ­ periencias de las que el pensamiento político alemán, desde Oswald Spengler hasta Cari Schmitt, se hizo intérprete-, . también el Estado occidental parece concluir su trayectoria histórica. Para Spengler, la historia universal es, como para Hegel, “historia de Estados”, pero con la fase del cesarismo la misma “vuelve a bajar a la esfera de lo ahistórico, al ritmo primitivo propio de la prehistoria y a las luchas, intermina­ bles cuanto insignificantes, por el poder material”. Se comba­ te no por el poder legítimo, sino por el poder a secas. “En épocas de paz mundial, las guerras son guerras privadas, más terribles que cualquier guerra entre Estados, puesto que son sin forma” .9 10 Análogamente, para Schmitt la era del Estado es la era del racionalismo jurídico, de la “formalización” del conflicto y de la guerra, mientras que en el siglo xx, el Estado pierde esta capacidad, se infla hasta ser el Estado total y colapsa. En el prefacio de 1963 a Der B egriff des Politischen encontramos la clara afirmación: “La época • del estatismo ya está llegando a su fin (...) El Estado como modelo de la unidad política, el Estado como titular del más extraordinario de todos los monopolios, esto es, del monopolio de la decisión final, esta resplandeciente crea­ ción del formalismo europeo y del racionalismo occidental está por ser destronada”.11 Este destronamiento quiere decir' .pérdida de la forma y pérdida del sujeto. El Estado ya no es más un sujeto político. 9 E. Bloch, Spirito dell’utopia (1923), Florencia, La Nuova Italia, 1992, pág. 313. 10 O. Spengler, II tramonto dell'Occidente. Lineamenti di una morfolo­ gia della Storia mondiale (1918-22), Milán, Longanesi, 1957, pàgs. 1215, 1171, 1319 [La decadencia de Occidente, Madrid, Espasa Calpe, 1944.] 11 C. Schmitt, “Il concetto del politico” (1963, la edición 1927), en Le categorie del “politico”, Bolonia, Il Mulino, pág. 90.

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En este contexto, de traumáticos cambios producidos por la guerra mundial que llega entonces a los extremos de la guerra total, de competencia geopolítica por los grandes espacios, de desencadenamiento de la técnica, de apropiación del aparato estatal por parte de partidos revolucionarios, se ubica la aventura de los regímenes totalitarios. Ellos cuestio­ nan no sólo la idea tradicional de Estado y, en particular, de Estado de derecho, sino también la relación entre Estado y política que la historia de Occidente había realizado durante la edad moderna. “El problema decisivo de nuestro actual contexto histórico -escribe Cari Schmitt a la luz de tales experiencias- tiene que ver con la relación entre Estado y política”.12 Con el totalitarismo, el equilibrio entre ambos términos, a los que la modernidad se había volcado, parece haberse quebrado definitivamente. El Estado moderno ha­ bía actuado como potenciador de política en el vértice (desna­ turalizando al soberano)y como neutralizador de política en la base (despolitizando al súbdito). En cambio, el Estado totalitario impone la misrAi lógica absolutizadora tanto al vértice como a la base, elevando pretendidas diferencias “naturales” a criterios de discriminación política. Así, si el Estado moderno se representaba como sujeto de la política real, el Estado nacional socialista cultiva el mito de la política absoluta: en el cortocircuito de Estado, nación y raza, esta política termina por ser la negación misma de un actuar público regulado por el derecho, reduciéndose a biopolítica.13 Pero también la otra versión del totalitarismo, la colectivista, desempeña un papel en la ceremonia del adiós al Estado por parte de las naciones europeas. Profèticamente, Nietzscheya 10 había anunciado, mucho antes de que la ideología socialis­ ta se tradujera en un sistema real: “El socialismo puede servir para enseñar de modo bastante brutal y apremiante los peligros de todas las acumulaciones de poder estatal y, en este sentido, puede inspirar desconfianza contra el mismo Estado. Cuando su ronca voz irrumpa al grito de guerra: “La mayor cantidad de Estado posible”, en un primer momento este grito sérá más fragoroso que nunca; pero pronto irrumw C. Schmitt, Le categorie del 'politico', cit., pág. 23. Para un diagnóstico opuesto, cf. H. Arendt, Le origine del totalitarismo (1951), Milán, Edizioni di Comunità, 1967. 13 Cfr. A. Pizzorno, Le radici della politica assoluta e altri saggi, Milán, Feltrinelli, 1993, pàgs. 43-81. Para el empieo del concepto foucaultiano de biopolítica en relación con el totalitarismo, cfr. G. Agamben, Horno sacer. 11 potere sovrano e la nuda vita, Turin, Einaudi, 1995.

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pirá también, con fuerza aún mayor, el grito opuesto: “La menor cantidad de Estado posible",1’ Gran parte de la histo­ ria del siglo xx está encerrada en esta extraordinaria previ­ sión. La crisis y la quiebra de los sistemas socialistas ha liberado el camino para una nueva versión, poshistórica según algunos, posmoderna, según otros, de la teoría de la extinción. El diagnóstico del fin del Estado se zarandeó y se renovó en las décadas siguientes a la Segunda Guerra Mundial, déca­ das que fueron pródigas en diagnósticos “finales” y de “posismos” (fin de las ideologías, de las utopías, de la política, de lamodernidad, de la historia y así siguiendo).1' Puesto queel contexto fue cambiando, la teoría fue reformulada de modo debilitado. De ahí que hoy se anuncie la muerte y, más sencillamente, la extinción del Estado-nación centralista y jacobino, del que Duguit hace ya casi un siglo pronosticaba el fin. Se habla de ocaso o de fin del Estado-nación en el sentido de que este sujeto no aparece más en grado de controlar los flujos de recursos, las cuatro “I” que fluyen desde más allá de sus límites -industria, individuos, inversiones, informacio­ nes-: los Estados-nación tradicionales se han convertido ahora en “unidades de business artificiosas, o directamente madmisihles, en una economía global”.1 56 Aparentemente, 1 4 Economía y Estado han consumado su divorcio, por lo que se enfrentan, sin un poder institucional realmente capaz de mediación, “naciones sin riqueza” y “riquezas sin naciones”.17 Existe un denominador común entre estos diagnósticos de comienzos y fines del siglo: el advenimiento de la época de la 14 F. Nietzsche, Umano, troppo umano, cit., pág. 262. 15 Acerca del reciente debate, véanse al menos I. Wallerstein, “The Withering Away of the States”, en International Journal o f the Sociology o f Law, VIII, 1980, págs. 369-78; C. Navari, “On the Withering of the State", en id., The Condition o f States. A Study in International Political Theory, Filadelfia, 1991, págs. 143-66; y P. Evans, “The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization", en World Politics, L, 1997, págs. 62-87. Además, G. Marramao, Dopo il Leviatano. Individuo e communità nella filosofia politica, Turin, Giappichelli. 1995. Sobre el tema, véase más adelante VI. 4. 16 K. Ohmae, La fine dello Stato-nazione (1995), Milán, Baldini & Castoldi, 1996, pág. 21. 17 Es el título del ensayo de F. Galgano, S. Cassese, G. Tremonti y T. Treu, Nazioni senza ricchezza, ricchezze senza nazioni, Bolonia, Il Mulino, 1993. Cfr. R. B. Walker, Inside, Outside, Cambridge, Cambridge Univer­ sity Press, 1993 y S. Sassen, Losing Control. Sovereignty in an Age o f Globalization, Nueva York, Columbia University Press, 1996.

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economía y el irresistible avance de las revoluciones tecnoló­ gicas. Pero también ocurre una diferencia fundamental. Si bien el ocaso de la estatalidad se leía, durante las primeras décadas del siglo, a la luz de la explosión de las funciones estatales, del hacerse propietario, productor, distribuidor del Estado, de su trasmutación, ante el impulso de la economía de una guerra total, en Estado total, luego los Estados fueron abandonando estas funciones, perdiendo la capacidad y, tras un proceso de aprendizaje lento y doloroso, la pretensión de operar como market-makers. La teoría del Estado que predo­ mina hoy es la teoría de un Estado débil, que ha perdido irremediablemente su soberanía en medio de la sociedad compleja.18 El punto es que el clásico modelo jerárquico de la diferenciación vertical del sistema político (y el venerable concepto de soberanía como %onopolio de lo político) ha venido siendo sustituido por un modelo poliárquico de más compleja diferenciación funcional, capaz de coordinar los diversos niveles nacionales (sub y supranacionales). Según este diagnóstico, al Estado de derecho, orientado hacia la civilización de una sociedad violenta y anárquica, y al Estado social, destinado a civilizar la anarquía del modo de produc­ ción capitalista, los habría sucedido el Estado preventivo, orientado hacia la civilización, mediante una infraestructura basada en el saber, de un progreso tecnológico cargado de consecuencias desintegradoras de los equilibrios sociales, de las formas de solidaridad y de los mundos vitales.19 Más allá de ciertas manifestaciones epigonales y nostálgi­ cas de la doctrina clásica, el discurso sobre la muerte del Estado continúa revistiendo aún hoy un significado preponderantemente polémico y expresando, más que un diagnósti­ co, el auspicio del ocaso definitivo de una cierta forma de Estado. Quien afirma que “el Estado jacobino ‘moderno’” ha “llegado al fin de su trayecto histórico”, lo hace para denun­ ciar la nueva versión “horizontal y normal” de absolutismo y de “neoabsolutismo” que se ha producido.20 Las degeneracio­ nes extremas de este Estado jacobino, que por una paradoja histórica -s i se quiere, un vuelco de la tesis de Tocqueville18 N. Luhmann, "Der Staat des politischen Systems”, en U. Beck (editor), Perspektiven dar WeltgesseUschaft, Francfort del M ., Suhrkamp, 1998, págs. 345-80. 18 H. Willke, “Die Steuerungsfunktion des Staates aus systemtheoretischer Sicht”, en D. Grlmm (editor) Staatsaufgaben, Francfort del M., Suhrkamp, 1996, pág. 704. 20 G. Tremonti, Lo Stato criminogeno, cit., págs. 17-18 y 20.

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está regresando al antiguo régimen, generan otra figura en la galería de las formas políticas occidentales: el "Estado criminar.21 Y sin embargo, se sostiene, el Estado máximo de la legal itaria social democracia inexorablemente produce esto resultado: “la extensión del Estado causa la proliferación de las leyes; la proliferación de las leyes causa la multiplicación de los ilícitos, reales o potenciales; la multiplicación de ios ilícitos causa, finalmente, primero la difusión y luego la banalización de los crímenes’’. Tai vez por haber sido inflado elefantiásicamente, el Estado contemporáneo demora tanto en agotarse. A fines del siglo xx, todavía sigue siendo (la caracterización está pensada para el caso italiano, pero puede ser aplicada a una buena cantidad de regímenes contemporá­ neos) “proveedor de trabajo, benefactor, cliente, comitente, empresario, accionista, socio oculto, banquero, extorsionador. chantajista, cómplice”.22 Sin duda, demasiadas cosas para que pueda ser funcional y gozar de buena salud. Pero, de todos modos, también resultan demasiadas -todo un signo de bulli­ ciosa vitalidad—para un sujeto dest inado a la cámara mor­ tuoria. 2 . ...Y E L PRINCIPIO

La cuestión del ocaso de la estatalidad, tan debatida ee. el siglo xx, no puede encararse adecuadamente si se prescinde de los resultados de la investigación historiográfica sobre la génesis del Estado. De hecho, el debate sobre el fin del Estado ha contribuido a incentivar otro, el referido a sus orígenes. No es casual que precisamente el teórico que ha planteado con mayor radicalismo la cuestión de la muerte del Estado, Cari Schmitt, sea también el que con similar perentoriedad haya trabajado la génesis histórica, vinculándola con la supera­ ción de las guerras civiles dé religión, o sea a un período circunscripto de la historia europea.23 Para él, la modernidad 21 Y. Ternon, Lo Stato crimínale. Igenocidi del xx secolo (1995), Milán, Corbaccio, 1997. Para la definición del problema fundamental, H. Jäger, Makrokriminalität. Studien zur Kriminologie kollektiver Gewalt. Fran­ cfort del M., Suhrkamp. 1989. 22 G. Tremonti, Lo Stato crimmogeno, cit, págs. 17-18 y 29. 23 C. Schmitt, “Staat als ein konkreter, an eine geschichtliche Epoche gebundener Begriff’ (1941), en Verfassungsrechtliche Aufsätze aus den Jahren 1924-1954. Materialien zu einer Verfassungslehre, Berlin, Duncker & Humblot, 1958, págs. 375-85.

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se resuelve más bien en la época del Estado: sólo la moderni­ dad. con su abandono de la contingencia, necesita una cons­ trucción iuspolítica fuerte como el Estado, capaz de mediar entre subjetividad e instituciones.-4 Tampoco es casual que el debate acerca de la especificidad moderna del Estado haya tenido su correlato en aquel que, aproximadamente durante las mismas décadas, se desarro­ lló acerca de la historicidad de las categorías económicas de mercado y de cambio. Precisamente Otto Brunner, el histo­ riador que legó su nombre VIa controversia sobre el carácter moderno del Estado, al negar la pertinencia del concepto con respecto a formaciones de poder medievales, aclaró la espe­ cificidad histórica del modelo del oikos patrimonial, presta­ tario y precapitalista.25 Pero fue sobre todo Karl Polanyi quien demostró, en sus trabajos fundamentales sobre antro­ pología económica, la irreductibilidad de la moderna estructura de mercado a las fortnas antiguas de reciprocidad, distribución e intercambio.'26 Si la modernidad es la época en la que economía y política se emancipan y se vuelven siste­ mas autónomos, Estado y mercado sólo pueden ser institucio­ nes típicamente modernas. Más allá de los grandes diagnósticos de época, la cuestión es, empero, de primario interés historiográfico y como tal ha sido discutida sobre todo por la historiografía alemana, la que ha mantenido viva la conciencia de los riesgos inherentes en la generalización de conceptos acuñados en la era del Estado moderno, liberal, democrático y nacional. Al denunciar la ajenidad con respecto a las fuentes del instrumental analítico empleado por las doctrinas constitucionales del siglo xix, Otto Brunner tomó polémica posición en los enfrentamientos entre la generalización metódica, ante la que habían cedido autorizados medievalistas de su tiempo, y conceptos madura­ dos al interior de un contexto histórico-político determinado. Institutos típicos de los órdenes medievales, como, por ejem2,1 Cfr. C. Galli, Genealogia della política. Carl Schmitt e la crisi del pensiero politico moderno, Bolonia, Il Molino, 1996, pàssim. 2’ Cfr. O. Brunner, “La ‘casa come complesso’ e l’antica ‘economica’ europea” f 1958), en Per una nuova storia costituzionale e sociale, Milán, Vita e Pensiero, 1970, pàgs. 133-64; D. Frigo, In padre di famiglia. Governo de la casa e governo civile nella tradizione dell’ 'economica’ tra Cinque e Seicento, Roma, Bulzoni, 1985; e I. Richarz, Oikos, Haus und Haushalt. Ursprung und Geschichte der Haushaltsökonomik, Gotinga, Vandenhoeck & Ruprecht, 1991. 20 K. Polanyi, La sussistenza dell'uomo (1977), Turin, Einaudi, 1983.

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pio, la venganza legal, no pueden comprenderse haciendo referencia al concepto de E s t a d o . P o r lo demás, entre las agregaciones feudales de la era medieval y las monarquías del siglo xv[ subsiste una heterogeneidad estructural: aquella entre el "Estado para la asociación de personas” (Personenverbandstaat) y el “Estado territorial institucio­ nal” (institutioneller Flächenstaat).2í En la transición de órdenes de tipo regulativo, ligados al derecho consuetudi­ nario, hacia órdenes de tipo administrativo, ligados al derecho estatuido, se cumple la gran innovación política de la modernidad, la constitución de un “espacio de la institucionalidad” .2” En ia doctrina del Estado del siglo xix es recurrente, en efecto, el empleo del término para designar también a las formaciones políticas de la época antigua o del mundo extra occidental. En la medida en que universaliza y promueve el uso del concepto de Estado, el siglo xix, aprovechando la lección de la Ilustración.' también encamina el proceso de historización. Como testimonia la filosofía de la historia de Hegel, el término es empleado para designar las institu­ ciones que realizan, en cada época, la síntesis de fuerza y valores éticos dentro de sociedades estructuradas en sentido no igualitario; pero, frente a las formas del “Estado patriar­ cal” del mundo antiguo, “Estado político” es solamente la moderna monarquía constitucional, donde la organización jurídica aparece articulada en poderes, el querer se hace costumbre en las instituciones y a través de ellas adquiere la autoconciencia.2 30 En el surco trazado por Hegel, la doctrina 9 8 2 7 del Estado, hasta Jellinek, se inclinará por considerar a las síntesis políticas de la antigüedad como Estados'sin sociedad 27 Cfr. O. Brunner, Terra e potere. Strutture pre-statuali e pre-moderna nella storia costituzionale dell'Austria medievale (1939), Milán, Giuffrè, 1983, pág. 157 y siguientes; G. v. Below, Der deutsche Staat des Mittelal­ ters. Ein Grundriß der deutschen Verfassungsgeschichtle, Leipzig, QuelleMayer, 1914; H. Mitteis, Der Staat des hohen Mittelalters. Grundlinien einer vergleichenden Verfassungsgeschichtle des lehnszeitalters, Weimar, Böhlau, 1968 (1° ed. 1940). 28 Se trata de la pareja conceptual definida por T. Mayer, “I fondamenti dell Stato moderno tedesco nell’alto Medioevo” (1939). en E. Roteili, P. Schiera (editores), Individuo e modernità. Saggi sulla filosofia hegeliana, Milán, Guerini, 1996, pág. 230. 29 M. Fioravanti, Stato, cit., pàgs. 718-19. 30 Cfr. C. Sessa, “Stato e politica”, en M. D ’Abbiero, P. Vinci (editores), Individuo e modernità. Saggi sulla filosofia hegeliana, Milán, Guerini, 1996, pág. 230.

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civil (es el caso de la polis) o bien como organizaciones de dominio sin Estados (es el caso de Roma).31 También en las ciencias del positivismo, tanto jurídicas como sociológicas, el concepto es empleado por lo común para hacer referencia a estructuras que se diferencian notable­ mente del Estado moderno. A partir de la reconstrucción de la génesis de la superestructura política proporcionada por el materialismo histórico, serán fundamentalmente tres las etapas -deducidas a partir de la sucesión de los modos de producción—de la evolución de los pistados: Estado esclavista, Estado feudal y Estado representativo. Para Friedrich En­ gels, según cuya teoría genética, modelada sobre la obra del antropólogo norteamericano Lewis Morgan, la “constitución gentilicia” no conocía aún “antagonismos internos”; la divi­ sión del trabajo y la división de las clases en la sociedad esclavista son quienes dan origen al Estado: la división en clases porta consigo la territorialización del poder y la sepa­ ración de la fuerza pública como poder armado de la socie­ dad.32 Gaetano Mosca, fundador de la ciencia política en la época del positivismo, al considerar al “Estado oriental” como un tipo de organización política compleja, hace notar la inconmensurable distancia a que se sitúa con respecto a los “modernos Estados de la civilización europea”, y subraya la diferencia, también bajo el signo de una fundamental conti­ nuidad ideológica, entre éstos y “io que era el Estado atenien­ se o espartano o también el romano durante el período republicano”, y concluye luego por hacer confluir “todos los organismos políticos" que se han presentado en la historia en dos tipos fundamentales, el “Estado feudal” y el “Estado burocrático” (del cual el Estallo representativo es la específi­ ca variante moderna), establecidos sobre la base de los criterios que la ciencia política norteamericana había redefi­ 31 Cfr. G. F. W. Hegel, Lezioni sulla filosofía della storia, Florencia, La Nuova Italia, 1967. Para la historia del concepto, O. v. Gierke, Die Grundbegriffe des Staatsrechts und die neuesten Staatrechtstheorien, Tubinga, Mohr, 1915. í n F. Engels, L ’origine della famiglia, della proprietà privata e dello Stato (1884), Roma, Rinascita, 1960, pàgs. 169-71. Pero sobre el origen antiguo del Estado, la literatura de! positivismo es vastísima, desde Fustel de Coulanges hasta R. M. Maclver, The Modern State, Oxford, Oxford University Press, 1926. Sobre la originalidad y necesidad del Estado, “que existe desde que existe la historia y que es tan esencial para la humanidad como lo es el lenguaje”, cfr. H. Treitschke.Lapolitica, Bari, Laterza, 1918, pág. 15.

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nido como "diferenciación estructural” y "autonomía do ios subsistemas”.333 4 Aun cuando, después eie Weber, ia sociología adquiera mayor conciencia metodológica dei problema, el abanico de posiciones seguirá siendo amplio. Así.junto a las tesis de Otto Brunner, que circunscriben las experiencias estatales al mundo moderno, o a las de Heinrich Mitteis, que reconoce ya en la Edad Media un "Estado en devenir",'14 podemos ubicar­ la posición de Otto Hintze, para quien tiene sentido hablar de formaciones estatales sólo a propósito de la ciudad-estado griega y del moderno Estado nacional, ya que los grandes imperios del mundo antiguo y los reinos de la Edad Media no resolvieron el problema del Estado territorial centralizado.-35 Por lo demás, para muchos autores, la diferencia entre ciudad-estado griega y el Estado moderno es más cuantitati­ va que cualitativa y, con razón, se ha definido a este último como “una forma política demográficamente de masas”.363 7De todos modos, es un hecho que los partidarios de la historización del concepto no están enteramente de acuerdo al mo­ mento de definir cuándo nace y cómo se connota el Estado (moderno). Entre ellos resulta común la polémica en torno al Estado de derecho del siglo xix, que ha llevado a redimensionar tanto las prerrogativas jurisdiccionales como las guber­ nativas de organización política precedentes, elevando el Estado legislativo a paradigma de estataiidad.3-’ 33 Cfr. G. Mosca, “Elementi di scienza politica” (1896-1922), en Scritti politici, Turín, Utet, 1982, voi. II, págs. 645 y siguientes y 949 y siguientes. Acerca de los conceptos de diferenciación y autonomía de los subsistemas, cfr. G. A. Aimond, B. B. Powell, Politica comparata (1966), Bolonia, Il Mulino, 1970. 34 H. Mitteis, Der Staat. cit., pág. 3. 33 O. Hintze,. “La teoria dello sviluppo politico di Roscher” (1897), en Storia, sociologia, istituzioni, Nàpoles, Morano, 1990, pág. 96. Véase además, id., “Essenza e trasformazione dello Stato moderno” (1931), en Stato e società, Bolonia, Zanichelli, 1980, págs. 138-57. 36 J. A. Maravall, Stato moderno e mentalità sociale (1972), Bolonia, Il Mulino, 1991, I, pág. 141. 37 Esto es evidente en los textos citados de Cari Schmitt y de Otto Brunner. Pero sobre el problema de la proyección de los paradigmas jurídicós modernos a épocas anteriores deben tenerse presentes las consi­ deraciones de M. Fioravanti, Stato cit., págs. 709-10, que invita a pregun­ tarse: 1) en cuánto ha influido la teoría del Estado moderno en la historio­ grafía sobre las transformaciones institucionales entre el Medioevo y la Edad Moderna, 2) a su vez, cuán condicionada está esa teoría por las investigaciones históricas sobre el “origen del Estado moderno", 3) qué consistencia tendría nuestro modelo de Estado “en clave impersonal-

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Incluso en años más recientes, en la literatura de nuestro país, la cuestión ha vuelto a discutirse con buenos argumen­ tos por ambas partes; por un lado está la posición de quienes consideran que en la expresión “Estado moderno" el adjetivo es un “pleonasmo”;“ por otra parte, se encuentra la posición de quienes invitan a los contendientes a relativizar el objeto de la contienda y a evitar las trampas nominalistas, recordando cómo la elección de una definición depende “de criterios de oportunidad y no de verdad”. El problema, no nominal sino real, que hay que enfrentar si se quiere comprender la naturaleza del ordenamiento político no es tanto “si el Estado sólo existe a partir de la Edad Moderna, sino si existen analogías y diferencias entre el así llamado Estado moderno y los ordenamientos anteriores, si es preciso evidenciar unas más que otras, sea cual fuere el nombre que quiera darse a los distintos ordenam ientos” .39 Por otra parte, ni siquiera los historiadores ponen en tela de juicio la utilidad de un concepto general del Estado. Así, por ejemplo, Werner Conze, en aquel monumento a la historización de los conceptos que es el léxico Geschichtliche Grundbegriffe, y también Alberto Tenenti en una formulación realmente general y no menos fecunda: “el Estado es aquello en lo que se reconocen las formas de varios órdenes del poder y de la conciencia que se tiene de la naturaleza propia”.'10 Consideraciones análogas valen también para la noción de soberanía, íntimamente burocrática” si la historiografía no hubiese descripto sistemáticamente al orden político medieval “en clave opuesta de relaciones personales-clientelistas". 1 38 G. Poggi, Lo Stato. Natura, sviluppo, prospettive, Bolonia, Il Mulino, 1992, pág. 41; véase también N. Matteuci, Lo Stato moderno, cit., págs. 15 y siguientes; G. Miglio, “Genesi e trasformazioni del termine-concetto ‘Stato’”, en Le regolarità della politica, Milán, Giuffrè, 1988, voi. II, pág. 802; A. Mastropaolo, “Stato", etili mondo contemporaneo, X, Florencia, La Nuova Italia, 1981, págs. 350-93; P. Schiera, “Stato”, en Lessico della politica, a cargo de G. Zaccaria, Roma, Edizione Lavoro, 1987, págs. 623631; G. Poggi, “Stato moderno”, en Enciclopedia delle scienze sociali, voi. . V ili, Roma, Istituto della Enciclopedia Italiana, 1998, págs. 356-372; y para un balance del debate, véase por lo menos C. Galli, “Stato: alcuni contributi interpretativi”, enModernità. Categorie e profili crìtici, Bolonia, Il Mulino, 1988, págs. 107-32 y L. Ornaghi, “Stato”, en Digesto. Discipline Pubblicistiche, voi. X V , Turin, Utet, 1999. 39 N. Bobbio, Stato, governo, società, cit., pág. 59. 40 W . Conze en el artículo que escribió para la voz Staat, cit., págs. 5-6 y A. Tenenti,Stato: un’idea, una logica. Dal comune italiano all’assolutismo francese, Bolonia, Il Mulino, 1997, pág. 7. Cfr. E. Kern,Moderner Staat und Staatsbegriff, Hamburgo, 1949. 30

ligada a la de Estado. Para la teoría política moderna, donde hay Estado, hay poder soberano.4' En consecuencia, la am­ pliación y la intención del concepto varían en correlación con el concepto de Estado. De todos modos, desde el punto de vista de la historia de las instituciones, ha prevalecido la tendencia a sostener la dis­ continuidad. En este plano, la mayoría concuerda en subra­ yar la incidencia de los elementos que concurren a definir la “nueva estructura del Estado”, queya Federico Chabod, en su ensayo Esiste unu stato del Rinascimento?, había individua­ lizado en la “constitución de los ejércitos permanentes”, en la “consolidación y en el creciente poder de los ‘funcionarios’ del príncipe”, esto es, en la formación de una burocracia esta­ tal.4 1 42 En este ámbito histórico-institucional son más fuertes las resistencias a extender el concepto de Estado hasta comprender formaciones políticas antiguas o medievales. La respuesta a la pregunta acerca de la modernidad del Estado varía en relación con la cantidad y la calidad de las connota­ ciones: si éstas se multiplican, necesariamente se restringe la extensión del concepto. Sin embargo, existe la conciencia de que, procediendo de esta manera, por ejemplo asumiendo al pie de la letra en la definición de Estado (moderno) la diferenciación de las funciones y la separación del poder político: a) del religioso, b) del económico, c) del militar, se termina por restringir hasta la inutilidad la noción de Esta­ do, siendo necesario posdatar su génesis al día siguiente de la Revolución Francesa, con lo que surge la dificultad de definir anteriores formaciones burocrático-patrimoniales, monopolístico-mercantiles, militares, confesionales del an­ den régime. Por otra parte, no hay que cansarse de repetir que la modernidad es una construcción problemática, que esconde en sí un “mundo de antítesis”. ¿El Estado moderno es el Estado burocrático (en el sentido de Weber), republicano (en el sentido de Kant), laico (en el sentido de Hegel) o es también el Estado patrimonial, absolutista, en alguna medi41 Cfr. G. Jellinek, La dottrina generóle del diritto e dello Stato (1900), Milán, Giuffré, 1949. También hay consideraciones críticas sobre el tema en H. Kelsen, II problema della souranitá e la teoría del diritto internazionale (1920), Milán, Giuffré, 1989. Para una ampliación, con instrumental weberiano, del concepto, véase S. Breuer, Der Staat. Entstchung Typen Organisationstadien, Reinbek, Rowohlt, 1998. 42 F. Chabod,Scritti sul Rinascimento, Turín, Einaudi, 1967, págs. 6024. Véase también E. Sestan, Stato e nazione nell'alto medioevo (1952), Nápoles, Esi, 1994.

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da césaro-papista de los dos siglos anteriores a la Revolución Francesa? El Estado de Felipe II es mucho más parecido, como nos recordaba ya en 1957 Chabod. a un imperio multi­ nacional que al Estado nacional del siglo xix;4: la Francia de los reyes taumaturgos que analiza Marc Bloch44 no parece tener mucho en común con el espíritu racionalista del Estado de los funcionarios; y luego es difícil negar que las primeras formas de Estado recibieron su bautismo en la Italia medie­ val, mucho antes de la temporada absolutista de los teóricos de la soberanía. Paradójicamente, la historización del con­ cepto no evita el riesgo de que se proyecten las características del Estado nacional sobre el Estado moderno. Sobre todo la cuestión de los antecedentes medievales del Estado plantea un problema al debate: en la búsqueda de las prefiguraciones del Estado moderno también se corre el riesgo de antedatar a los siglos xn y xm la génesis de la modernidad.45 La exigencia de historización termina así por transformarse en un mal servicio que se le presta a la historia. No obstante toda la perplejidad, y a pesar de que la cuestión no puede ser decidida de una vez para siempre, la historiografía de este siglo continúa engendrando obras importantes sobre el “Es­ tado” arcaico, griego, romano, feudal y así siguiendo.46 Si bien en el ámbito de la historia institucional la tesis continuista es minoritaria, desde el punto de vista de la 4,1 F. Chabod, Scritti sul Rinascimento, cit., pág. 600. Cfr. También O. Hintze, Stato, cit., pág. 143: “Considerar, en general, a la monarquía plurilingüe austrohúngara como tal entre los Estados modernos en sentido propio resulta tan dudoso como reconocer el carácter estatal moderno a la antigua gran monarquía española”. 44 M. Bloch, I re taumaturghi (1924), Turin, Einaudi, 1989. 40 Cfr. J. R. Strayer.Le origini dello Stato moderno (1970), Milán, Celuc Libri. 19S0; J. H. Shennan, Le origini dello Stato moderno in Europa (1974), Bolonia. Il Mulino, 1991; H. H. Hofmann (editor), Die Entstehung des modernen souveränen Staates. Colonia, Kiepenheuer, 1967; S. Skaiweit, “Der ‘moderne Staat’”, en Der Beginn der Neuzeit, Darmstadt, Wissens­ chaftliche Buchgessellschaft, 1982; autores varios, Origini dello Stato. Processi di formazione statale in Italia fra Medioevo ed età moderna, Bolonia, Il Mulino, 1994 (edición nortemaericana a cargo de J. Kirshner, The Origins o f thè State in Italy 1300-1600, Chicago, The University of Chicago Press, 1996); W . Blockmans, J. Ph. Genet (editores), Vissions sur le développement des Etats européens. Théories et Historiographies de l'État moderne, Roma, 1993. 46 Cfr. V. Ehrenberg, Lo Stato dei Greci (1965), Florencia, La Nuova Italia, 1967; E. Meyer, Römischer Staat und Staatsgedanke, Darmstadt, Wissenschaftliche Buchgessellschaft, 1961; S. Breuer, Der archaische Staat. Zur Soziologie charismatischer Herrschaft, Berlin, Reimer, 1990; H. 32

historia de las ideas resulta arduo postular una neta discon­ tinuidad entre los análisis de la polis griega o de la respu­ blica romana o de las civitotes medievales y la t eoría moderna del Estado. La filosofía clásica reconoció indudablemente en la polis ios rasgos distintivos de cualquier común idad política evolucionada y. a partir de ahí. también a aquella que los modernos definirán como Estado. 1) Dado que la doctrina jurídica se orientó a atribuir carácter autárquico, autónomo y autocèfalo sólo al Estado nacional moderno, es difícil refutar que ya Platón y Aristóteles individualizaban estos caracteres en la polis, comunidad política autosuficiente y dotada de poder soberano [Poi. 1278b). 2) Si bien para buena parte del pensamiento político moderno la sociedad es el lugar de la escisión y del conflicto, y el Estado aquel de la recomposición política, no se puede negar que la relación entre conflicto social y dominio político ya había sido plena­ mente reconocida por la filosofía clásica, como lo demuestra, por ejemplo, la poleogonia conjeturada por Platón (Rep. II). 3) El Estado moderno se distingue, como veremos, por su carácter de grupo político institucional con base territorial. Pero, con las reformas democráticas, también la polis deja de ser una simple “hermandad de grupos militares y de linajes” para convertirse en “una corporación territorial con forma institucional”.*47 4) Para la moderna doctrina del Estado, resulta central la distinción entre el ámbito político-publico y el económico-privado, pero la contraposición entre oikos y polis comienza notoriamente ya desde Aristóteles {Poi. I).48 5) Si es usual observar que el Estado no es simplemente una estructura burocrático-territorial sino, en cuanto asociación de ciudadanos, una organización de pertenencia, entonces no es difícil reconocer este carácter ya en la polis griega, que es, en lo concerniente al derecho de ciudadanía, una asociación fuertemente exclusiva. 6) Ni siquiera la conceptualización del Estado como organización jurídica y de articulación de Claessen, P. Skalník (editores), The Early State, La Haya, Mouton, 1978; R. Herzog, Stateri der Frühzeit. Urspriinge and Herrschaftsformen, M u­ nich; Beck, 1988: sobre el concepto de “Estado feudal", véase O. Brunner, “Feudalesimo” (1958), en Per una storia, cit., págs. 75-116. 47 M. Weber, Economia e società (1922), Milán, Edizioni di Comunità, 1974, voi. II, pàg. 618 [Economía y sociedad: esbozo de sociologia com­ prensiva, México, Fondo de Cultura Economica, 19871. 43 Cfr. P. Koslowski, GesselLschaft and Staat. Ein unvermeindlicher Dualismus, Stuttgart, Klett-Cotta, 1982. 33

funciones puede ser considerada.como una prerrogativa déla modernidad, si es cierto que Aristóteles definió al derecho como el “principio organizador de la comunidad política” (Pal. 1253“) y a la constitución sobre la base del ordenamiento (taxis) de las magistraturas. 7) Tampoco la distinción entre soberanía interna y externa fue ignorada en la polis, que se convierte así, precisamente con su desarrollada organización militar, en un sujeto consciente de política exterior. 8) La orientación eudomonista de las grandes administraciones modernas (en contraste con el ideal del Estado de derecho) no constituye, más allá de las modalidades burocráticas y pater­ nalistas de su actuación, una discontinuidad radical con respecto a la finalización de la comunidad política de “buena vida”.49 Sin embargo, las analogías que se encuentran en el plano de la teoría no deben inducir a subestimarlas diferencias. La polis, cuando la “revolución nomística” -la metamorfosis del nomos en decisión del cuerpo legislativo—lleva a la activación de la ciudadanía, se revela como un universo político expues­ to a la tentación de la politización integral, según la lógica amigo-enemigo. En caso de conflicto, el ciudadano es llevado a tomar posición por una parte o por otra.50 Esto se encuentra en el origen de la fundamental inestabilidad en las formacio­ nes políticas ciudadanas del espacio helénico. Y es también la primera y más macroscópica diferencia con respecto a las síntesis políticas modernas. La polis no “está”,51 no es esta­ ble, no es firme, sino que es mutable en máximo grado, presa 49 Cfr. Ch. Meier, La gcnesi delta categoría del político in Grecia (1980), Bolonia, II Mulino, 1988; C. Ampolo, La política in Grecia, Bari, Laterza, 1981; H. Berve, Die Tyrannis bei den Griechen, Munich, Beck, 1967 y E. Ruschenbusch, Untersuchungen za Staat undPolitik in Griechen land uom 7.-4 Jh u. Chr., Bamberg, Aku, 1978. 50 Cfr. Plutarco, Solón Sá’ -b y el comentario de Montesquieu, Lo spirito delle leggi, XXIX, 3, Turín, Utet, 1965, II, pág. 290: “En las sediciones que estallaban en aquellos pequeños Estados, la mayor parte de la población participaba en la lucha o la apoyaba. En nuestras grandes monarquías, los partidos están formados por pocos individuos y el pueblo aspira a permanecer inactivo.” 61 Un desarrollo en sí merecería la etimología del término, que remite a la' raíz indo-germánica “stá" o “sta”, madre de toda una familia de conceptos “institucionales”, en la que coexisten en tensión productiva los significados “vivir”, “residir”, “asentar”, como ilustra muy bien G. Miglio, II termine-concetto “Stato", cit., págs. 804-5. Sobre la relación con el concepto constitutio, al que desde los orígenes se asocia también el sig­ nificado de estabilidad (firmitudo), cfr. autores varios, “Verfassung", en Geschichtliche Grundbegriffe, VI, Stuttgart, Klett-Costa, 1990, pág. 835.

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de la continua agitación de la metabole puiiteion. La ciu­ dadanía es un cuerpo fluido que impide la solidificación de las instituciones; y esto no obstante la notable productividad ins­ titucional (en el sentido literal del estatuto de los ordena­ mientos) de la polis.r,~ 51 bien el mundo griego no logra el equilibrio entre la instancia de la politización, que impide la estabilidad, y la de la institucionalización, respecto de la cual los elementos prepolíticos, las etnias, las fratrías, las aristocracias se mues­ tran como factores de resistencia, el Estado moderno se desarrolla como un laboratorio que vuelve a encontrar -en direcciones diversas y a menudo opuestas- soluciones para recuperar aquel equilibrio: la primera fase de su parábola estará, contra las resistencias patrimoniales y comunales, bajo el signo de la despolitización, con una reducción de los ciudadanos a súbditos; la segunda, contra la inercia de la rigidez burocrática, bajo el signo de la repolitización. Como, según Clausewitz, el Estado y la política moderan la guerra, haciendo que la confrontación entre voluntades colectivas no llegue hasta los extremos (alcanzando un estadio que sólo es “ideal” para la guerra “absoluta”), sino que se redimensiona sobre la base de posibilidades reales (configurando lo que es la guerra “real”), así, en el mundo moderno, el Estado es el elemento que modera la política, que canaliza sUérrergía-por cauces institucionales. Sólo cuando la estructura institucio­ nal adquiere suficiente solidez (y elasticidad), también se vuelve posible la ampliación y la contención de la participa­ ción. El Estado mantiene, pues, un equilibrio entre politización y burocratización, primero mediante un esfuerzo de máxima centralización y de gestión de los problemas políticos en una restringida corte, luego, consumada la reducción de los lími­ tes hacia el centro, mediante la forma de régimen represen­ tativo, que se muestra capaz de equilibrar, poniendo en marcha un proceso de democratización, las instancias de la centralización y de la participación.53 El Estado es al mismo tiempo sujeto de alta política y sujeto de neutralización de la ‘b ajapolítica: es un sujeto de alta política que hace de la baja política un objeto. La alta política es el dominio de la excep52 Sobre la politización de la polis democrática, véase Ch. Meier, La genesi, cit., pág. 299 y siguientes. 53 Para esta dialéctica de centralización y participación, cfr. los volúme­ nes de la antología preparada por E. Rotelli y P. Schiera.Lo Stato moderno, citado. 35

ción; la baja política consiste en la administración de la normalidad. Con el tiempo, los límites entre la alta y la baja política se vuelven cada vez más fluidos y la sociedad civil se politiza. Mientras tanto, la doctrina de los arcana impera ha sentado las premisas para un gobierno racional del conflicto y el derecho público ha ascendido a ciencia de la estabiliza­ ción política.04 El equilibrio alcanzado es aún un equilibrio precario. En el curso de la historia moderna continuarán operando dos tendencias extremas y contrastantes: politización y burocratización, conflicto y rigidez, política absoluta e institucionalización total. En este sentido, el totalitarismo implica la meta de las vicisitudes del Estado. De este modo, el equilibrio entre Estado y política que la modernidad había trabajosamente construido, perdido, reconquistado, redefinido, reinventado de modo artificial, parece haberse quebrado definitivamente. El Estado ya no es el sujeto institucional que relativiza el conflicto político; es, a lo sumo, el sujeto político que institu­ cionaliza la guerra civil.50 3. L a

c o s a ...

La definición más fecunda de Estado sigue siendo la que Weber formuló en un párrafo introductorio de Economia e società: “Se debe entender por Estado una empresa institu­ cional de carácter político, en la que - y en la medida en queel aparato administrativo plantea con éxito la pretensión del monopolio de la coerción física legítima, en vista de la actua­ ción de los ordepamientos”. El primer paso del itinerario analítico consiste en aclarar los elementos contenidos en esta definición, para evitar el achatamiento en simples determi­ naciones. El Estado es, ante todo, empresa, en tanto “asocia­ ción provista de un aparato administrativo que obra conti­ nuadamente en pos de un fin”; y es una empresa institucional porque sus ordenamientos son impuestos a todos quienes presentan determinadas características (por ejemplo, de5 4 54 Acerca del papel del derecho público en este proceso de estabilización, véase M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland. I. Reichspublizistik undPoliceyWissenschaft 1600-1800, Munich, Beck, 1988. 55 Sobre este punto, véase mi introducción “Preliminari ad una teoria della guerra civile”, en R. Schnur, Rivoluzione e guerra civile, Milán, Giuffrè, 1986, pàg. 22 y ss. Sobre totalitarismo, véase V. 4. 36

nacimiento y residencia); y es empresa institucional de carác­ ter político en tanto la validez de sus oi'denamieiitos está garantizada “dentro de un territorio determinado” mediante el ejercicio real o potencial de la coerción física; pero recién cuando este ejercicio se halla monopolizado por el aparato administrativo, y es legitimado perdurablemente por la po­ blación, ese grupo político de carácter institucional puede llamarse Estado.56 Frente a este rigor analítico, definiciones corrientes que simplemente hacen referencia a la organización de la coer­ ción y a la pertenencia parecen genéricas y desenfocadas. Y también perspectivas que ponen en evidencia la diferencia­ ción de las funciones en el proceso de formación de los sistemas políticos, diferenciación económica y tecnológica,’ religiosa y simbólica, militar y civil, judicialy legislativa -todo lo que se convertiría en uno de los temas fundamentales de la sociología política del siglo xx-,57 terminan por trasmitir una imagen demasiado pacífica del proceso de formación de los Estados y, por eso, resultan insatisfactorias. El Estado como empresa institucional no es simplemente el resultado del proceso de diferenciación de funciones en respuesta a una más articulada demanda de la sociedad. Por eso, sólo la complejidad analítica de aquel concepto permite captar la asincronía y la irregularidad de los procesos de Statebuildingy valorar completamente el hecho de que los mismos tienen lugar en condiciones geográficas, económicas y cultu­ rales heterogéneas, lo que, por lo tanto, da lugar a resultados diversos en términos de institucionalización, monopoliza­ ción, legitimación y efectivo control territorial. Además de ser una empresa institucional que ejerce el monopolio de la fuerza sobre un determinado territorio, y un grupo político centralizado gracias a un aparato burocrático, el Estado es asimismo el resultado de una apropiación territorial, demográfica, social, jurídica, simbólica de orde­ namientos preexistentes. Resulta importante subrayar que esto no es simplemente el producto de un proceso de centra­ lización del poder y de diferenciación de funciones y, por lo tanto, de una evolución natural de ordenamientos de poder 56 M. Weber, Economia e società, cit., I, pág. 53. 37 La referencia obligatoria es T. Parsons, Sistemi di società. Voi. II, Le società moderne (1971), Bolonia, Il Mulino, 1973. Sobre el tema, también la polémica con Spencer, E. Durkheim, La divisione del lavoro sociale (1893), Milán, Edizioni di Comunità, 1971, pág. 225 y siguientes. 37

C ap ítu lo segundo E L M ITO D EL PO D ER A B SO L U T O

1. M o n o po lio s

“En el 990, nada en el mundo de los señoríos, de los señores locales, de los nómadas e invasores, de las aldeas fortificadas, de las ciudades-estado y de los monasterios hacía presagiar una unificación en estados nacionales. Hacia el 1490, el futuro permanecía abierto; a pesar del uso frecuente de la palabra ‘reino’, imperios de tal o cual tipo pretendían domi­ nar la mayor parte del paisaje europeo y las federaciones de ciudades continuaban siendo vitales en algunas partes del continente. Poco después de 1490, los europeos cancelaron estas posibles alternativas y emprendieron el largo camino de la creación de un sistema basado casi completamente en estados nacionales relativamente autónomos”.1 Éste es el problema histórico por el que hay que comenzar: frente a los desafíos del cambio social interno y de la apropiación de un nuevo mundo, ¿qué es lo que determina el éxito de la respues­ ta institucional “Estado” con respecto a las alternativas federativo-republicana e imperio-patrimonial? La doctrina tradicional del Estado ha pensado que podía resolverlo recu­ rriendo, notoriamente, al concepto de soberanía. Pero tras las refinadas elaboraciones jurídicas sobre la plenitudo potestatisy la summa potestas existen procesos reales de naturaleza coercitiva: el control de las armas y de los capitales, el monopolio militar y el fiscal. El Estado prevalecerá simple­ mente porque sabrá encontrar en el espacio geoeconómico y geopolítico europeo un equilibrio, coyunturalmente siempre precario, pero efectivo en el largo plazo, entre la concentra­ ción del capital y la centralización de los medios de coerción. 1 C. Tilly, L'oro e la spada. Capitale, guerra e potere nella fbrmazione degli stati europei 990-1990, Florencia, Fonte alie Grazie, 1991, pág. 55. 53

Se ha dicho que Weber definió al Estado, entre otras cosas, sobre la base del monopolio legítimo de la fuerza. Aun antes de plantearse el problema de la legitimidad, es necesario enfrentarse al elemento estructural de la definición, aclaran­ do qué debe entenderse por monopolio de la coerción. En el ámbito político, monopolio significa eliminación de la compe­ tencia en medio de poderes que ofrecen protección a cambio de obediencia: la simple copresencia, jurídicamente no jerar­ quizada, de muchos grupos políticos al interior de un conglo­ merado social comporta, de hecho, el riesgo de conflictos de lealtad y, en definitiva, de guerras civiles. Además, el mono­ polio político es definido con referencia al medio específico de la fuerza y en estrecha conexión con el fiscal, vale decir, con el monopolio de las actividades de extracción de riqueza a través de la tasación. ParaNorbert Elias, que ha retomado (y, en ciertos aspectos, simplificado) la estructura del análisis weberiano, prefiguraciones de tal monopolización de los recursos financieros y militares en un territorio relativamen­ te amplio existen ya en sociedades con menor diferenciación funcional, sobre todo como consecuencia de grandes campa­ ñas de conquista. “Lo que ocurre en una sociedad donde la división de funciones ha progresado lo suficiente es la forma­ ción de un aparato administrativo permanente y especializa­ do, para la gestión de estos monopolios”.2 Como consecuencia de la concentración del poder en sus manos, el soberano suprime la autonomía y la autocefalia de las unidades de poder presentes en su territorio, transformándolas en subsis­ temas jerárquicamente subordinados, que asumen las com­ petencias mediante la “división de los poderes”. En verdad, procesos de monopolización son identificables en los antiguos imperios. Para un especialista de historia institucional como Otto Hintze, la administración del imperio romano puede calificarse como “cenffáTizáda’^én relación con la “organización del ejército y las finanzas”.3 Y, eh efecto, no es este doble monopolio aquello que define al Estado. El proceso de monopolización no basta por sí mismo para explic'ar la génesis-del Estado moderno; sirve a lo sumo para dar rázón de por qué no se formaron ciudades autónomas en los imperios burocráticos de Oriente.4 Por lo tanto, debemos preguntarnos acerca de las variables que hicieron posible en 2 N. Elias, Potere e civiltà (1937), Bolonia, Il Mulino, 1983, pág. 145, * O. Hintze, La teoria dello sviluppo politico di Roscher, cit., pág. 97. 4 M. Weber, Economia e società, cit., II, pág. 578. 54

Occidente el éxito de este monopolio, favoreciendo la integra­ ción productiva de sus dos componentes, el militar y el fiscal y permitiendo el despegue de los Estados en Europa entre los siglos xn y XVI. En la base de semejante éxito se encuentra tan sólo la polaridad de comunas mercantiles y señoríos territoriales, con sus recíprocas-especializaciones en la ges­ tión de capitales y de medios de coerción. Considerada desde este perfil, la cuestión historiográfica del despegue de los Estados no es menos compleja que la del despegue de la industrialización. El análisis de los procesos de monopolización permite proyectar luz sobre la dimensión original de la formación de la síntesis política y, por tanto, también de los Estados que nacen en Europa sobre la base de formaciones de poder patrimoniales. En un ensayo que se volvió famoso, reactua­ lizando el tema agustiniano de los magna latrocinio, Charles Tilly propuso reconstruir el proceso de formación de los Estados en términos de protection racket:6 los Estados son sujetos que, al recabar recursos, ofrecen protección contra amenazas que ellos mismos contribuyen a producir. Históri­ camente, en medio de un pluriverso de relaciones de dominio territorial de diversa dimensión, organización y consolida­ ción, los Estados se desarrollan como eficaces agencias de protección universal de las poblaciones mediante la ejecución de políticas coercitivas, rebeliones internas o externas y de reguladores procesos de inclusión o exclusión. Los agentes de esta protection rackets se especializan, al decir de Tilly, en cuatro tipos de actividad: war making, o la eliminación de los rivales externos que pueden amenazar sus territorios; State making, o la neutralización de los rivales en el interior de sus territorios; protection, o la eliminación y neutralización délos enemigos de sus “clientes”; extraction, o la adquisición, por modos imperativos, de los medios para el ejercicio de las tres actividades anteriores.7 Entre estas actividades, la guerra seguramente es de importancia primaria para explicar la constitución de los grandes Estados dinásticos. “La guerra se convierte en el 0 C. Tilly, L ’oro e la spada, cit., pág. 60. 6 C. Tilly, War Making and State Making as Organized Crime, cit., pág. 169. Para algunos aspectos relacionados, cfr. J. E. Thompson,Mercenaries, Pirates, and Sovereigns. State-building and Extraterritorial Violence in Early Modera Europe, Princeton, Princeton University Press. 1994. ' C. Tilly, War Making, cit., pág. 181. 55

gran volante de toda la empresa politica del Estado moder­ no".' Es evidente que en la base dei despegue de muchos Estados europeos .se hallan conflictos armados de larga data, externos o internos, comenzando por ia Guerra de las dos Rosas, en Inglaterra, la de los Cien años, en Francia, y las guerras civiles eie Casti Ha y Aragón, en España: Enrique VII, Luis XI, Fernando de Aragón son los monarcas que bautizan a hierre y fuego las nuevas síntesis políticas.8 9 La cuestión historiográfica crucial en la que. a partir de Hintze, ha insistido con toda razón la investigación tiene que ver con el nexo entre la dimensión interna y la externa de la consolida­ ción del monopolio de la coerción. La formación de un sistema de Estados yjcrteneciente a la misma área de civilización en perenne lucha de rivalidades ha ejercido una fuerte presión modernizadora, en términos de “intensificación y racionali­ zación de la gestión estatal’', sobre todos los actores del concierto de potencias.10 La guerra como vector de la reorga­ nización del Estado no deja de tener consecuencias en la forma de gobierno y en la naturaleza del desarrollo político, sobre el que se ha argumentado que la fuerte participación en la guerra o la exposición a constantes amenazas favorece una evolución autocràtica, mientras que, en cambio, la menor exposición influye en la evolución hacia regímenes liberales y democráticos;11 también se ha observado que en los países donde la política de poder ha (mipujado a las dinastías a ejercitar mayores presiones fiscales, allí han emergido resis­ tencias que han llevado a la génesis y a la potenciación de los 8 O. Hmtze, Essenza e trasformazione dello Stato moderno, cit., pàg. 145. Pero también, entre tantos, H. Treitschke, Politica, cit., I, pàg. 69. 9 B. D. Porter, War and the Rise o f the State. The Military Foundations o f Modern Politics, Nueva York, The Free Press, 1994, pàg. 28. Para las referencias esenciales de la ahora extinta literatura sobre el tema, cfr., por lomenos, S. P. Huntington (editor) Changing Patterns o f Military Politics, Nueva York, The Free Press, 1962; C. Tilly, La formazione degli stati nazionali nell'Europa occidentale, cit., en particular la contribución de Samuel E. Finer y C. Allmand, The Hundred Years’War: England and France at War c. 1300-C.1450, Cambridge, Cambridge University Press, 1988; G. Parker, The Military Revolution: Military Innovation and the Rise o f the West, 1500-1800, Cambridge, Cambridge University Press, 1988; K. A. Rasler y W. R. Thompson, War and State Making, Boston. Unwin Hyman, 1989. 10 O. Hintze, Stato e società, cit., pàg. 105. 11 Cfr. B. Dowing, The Military Revolution and Political Change: Origins o f Democracy and Autocracy in Early Modern Europe, Princeton, Princeton University Press, 1992.

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parlamentos.'1- En su ambivalencia estructural, la guerra ejerce en las síntesis polít icas efectos, tanto desintegradores como integration's.1'’’ En la vicia del Estado, a Ja función de protector hav que contrastar la de predador. La trayectoria evolutiva de los Estados si bien por un lado coincido con ia historia de ia organización de ejércitos y aparatos coercitivos, por el otro se entrelaza con la historia de los sistemas fiscales.*4 Desde un punto de vista sociogenético, el tributo está motivado por exigencias militares.1 *5 Bruce Porter supone una “vía conti­ 3 1 2 nental” para la formación del Estado, que transcurre a través de cinco momentos fundamentales: lucha de poder entre centro y periferia, deslizamiento hacia el centro, revolución fiscal, advenimiento de burocracias centrales y cadena de reacciones, sobre la base de más impuestos = más ejércitos = más guerra.161 7Al igual que el elaborado por Brian Downing, este modelo también peca por excesivo simplismo, pero no se equivoca al delinear un esquema de desarrollo fundamental: la conjugación de monopolio militar y monopolio fiscal cons­ tituye el punto de unión entre política interna y política externa. Naturalmente, en el mapa geopolítico de Europa son diversas las vías de formación y las modalidades de ejercicio del monopolio fiscal y, en consecuencia, diversas las implica­ ciones en ei proceso global de State-buUdingÑ El problema del retraso en el State-buildingy de las anomalías de algunos de los procesos de unificación política está ligado a la marginalidad del rol asumido por la construcción de un monopolio militar. Cuando identifica no en el oro sino en los buenos soldados el “nervio1de la guerra” - “porque el oro no es 12 Sobre ei tema, K. Kluxen Geschichte und Problematik des Parlamelitarismus. Francfort del M., Suhrkamp, 1983. 13 Sobre la sociogénesis militar del nacionalismo, véase E. B. Gastony. The Ordeal o f Nationalism in Modern Europe 1789-1945, Lewiston. The Edwin Mellen Press, 1992. 11 M. Levi, Teoria dello stato predatore (1988), Milán, Edizioni di Comunità, 1997, pàg. 3. 1SG. Miglio, “Le trasformazioni del concetto di rappresentanza” (1984), en Le regolarità della politica, cit., II, pàg. 982. H B. D. Porter, IVdr and the Rise o f the State, cit., pàg. 28. 17 Para la contraposición de los modelos francés y británico, cfr. M. Levi, Teoria, cit., pág. 121 y siguientes. Un caso ejemplar se encuentra en J. Collins, The Fiscal Limits o f the Absolutist State: Direct Taxation in Early Seventeenth Century France. Berkeley, University of California Press, 1988. 57

suficiente para encontrar buenos soldados, pero los buenos soldados bastan para encontrar oro”- Maquiavelo, a quien corresponde el mérito de haber comprendido con desencanto realista la naturaleza de protection rackets de las formacio­ nes estatales, muestra no ser consciente, por el condiciona­ miento que sobre él ejerce el retraso italiano, de la compleji­ dad del problema que ya atenaza-y que las atormentará más aún en los siglos siguientes- a las grandes formaciones estatales nacientes. En analogía con el caso italiano, la razón por la cual el Sacro Imperio Romano de nacionalidad alema­ na se excluye de la primera Edad Moderna en el proceso de formación estatal, indudablemente tiene que ver con la circunstancia de que, no obstante las muchas reformas ocu­ rridas entre fines del siglo xv y comienzos del xvi (desde la reforma legislativa de 1495 a la Constitutio Criminalis Carolina de 1532), aquél no supo poner orden en sus propias finanzas ni alistar un ejército imperial.18 En tiempos más recientes, ejemplo paradigmático es el de Estados Unidos: nacidos bajo el signo de una rebelión contra la ideología europea de la soberanía estatal, los Estados norteamericanos han hecho del rechazo a la centralización un componente esencial de su cultura política.19 2. SuBKRANÍA

Paralela a la trayectoria del término-concepto Estado, más unívoca pero tampoco carente de oscilaciones semánticas, transcurre la trayectoria del término-concepto soberanía. Moviéndose dentro de una concepción todavía dualista, que refleja el dualismo de la constitución por clases,20 el pensa­ miento jurídico occidental alcanzó a designar con este térmi­ no —escalando una de las cumbres de abstracción conceptualel supremo poder de comando (summa potestas) conexo al ejercicio de las funciones fundamentales de un ordenamiento autónomo yautocéfalo: poder superiorem non recognoscens, al qlie se atribuye un doble ámbito de validez, externo, 18 M. Stolleis, Stato e ragion di stato, cit., pág. 275. 19 S. Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities 1877-1920, Cambridge, Cambridge University Press, 1982, pág. 3 y siguientes. 20 Cfr. H. Quaritsch, Souveränität. Entstehung und Entwicklung des Begriffs in Frankreich und Deutschland vom 13. Jh. bis 1806, Berlin, Duncker & Humblot, 1986, pág. 19.

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designando la independencia do aquel ordenamiento de cual­ quier otro ordenamiento, e interno, denotando la supremacía del colectivo con respecto a los individuos que forman parte de él (súbditos o ciudadanos). La teoría de la soberanía alcanza la madurez en la Edad Moderna, en razón del hecho de que sólo la disolución del imperio romano y el desarrollo socio-institucional de la Europa feudal crearon las condicio­ nes para la diferenciación y el conflicto entre poderes políti­ cos (en el sentido del concepto romano de imperium, al que es inherente el atributo de la coerción), sociales (en el sentido de apropiación de poderes administrativos y de jurisdicción poiparte de las clases o cuerpos intermedios) e ideológicos (reivindicación por parte de la Iglesia de la uis directiva). Originalmente, la misma se desarrolla como ideología políti­ ca, se orienta a legitimar el proceso de expropiación de los estamentos por parte del príncipe, y sólo en una segunda instancia se vuelve objeto de sutil elaboración jurídica: por su intermedio, el pensamiento político moderno define la rela­ ción entre derecho y Estado.21 Ya se ha señalado que la idea de soberanía, aunque aún no articulada conceptualmente, no fue ajena al mundo anti­ guo;22 más productivo puede resultar su arqueología medie­ val. De hecho, vuelve a anudarse con la tradición romana, la que proporciona sus presupuestos y encuentra elaboración entre ambas edades:2'* el proceso de transición délas relacio­ nes medievales de señoríos al Estado como empresa institu­ cional transforma al monarca “de primus inter pares en señor de sus súbditos”.24 Gracias al encuentro del modelo romano del absolutio legibus con el concepto canónico de la plenitudo potestatis, desarrollado a partir del siglo x ii , se produce el proceso de racionalización jurídica, que transforma la prerro­ gativa de comando de poder de hecho en poder de derecho. El clásico de la política, a quien con razón se le atribuye el mérito 21 G. Jellinek, La dottrina generale, cit., pág. 64. 22 Ibidem, 44-46. 22 Cfr. F. Calasso, I glossatori e la dottrina della sovranità, Milán, Giuffrè, 1951; E. C ortese,// problema della sovranità nel pensiero giuridico medioèvale, Roma, Bulzoni, 1982: P. N. Riesenberg, Inalienability of Sovereignty in Medieval Politicai Thought, Nueva York. Columbia Univer­ sity Press, 1956; M. Galizia, La teoria della sovranità dal Medioevo alla Rivoluzione francese, Milán, Giuffrè, 1951; P. Grossi, L ’ordine giuridico medievale, Roma-Bari, Laterza, 1995. 24 T. Mayer, Mittelalterliche Studien, Lindau, Thorbecke, 1959, pág. 137; cfr. O. Brunner, Per una nuova storia, cit., pág. 201. 59

de haber sistematizado la doctrina del Estado, sobre la ba­ se de una literatura jurídica que ya había predispuesto los materiales para la síntesis, es el francés «Jean Bodin, en cuya obra I sei libri dello Stato predomina la búsqueda de una salida a la insostenible situación de las guerras civiles confe­ sionales: en el contexto de la radicalización del conflicto, el partido de los poLitiques pone enjuego la categoría de sobe­ ranía.-4 Como ha sido observado, Bodin exageró la originali­ dad de su concepción y muchos historiadores del pensamien­ to político han tomado al pie de la letra su exageración,2 26 5 sobrevalorando tanto la novedad como el radicalismo. La matriz medieval del concepto bodimano es, por lo demás, bien reconocible en su carácter equívoco de supremo poder jurídi­ co y de unidad mística de la république, autoridad al mismo tiempo jurídico-política y ético-religiosa.272 8 Los requisitos de la soberanía para Bodin son lo absoluto y la perpetuidad. “Por soberanía se entiende aquel poder absoluto y perpetuo que es propio del Estado”,23 Mediante lo absoluto de la soberanía, Bodin procura superar el “dualis­ mo” constitutivo de la sociedad por estamentos; de ahí la insistencia en la indivisibilidad como consecuencia necesaria de lo absoluto. Mediante la perpetuidad encuentra reconoci­ miento el valor de la duración y de la continuidad. A diferen­ cia del dictador romano, que actuaba sobre la base de una “comisión” para un fin preciso, e! soberano es un magistrado permanente: “la soberanía no está limitada en cuanto a poder, ni en cuanto a deberes, ni en cuanto a plazos tempora­ les”.29 Pero, con la dictadura, la soberanía tiene en común el ejercicio de su acción en condiciones extraordinarias: un 25 Cfr. R. Schnur, Die französischen Juristen im konfessionellen Bürger krieg des 16. -Jahrhunderst, Berlin, Duncker & Humblot, 1962: V. De Caprariis, Propaganda e pensiero politico in Francia durante le guerre di religione, voi. I, 1559-1572, Nàpoles, 1959; Q. Skinner, Le origini del pensiero politico moderno,- Bolonia, Il Mulino, 1989, pàg. 300. 26 K. Pennington, The Prince and thè Law 1200-1600. Sovereignty and Rights in thè Western Legal Tradition, Berkeley, University of California Press, 1993, pàg. 8; D. Quaglioni, I limite della sovranità. Il pensiero di Jean Bodin nella cultura politica e giuridica dell’età moderna, Padua, Cedam, 1992, pàg. 33; S. Holmes,' Passioni e vincoli. I fondamenti della democrazia 'liberale, Turin, Edizioni di Comunità, 1998, pàg. 147 y siguien­ tes. 27 A. Tenenti, Stato, cit., pàg. 271. Para las fuentes, H. Kantorowicz, I due corpi del re, cit. 28 J. Bodin, / sei libri dello Stato, Turin, Utet, 1964, I, 8, pàg. 345. 29 Ibidem, 348. 60

reino permanentemente agitado por luchas con los estamen ­ tos y por insubordinaciones de señores feudales se encuentra de hecho "en un Estado de excepción continuado”, por lo que "su derecho es también esto, hasta la última coma, un dere­ cho de excepción”. *-' Bajo el perfil empírico. Bodin enumera, además, ocho i urei imperli, es decir, atributos legítimos del poder soberano: el derecho de legislación, el derecho de declarar la guerra y la paz, el derecho de nombrar a los oficiales más encumbrados, el derecho de jurisdicción supre­ ma, el derecho a la fidelidad y a la obediencia, el derecho de gracia, el derecho de acuñar moneda y el derecho de imponer tributos. Naturalmente, la actualización de estas prerrogativas presupone el cumplimiento del doble proceso de monopoliza­ ción militar y fiscal. Pero el dato significativo es que se atribuya aquí un relieve particular al poder legislativo. “Bajo este mismo poder de hacer y anular las leyes están compren­ didos todos los demás derechos y prerrogativas soberanas; así que podemos decir qne es ésta la única y verdadera prerrogativa soberana, que comprende en sí a todas las demás”.31 La centralización es. por otra parte, el presupuesto para que se realicen las condiciones de homogeneidad social que permiten el despliegue de una producción normativa de carácter general y abstracto, de una legislación referida al caso “normal”. La posibilidad de esta legislación, es introdu­ cida, de hecho, por la normalización de las relaciones sociales en el territorio, mediante reformas que permiten disciplinar los comportamientos y racionalizar los roles. En cada caso, el proceso de normalización es obra de un poder soberano dotado de prerrogativas excepcionales: el derecho del Estado de excepción produce esa normalidad en la que podrá aplicar­ se el instrumento generalizador de las leyes.32 Poniendo en primer lugar el derecho de legislación, Bodin da relieve y autonomía a una actividad de producción norma­ tiva que en el pensamiento medieval y en la ideología de los estamentos aristocráticos de su tiempo todavía estaba subor­ dinada a la iurisdictio y resultaba de la negociación entre el 30 C. Schmitt, La dittatura, cit., pág. 29. 31 J.'Bodin, I sei libri dello Stato, Turin, Utet, 1964, I, 10. pág. 495. 32 Sobre la cuestión, además de C. Schmitt, H. Heller, "La sovranità. Contributo alla teoria del diritto dello Stato e del diritto internazionale” (1927), enLa sovranità ed altri scritti sulla dottrina del diritto e dello Stato, Milán, Giuffrè, 1987; H. Quaritsch, Staat und Souveränität, Francfort de M., Athenäum, 1970. 61

príncipe y los estamentos. Por esto, resulta central en su análisis la demarcación entre ley y contrato. ‘ La ley depende del que tiene la soberanía; él puede obligar a todos los súbditos v no puede obligarse a sí mismo; mientras el pacto sea mutuo, entre príncipes y súbditos, y obligue a las dos partes recíprocamente, ninguna de las dos partes puede dejar de cumplirlo en perjuicio de la otra, sin su consenti­ miento”.3* Para medir la distancia entre ambas posiciones, basta con tomar en consideración un manifiesto de ideología aristocrática como el Vindiciae contra tyrannos, un docu­ mento coetáneo con la obra maestra de Bodin, donde el poder legislativo se hace radicar en el pueblo, esto es, en “aquellos que tienen la autoridad del pueblo, o sea, los magistrados, que son inferiores al rey y a los que el pueblo ha delegado, o, del alguna manera, instituido, como asociados al poder y contro­ ladores del rey, y que representan a todo el cuerpo del pueblo”, y donde el magistrado es la “ley viviente” y el rey “el instrumento y, por así decirlo, el cuerpo con el que la ley despliega sus fuerzas” .3 34 Si en la Vindiciae se enfatiza la función de dique que deben cumplir los magistrados en los enfrentamientos con la voluntad prevaricadora del soberano, Bodin, para conjurar la eventual formación de contrapode­ res, delimita rígidamente el ámbito de actividad del magis­ trado. El advenimiento del derecho positivo, instituido por el Estado, lleva a redimensionar y subordinar ordenamientos jurídicos tradicionalmente autónomos. Con el concepto de soberanía hace su ingreso en la política de las grandes monarquías la idea de centralidad de la ley, y el Estado moderno se configura como Estado legislativo. En la obra de Bodin, y en general en la de los teóricos de la monarquía absoíuta, se delinea ya el resultado de la triple lucha del derecho legislativo contra el canónico, el consuetu­ dinario y el corporativo.30 Naturalmente, largo es todavía el camino que deberá recorrerse para llegar a la noción de ley, 33 J. Bodin, I sei libri dello Stato, cit., I, 8, pág. 365. 34 Stephanus Junius Brutas, Vindiciae contra tyrannos. Il pottere legitimo del principé, sul popolo e del popolo sul principe, editado por S. Testoni Binetti, Turin, La Rosa, 1994, pàgs. 48, 7 1 ,1 0 0 . Sobre el particular significado de la expresión “representación del pueblo’ en la constitución por estamentos, cfr. O. Hintze, Stato e società, cit., pág. 222. 33 Sobre la contraposición entre derecho consuetudinario y derecho de los legistas, cfr. P. Stein, J. Shand, I valori giuridici della civiltà occiden­ tale, Milán, Giuffrè, 1981. Para el universo jurídico preabsolutista, véase H. Berman, Diritto e rivoluzione, citado. 62

material y formal, de la doctrina del Estado de derecho del sigloxix. Pero la concepción decisivaíen el sentidodesu poder de decisión) de la ley opera aquí como instrumento esencial para superar el particularismo de los estamentos, que en contra del soberano recurren a la ideología iusnaturalista y, además, para otorgar autonomía al derecho público con respecto a una condición en la cual todavía no es distinto del privado.116 La ley es orden del soberano que recibe la validez no de la verdad de su contenido, sino de la voluntad del rey: Auctoritas non veri-tas facit legem es la máxima que sintetiza el nexo entre soberanía y ley.17 Al término de este desarrollo, vale decir en los umbrales de la época clásica del Estado de derecho, Hegel podrá escribir todavía que, sin el concepto de ley, el Estado no alcanza a desplegar su racionalidad y su autonomía, solamente formal, no llega a elevarse hasta la “soberanía”.38 Thomas Hobbes sólo retqma y sistematiza esa contraposi­ ción entre ley y contrato puesta de relieve por Bodin. El pacto de unión constituye para él la superación de los dos pactos (de asociación y de sumisión) de la tradición y, por tanto, de cualquier dualismo de poderes, de cualquier división en­ tre titularidad y ejercicio de la soberanía. Pero la teoría de la soberanía no logrará cumplimiento hasta tanto no se reco­ nozca en el pueblo a su verdadero poseedor: sólo en ose momento la misma podrá considerarse como absoluta y perpetua.39 La reformulación republicana del concepto en la 3e Sobre la génesis del derecho público de esta concepción de Bodin, véase una vez más C. Schmitt, Teología política, cit. pág. 35 y H. Heller, La souranitá, cit. Sobre la cuestión, véase Chittolini, “II ‘privato’ e il ‘pubblico’, lo Stato”, en autores varios, Origine dello Stato, cit., págs. 553-89. 37 Sobre la idea de ley positiva encabalgada sobre el Estado legislativo moderno, véanse E .-W . BöckenfÖrde, Gesetz und. gesetzgebende Gewalt. Von den Anfängen der deutschen Staatsrechtslehre bis zur Höhe des staatsrechtlichen Positiuismus, Berlin, Duncker & Humblot, 1981; H. Mohnhaupt, “Potestas legislatoria und Gesetzesbegriff im Ancien Régime”, en Ius Commune, 4, (1972), págs. 188-239: D. Wyduckel, Princeps legibus solutus. Eine Untersuchung zur frühmodernen Rechts-und Staats­ lehre, Berlin, Duncker & Humblot, 1979; autores varios, “Gesetzgebung als faktor der Staatsentwicklung”, en Der Staat, Beiheft, 7, 1984; M. Stolleis, “Condere leges et interpretan”, en Stato e ragion di Stato, cit., págs. 135-64. 3S G. W. F. Hegel, Lineamenti, cit., § 349, pág. 268. 39 Sobre el concepto de pueblo, véase C. Schmitt, Dottrina delta costituzione, cit., pág. 313 y siguientes. Además, autores varios, “Volk, Nation, Nationalismus, M asse”, en Geschichtliche Grundbegriffe, cit., VII, págs. 141-431. 63

teoría de la voluntad general, operada por Rousseau abre el camino a la teoría moderna de la soberanía popular. Bodin ya había subrayado que en la democracia "el pueblo es un solo cuerpo, y no puede obligarse a sí mismo”. En Rousseau se funden la idea bodiniano-hobbesiana de la soberanía absolu­ ta con la calvmista-monarcomaca40 de la "soberanía del pue­ blo”. De Bodin, Rousseau retoma la idea del poder soberano como absoluto y perpetuo, aunque le critica el concepto de ley y la confusión entre ley y decreto; de los monarcómacos y de Àlthusius retoma la idea de soberanía popular, aunque les refuta el particularismo representativo y jerárquico de la constitución por estamentos. Puesto que la soberanía no es más que el ejercicio de la voluntad general, para él resulta equivocado considerar entre los atributos del poder soberano la decisión sobre la paz y la guerra o el nombramiento de magistrados, “porque cada uno de estos actos no es de manera alguna una ley, sino solamente la aplicación de la ley, un acto particular que determina el caso de la ley”.41 Entre los atributos de la soberanía no quedará subvalo­ rado el poder de designación de los magistrados y oficiales del reino —no simplemente del rey, como se subraya en la litera­ tura de su tiempo—, lo que muestra cómo el derecho público ya se encontraba emancipándose del oikos señorial. Aquí la discrecionalidad del monarca se manifiesta en la elección de una nueva categoría de servidores del Estado; si bien ios nobles permanecen como favoritos para el servicio del rey, esto ocurre por lo general en las profesiones militares, mien­ tras que los no nobles adquieren progresivamente títulos para desempeñar funciones administrativas y para cubrir cargos judiciales y financieros. Al respecto resulta funda­ mental, por ejemplo, el papel desempeñado por la monarquía francesa en la formación de una noblesse de robe, apta para1 0 10 Según la concepción 'monarcomaca del Estado, el soberano debía' actuar dentro de precisos limi tes legislativos, administrativos o judiciales, impuestos por la exigencia de ajustarse a la ley divina. Si el soberano no respetaba la ley de Dios, dejaba de desempeñar su rol funcional, se transformaba en tirano y, eventualmente, podía ser asesinado. Posiciones de este tipo fueron sostenidas a fines del siglo xvi por algunos sectores protestantes (en particular, por los calvinistas! o católicos (en particular, por los jesuíta?). 41 J.-J. Rousseau, Il contratto sociale, II, 2, pág. 40. Para un ágil perfil de este desarrollo, cfr. N. Matteucci, “Sovranità”, enfio Stato moderno, cit., pág. 81 y siguientes, y M. Fioravanti, “Sovranità: il concetto moderno”, en Costituzione e popolo sovrano, Bolonia, Il Mulino, 1998, pág. 51 y siguientes. 64

desempeñar tareas administrativas:4- sobre este modelo, comienzan a cobrar forma en Europa -aunque sea segur: modalidades heterogéneas—nuevas coaliciones entre buro­ cracia real y estamentos burgueses, que resultarán decisivas para el desarrollo de los Estados.1' j ios siglos después, esta prerrogativa déla soberanía aún encontrará confirmación en Hegel, para quien “la configuración del individuoy la función, cumo dos partes accidentales ente sí, compete al poder del príncipe, en tanto poder de decisión y soberano del Estado".i4 Sin duda, para Bodin -quien con su doctrina responde al desafío de las guerras civiles de religión-, la afirmación de la soberanía importa sobre todo desde, el perfil interno,4' la di­ mensión externa es el otro aspecto fundamental del proble­ ma. Frente a la resistencia de los estamentos, el Estado consolida la propia posición afirmando la soberanía externa. Los éxitos conseguidos en este plano se convierten, a su vez, en condiciones para la afirmación de la soberanía interna. Naturalmente, también aquí los resultados son en extremo variables y poco sirven para hacer generalizaciones. Tampo­ co se puede sostener que el arte de la política en la era de la razón de Estado manifiesta su racionalidad al dosificar fuer­ zas entre soberanía interna y externa, al ponerlas en siner­ gia, al reforzar la primera a través de la segunda y, al mismo tiempo, al hacer una pausa en la prosecución del poder, esto es, sin correr el riesgo de poner en peligro el orden y la seguridad internos con acciones insensatas, para las que el soberano no tiene ni los medios ni la fuerza para imponerlas a sus súbditos. La política de la razón de Estado es, en su búsqueda del equilibrio, una “dietética del poder”.4 56 , 3 4 2 La doctrina de la soberanía continúa consolidándose sobre esta vertiente externa con la ampliación de las relaciones diplomáticas permanentes y con la edificación del jus gen tium.A‘ Pero resulta lento el proceso de reconocimiento de los 42 Cfr. A. Tenenti, Stato, cit., päg. 237 y siguientes y H. A. Lloyd, La nascita dello Stato moderno nella Francia del Cinquecento '1983). Bolonia. Il Mulino, 1986. 43 Cfr. B. Moore jr., Le origini, cit-. 44 G. W . F. Hegel. Lineamenti, cit., § 292, pàg. 235. 41 Cfr. A. Tenenti. Stato, cit., päg. 289. 45 Cfr. H. Münkler, Im Namen des Staates, cit., päg. 36. Sobre e! concepto de “dietètica del poder”, J. Vogt, “Dämonie der Macht und Weisheit der Antike”, en H. Herter (editor), Thukydes, Darmstadt. Wis­ senschaftliche Buchgessellschaft, 1968, pägs. 282-308. 4' J. A. Maravall, Stato moderno e mentalità sociale., cit., I, pàg. 222. 65

Estados (como, por lo demás, el del autorreconocimiento y construcción de la identidad). Al principio, son escasos los príncipes efectivamente soberanos. Para seguir con Bodin, en la segunda mitad del siglo xvi, en Italia, la soberanía sólo puede ser reconocida a la "signoria di Venezia’ , mientras que todos los demás principados y repúblicas "dependen o del Imperio o del Papado o de la corona de Francia”;45 igualmen­ te, tampoco es soberano el emperador del Sacro Imperio Romano, de nacionalidad germánica, que es una “aristocra­ cia de los estamentos”.49 Para quien comience por la “extraor­ dinaria comprobación” que, durante siglos, sólo Francia e Inglaterra pudieron considerarse “Estados modernos en sen­ tido pleno”,50 la historia de los Estados soberanos parece historia de un mito más que de una realidad y “testimonia la fragilidad, antes que la solidez, de estas asociaciones de seres humanos”.51 La experiencia de generaciones de constructo­ res de instituciones no ha hecho más que demostrar, con una evidencia que no admite réplica, cómo la soberanía se vio limitada siempre en lo externo, por el equilibrio del poder y la “constitución materialmente jerárquica” de cualquier sis­ tema internacional, que circunscribe los márgenes de manio­ bra de cada actor,52 y en lo interior, por las leyes fundamen­ tales, por la resistencia de los estamentos, por las asambleas representativas. 3 . I g l e s ia s y E st a d o s

Con la doctrina de la soberanía, Occidente entra en un camino secular para la construcción del poder político que lo sustrae a las dos formas que, con la disolución del Imperio romano, durante siglos habían disputado el espacio político: la hierocracia y el cesaropapismo. Con respecto a ellas, las civitates republicanas, con su teología civil desacralizada, 48 Ibidem, I, 9, pág. 434. 49 La tesis de Bodin se encuentra en la base del diagnóstico contenido en la Dissertatici de catione status in Imperio nostro Romano-Germanico, de Hippolithus de Lapide (Bogislaus Philip von Chemmitz); cfr. M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts, cit., pág 170 y siguientes y 203 y siguientes. 50 O. Hintze, Essenza e trasformazione, cit., pág. 144. 51 M. Oakeshort, La condotta umana (1975), Bolonia, Il Mulino, 1985, pág. 231. 32 Cfr. G. Miglio, “La ‘sovranità limitata’”, en Le regolarità della politica, cit., pàgs. 1007-74.

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habían permanecido geográficamente minoritarias, confina­ das a las comunas libres que experimentaban nuevas formas de vida racional. Pero si la trayectoria de la estatalidad se desarrolla huyendo de las alternativas que significaban la hierocracia y el cesaropapismo -podemos decir, con Weber, que un régimen cesaropapista subsiste en tanto el príncipe secular “en virtud de un derecho propio, posee también el poder supremo en cuestiones eclesiásticas”, mientras que en la hierocracia el poder político es conferido y legitimado por la clase sacerdotal o reside totalmente en sus manos (es el caso específico de la teocracia)-,33 esto no significa que la relación y el enfrentamiento con la Iglesia universal, prime­ ro, y con las Iglesias nacionales, luego, no haya influido profundamente en la configuración de los Estados. Cuando, en analogía con el concepto de Estado, Weber define a la Iglesia como “una empresa institucional de carácter hierocrático, en la que [...] el aparato administrativo plantea la pretensión del monopolio de la coerción hierocrática legíti­ ma”,5 54no hace más que evidenciar en el plano conceptual una 3 afinidad real, exponiendo implícitamente el problema de sus relaciones de condicionamiento (no unívocas). En efecto, la hierocracia se transforma en Iglesia sólo si se da un conjunto de condiciones, esto es, cuando: a) se forma un “estamento sacerdotal de profesiones” reglamentado como cuerpo buro­ crático; b) son planteadas “pretcnsiones de dominio ‘ univer­ salistas’” que superan los vínculos de estirpe;c) los dogmas y el culto son racionalizados; d) y “todo esto se realiza en una comunidad institucional”,55entonces no es difícil reencontrar estos mismos caracteres, oportunamente secularizados y redefinidos, en la base del Estado territorial. La importancia de la síntesis eclesial como modelo para la constitución política de los Estados no sólo es corroborada por el aporte realizado por la doctrina canónica a la formación de los conceptos de soberanía, corporación y representación, o por la “preferencia de la Iglesia por el principio electivo”,56 53 M. Weber, Economia e sócietà, cit., II, pág. 472 y siguientes. 54 Ibidem, I, pág. 53. 53 Ibidem, pág. 477. 56 O. Hintze, Stato e società, cit., pág. 116. Para la racionalidad institucional de la Iglesia, cfr. N. Cusano, De concordantia catholica (1433), en Opera omnia, Voi. XIV, Hamburgo, 1964-68, y el comentario de H. Hoñmann, Repräsentation. Studien zur Wort-und Begriffsgeschichte von der antike bis ins 19. Jahrhundert, Berlin, Duncker & Humblot, 1974, pág. 290 y siguientes. I

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