Despre Coruptie.docx

MODURI SI MIJLOACE DE PREVENIRE A FENOMENULUI CORUPŢIEI

Apariţia corupţiei în societate este legată de însăşi geneza acesteia, deoarece corupţia este un fenomen social, care s-a născut, iar apoi a evoluat, în interiorul primelor grupuri de oameni organizate. Din punct de vedere istoric, corupţia este, dacă nu cea mai veche, una dintre cele mai vechi forme de criminalitate existente în societăţile umane. Fără îndoială că în toate epocile şi etapele istorice au existat acte de corupţie, dar formele de manifestare ale acesteia, chiar dacă aveau unele elemente sau puncte comune, au diferit sub anumite aspecte în decursul evoluţiei omenirii, în funcţie de particularităţile existente în perioadele istorice care s-au succedat. În ciuda acestor diferenţe, fenomenul corupţiei s-a transmis din generaţie în generaţie, ca o “moştenire”, fiind totodată impregnat de specificul sistemelor politice traversate. De exemplu, în antichitate corupţia politică şi cea administrativă erau mai răspândite decât cea economică. În vechiul drept românesc, corupţia nu era incriminată. Abia mai târziu, în perioada domniilor fanariote a existat o incriminare limitată a faptelor de corupţie. În prezent, domeniul economic este cel mai afectat de corupţie, deoarece interesele mercantile sunt extraordinar de mari, constatându-se existenţa unor grupuri economice care corup aproape orice funcţionar sau om politic care se află în poziţii ce pot determina obţinerea unor avantaje substanţiale pentru membrii grupului în cauză. Este vorba despre privatizări, concesionări, achiziţii publice etc. Analizând fenomenul corupţiei, din punct de vedere istoric, constatăm că evoluţia (istoria) acestuia nu poate fii disociată de procesul dezvoltării economice, politice, sociale, juridice sau culturale a societăţilor care s-au succedat de-a lungul anilor în câmpul social. Într-adevăr, ca fenomen social, corupţia se produce şi re-produce în societate, astfel încât, “datorită formelor de manifestare şi consecinţelor sale”, ea “pare să fie indisolubil legată de evoluţia şi transformările pe care le cunoaşte orice societate umană1”.

1

D.Ioan,D.Banciu,S.M.Rădulescu, Corupţia în România.Actualitate şi percepţie socială,Ed.Lumina Lex,Bucureşti,2005,p.11.

Cu toate diferenţele ce ţin de specificul perioadelor istorice, în orice societate corupţia a avut forme de manifestare asemănătoare, aflate în legătură cu mecanismele politice, economice şi administrative, ea fiind, în toate cazurile, un abuz special de drept al funcţionarilor, care se foloseau de autoritatea sau puterea ce le-a fost conferită în scopuri străine scopului cu care au fost învestiţi. Fenomenul corupţiei este şi trebuie considerat, până la urmă, un fenomen antisocial, chiar dacă anumite tipuri de manifestare ale sale sunt acceptate, expres sau tacit, de către membrii colectivităţii, deoarece el constituie o “metastază” a instituţiilor publice2. Actele de corupţie, indiferent de forma lor, dăunează dezvoltării armonioase a oricărei societăţi, deoarece întotdeauna printr-un avantaj ilegal sau imoral de care beneficiază anumite persoane se creează automat un dezavantaj celorlalte persoane. Aceasta este regula “vaselor comunicante” ce funcţionează în societatea umană. De exemplu, în cazul în care un cetăţean beneficiază de un serviciu public, în mod nelegal, înaintea altor cetăţeni, aceştia sunt vătămaţi în drepturile lor. Pe lângă cei efectiv lezaţi prin actul de corupţie, acesta produce pe o scară mai largă şi o vătămare a intereselor societăţii în ansamblu, acesta fiind motivul pentru care infracţiunile de corupţie au ca subiect pasiv autoritatea publică sau instituţia în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea funcţionarul mituit3. Totalitatea faptelor de corupţie existente, la un moment dat, într-o societate şi a formelor de manifestare a acestora constituie fenomenul corupţiei. Fiind o trăsătură negativă a oricărei societăţi umane,corupţia şi manifestările sale sunt întâlnite în orice societate şi în orice formă de organizare a puterii. Existenţa fenomenului corupţiei fiind de netăgăduit, iar consecinţele sale negative având caracter evident, acesta trebuie prevenit şi contracarat prin măsuri complexe eficiente. Dar eficacitatea acestor măsuri presupune, printre altele şi înainte de orice, cunoaşterea corespunzătoare a formelor concrete de manifestare a faptelor de corupţie. Dacă faptele de corupţie nu sunt cunoscute sub toate aspectele acestora, prevenirea, dar mai ales, combaterea lor nu pot fi eficiente. Conform raportului DNA pe anul 2007, prejudiciul total reţinut de rechizitorii este de peste 385 milioane lei, comparativ cu 170 milioane lei în anul 2006. Dintre cei 415 inculpaţi trimişi 2

E. Mădulărescu, Traficul de influență. Studiu de doctrină și jurisprudență, Ed. Hamangiu, București, 2006, p.5. V.Mirişan,în lucrarea colectivă Codul penal comentat.Partea specială,vol.II,Ed.Hamangiu,Bucureşti,2008,p.618. 3

în judecată, majoritatea sunt bărbaţi (324), au vârste cuprinse între 21-54 ani (345) şi provin din mediul urban (379). Un număr de 308 inculpaţi au studii superioare, iar 8 sunt cetăţeni străini. Din cei 415 inculpaţi trimişi în judecată, 238 aveau funcţii de conducere, de control ori alte funcţii importante. Se constată că a crescut semnificativ numărul cauzelor complexe şi al celor în care administrarea probelor s-a făcut cu dificultate, fiind cercetate şi trimise în judecată cu 60% mai multe persoane care au ocupat importante funcţii şi demnităţi publice (de la 149 la 238), iar prejudiciul total reţinut prin rechizitorii a crescut cu 126% (de la 170 milioane lei la 385 milioane lei)4. Cunoaşterea aspectelor corupţiei presupune o premisă sine qua non, şi anume definirea conceptului. Pentru a stabili ce tipuri de corupţie există în societate este necesar, în prealabil, să se contureze foarte clar accepţiunile noţiunii de corupţie. Investigarea ştiinţifică a noţiunii de corupţie şi conturarea conţinutului acesteia presupun luarea în considerare a mai multor aspecte, printre care un rol important îl are cel juridic, dar acesta nu este singurul care trebuie avut în vedere. Prevenirea şi combaterea eficientă a corupţiei sunt legate şi de alte dimensiuni ale fenomenului, respectiv de dimensiunea criminologică, economică, politică, sociologică sau culturală. Perspectiva unilaterală juridică poate include ceea ce nu se impune sau poate pierde o parte dintre formele de manifestare a corupţiei. Prevenirea şi combaterea corupţiei exclusiv prin măsuri de ordin legislativ nu poate avea decât cel mult rezultate parţiale5. Lărgirea excesivă a noţiunii de corupţie sau, dimpotrivă, restrângerea nejustificată a acesteia sunt la fel de periculoase din punct de vedere social, pentru că atât în primul caz, cât şi în cel de-al doilea, se produc aceleaşi consecinţe negative. În prima ipoteză are loc o denaturare a conceptului şi o lipsă de coerenţă a măsurilor, iar în a doua are loc o concentrare ce lasă deoparte acte antisociale care ar trebui prevenite şi sancţionate. Depăşind faza acceptării fenomenului corupţiei ca pe o fatalitate, un rău necesar, normal în societate, comunităţile naţionale şi internaţionale trebuie să şi pună problema găsirii unor tactici şi strategii eficiente de prevenire şi combatere a acestei tumori maligne. Aceasta şi pentru faptul că, în condiţiile în care, în unele ţări, corupţia reprezintă 10 sau 15% din preţul plătit de consumator pentru un produs, se pune în discuţie starea generală 4 5

Pentru conţinutul integral al raportului Direcției Naționale Anticorupție pe anul 2007, a se vedea www.pna.ro D. Ioan, D. Banciu, S.M. Rădulescu, op. cit., p. 20.

de moralitate a societăţii, dar şi eficienţa activităţii instanţelor de control moral şi social (familie, şcoală, biserică, colectivităţi de muncă, mass media, instituţii de cultură etc.) şi a altor instituţii care acţionează în societate. Lupta contra corupţiei prezintă un incontestabil caracter multidisciplinar, vizând aspecte cu caracter politic, social şi moral. Conformându se orientării criminologiei preventive, multe state au conştientizat că adoptarea unor măsuri de prevenire a criminalităţii, în general şi a corupţiei, în special, poate avea un impact mai puternic asupra evoluţiei fenomenului, fiind, totodată o soluţie mai rentabilă în raport cu costul general al crimei. De aici şi maxima „este mai uşor să previi decât să combaţi”. Pentru elaborarea unui program de prevenire a corupţiei este necesară cunoaşterea cauzelor, formelor de manifestare, caracteristicilor, amplorii şi tendinţelor acestui fenomen pe plan naţional şi internaţional. O analiză a fenomenului corupţiei trebuie să aibă în vedere: repartiţie geografică a acestui tip de criminalitate, structura fenomenului şi evoluţia acestuia în timp. Din datele oferite de organismele naţionale şi internaţionale se poate conchide că fenomenul corupţiei are o arie de răspândire deosebit de vastă, afectând atât statele dezvoltate cât şi pe cele mai puţin dezvoltate sau aflate în tranziţie, cum este şi cazul României. Fie că este vorba de marea sau mica corupţie, de cea ocazională sau sistematică, simplă sau complexă, individuală sau organizată, ea se manifestă la toate nivelurile structurii societăţii, afectând grav sfera politicului, executivului, justiţiei, sănătăţii, învăţământului, culturii, economiei, lumea financiar bancară. Complexitatea fenomenului, amplificarea valorilor traficate prin acte de corupţie, sunt caracteristici ce trebuie a fi avute în vedere în activităţile de prevenire şi control a acestui fenomen. Acest flagel determină perturbări ale activităţii unor organisme internaţionale şi pune sub semnul întrebării corectitudinea şi credibilitatea funcţionarilor acestora precum şi a funcţionarilor străini ce activează pe teritoriul unui stat. În programele de guvernare, se exprimă necesitatea declarării unei ofensive în vederea prevenirii corupţiei pentru reducerea oportunităţilor de comitere a faptelor de corupţie şi oprirea evoluţiei, extrem de riscante, ale acesteia spre formele cele mai grave, prin care persoane sau grupuri de persoane, entităţi publice sau private ar putea influenţa procesele de guvernare şi de adoptare a legislaţiei, în scopul obţinerii unor profituri ilicite.

Politica globală anticorupţie, a fost exprimată, la un moment dat, prin adoptarea unui Program Naţional de Prevenire a Corupţiei şi a unui Plan Naţional de Acţiune Împotriva Corupţiei,6 care au reţinut ca ţinte, sectoarele cele mai vulnerabile: politica, administraţia şi justiţia. Odată stabilită etiologia corupţiei, formele de manifestare, evoluţia acestui fenomen (aspecte de care ne-am ocupat în capitolele anterioare), important este să se aleagă corect ţintele vizate în activităţile de prevenire. Ţinându-se cont de faptul că mijloacele financiare şi resursele umane de care dispune o colectivitate, sunt limitate, suntem obligaţi să identificăm grupele de populaţie, situaţiile şi procesele de risc. Noţiunea de risc a fost preluată de criminologia preventivă din medicina preventivă. Doctorul M. Manciaux7, definea conceptul de risc ca fiind o repartiţie a serviciilor disponibile, fie că sunt servicii sanitare, sociale, educative sau de altă natură, pe următoarele baze: un pic pentru toţi, dar mai cu seamă pentru cei ce au mai multă nevoie. Problema de bază este aceea de a identifica la timp pe cei ce au nevoie mai mare de aceste acţiuni preventive. Referindu-ne la fenomenul corupţiei, identificarea sectoarelor vulnerabile, a grupelor de populaţie, a indivizilor supuşi riscului se poate face ţinându-se cont de rezultatele obţinute în urma cercetării fenomenului corupţiei. Astfel, din analizele efectuate de Banca Mondială, Fundaţia pentru Dezvoltarea Societăţi Civile şi Ministerul Public a rezultat că, în România, situaţiile de risc se regăsesc, frecvent, la nivelul politicului, administraţiei centrale şi locale, justiţiei, sănătăţii, învăţământului şi lumii financiar-bancare. Persoanele ce sunt supuse riscului corupţiei se întâlnesc printre funcţionarii din primării, administraţii financiare, bănci, agenţi vamali, comisari ai Gărzii financiare, cadre medicale şi didactice, ziarişti, reprezentanţi ai lumii politice, parlamentari, funcţionari guvernamentali, poliţişti şi magistraţi. Ca ţinte ale prevenirii trebuie luate în calcul, nu numai persoanele care lucrează în aceste sectoare vulnerabile, unde se întâlnesc numeroase oportunităţi pentru dezvoltarea corupţiei ci şi pe cele care apelează la serviciile persoanelor corupte. De cele mai multe ori, programele de prevenire dezvoltă proiecte şi servicii ce implică operaţiuni la trei nivele8 clientelar, multiclientelar şi public. 6 7

Publicate în Monitorul Oficial nr.728 din 15.11.2001. M. Manciaux - La prévention des inadaptations - citat de Raymond Gassin - Op. cit., pag.604.

Aceste proiecte se deosebesc, în funcţie de nivelul la care este proiectat obiectivul de administrare a riscului infracţional. În raport de aceste criterii, ţintele programului de prevenire se regăsesc la nivelul unei instituţii, în cazul sistemului clientelar (de exemplu la nivelul unui spital, a unei bănci sau a unui tribunal), a unei colectivităţi, în cazul sistemului multiclientelar (de exemplu la nivelul sistemului bancar sau în justiţie) sau chiar în întreaga ţară ca în cazul sistemului public (în acest caz se are în vedere grupul de populaţie dintr-o unitate administrativ-teritorială sau din întreaga ţară). Programele naţionale de prevenire a corupţiei, vizează sistemul public şi are în vedere populaţia întregii Românii. Deşi programele reţin în principal ca ţinte: politica, administraţia şi justiţia, acestea au în vedere şi altele ca: sectorul privat al economiei, sectorul prestări servicii.  Un pas important în realizarea unui program de prevenirea îl constituie definirea obiectivelor. Obiectivul general al prevenirii îl constituie reducerea criminalităţii sau, cel puţin, limitarea progresiei sale. În urma analizării factorilor de risc şi a interpretărilor date prin prisma teoriilor criminologice se pot stabili obiective, pentru prevenirea, reducerea sau limitarea fenomenului corupţiei, în general, sau chiar pe sectoare de activitate: corupţia în administraţie, în afaceri, în justiţie etc. Un obiectiv important îl constituie crearea unui cadrul normativ adecvat ce presupune elaborarea unei legislaţii interne corespunzătoare şi armonizarea ei cu cea internaţională, astfel încât să se asigure incriminarea tuturor formelor de corupţie la nivel naţional şi internaţional. Astfel, trebuie să se asigure sancţionarea corupţiei active şi pasive, atât din sectorul public cât şi privat, neomiţându-se faptele asimilate infracţiunilor de corupţie sau în legătură directă cu aceasta, precum şi actele de corupţie comise de funcţionarii străini sau ai unor organisme internaţionale. Crearea cadrului legal pentru sancţionarea oricăror forme de spălare a banilor proveniţi din acte de corupţie, utilizarea agenţilor sub acoperire sau provocatori asigurarea protecţiei victimelor şi martorilor, interceptarea telefonică şi supravegherea electronică, accesul la conturile bancare, confiscarea produselor infracţiunii, inclusiv a celor cu caracter transnaţional, precum şi pentru accelerarea procedurilor în cazul infracţiunilor de corupţie şi a celor specifice criminalităţii organizate, constituie o componentă importantă a acestui obiectiv. Tiberiu Dianu - Tehnoprevenţie şi rolul tău în protecţia antiinfracţională - studiu publicat în cartea Tranziţia şi criminalitatea - op. cit., pag.215. 8

Un alt obiectiv important îl constituie crearea echilibrului puterilor în stat şi asigurarea independenţei lor. Neexistând o ierarhie a celor trei puteri în stat, echilibrul care rezultă din legislaţie, trebuie realizat şi în plan faptic, ceea ce creează premisele unei democraţii reale. Independenţa celor trei puteri este relativă, întrucât pârghiile legale asigură un control reciproc între ele. Această independenţă trebuie să asigure neutralitatea justiţiei faţă de politic, dându-se posibilitatea acesteia să acţioneze în condiţii de deplină obiectivitate. O justiţie independentă, imparţială este cel mai eficient mijloc pentru a sancţiona abuzul de putere în funcţiile publice. Asigurarea transparenţei în activitatea politică, constituie unul din obiectivele Programului de prevenire a corupţiei, care este întâlnit, însă, şi în sugestiile formulate de diferite forumuri internaţionale. Aceasta este determinată de faptul că fenomenul corupţiei prezintă o accentuată dimensiune politică, subliniată de posibilitatea includerii în sfera manifestării corupţiei a demnitarilor de stat, a liderilor politici şi a partidelor politice. Reglementarea conflictului de interese şi a activităţilor de lobby, trebuie dublate de controlarea minuţioasă a modului în care aceste dispoziţii sunt respectate, de către organisme independente. Este necesară introducerea unor proceduri de control a integrităţii care să aibă în vedere întreg personalul indiferent de poziţia ocupată în organigramă. Corpul funcţionarilor publici, ca de altfel şi alte categorii socio-profesionale, au nevoie de un cod deontologic, precum şi de un mecanism de control asupra modului în care este acesta respectat. Stabilirea atribuţiilor de serviciu menţionate în fişa postului trebuie să aibă în vedere principiile stabilite prin codul deontologic. Pentru prevenirea corupţiei în administraţia publică trebuie să se asigure un sistem de salarizare a personalului bugetar, în funcţie de vechime, pregătire profesională, gradul de răspundere şi complexitatea atribuţiilor, de condiţiile în care-şi desfăşoară munca. Reducerea oportunităţilor organizaţiilor criminale de infiltrarea în viaţa social-economică a României, a fost avută în vedere la stabilirea obiectivelor programului de prevenire a corupţiei, ţinând cont, de faptul, că acestea s-au adaptat realităţilor contemporane şi nu mai recurg la violenţă ci la corupţie pentru satisfacerea intereselor lor şi obţinerea unor beneficii importante.

Acest obiectiv presupune reducerea vulnerabilităţii sectoarelor economiei legale, nu numai prin mijloace legislative ci şi instituţionale. În acest sens, trebuie luate măsuri pentru evitarea ca persoanele juridice să servească drept paravan pentru organizaţiile criminale care comit acte de corupţie sau specifice criminalităţii organizate prin capturarea statului. În acelaşi sens trebuie acţionat pentru limitarea şi împiedicarea desfăşurării acţiunilor de către societăţile off-shore, în detrimentul statului român, prin mijloace legislative şi instituţionale. Un obiectiv prioritar al oricărui program de prevenire a corupţiei îl constituie eradicarea sărăciei şi ridicarea standardului de viaţă a populaţiei, ştiut fiind că, lipsa mijloacelor financiare împiedică accesul la educaţie, cultură, asistenţă medicală şi limitează posibilităţile de integrare socială ori de participare la viaţa comunităţii a individului.

 Odată stabilite obiectivele se ridică problema determinării autorităţii competente pentru exercitarea acţiunilor de prevenirea a corupţiei. În opinia specialiştilor, criminalitatea poate fi controlată în trei moduri: a) prin activitatea instituţiilor formale (poliţie, justiţie, servicii de probaţiune); b) prin activitatea persoanelor particulare; c) prin eforturile instituţiilor sociale (asociaţii, întreprinderi, servicii publice şi particulare, diferite organizaţii)9. Toţi aceşti factori de răspundere îşi pot uni eforturile în cadrul unui plan naţional de prevenire şi control a corupţiei. În ceea ce privesc instituţiile formale, în unele state au luat fiinţă sub diferite denumiri, organisme de luptă contra corupţiei. Astfel, în Franţa, funcţionează din 1993, Serviciul central de prevenirea a corupţiei, care prezintă anual rapoarte de activitate ce sunt publicate şi aduse la cunoştinţa opiniei publice. Tot în Franţa funcţionează TRACFIN (Traitément du Renseignement et Action Contre les Circuits Financiers Clandestins), organism care primeşte şi valorifică informaţiile privind activităţi de spălare de bani, trafic de droguri, fenomene însoţite, mai întotdeauna, de acte de corupţie. George Antoniu - Prevenirea infracţiunilor în dezbaterile Naţiunilor Unite - Revista Studii de Drept Românesc, serie nouă 1-2, Anul 3(36), ianuarie - iunie 1991 - Editura Academiei Române, pag.94. 9

Cele mai spectaculoase rezultate sunt obţinute de I.C.A.C. (Independent Commision Against Corruption), organism independent ce funcţionează în Hong Kong şi care investeşte sume importante de bani pentru promovarea propriei imagini, sensibilizarea populaţiei vis-a-vis de fenomenul corupţiei şi criminalităţii organizate, pentru desfăşurarea activităţii agenţilor acoperiţi. Comisii similare funcţionează în Singapore, Malta, Australia. În S.U.A., există instituţia procurorului independent, care are resurse proprii, practic nelimitate, în anchetarea faptelor de corupţie comise de înalţi funcţionari ai administraţiei federale. Structuri specializate în lupta contra corupţiei şi criminalităţii organizate funcţionează şi în Spania (Parchetul Special Anticorupţie, independent de celelalte parchete), Italia (Direcţia Naţională Anti-Mafia), Ungaria, Polonia, Slovacia. Pe plan internaţional, organizaţii cum ar fi O.N.U., Uniunea Europeană, Consiliul Europei, Organizaţia de Cooperare şi Dezvoltare Economică, Fondul Monetar Internaţional, INTERPOL, EUROPOL, Camera de Comerţ Internaţională, Banca Mondială au adoptat planuri şi măsuri de contracarare a fenomenului corupţiei. Aceste organisme au căutat să coordoneze şi să direcţioneze eforturile statelor membre, pentru obţinerea unor rezultate mai bune în lupta contra corupţiei.