Upravno Pravo - Opšte - Latinica.docx

OPŠTE UPRAVNO PRAVO

„Pravne norme vrede zbog toga što moralno obavezuju, jer kad bi vredele samo zbog svoje sankcije, one ne bi obavezivale, već prisiljavale na pokornost.“ Jürgen Habermas, Teorija komunikativne akcije (1981)

1

SADRŽAJ PRVI DEO – OSNOVI OPŠTEG UPRAVNOG PRAVA 2 Odeljak 1. - Određivanje pojma uprave 2 Odsek 1. – Uprava kao društvena pojava 2 Odsek 2. - Uprava kao vlast i uprava kao javna služba 3 Odsek 3. –Uprava u vremenu i prostoru 8 Odsek 4. - Mesto i uloga uprave u sistemu vlasti 15 Odeljak 2. - Pojam upravnog prava 19 Odsek 1. – Nastanak i razvoj upravnog prava 19 Odsek 2. – Upravno pravo kao grana prava 20 Odsek 3. - Predmet upravnog prava 21 Odsek 4. – Upravnopravni odnos 22 Odsek 5. - Odnos upravnog prava prema drugim granama prava Odsek 6. – Izvori upravnog prava 27 Odsek 7. - Upravnopravna nauka (nauka upravnog prava) 33 Odsek 8. - Sistematizovanje upravnog prava 36 Odsek 9. - Načela upravnog prava 36 DRUGI DEO – SUBJEKTI UPRAVE 49 1. Organi državne uprave 49 2. Uprava teritorijalnih jedinica 49 3. Ostali subjekti uprave 49 TREĆI DEO - DELATNOST UPRAVE 49 1. Poslovi i sredstva za rad uprave 49 2. Akti uprave 49 3. Upravni postupak 49 ČETVRTI DEO - KONTROLA UPRAVE 50 1. Sudska kontrola uprave 50 2. Vansudska kontrola uprave 50

24

2

UVOD PRVI DEO – OSNOVI OPŠTEG UPRAVNOG PRAVA Odeljak 1. - ODREĐIVANJE POJMA UPRAVE Odsek 1. – Uprava kao društvena pojava Upravu posmatramo kao specifičnu i veoma složenu društvenu pojavu, čijim izučavanjem su se, kroz istorijski razvoj društva, bavile i u savremenom svetu bave brojne pravne i vanpravne naučne discipline. Upravno pravo, kao pravna i naučna disciplina, u sebi sadrži čitav niz pojmova, od kojih centralno mesto zauzima uprava. Za pojam uprave kažemo da je stožerni pojam upravnog prava i nauke upravnog prava, jer se upravo oko pojma uprave koncentrišu sve norme upravnog prava, na kojima se gradi sistem ove naučne discipline. Definisani pojam uprave uvodi u upravno pravo, a od njegovog značenja zavisiće sadržina upravnog prava i sadržinsko određivanje niza značajnih pojmova ove grane prava, kao što su: upravni akt, upravna radnja, upravna stvar, upravna kontrola i dr., koji su izvedeni iz pojma „uprava“. Jedan od najistaknutijih jugoslovenskih teoretičara upravnog prava Ivo Krbek navodi: „Osnovni pojam, na kome se temelji čitava zgrada naše nauke, jeste pojam uprave. Onaj se dio prava, koji obuhvata upravno pravo, može samo valjano shvatiti, ako se točno ustanovi i pojam uprave.“ Uprava ima višestruko značenje, kako u svakodnevnom govoru, tako i u stručnoj i drugoj literaturi. Sama reč uprava izvedenica je od glagola „upravljati“ (planirati, organizovati, voditi, kontrolisati u svrhu postizanja cilja...) i teminološki obuhvata više elemenata. Tako u okviru sistema podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, uprava se koristi kao termin za izvršnu vlast, odnosno upravnu vlast (državnu upravu i njenu delatnost), koja je nasuprot zakonodavnoj i sudskoj vlasti. Pored toga, terminom uprava označavaju se i ustanove koje upravljaju nekim javnim poslovima, nadleštva ili uredi. U izvesnom smislu reč uprava označava i zgrade u kojima je uprava smeštena, starešinstvo, komandovanje, vođenje, upravljanje. U ranijem jugoslovenskom pravu reči „uprava i upravno pravo“ i „administracija i administrativno pravo“ upotrebljavane su kao sinonimi. Sama reč administracija potiče iz latinskog jezika (administratio) i njome se označava uprava, upravna vlast, vlada, činovništvo, službeništvo, upravljanje, rukovanje, vođenje, otpravljanje poslova. Kod nas u upravnoj praksi i nauci od polovine prošlog veka pojam administracija u tom smislu sve više se napušta i dobija značenje profesionalnog službenog aparata ili posebne stručne i tehničke službe. Potrebno je napomenuti da se, u današnjem upravnom pravu, koriste i dalje kao sinonimi izrazi koji su izvedeni iz pojma „administracija“, a kojima se nazivaju pojedini instituti upravnog prava (na primer, administrativno izvršenje). U praksi, ali i u teoriji, susrećemo se sa identifikovanjem pojma državne uprave 3

sa pojmom javne uprave. Međutim, ova dva pojma nikako ne mogu da budu izjednačena. „Ti su pojmovi plod razlika u gledanju na sastav i delatnost uprave, koji se mogu shvatiti uže i šire. Prema užem shvatanju, uprava se strogo svodi na delatnost države i njenih organa, tj.na državnu upravu. Za razliku od toga, pojam javna uprava polazi od razlikovanja između javnog i privatnog prava, odnosno javnog i privatnog sektora. Javnu upravu bi činila uprava svih javnopravnih tela (države, regiona, opština, javnih službi), dok bi privatna uprava bila ona koju vrše subjekti privatnog prava za svoje potrebe.“ U savremenom društvu uže shvatanje je prevaziđeno, a šire shvatanje uspeva da pokrije sve delatnosti koje se danas stavljaju pred upravu. Najjednostavnije rečeno, u savremenim pravnim sistemima preovlađuju modeli uprave koji se baziraju na njenoj socijalnoj funkciji. Naime, uprava se postepeno transformiše od instrumenta vlasti i prinude u organizovani sistem koji pruža javne usluge građanima i obavlja poslove javnih službi iz različitih oblasti društvenog života (privreda, obrazovanje, zdravstvo, socijala, nauka, kultura, zaštita životne sredine i dr.) Razvojem socijalne funkcije uprave ona postepeno prerasta iz modela državne, u model javne uprave. O ovome će biti više reči u narednom odseku. Odsek 2. - Uprava kao vlast i uprava kao javna služba Deo 1. - Funkcionalni i organizacioni pristup Savremenu upravu posmatramo kao složenu delatnost koja podleže specifičnom režimu upravnog prava i koja kao svoj rezultat ima ostvarivanje funkcija i zadataka države. Upravnu delatnost čine radnje izvršenja, sprovođenja i primene zakona i drugih propisa, donošenjem opštih i pojedinačnih pravnih akata, vršenjem materijalnih akata i radnji, uz posredovanje državne vlasti. Pored toga, upravna delatnost podrazumeva i vršenje drugih autoritativnih i neautoritativnih stručnih poslova, uključujući i organizaciju javnih službi i pružanje javnih usluga. Upravu predstavlja određena vrsta subjekata (organa i organizacija) koji su ovlašćeni za vršenje upravne delatnosti, unutar i van državne organizacione strukture. Stoga je u organizacionom smislu potrebno razlikovati subjekte državne uprave, s jedne i nedržavne uprave, s druge strane. Međutim, ovakvo moderno shvatanje uprave nastalo je tek razvojem društva u celini. Stoga bi, pre konačnog stava o pojmu uprave u teorijskom smislu, trebalo razmotriti nekoliko učenja o pojmu uprave. Nauka upravnog prava upravu posmatra na dva načina: kao delatnost (vršenje vlasti, upravljanje, usmeravanje, kontrolisanje) i kao organizaciju (skup organa, ustanova, službi). S tim u vezi razlikuju se dva teorijska gledišta o pojmu uprave: iz shvatanja uprave kao delatnosti definiše se funkcionalni pojam uprave, a iz njenog shvatanja kao organizacije izvodi se organizacioni pojam uprave. A) Funkcionalni pojam uprave Teorijski odrediti funkcionalni pojam uprave znači teorijski definisati osnovne aktivnosti kojima uprava (kao organizacija) ostavaruje svoje zadatke i poslove, odnosno putem kojih uprava realizuje svoju socijalnu funkciju u društvu. 4

Koncepcija o upravnoj funkciji kao pravno regulisanom vršenju upravne vlasti javlja se nastankom pravne države. Upravna funkcija razlikuje se od drugih oblika vlasti po načinu njenog vršenja. Glavni zadaci države u vreme kada je preovlađujući model vlasti bila apsolutistička monarhija i policijska država , ostvarivani su izdavanjem zapovesti. Odnosi države i građana imali su karakter odnosa neravnopravnih subjekata u kojima je: država istupala kao nosilac vlasti, kao subjekt koji je nadređen, a sami građani su bili subjekti koji su potčinjeni državi. U takvim uslovima aktivnosti uprave javljaju se kao autoritativne aktivnosti izricanja zapovesti i ograničenja, odnosno primene prinude. - Funkcionalni pojam uprave u materijalnom smislu polazi od sadržine upravne aktivnosti koja može da se odredi u negativnom i u pozitivnom smislu. Određenje funkcionalnog pojma uprave u negativnom smislu karakteristično je za učenje Jelineka (W. Jelinek) i Flajnera (F. Fleiner). Naime, oni smatraju da upravu sačinjavaju upravo one aktivnosti koje su izvan zakonodavstva i sudstva. Dakle, ne definiše se šta je uprava, već sve ono što nije uprava. Slično stanovište zastupali su i Majer (O. Mayer), L. Kostić, I. Krbek. Pitanje prihvatljivosti ove koncepcije postalo je besmisleno u uslovima razvoja novih funkcija koje obavlja moderna uprava. S druge strane, učenje o pozitivnom određenju funkcionalnog pojma uprave razvilo se paralelno sa razvojem društva i uprave. Pod uticajem liberalizma i podele vlasti u političkom sistemu, uprava se iz funkcije državne vlasti, gde je pojedinac potčinjen državi i ima status podanika bez pravne sigurnosti, polako transformiše u pravnu funkciju države, odnosno vršenje državne vlasti poverava se odgovarajućim državnim organima, oni stvaraju (zakonodavna vlast) i primenjuju (izvršna vlast) pravo, rešavaju sporne situacije (sudstvo). Naime, u drugoj polovini 19. veka proširena je uloga države u društvu i povećanjem njene aktivnosti, teorijska shvatanja prema kojima se aktivnost države svodi na vršenje vlasti nisu više odgovarala realnim životnim uslovima. Javljaju se novi oblici aktivnosti države. U teorijskom smislu dolazi se do saznanja da treba proširiti pojam upravne funkcije elementima koji nisu autoritativnog karaktera. Nove aktivnosti koje je počela da obavlja država u okviru privrede, zdravstva, saobraćaja i prosvete, svrstavane su u pravne okvire vršenja upravne funkcije. Sadržina teorijskog pojma upravne funkcije sve se manje određuje isključivo kao funkcija vlasti, a sve više kao delatnost koja obuhvata ukupnost aktivnosti uprave kojima ona neposredno izvršava svoje svakodnevne zadatke i poslove. Uprava se počinje posmatrati kao jedna od brojnih delatnosti države, a ne samo kao jedna od tri „pravne“ funkcije države ( u sistemu podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku* prim.aut.). Uporedo sa tim i termin upravna funkcija koji je služio za označavanje pravnog režima i načina vršenja upravne vlasti, sve se više zamenjuje izrazom upravna delatnost. Tako da se teorijski pojam uprave u materijalnom smislu više ne određuje kao „upravna funkcija“ već 5

kao „upravna delatnost“, tj. kao ukupnost svih aktivnosti kojima država neposredno ostvaruje svoje socijalne ciljeve. Širenje uloge države u društvu i umnožavanje aktivnosti uprave u velikoj meri su uticali na shvatanja o upravi kao delatnosti kojom država ostvaruje društvene ciljeve, vršeći kako autoritativne, tako i neautoritativne aktivnosti, bilo da su one regulisane posebnim pravnim režimom ili ne. Ovakvo stanovište je zastupano u Nemačkoj. Promena u teorijskoj koncepciji u ulozi države u društvu posebno je uočljiva unutar uprave, čija delatnost sada obuhvata skup različitih aktivnosti u okviru kojih se prožimaju elementi kako autoritativnog tako i neautoritativnog karaktera. Za određivanje teorijskog pojma uprave od posebnog značaja je i teorija javnih službi koja je nastala u Francuskoj, krajem 19. i početkom 20. veka. Najveći doprinos stvaranju ove teorije dao je francuski pravnik Leon Digi (Léon Duguit, 1859-1928) koji smatra da se osnovni zadatak države u novim uslovima promenio i da umesto vršenja javne vlasti, država ima zadatak da vrši javne službe. Po Digiju narod ima svoju ličnost, koja je odvojena od pojedinaca koji ga sačinjavaju. Znači, narod ima volju koja je viša od volje pojedinaca, jer je zajednica viša, iznad je pojedinca. Ova nadmoć predstavlja, u stvari, suverenost ili javnu vlast. Nosilac te suverenosti, odnosno javne vlasti je država. Suverenost je njeno subjektivno pravo, na osnovu koga ona zapoveda pojedincima. Naredbe države su u funkciji izvršenja toga prava. Digi zaključuje da su akti države kojima ona organizuje svoju vlast obavezni i da imaju pravnu vrednost samo ukoliko teže organizovanju javnih službi i obezbeđenju i kontrolisanju njihovog rada. Pojam suverenosti zamenjuje se pojmom javne službe, jer država nije više puka suverena vlast koja izdaje zašpovesti. Država je postala grupa pojedinaca koji raspolažu silom i koji su dužni da ovu silu upotrebe na stvaranje i upravljanje javnim službama. Tako, po Digiju, pojam javne službe postaje osnovni pojam savremenog javnog prava. Digijeva koncepcija javnih službi poslužila je kao osnov za proširivanje teorijskog funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu. Pod uticajem teorije javnih službi, teorijski koncept upravne funkcije, ustupa mesto konceptu upravne delatnosti u vršenju javnih službi. - Funkcionalni pojam uprave u formalnom smislu Ovaj pojam određuje se na osnovu spoljašnjih odnosno formalnih obeležja uprave, prema elementima koji su propisani zakonom. Određivanje formalnog pojma uprave podrazumeva obradu i analizu važećih pravnih normi i njihovo tumačenje u smislu iznalaženja onih merila na osnovu kojih se uprava razlikuje od drugih pravnih instituta. Ovo shvatanje zastupali su predstavnici normativističke škole na čelu sa Hansom Kelzenom (Hans Kelsen, 1881-1973). Kod određivanja pojma uprave na osnovu formalnih elemenata dolazi do određenih poteškoća, tako da se ona danas napuštaju, sa ciljem da se formalni element svede na tzv. organski (organizacioni) element, prema kome se pojam uprave određuje kao ukupnost aktivnosti onih državnih organa koji su propisima označeni kao organi uprave. 6

B) Organizacioni pojam uprave Uprava u organizacionom smislu se određuje polazeći od specifičnosti organa koji vrši upravnu funkciju – delatnost. Upravu predstavlja određena vrsta subjekata (organa i organizacija) koji su ovlašćeni za vršenje upravne delatnosti, unutar i van državne organizacione strukture. Stoga se u organizacionom smislu govori o državnoj upravi, s jedne i javnoj upravi, s druge strane. 1. Subjekti državne uprave su isključivo državni organi i organizacije odnosno državni upravni aparat. Krug državnih organa određuje se pozitivno-pravnim propisima, dakle ustavom ili zakonima, aktima najveće pravne snage. 2. Pojam javne uprave ima znatno šire značenje od pojma državne uprave, naime on pored organa državne uprave obuhvata i organe koje imaju javna ovlašćenja, a to su upravni organi lokalne samouprave i teritorijalne jedinice, javna preduzeća i ustanove. Ova teorija se uglavnom primenjuje i potiče iz anglo-saksonskog prava i njihove dualističke podele prava na javno i privatno. U najnovije vreme se široko podržava koncept javne uprave kao skupa javnih organa i službi koji, pored izvršavanja zakona, imaju naročitu društvenu i uslužnu funkciju. Taj skup obuhvata organe uprave i javne službe koje osnivaju država i niže javne vlasti u okviru države. Organi uprave i javne službe su, dakle, organi i službe svih vlasti koji raspolažu ovlašćenjima za izvršavanje zakona i obavljanje razvojnih i drugih javnih poslova i funkcija. NJihovim javnim ovlašćenjima odgovaraju njihove javne odgovornosti za obavljanje poslova koje im je zajednica poverila. Uz njih, upravu čine i drugi subjekti kojima država i niže javne vlasti poveravaju vršenje određenih upravnih poslova, tj. javnih ovlašćenja. Novina koju donosi ovaj pogled na upravu ogleda se u težnji da se ona, umesto instrumenta vlasti koji naređuje građanima, shvati kao jedna služba primerena potrebama čitave zajednice, a ne samo države. Uprava, dakle, treba da bude ustanova javne vlasti usklađena sa karakterom demokratskog društva i prožeta demokratskim vrednostima, odnosno da izvršava zakon uz poštovanje i negovanje demokratskih vrednosti društva i, uz to, da pruža građanima usluge koje spadaju u njenu nadležnost. NJenim radom se ne vrši samo vlast, već i pružaju javne usluge, regulišu određeni društveni procesi i doprinosi razvoju čitavog društva. Takva je uprava, prema tome, javna uprava, odnosno javni servis građana, koji imaju pravo da od nje zahtevaju i dobiju odgovarajuće usluge (javne službe) i da kontrolišu njen rad. Kada uprava izvršava zakon i primenjuje prinudu, njena akcija treba da bude podržana od javnosti kao legitimna zato što je zakonita, usmerena demokratskim ciljevima i etički prihvatljiva. Tome cilju služi i obezbeđenje transparentnosti u njenom radu, odnosno izloženost njenog rada uvidu javnosti da bi taj rad javnost mogla da kontroliše. Iz navedenog proizilazi da upravu u organizacionom smislu možemo definisati kao složenu organizaciju, čiji je primarni cilj vršenje upravnih funkcija – delatnosti, koji se ostvaruje vršenjem zadataka i poslova od strane ljudi sa specifičnim pravima i obavezama i statusom, korišćenjem odgovarajućih materijalnih sredstava u okviru specifične organizacione strukture i sa određenim 7

stepenom samostalnosti u odnosu na druge organizacije u državi. Deo 2. - Pozitivnopravni pojam uprave Nakon definisanja teorijskog pojma uprave u funkcionalnom i organizacionom smislu, polazeći od važećih pravnih normi određene države, definiše se pozitivnopravni pojam uprave. Pozitivnopravna definicija uprave jedne države vredi samo za tu državu i traje dok se ne izmene pravne norme na osnovu kojih je data. Imajući u vidu da se na pozitivnopravnoj definiciji uprave gradi upravni sistem države, značaj njenog određivanja je, nesumnjivo, ogroman. Pri određivanju pozitivnopravnog pojma uprave kod nas potrebno je pristupiti tumačenju i izvršiti odgovarajuću analizu važećih normi iz ove oblasti, jer važeći ustavni dokumenti i zakonski propisi nisu ujednačeni, tako da postoje razlike u određivanju poslova državne uprave. Ustav Republike Srbije prepustio je zakonu da odredi sadržinu poslova državne uprave. I kod pozitivnopravnog pojma uprave moguće je, takođe, uvrditi pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom i pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu. 1. Prema pozitivnom pravu Republike Srbije, uprava u funkcionalnom smislu obuhvata tzv. poslove državne uprave tj. vršenje političkih, stručnih i razvojnih poslova, kao upravnih poslova u vezi sa izvršavanjem zakona. Državnu upravu u Srbiji čine ministarstva, posebne organizacije i organi uprave u sastavu ministarstva, kao organi državne uprave. Pored njih, upravnom delatnošću bave se organizacione celine u okviru drugih državnih organa, koji kao svoju redovnu delatnost vrše pojedine poslove države uprave (službe Vlade, sudska uprava i dr.). Prema Zakonu o državnoj upravi Republike Srbije , ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstva i posebne organizacije obavljaju sledeće poslove: - učestvuju u oblikovanju politike Vlade – pripremaju nacrte zakona, druge propise, opšte akte Vlade, predlažu Vladi strategiju razvoja i druge mere kojima se oblikuje politika Vlade; - prate stanja – prate i utvrđuju stanje iz svoje oblasti, proučavaju posledice utvrđenog stanja, sami preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i preduzimanje odgovarajućih mera; - izvršavaju zakone, druge propise i opšte akate donošenjem propisa, rešavanjem u upravnim stvarima, vođenjem evidencije, izdavanjem javnih isprava i preduzimanjem upravnih radnji; - vrše inspekcijski nadzor – ispituju sprovođenje zakona i drugih propisa neposrednim uvidom u poslovanje i postupanje fizičkih i pravnih lica; - staraju se o javnim službama – staraju se da se rad javnih službi odvija prema zakonu; - vrše razvojne poslove – podstiču i usmeravaju razvoj u oblastima iz svog delokruga, prema politici Vlade; - obavljaju ostale stručne poslove – prikupljaju i proučavaju podatke u oblasti iz 8

svog delokruga, sačinjavaju analize, izveštaje, informacije i druge materijale i vrše druge stručne poslove. Pored navedenih organa državne uprave, upravnu delatnost u Republici Srbiji obavljaju i pokrajinski sekretarijati i direkcije, kao pokrajinski organi uprave. Pokrajinska uprava obavlja sledeće poslove: izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike kad je za to ovlašćena; primenjuje odluke i druge akte koje donose pokrajinska skupština i izvršio veće; rešava u upravnim stvarima i vrši upravni nadzor kada joj je to zakonom povereno; priprema odluke i druge opšte akte koje donose pokrajinska skupština i izvršio veće i vrši druge Ustavom, zakonom i pokrajinskim statutom utvrđene poslove, kao i stručne poslove za pokrajinsku skupštinu i izvršio veće. Dalje, Zakonom o lokalnoj samoupravi utvrđeno je pravo građana da upravljaju javnim poslovima od neposrednog, zajedničkog i opšteg interesa za lokalno stanovništvo, neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika u jedinicama lokalne samouprave, kao i pravo i sposobnost organa lokalne samouprave da, u granicama zakona, uređuju poslove i upravljaju javnim poslovima koji su u njihovoj nadležnosti i od interesa za lokalno stanovništvo. Lokalna samouprava ostvaruje se u jedinici lokalne samouprave, čiji oblici su: opština, grad i Grad Beograd. Sadržaj funkcije opštinske i gradske uprave utvrđen je zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave. Zakonom je utvrđeno da opštinska uprava vrši šest osnovnih grupa poslova: izvršava odluke i druge akte skupštine i predsednika opštine; rešava u upravnom postupku o stvarima iz izvornog delokruga opštine; obavlja poslove upravnog nadzora nad izvršavanjem propisa i drugih opštih akata skupštine opštine; izvršava zakone i druge propise čije je izvršavanje povereno opštini iz delokruga prava i dužnosti Republike i pokrajine; priprema nacrte propisa i drugih akata koje donosi skupština i predsednik opštine i obavlja stručne i druge poslove koje utvrdi skupština i predsednik opštine. Identičan je krug poslova uprave grada, odnosno Grada Beograda, s tim što u gradovima postoje skupština grada i gradonačelnik. 2. Pozitivno-pravni pojam uprave u oganizacionom smislu podrazumeva utvrđivanje konkretnih vrsta i oblika upravnih organa koji su odgovarajućim propisima označeni kao vršioci poslova državne uprave. Prema Zakonu o državnoj upravi Srbije i Zakonu o ministarstvima poslove državne uprave obavljaju ministarstva, s tim što se ta obavljanje određenih upravnih poslova za koje je potrebno posebno organizovanje i samostalnost u radu mogu obrazovati organi uprave u sastavu ministarstva, dok se za obavljanje pretežno stručnih poslova mogu obrazovati posebne organizacije bilo kao samostalne bilo u sastavu ministarstva. Ovde je važno napomenuti da se radi vršenja poslova državne uprave izvan sedišta organa državne uprave mogu obrazovati upravni okrzi. Upravne okruge obrazuje Vlada uredbom, kojom određuje i područja i sedišta upravnih okruga. Vlada je 9

dužna da područje upravnog okruga tako odredi da ono omogući racionalan i delotvoran rad okružnih područnih jedinica organa državne uprave. Posebnim zakonima kao nedržavni subjekti sa javnim upravnim olašćenjima prema Zakonu o javnim agencijama , javljaju se javne agencije, a prema Zakonu o javnim službama i javne ustanove. U teritorijalnim jedinicama (autonomnim pokrajinama, opštinama, gradovima i Gradu Beogradu) organi uprave i službe vrše sopstvene upravne poslove (tj. upravne poslove iz nadležnosti pokrajine, opštine, grada i Grada Beograda), ali i poverene poslove državne uprave, na čije obavljanje su ovlašćeni zakonom (javno ovlašćenje). Iz tog razloga kažemo da su ovi upravni subjekti imaoci javnih ovlašćenja. Dalje, razvijeni su različiti oblici organa i organizacija, koji uz svoje neupravne poslove obavljaju samo pojedine upravne poslove. To su: - javna i druga preduzeća, javne ustanove, javne agencije, druge organizacije i pojedinci (preduzetnici). Svi oni mogu da obavljaju upravne poslove jedino onda kada su im takvi poslovi povereni (tj. kada im je za obavljanje takvih poslova dato javno ovlašćenje), pa su i oni imaoci javnih ovlašćenja; - državni neupravni organi, kao i neupravni organi pokrajine, opštine i grada (skupština, izvršni organ i drugi neupravni organi), koji mogu da obavljaju pojedine upravne poslove kao svoje izvorne poslove. Na osnovu svega iznetog, zaključujemo da u pozitivnopravnom smislu upravu Republike Srbije čine i njenu delatnost obavljaju organi javne vlasti i javne službe, koje se u te svrhe snabdevaju javnim ovlašćenjima i podvrgavaju režimu javne odgovornosti. Uz njih, upravu čine i svi drugi subjekti kojima javne vlasti poveravaju javna ovlašćenja. Odsek 3. –Uprava u vremenu i prostoru Deo 1. – Nastanak i razvoj uprave Smatra se da su prvi oblici neke vrste „uprave“ postojale i u primitivnim društvima, kada su se određeni poslovi koji su bili od interesa za celu zajednicu obavljali od strane određenih subjekata. Međutim, pravi razvoj uprave započinje upravo sa razvojem države. Na samom početku njenog nastanka, država je poslove od zajedničkog interesa obavljala na autoritativan način, kada je građanin bio u podređenom položaju u odnosu na organe državne vlasti. Na samom početku nastanka države, ulogu upravne vlasti su obavljali organi sa mešovitim funkcijama, da bi kasnije, razvojem države i političkih sistema, počeli da se izdvajaju organi uprave kao posebni subjekti za vršenje u prvo vreme isključivo upravne funkcije, a kasnije i raznovrsne upravne delatnosti. U starom veku, zbog nedovoljne razvijenosti uprave, funkcionisanje države se uveliko oslanjalo na ostatke plemensko-rodovskih institucija i namesnu (lokalnu) samoupravu. Sa pojavom velikih imperija, kao što su Rimsko i Kinesko carstvo i Egipat, kako se broj upravnih poslova povećavao, tako se povećavao i broj i karakter državnih upravnih organa. Tako su, npr. Rimljani veoma dobro 10

organizovali državni aparat, koji je bio baziran na magistratima. Magistrati su bili posebno birani funkcioneri, sa velikom autonomijom u obavljanju svojih političkih, sudskih i upravnih funkcija, u čemu su im pomagali pomoćnici, posebno obučeni za određene oblasti rada. Period Rimskog Carstva ostaće u istoriji zabeležen kao period prvih „javnih službi“, koje su obavljale čitav niz državnih poslova, a koji se polako grupišu na finansijske, pravosudne i policijske poslove. U Rimu se jako vodilo računa o procedurama i pismenom opštenju, zahvaljujući čemu imamo veliki broj dokaza o vrlo uspešnom funkcionisanju birokratskog aparata. Posebno se vodilo računa o naobrazbi činovnika koji su obavljali raznovrsne poslove od zajedničkog interesa. Što se tiče starog veka, u ovom periodu tazvoja ljudskog društva, vladar je bio neprikosnoveni rukovodilac oskudnog činovničkog aparata. Poslovi uprave su uglavnom bili vojne prirode- vojni pohodi, odbrana zemlje, održavanje reda u zemlji, a sve te poslove za vladara su obavljale naoružane vojne i policijske formacije. Upravni aparat su činili činovnici koji su uglavnom bili organizovani u dvorske uprave po oblastima, kojima je rukovodio upravnik oblasti. Sporne slučajeve koji su dospeli do vladara sudio je tzv. kraljevski sudija. Jedna od bitnih aktivnosti bilo je i prikupljanje poreza, čime se bavila policija. U srednjem veku, zabeleženom u istoriji kao „doba mračnjaštva“, država gotovo da nije ni postojala. Centralna vlast je slaba i narušena je stalnim deljenjem teritorija i sukobima između vladara i plemića, ali i crkve, koja je važan politički činilac u srednjem veku. Teritorije su bile iscepkane na mnogo sitnih centara vlasti kojima su suvereno gospodarile feudalne velmože. Oni su raspolagali izvesnim upravnim aparatom, isključivo za potrebe svoga feuda i bili su nosioci sudske vlasti. Prema vladaru države imali su vazalni odnos, što je značilo samo obavezu izvršavanja odluka i odazivanju poziva vladara za odlazak u vojsku. Vladar je vršio vlast u pravom smislu jedino na delu teritorije čiji je bio vlasnik, uz pomoć dvorske uprave i upravnika dvora. U Franačkoj državi se, kao težnja vladara za stvaranjem jedinstvene uprave na celoj teritoriji kojom vlada, veoma rano razvila tzv. Kraljeva uprava. Kraljeva uprava je vršila poslove za dvor i kraljeve posede. Činjenica je da su u srednjem veku postojali slobodni gradovi i autonomne ustanove (opštinska i seoska samouprava, esnafi, škole, manastiri i crkva). Oni su od strane vladara ili feudalca imali ovlašćenje da samostalno upravljaju svojim poslovima i oslobođeni nameta. Međutim, ovde je važno istaći specifičan položaj koji je u srednjem veku imala vizantijska država. U Vizantiji se, kao posledica rimske državne tradicije iz koje je ponikla, razvila solidna državna uprava, sa jakim centralizovanim državnim aparatom. Centralna uprava je bila veoma razvijena, podeljena na upravne službe i ustanove. U njima su radili činovnici koji su hijerarhijski bili podeljeni na čak 18 klasa činovnika, a na čelu većih administrativnih jedinica nalazile su se strešine koje je postavljao vladar. Svi oni su za svoj rad bili neposredno odgovorni vladaru. Kada su u VII veku spojene vojna i civilna uprava vojni komandanti su istovremeno postali i šefovi civilne uprave. 11

Što se tiče srpske srednjevekovne države, zbog istorijskih i teritorijalnih okolnosti uprava je bila vrlo slična vizantijskoj. Na svojim posedima vlast su neprikosnoveno vršili vlastelini, crkvenim posedima su upravljali crkveni velikodostojnici. Na čelu župa nalazili su se upravnici župa koji su se zvali župani. Na samom dvoru, upravnu funkciju su vršili posebno birani plamići, koji su jedini bili obrazovani. U gradovima vlast su organizovali upravnici gradova, tzv. kefalije. Zabeleženo je da su gradovi u primorju, kao i rudarski i trgovački centri u unutrašnjosti imali autonoman upravni aparat, koji je bio organizovan od strane knezova, veća građana i činovnika. Pa ipak, bitno je reći, da je glavni pečat feudalnog poretka srednjevekovne Srbije dao Dušanov zakonik, koji je institucionalizovao načelo zakonitosti. Nastankom feudalne apsolutističke države u periodu kasnog feudalizma od XV do XVIII veka, dolazi do širenja centralne uprave. Naime, opšta tendencija u evropskim državama bila je zatiranje svih oblika lokalne samouprave i ekspanzija centralizacije vlasti, a samim tim i uprave. U takvoj objedinjenoj apsolutističkoj državi monarh je, rukovodeći se „državnim razlogom“ koji je on sam kreirao, raspolagao neograničenom vlašću. Uprava je u potpunosti zavisila od instrukcija vladara, s pravom da procenjuje načine postupanja u cilju ispunjavanja ciljeva vladara. Iz ove široke slobode delovanja upravnog aparata razvila se tzv. policijska država , koja je antipod pravne države. Policijska je bila upravo iz razloga što je pored vojnih formacija i poreskih organa, celokupan posao uprave u zemlji vršila policija. Policija je vršila poslove sigurnosti i poslove blagostanja. Dok su poslovi sigurnosti podrazumevali brigu o imovini (ličnoj i imovinskoj) i redu u državi, što čini suštinsku delatnost policije, to je policija blagostanja obavljala funkciju brige o narodnom blagostanju. To su bili uglavnom poslovi koji se u današnje vreme vrše po upravnim resorima: zdravlje, prosveta, trgovina i zanatstvo, zemljoradnja. U Francuskoj, Pruskoj i Austriji upravni aparat je strogo podređen monarhu, koji ima neograničenu vlast ne samo na dvoru, nego i nad celokupnom državnom teritorijom. Za istoriju razvoja uprave bitno je proučiti razvoj uprave u Francuskoj, jer su puna dva veka trajale težnje vladara- monarha da pod svoju vlast potčine feudalne upravne organe. Uspostavljanjem kraljevskih intendanata (izaslanika) početkom XVII veka, koji su za vreme vladavine Luja XIV postali pokrajinski namesnici u 19 poreskih oblasti na koje je Francuska podeljena, monarh je imao mogućnost da kontroliše upravni aparat u celoj državi. Namesnici su za vreme Napoleona postali prefekti u departmanima. Tako je francuska država konačno dobila izgled centralizovane administrativne države. Način ustanovljenja državne uprave u Francuskoj uskoro je postao model gotovo svim državama u Evropi, sa izuzetkom Engleske, koja je delimično zadržala lokalnu samoupravu. Ovaj princip se proširio i van Evrope (npr. Japan), tako da je tzv. francuski ili Napoelonov upravni aparat postao obrazac centralizovane uprave toga vremena. Međutim, krajem 18. i početka 19. veka dolazi do krupnih istorijskih promena. Nakon Francuske revolucije 1789. godine više ništa nije bilo kao pre. Ova 12

revolucija je označila konačan kraj feudalnog društvenog sistema. Principi jednakosti, slobode i ravnopravnosti postaju deo novog sistema. Apsolutistička monarhija ustupa mesto ustavnoj monarhiji, vlast se deli na zakonodavnu, upravnu i sudsku. Dakle, upravne funkcije se podvode pod pravni poredak, uprava postaje vezana zakonom. To znači da se građaninu priznaju određena subjektivna prava, on nije više nezaštićeni podanik, jer u slučaju povrede njegovih prava pred organom uprave ima pravo na sudsku zaštitu. Dalje, usled sve većih i raznovrsnijih poslova koje država vrši za svoje građane, uprava se sve više usložnjava, razvijaju se organizacioni subjektiviteti za obavljanje upravnih delatnosti, a profesionalizam i kontrola postaju bitni elementi u radu uprave. Na ovaj način društvo se generalno kretalo ka idealima pravne države. U ovom periodu i uprava srpske države, takođe, doživljava transformacije. Nakon Turskog ustava iz 1838. godine nastaje prilično organizovana upravna delatnost, koja na osnovu Zakon o ustrojstu centralne državne uprave iz 1862. godine u periodu druge vlade kneza Mihaila dobija konačno oblik pravog državnog aparata. Ovim Zakonom se prod već postojeća četiri ministarstva pridodaju još i ministarstv vojske i ministarstvo građevine, prosveta se izdvaja kao posebno ministarstvo. Položaj ministara se ojačava, dužni su da spremaju neophodne nacrte zakona i uredaba i da brinu o o njihovom izvršenju, da spremaju budžete po stukama, da kontrolišu rad svojih činovnika. Takođe, dužni su da rukovode poslovima iz svoje nadležnosti i da unapređuju svoju struku. Više ne moraju da se imenuju iz redova savetnika i sve više su vezani za Kneza. Od tadašnje birokratsko-vojničke države, sa odlikama policijske države, a naročito posle Ustava iz 1888. godine, srpska država polako postaje pravna država, a njena uprava se modernizuje u skladu sa evropskim tendencijama. Deo 2. - Savremena uprava U vrtlogu društvenih promena koje su se dešavale u XX veku, uloga moderne države dobila je jednu sasvim novu dimenziju. Naime, vršenje mnogih novih poslova, koji su polako počeli da dobijaju karakter poslova od opšteg interesa, ali i porastom značaja pojedinih do tada regulisanih i vođenih aktivnosti, pojačalo je zahteve za sve većim angažovanjem države na upravljanju javnim poslovima. Ekspanzija saobraćaja, telekomunikacija, ekonomije, energetike, kao i razvoj ekologije, sistema socijalnog staranja i sl. uslovili su potrebu donošenja i stalnog unapređenja pravne regulative i instrumenata za izvršavanje ovih poslova. Samim tim razvijala se i menjala uprava, njena struktura i pojavni oblici. Nastala je čitava mreža mešovitih samoupravnih i drugih javnopravnih organa i organizacija, koje zajedno sa državnom upravom čine tzv. javni sektor (naspram koga je privatni sektor). Stvorena je svemoćna država, tzv. „država Levijatan“, sa ogromnom birokratijom. Međutim, moderna država ima glomazan, trom i veoma skup birokratski aparat, te država često sporo, neefikasno ili uopšte nije u mogućnosti da odgovori potrebama savremenog građanina. Stoga je došlo do snažnih tendencija za 13

decetralizaciju države, tj. prenošenja vlasti sa centralne vlasti na uže teritorijalne jedinice, kao što su regioni i lokalne uprave. U tom slučaju govorimo o teritorijalnoj autonomiji, koja je zastupljena u pojedinim državama kontinentalnog prava. Od ovog načina prenošenja vlasti treba razlikovati tzv. devoluciju, koja predstavlja transfer ovlašćenja centralne vlade na regionalne (područne) vlade. Tipičan primer devolucije postoji u Velikoj Britaniji, gde je došlo do prenošenje zakonodavne nadležnosti Vestminsterskog parlamenta na parlamente istorijskih pokrajina (Severne Irske, Škotske, Velsa), koje su svojevremeno ujedinjene sa Engleskom u Ujedinjeno Kraljevstvo. Ove pokrajine devolucijom nisu stekle svoju zakonodavnu nadležnost, jer ona može biti vraćena natrag. I nakon prenošenja nadležnosti zakonodavna nadležnost je i dalje u rukama Vestminsterskog parlamenta. Zabeležen je slučaj Severne Irske 1972. godine koja je, koristeći devoluciju, proglasila autonomiju. Međutim, tada je Vestminsterski parlament u skladu sa svojim ovlašćenjima raspustio parlament Severne Irske, čime je potvrđeno da devolucija nije isto što i decentralizacija. Od ova dva načina prenošenja vlasti, koji se dešavaju unutar države, veoma je bitno razlikovati prenošenje državne vlasti na nadnacionalni nivo, u kom slučaju govorimo o internacionalizaciji i globalizaciji. Naime, u savremenom društvu govorimo o visokom nivou veza među državama i međunarodnoj saradnji. Nastanak Organizacije ujedinjenih nacija omogućio je vojne, političke i ekonomske međudržavne integracije. Došlo je do razvoja velikog broja međunarodnih vladinih i nevladinih organizacija. Nastanak Evropske unije (skraćeno: EU) kao međuvladine i nadnacionalne zajednica dvadeset osam država Evrope, predstavlja stvaranje najmoćnije sui generis regionalne organizacije u svetu. Imajući u vidu visok stepen društvene i institucionalne razvijenosti velikog broja država članica Evropske unije, uvedeni su novi standardi, pa se od moderne uprave s pravom očekuje da bude u službi građana, a ne da bude vlast nad njima. Tako su, npr. međunarodni standardi o ljudskim pravima i vladavini prava postali obavezni elementi uređenja i delovanja uprave svih demokratski orijentisanih zemalja. Sve ovo uslovilo je i promenu sadržine i značaja upravnog prava. Pored uprave i upravnog prava unutar država, došlo je do razvoja međunarodne uprave i međunarodnog upravnog prava. Razvitkom modernih sredstava komunikacije, neminovno je ubrzan proces globalizacije, pa je sve češća pojava da ekonomski, politički i drugi događaji i državne odluke u jednom delu sveta utiču na zemlje i ljude u drugim delovima sveta. Nesumnjivo je da je upravo ovaj proces globalizacije do sada u značajnoj meri potkopao temelje tzv. države blagostanja koja je bila projekat evropske levice XX veka. Naime, koncept gržave blagostanja (šve. Folkhemmet) podrazumeva državu sa ogromnim fondovima za socijalna davanja i razuđenom upravom i javnim službama. U pitanju je koncept socijaldemokratske države, koja je utemeljena na naprednim idejama jednakosti, slobode, socijalne pravde i 14

solidarnosti. Međutim, upravo iz razloga ogromnog i preskupog birokratskog aparata država blagostanja je bila uzročnik fiskalne krize a, u nekim zemljama, i orraničavajući faktor ekonomskog razvoja, pa je na talasima narastajuće nove desnice u SAD i velikoj Britaniji sedamdesetih godina prošlog veka postala predmet žestokih kritika. Kao pandan državi blagostanja ponuđena je tzv. neoliberalna gržava. Neoliberalna država zagovara vrednosti kao što su: sloboda izbora, preduzetništvo, konkurencija i individualna odgovornost. Uprava u neoliberalnoj državi treba da bude manja i svedena na ključne funkcije države, a njen uspeh da se meri po tržišnim principima. Država mora da redukuje svoje delatnosti u smislu maksimalnog smanjenja socijalnih davanja i mešanja u tržište, tako što će veliki deo državnih poslova da se prenese na privredne subjekte ili da bude privatizovan. Međutim, u novije vreme se kao neko srednje rešenje, nudi koncept gržave garanta ili države jemca, koji treba na neki način da „pomiri“ ova dva suprotstavljena koncepta. Država garant dobija sve više pristalica u zemljama Evropske unije. Suština ovog koncepta je u tome što bi socijalna davanja bila izvesno manja nego u uslovima države blagostanja, ali u svakom slučaju veća od minimalnih davanja neoliberalne države. S druge strane, veoma bitna karakteristika ovog koncepta je težnja i poziv građanima ka uključivanju u ispunjavanje javnih obaveza. U modernoj državi sve je značajnija uloga građana koji se javljaju u ulozi tzv. partnera javne uprave i kroz oblike učešća u odlučivanju o javnim poslovima (u oblastima saradnje sa organizacijama civilnog društva i transparentnog finansiranja iz budžeta). Zanimljiv je i razvoj trećeg sektora, koji obuhvata različite socijalne grupe. Za razliku od privatnog i javnog sektora, ovaj treći sektor čine organizovane autonomne grupe i udruženja, kao što su etničke grupe, udruženja građana, humanitarne organizacije, preduzetnici i njihova udruženja, interesne grupe, klubovi, porodice itd. Pod decentralizacijom podrazumevamo i organizovanje raznih oblika javnih službi i različitih autonomnih organizacija. Dakle, u sveopštoj tendenciji da se vladanje zameni upravljanjem, sve više se širi ideja individualizma, odnosno protažiranja pojedinačnog u odnosu na kolektivni interes. Razvile su se dve osnovne koncepcije o javnom upravljanju. Prva koncepcija nazvana „Novo javno upravljanje“, koja se izvodi iz ideje privatizacije delova javnog sektora, zastupa stanovište da tehnike upravljanja koje su zastupljene u privatnom sektoru treba da se „preslikaju“ na javni sektor, tj. upravu treba uneti što više elemenata preduzetničkog duha (npr. menadžersko rukovođenje, angažovanje izvršilaca preko ugovora, a ne zasnivanje radnog odnosa, planiranje, nagrađivanje i merenje uspeha po principima menedžmenta u privatnom sektoru). Uvođenjem mreže kvazidržavnih tela (raznih agencija i od države poluzavisnih subjekata), smanjio bi se ogromni državni aparat. Druga koncepcija koja se propagira od strane međunarodnih organizacija, podstiče razvoj standarda dobrog 15

upravljanja i dobre uprave, tako što mora da se sprovede reforma uprave i načina upravljanja javnim poslovima. Delovanje uprave mora da bude transparentno, zasnovano na principima vladavine prava, efikasnosti, pravednosti, nediskriminacije, odgovornosti i kontrole, delotvornosti. Učešće građana u vlasti (tzv. participacija građana) i sposobnost uprave da se veoma brzo prilagodi novim potrebama građana postaju vrhunski zahtevi dobre uprave. Na ovaj način standardi i principi upravnog prava u značajnoj meri se unapređuju i menjaju. Ogroman je uticaj razvoja informacionih tehnologija i interneta na rad javne uprave. Prikupljanje podataka, njihova obrada i evidentiranje u znatnoj meri je olakšano primenom savremenih kompjutera u radu uprave. Kompjuterizacija uprave zahteva zapošljavanje stručnog kadra, usavršavanje radnih operacija, a intrenet je omogućio laku komunikaciju između uprave i svih drugih subjekata. Tendencija savremene uprave je uvođenje tzv. elektronske uprave (e- uprave). Elektronska uprava će omogućiti veću dostupnost javnih službi građanima. Ona treba i da pospeši efektivnost države u upravljanju, kao i da joj omogući bolji uvid pri raspoređivanju ekonomskih i socijalnih resursa. E-uprava treba da omogući i uveća interakciju između tri glavne strane u društvu – države, fizičkih i pravnih lica, kako bi se stimulisao politički, socijalni i ekonomski razvoj države. U Republici Srbiji elektronska uprava je u začetku. Naime, kod nas još uvek ne postoji dvosmerna komunikacija sa državnim organima, tako da se postojanje euprave svodi na dobijanje informacija o uslugama državne uprave, koji su organi nadležni, koja dokumentacija je potrebna, ali i da se, u nekim slučajevima, sa sajtova preuzme formular, mada ne i da se administrativni posao u potpunosti završi elektronskim putem. Iz svega navedenog možemo da zaključimo samo jedno: uprava ubrzano postaje pokretač društvenih tokova, u okviru kojih zauzima značajno mesto. Deo 3. - Sistemi uprave Iz do sada objašnjenog, zaključujemo da uprava predstavlja jednu naročitu celinu, da je definisana svojim ciljevima i zadacima, ovlašćenjima i odgovornostima, da poseduje svoju sopstvenu organizacionu strukturu, kadrovski potencijal i tehnička sredstva za rad. Međutim, ovde je veoma važno naglasiti da se vršenje upravne funkcije obavlja zahvaljujući stalnoj interakciji između uprave, sa jedne i građana i drugih subjekata društva, sa druge strane, ali i sa institucijama političkog sistema. Kakva će biti struktura i karakter uprave jedne države zavisi od niza faktora, odnosno u svakoj državi će biti uspostavljen onakav upravni aparat koji prati potrebe konkretnog društva. Svaka država gradi upravu prema sopstvenim potrebama. Kako su potrebe društva promenljiva kategorija, to i se i struktura i karakter uprave uprave stalno menjaju i prilagođavaju, jer bi u suprotnom uprava postala kočničar napretka toga društva. Jedna od osnovnih aktivnosti uprave je da ga omoiući normalno (nesmetano) funkcionisanje društva i ga pospešuje njegov razvoj. Budući da je uprava 16

autoritativna, tj. raspolaže sa prinudom, to je uprava, u procesu sprovođenja interesa građana i društvenih grupa, veoma važan segment regulacije društva. S druge strane, u skladu sa pozitivnim propisima, uprava pospešuje razvoj društva u celini tako što neautoritativno brine o javnim službama, učestvuje u oblikovanju politike vlasti i izradi strategije razvoja, prati, podstiče i usmerava razvoj u oblastima svoga delovanja i slično. Videli smo da su se kroz istorijski razvoj upravni sistemi sušinski polarizovali na dve kategorije: centralizovani i decentralizovani upravni sistemi. Centralizovani upravni sistem, za koji je karakteristična uprava vođena iz jednog centra, razvio se u Francuskoj, Italiji, Danskoj, Poljskoj, Izraelu i mnogim drugim državama. Princip decentralizovane uprave, koji karakteriše prenošenja vlasti sa centralne vlasti na uže teritorijalne jedinice, kao što su regioni i lokalne uprave i obavljanje uprave u više nivoa, nastao je u Engleskoj, razvio se i postoji i u SAD, Kanadi, Holandiji, Švajcarskoj, Belgiji, Indiji i nizu drugih zemalja. Međutim, ni u ova dva sistema ne može da se „pronađe“ uprava koja je svojim karakterom, strukturom i zadacima i ciljevima identična upravi neke druge države. To iz razloga što konkretnu upravu u jednoj državi određuje čitav niz faktora, kao što su: stepen decentralizacije, teritorija i broj stanovnika, socijalna struktura, razvijenost, razuđenost i specijalizacija upravnog aparata, karakter državnog i društvenog uređenja, nivo demokratizacije društva, opšti politički odnosi u društvu itd. Shodno navedenome i upravno pravo proučavamo kao upravno pravo određene zemlje. Usled stalnih promena uprave, menjaju se i norme upravnog prava. S tim u vezi, mora se težiti otkrivanju opštijih pravila i zakonitosti i njihovom smeštanju u uporedni, istorijski, socijalni i sistemski upravni kontekst. Deo 4. - Tranziciona uprava u Srbiji U Republici Srbiji se odvija tranzicioni proces prelaska iz nedemokratskog u demokratsko društveno uređenje, što u velikoj meri određuje i obeležja tzv. tranzicione uprave, koja je mešavina starih (nasleđenih) i novih (reformisanih) elemenata. Tako se u našoj upravi i dalje prepoznaje nasleđe socijalističke uprave koja je bila sazidana na drugačijem vrednosnom sistemu. Pored toga, našu upravu obeležavaju i neki elementi koji vode poreklo iz drugačijih sistema vlasti (npr. institucija ombudsmana, upravnog suda), koji su konstituisani u našem pravnom sistemu, ali još nisu stabilizovani. Shodno društvenim promenama, tek delimično je stvoren okvir za funkcionisanje nove uprave, jer praksa još uvek nije usklađena sa tim okvirom. Vladavina prava koja je kao osnovno načelo demokratske države proklamovana Ustavom, propisana je zakonom, ali nije obezbeđena u pravom smislu te reči. Nakon demokratskih promena u društvu 2000. godine, počele su da se vrše pripreme za ulazak Republike Srbije u Evropsku uniju. Te pripreme, u najširem smislu, značile su promenu društvenog, političkog, ekonomskog, kulturnog i 17

socijalnog sistema u kojem su pojedine strukture do tada funkcionisale. Jedan od osnovnih zadataka novouspostavljene vlasti je bila rekonstrukcija javne uprave, jer je reforma javne uprave, naročito u savremenim uslovima, bitan uslov za uspešno sprovođenje reformskih principa i ciljeva u svim oblastima društva. Reformski cilj koji je zadat odrazumevao je identifikaciju i prihvatanje evropskih principa dobre javne uprave, rukovođenje tim principima u daljem poslovanju i razvijanje postojećih evropskih modela uprave, prilagođavajući ih svojim sopstvenim potrebama, u evropskim okvirima. Donošenjem Strategije reforme državne uprave u Republici Srbiji 2004. godine i usvajanjem novog Ustava 2006. godine, date su smernice transformisanju i daljem razvoju uprave u našem društvu. Pomenutom Strategijom, na temelju evropskog principa dobre uprave, započet je preobražaj ovog segmenta javne uprave, a delimično i lokalne samouprave. Strategija je, pored zatečenog stanja, obuhvatila suštinske ciljeve i principe i upravljanje njima, kako bi se obezbedio neophodan pravni okvir za delovanje sistema državne uprave i lokalne samouprave. Usvojeni su brojni propisi kojima su određeni pravci daljih promena. Međutim, reforma javne uprave ne znači samo usvajanje brojnih zakona i drugih propisa i javnih politika, već i njihovo sprovođenje, što su suštinske slabosti reformskog procesa do sada. Novom Strategijom reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 20142016. godine reformske aktivnosti prvenstveno će biti usmerene na praktičnu primenu propisa, uz dalju harmonizaciju postojećeg zakonodavstva sa propisima Evropske unije. Najnoviji pomak predstavlja donošenje novog Zakona o opštem upravnom postupku , sa čitavim nizom novih instituta i principa. I da zaključimo: Opšti je utisak da se najdalje otišlo u regulativi, a da promena shvatanja i usvajanje standarda uprave demokratskog društva ide prilično sporo. Odsek 4. - Mesto i uloga uprave u sistemu vlasti Deo 1. – Sistem podele vlasti Podela vlasti je organizaciono načelo na kome počivaju savremeni pravni i politički sistemi. Ovo načelo je idejna osnova liberalne buržoazije u borbi protiv samovolje monarha i njegove uprave. Modernu koncepciju o podeli vlasti prvi je formulisao DŽon Lok (John Locke, 1632-1704) u svom delu „Dve rasprave o vladi“ (Two Treatises of Government), a kasnije je razradio Šarl Monteskje (Charles-Louis de Secondat Montesquieu, 1689-1755) u svom delu „O duhu zakona“ (De l'Esprit des Lois). Oba autora bili su nadahnuti poletom građanskih revolucija koje su vladale Evropom 18. veka, a kao model poslužio im je model vlasti koji je postojao u Engleskoj toga doba. Lokova koncepcija kojom je udario temelje liberalizma zasnovana je na trojnoj (trijalističkoj) podeli vlasti. Jedna je zakonodavna vlast ili vlast stvaranja pravila, druga je izvršna vlast, odnosno vlast izvršavanja tih pravila, a treću čini federativna vlast, vlast vođenja spoljne politike. U pitanju su odvojene vlasti, od 18

kojih svaka od njih vrši određenu pravnu funkciju države. Zakonodavna vlast propisuje opšta pravna pravila, a izvršna vlast izdaje pojedinačna pravna pravila i, uz to, materijalnim radnjama prinude obezbeđuje primenu prava. Pod izvršnom vlašću Lok je u početku podrazumevao vladu (sa upravom) i sudstvo, a kasnije ih razdvaja na vlast izvršavanja zakona i vlast suđenja. Federativna vlast se tiče održavanja interesa zajednice kao celine. Učenje o trojnoj podeli vlasti razvio je Šarl Monteskje, koji je upravo raščlanjavanjem vlasti težio da se na takav način suprotstavi tiraniji. U svom gore citiranom delu izvršnu vlast je definisao kao delatnost izvršavanja opštih odluka tj. zakona, koje donosi zakonodavna vlast, dok sudska vlast predstavlja delatnost suđenja za zločine i suđenja u sporovima privatnih lica. NJegova teorija postala je temelj građanske demokratije. Ove radikalne promene u društvu dovele su i do menjanja položaja i uloge uprave u društvu. „U takvoj orijentaciji trebalo je prvo poći od ograničavanja državne uprave kao glavnog nosioca ostvarivanja jedinstvene državne vlasti u vrijeme apsolutističke monarhije“ . Javlja se potreba za političko- pravnom kontrolom državne uprave i pravnim regulisanjem njenog delovanja. Buržoaski sistem je tako izgradio podlogu, na osnovu koje se razvila pravna država. U pravnoj i političkoj teoriji razlikuje se više modaliteta organizacije vlasti i državnih funkcija koji polaze od principa podele vlasti. Kako se načelo podele vlasti može ostvarivati na različite načine, može se govoriti o različitim sistemima podele vlasti, a nas posebno zanimaju parlamentarni i predsednički sistem podele vlasti, sa kratkim osvrtom i na mešoviti sistem vlasti. Karakteristika parlamentarnog sistema je saradnja i uzajamna zavisnost vlasti jedne od druge. Vlada (izvršna vlast) je politički odgovorna pred parlamentom. Predsednički sistem odlikuje maksimalna nezavisnost vlasti, u cilju ostvarenja njihove pune podele. U ovom sistemu predsednik je ujedno i šef države i šef vlade. Vlada, u stvari, ne postoji, postoje samo ministri koji vode određene resore. Mešoviti sistem predstavlja ukrštanje ova dva načela, kao i kombinaciju institucija preuzetih iz predsedničkog i parlamentarnog sistema. Deo 2. - Izvršna vlast i uprava U skladu sa učenjem o trijalističkoj (trojnoj) podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast, delatnosti vlade i uprave predstavljaju delove jedne iste, izvršne funkcije, odnosno vlasti. Naime, tradicionalno se u sistemima podele vlasti podrazumeva da je izvršna vlast (egzekutiva) grana državne vlasti kojoj je poverena funkcija izvršavanja zakona donetih od strane organa zakonodavne vlasti (parlamenta). Problem je u tome što izvršna funkcija u okviru svog delokruga rada podrazumeva donošenje podzakonskih akata ( npr. uredbi), ali i donošenje pojedinačnih akata, koji mogu biti sudski (npr. sudskih presuda), ali i upravni (npr. rešenja). Iz ovoga logički sledi da izvršna funkcija u sebi obuhvata i sudsku i upravnu funkciju. Stoga je uvedeno dopunsko merilo razgraničenja sudske i upravne funkcije prema 19

organima koji ih vrše, te je jasno određeno da sudsku funkciju vrše sudovi, a upravnu organi uprave, koji ostaju u okrilju izvršne vlasti. Ključno pitanje koje se nameće je pitanje razlike između izvršne i upravne vlasti, odnosno da li se izvršna vlast može deliti na vlast vlade i vlast uprave. Na toj ideji nastala je kvagrijalistička (četvorna) teorija o broju i sadržini državnih funkcija. Prema toj teoriji, upravna i izvršna vlast (vlast vlade) se posmatraju kao dve odvojene vlasti (i funkcije), koje postoje uz zakonodavnu i sudsku vlast. Kriterijum ove podele čini sadržina delatnosti države kojom ona ostvaruje svoje ciljeve. Po ovoj teoriji izvršnu vlast čine vlada i šef države, u zavisnosti pod toga kako je organizovana država. Po svojoj prirodi izvršna vlast je politička (politička egzekutiva), ona se bavi „visokom politikom“ i predstavlja sponu između delovanja zakonodavne i upravne vlasti. NJena funkcija je političko-izvršnog karaktera i propisana je posebnim zakonom. Izvršna vlast izvršava zakone donošenjem podzakonskih propisa i pojedinačnih pravnih akata, vodi unutrašnju i spoljnu politiku zemlje, predlaže zakone i usmerava, usklađuje i kontroliše rad upravne vlasti. Dakle, vlada ima široka ovlašćenja naspram uprave, koja su organizacione, personalne, funkcionalne i nadzorne prirode. Pored toga, vlada takođe može da donosi i određene pojedinačne upravne akte. Dalje, Vlada, kao uostalom i parlament, bira se na određeni vremenski period i nju čine političari i ljudi od poverenja parlamenta, dok upravu čine birokratski, nepolitički službenici od karijere koji ostaju i posle odlaska ministara. S druge strane, upravna vlast ima birokratsko-izvršnu funkciju, odnosno stručnoizvršnu funkciju. To znači da je funkcija uprave bazično nepolitička, jer ona sprovodi politiku vlade i bavi se stvarima od svakodnevnog značaja. Uprava, ipak, na neki način, učestvuje u kreiranju politike vlade, tako što predlaže vladi donošenje određenih političkih odluka. Na ovaj način uprava se stavlja pod kontrolu vlade, a u krajnjoj liniji i parlamenta. Pošto je čini birokratski aparat sa zaposlenim službenicima od karijere, koji nastavljaju sa radom i posle prestanka mandata jedne vlade, time se održava kontinuitet i stabilnost u ostvarivanju državnih interesa. Osim toga, između vlade i uprave postoji eksplicitna personalna veza, jer su starešine najvažnijih organa uprave (ministri) istovremeno članovi vlade. Iz navedenog zaključujemo da nije moguće utvrditi suštinsku razliku između funkcije vlade i funkcije uprave, pa se uzima da ta razlika ni ne postoji. U našem pozitivnom pravu, uprava vrši upravne poslove i ona je sastavni deo izvršne vlasti, čiji je nosilac vlada. Vlada je šef izvršne vlasti i hijerarhijski nadređena upravi. Deo 3. – Odnos zakonodavne vlasti i uprave U modernoj demokratskoj državi zakonodavnu vlast vrši parlament, predstavnički dom građana, koji je izabran na određeno vreme. Suštinska uloga parlamenta je vršenje ustavotvorne i zakonodavne vlasti, mada može da ima i druge nadležnosti, 20

kao što su izbor i razrešenje vlade i drugih nosilaca vlasti, donošenje budžeta kojim odobrava sredstva za rad vlade i uprave, vršenje kontrole nad radom vlade i uprave i drugo. Pored parlamenta, u vršenju zakonodavne vlasti mogu da učestvuju i građani neposredno, putem oblika neposredne demokratije (referendum i narodna inicijativa). Videli smo, dakle, da zakonodavna funkcija parlamenta podrazumeva donošenje zakona, kojima se propisuju opšta pravna pravila. Iz teorije prava znamo da su zakoni opšta pravna pravila sa obavezujućom pravnom snagom, kojima se uređuju društveni odnosi na apstraktan način. To znači da država donošenjem zakona obezbeđuje da se društveni odnosi odvijaju na uređen, unapred predviđen i očekivan način, na način koji je zakonom propisan. Zakoni su bezlična pravna pravila (impersonalna), ne glase na konkretna, imenom i prezimenom određena lica, već obavezuju svako (bilo koje) lice i to onda kada se ono nađe u zakonom unapred opisanoj pravnoj situaciji. Zakoni su obavezujući za sve i svi su dužni da se ponašaju u skladu sa njima, inače će doći do primene predviđene (zakonom propisane) sankcije. Nakon donošenja zakona, posao njihovog izvršavanja prelazi na izvršnu vlast. Izvršna vlast izvršava zakone, druge propise i opšte akte parlamenta donošenjem: - podzakonskih akata (opštih pravnih pravila sa detaljnijim naredbama za pojedine slučajeve iste vrste; donose ih vlada ili resorni ministri), - pojedinačnih pravnih akata (konkretizovanjem pravnih pravila za pojedine, konkretne slučajeve i subjekte; njime se utvrđuju obaveze, prava ili pravni interesi određenih lica u određenim situacijama), i - vršenjem upravnih radnji. Ovde je bitno naglasiti da podzakonska akta iako u nadležnosti vlade, odnosno ministara, podrazumevaju i veoma važno učešće uprave, koja ih konkretizuje pojedinačnim pravnim aktima i primenom fizičke prinude. Takođe, u međusobnom odnosu zakonodavne i izvršne vlasti veoma je bitna i kontrola koju vrši parlament nad upravom. Ova kontrola predstavlja parlamentarnu kontrolu uprave i jedan je od najvažnijih oblika u sistemu kontrole uprave. Iz napred navedenog zaključujemo: - da je uprava deo izvršne vlasti i - da njenu glavnu funkciju čini izdavanje pojedinačnih pravnih akata, kao i vršenje upravnih radnji/ materijalnih akata koji su neophodni za izvršavanje zakona. Deo 4. - Sudstvo i uprava Sudstvo i uprava su dve odvojene državno- pravne vlasti, koje imaju posebnu organizacionu strukturu i posebnu nadležnost. Sud je državni organ koji deluje kao nezavisni arbitar u sporu o pravu i njegovom odlukom se utvrđuje kako glasi zakon u konkretnom spornom slučaju. Sudska vlast se sastoji u definitivnom rešavanju sporova o pravu. Spor o pravu može da se ispoljava dvojako: 21

- kao neslaganje dveju strana oko nekog subjektivnog prava , ili - kao potreba utvrđivanja da li je nekim konkretnim ponašanjem prekršena dispozicija nekog opšteg pravnog pravila. Kod neslaganja dveju strana oko nekog subjektivnog prava, sud svojom odlukom rešava konkretnu spornu situaciju i izriče pravilo o tome kako glasi subjektivno pravo. Svojom odlukom sud konkretizuje dispoziciju opšte pravne norme. U postupku utvrđivanja da li je nekim konkretnim ponašanjem prekršena dispozicija nekog opšteg pravnog pravila sud može da izrekne sankciju za povredu prava ili može da konstatuje da nema povrede prava. Dakle, kažemo da sud svojom odlukom konkretizuje sankciju propisanu opštom pravnom normom. Između uprave i sudstva se uspostavljaju funkcionalne veze u dva smera. Kao prvo, da bi sud mogao da funkcioniše, moraju da mu se obezbede uslovi za rad i poslovanje. Sudska uprava, koju čine predsednik suda i sudska administracija, obavlja brojne poslove unutar suda. Pored odgovornosti za ažuran, efikasan i pravilan rad suda, predsednik suda ima posebu odgovornost i odgovara za rad sudske uprave. Predsednik suda prati i rad nižeg suda i preduzima odgovarajuće mere. S druge strane, govorimo o mešanju sudstva u upravu putem kontrole zakonitosti upravnih akata. Naime, i sudski i upravni akt su pojedinačni pravni akti koji se donose radi izvršavanja zakona. Da bismo jasno shvatili njihovu razliku, potrebno je da se odredi njihova forma i granice nadležnosti (između organa uprave i sudstva), ali i sadržinska obeležja. Po jednima, ove dve vrste akata mogu razlikovati po sledećem: - sudski akt se bavi spornim pravnim situacijama, a upravni akt vanspornim pravnim situacijama (njime se samo utvrđuju konkretna pravna pravila za ponašanje subjekata, onda kada je to potrebno radi izvršavanja zakona); - sudski akt donosi se na osnovu zahteva subjekta koji zahteva rešavanje sporne situacije, a za upravni akt nije potrebna spoljna inicijativa, osim u određenim slučajevima i to samo onda kad bi uprava svojom jednostrano preduzetom akcijom mogla da izmeni stečena prava subjekta; - odluka suda je definitivna, usled nepostojanja višeg organa od suda koju bi mogao tu odluku da preispituje, dok upravni akt nije definitivan pravni akt, jer se njegova zakonitost može osporavati u postupku pred sudom. Prema drugom učenju, suštinska razlika između sudskog i upravnog akta je u tome što se sudskim aktom konkretizuje sankcija opšte pravne norme, a upravnim aktom dispozicija (međutim, činjenica je da se sudskim aktima može konkretizovati i dispozicija pravne norme). Treći, pak, smatraju da se sudskim aktima utvrđuje i ispravlja protivpravnost, a upravnim aktima utvrđuju prava i dužnosti subjekata. Po nekima, sudski i upravni akti razlikuju se po tome što se sudskim aktima konstatuje već postojeća, a upravnim stvara jedna nova pravna situacija itd. U Republici Srbiji je odnos organa državne uprave sa sudovima, javnim tužilaštvima i drugim državnim organima zasnovan na pravima i dužnostima koji 22

su utvrđeni Ustavom, zakonom i drugim opštim aktima. Zakonom o uređenju sudova propisano je da su sudske odluke obavezne za sve i da ne mogu biti predmet vansudske kontrole. S druge strane, Zakonom o upravnim sporovima koji se vode pred Upravnim sudom, određen je predmet upravnog spora. Tako je navedeno da u upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti upravnih akata (osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita). Sud takođe odlučuje i o zakonitosti pojedinačnih akata kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (ukoliko u određenom slučaju nije predviđena drugačija sudska zaštita). Ukoliko je to zakonom predviđeno, sud će odlučivati i o zakonitosti drugih konačnih pojedinačnih akata. Odeljak 2. - Pojam upravnog prava Odsek 1. – Nastanak i razvoj upravnog prava Upravno pravo kao grana prava nastaje posle buržoaskih revolucija, odnosno razvojem moderne uprave. Ranija uprava, koju obeležava podaništvo građanina u odnosu na državu, u svojoj delatnosti nije bila vezana nikakvim opšteobavezujućim normama. Naravno, u apsolutističkoj državi postoje izvesna pravila i propisi i u odnosu na upravu, ali oni vežu samo niže organe prema višim, a ne upravu u odnosu na građanina. Tek sa razvojem buržoaskog pokreta, razvija se praksa da je uprava u svojoj delatnosti i u odnosu sa građanima ograničena pravilima i da može da dela samo ono na šta je ovlašćena. Dolaskom i učvršćenjem buržoazije na vlasti, nastaje i razvija se posebna grana prava, drugačija od drugih grana prava. U ovu novu granu prava spadaju norme koje se primenjuju samo na upravu i njenu delatnost, odnosno primenjuju se i na druge organe i organizacije kada stupaju u upravnopravne odnose. Definisanje upravnog prava prilično je komplikovano, iz više razloga, a posebno u kontekstu različitosti u definisanju same uprave i činjenice da je uprava, usled stalnih društvenih promena, promenljiva kategorija. Upravno pravo se prvo pojavilo u Francuskoj, kao zasebna i vrlo snažna grana prava. Francuska je prva razvila svoj „droit administatif“, sa specifičnim pravnim institutima, potpuno ili u velikoj meri različitim od drugih grana prava, naročito građanskog prava. Naime, buržoazija je dolaskom na vlast svoje nepoverenje prema sudovima manifestovala uvođenjem stroge zabrane da se redovni sudovi mešaju u rad uprave. Nastanak upravnog prava u Francuskoj uticao je na nastanak ove grane prava i u ostalim državama evropskog kontinenta. Gotovo istovremeno počinje da se razvija upravno pravo kao posebna grana prava u Nemačkoj, Italiji, Austriji, a zatim i u drugim evropskim zemljama. Tako je u Engleskoj, usled neformiranog snažnog državnog aparata, upravno pravo nastalo znatno kasnije nego u Francuskoj. Iako je apsolutizam Stjuarta odavno bio slomljen, još uvek nije bio izgrađen sopstveni upravni aparat, već je 23

centralna uprava i dalje bila podređena parlamentu, a upravne organe su predstavljali uglavnom lokalni organi. Rad uprave odvijao se primenom normi opšteg prava (Common-Law), a kontrolu nad radom uprave vršili su sudovi opšte nadležnosti. Dakle, posebnog upravnog prava nije bilo, o čemu je posebno pisao Dajsi (Dicey) na početku XX veka. Ovaj teoretičar je isticao da u Engleskoj postoji vladavina prava (Rule of Law), ali da nema posebnog upravnog prava. Međutim, stvaranjem snažnog upravnog aparata i ogromnim porastom upravne delatnosti, odnosno intervencijom države u oblasti privrede i drugim društvenim oblastima, došlo je do razvoja posebnih normi koje su se odnosile na rad uprave. Takođe, formirani su i posebni sudovi, koji su bili izvan sistema Common Law, a koji su se bavili raspravljanjem sporova između uprave i građana. Zanimljivo je da se u Sjedinjenim Američkim Državama upravno pravo razvilo ranije nego u Engleskoj, jer američka uprava nije bila opterećena tradicionalizmom engleskog prava. Pojavom snažnog upravnog aparata počelo je da se razvija i upravno pravo kao posebna grana prava. Na samom početku, ovo pravo se odnosilo na ovlašćenja, dužnosti i odgovornosti javnih službenika, pa je nazvano „pravo službenika“ (Law of Officers). Međutim, danas je, usled ogromnog razvoja uprave, ovo pravo samo jedan segment u okviru veoma razvijenog upravnog prava. O razvoju upravnog uprava u Srbiji biće reči u Odseku 7. ovog udžbenika koji se odnosi na upravnopravnu nauku. Na ovom mestu je bitno napomenuti da, kada govorimo o upravnom pravu u Srbiji, osnovna polazna tačka sa koje nauka upravnog prava prati razvoj upravnog prava u Srbiji treba da bude naučna analiza položaja i uloge uprave u društvu. Moderna nauka upravnog prava u Srbiji treba da izgrađuje sopstvene institute prilagođene društvenim potrebama, sa ciljem utvrđivanja specifičnosti u razvoju naše državne uprave i upravnog prava. Za ostvarenje toga cilja nauka upravnog prava treba da se služi komparativnim metodom istraživanja, što omogućuje da s epojedini instituti jasnije prikažu i ocrtaju tačke sopstvenih potreba, kao i da se uporede sa istim ili sličnim institucijama u drugim zemljama. Odsek 2. – Upravno pravo kao grana prava Pri definisanju upravnog prava jedne države smatra se da je prvenstveno potrebno utvrditi upravu kao funkciju, tj. kakva je delatnost, organizacija, nadležnost uprave u toj državi. Iz toga bi proizašao zaključak da upravno pravo treba da obuhvati norme koje regulišu organizaciju uprave (npr. organizacione oblike uprave, prava i obaveze organa uprave i zaposlenih u upravi), delatnost uprave (npr. oblike delatnosti uprave, izradu i donošenje upravnih akata čije donošenje je u njenoj nadležnosti) i kontrolu nad radom uprave ( uprava nadzire, ali je i nadzirana). Razlikujemo dva osnovna pristupa definisanju upravnog prava kao grane prava: 1. prvi pristup, koji upravno pravo određuje na negativan način i prema kome u upravno pravo spadaju norme koje se odnose na upravu, a ne spadaju i u neku 24

drugu granu prava, 2. drugi pristup, koji određivanje predmeta upravnog prava definiše pozitivno, tj. iznalaženjem specifičnih karakteristika normi koje spadaju u upravno pravo (državnopravni pristup). Većina naših autora je izgradila sisteme upravnog prava na ovom shvatanju, tako da oni iz predmeta upravnog prava isključuju jedno široko polje delatnosti uprave koje se ne odlikuje manifestovanjem državne vlasti. Pozitivne definicije klasifikuju se u dve osnovne grupe, šire i uže. Prema širem shvatanju, u upravno pravo spadaju sve one norme koje se odnose na upravu, bez obzira na prirodu odnosa, odnosno delatnosti koju vrši uprava. Međutim, manjkavost ovih definicija je u tome što se njima posmatra samo da li su u pitanju norme koje se odnose na upravu, a ne vodi se računa o načinu delatnosti uprave. Ovako široko shvatanje upravnog prava je, smatramo, neprihvatljivo, jer se onda gubi kriterijum razlikovanja prema drugim granama prava, naročito prema ustavnom i građanskom pravu. Jer i ustavno pravo obuhvata jedan deo normi koje se odnose na upravu, a prema građanskom pravu se gubi kriterijum, jer bi u upravno pravo spadale i norme koje regulišu delatnost uprave u građanskopravnim odnosima. Prema užem shvatanju, koje je za nas prihvatljivije, definisanje upravnog prava treba da u najboljoj meri izrazi specifičnost upravnog prava kao grane prava, odnosno njegovo razlikovanje od drugih grana prava. Tako upravno pravo možemo da definišemo kao skup normi koje regulišu pravni položaj upravnih organizacija i njihovu delatnost, kao i delatnost drugih organa, u vezi sa upravnopravnim odnosima. U nauci upravnog prava upravne organizacije i drugi organi (to su po pravilu državni organi), nazivaju se zajedničkim imenom- organi javne uprave. Odsek 3. - Predmet upravnog prava Prilikom definisanja predmeta upravnog prava polazi se od pretpostavke njegove dinamike i promenljivosti. U teoriji upravnog prava razvila su se različita stanovišta o tome šta je predmet regulisanja upravnog prava. Najistaknutija su dva učenja o predmetu upravnog prava: uže i šire učenje. Prema prvom (užem) konceptu, koji proizilazi iz tradicionalističke škole upravnog prava iz druge polovine 19. veka, a koja upravu tretira kao državnu vlast, polazi se od stanovišta da se normama upravnog prava reguliše upravna funkcija, odnosno vršenje upravne vlasti. Po njima, predmet upravnog prava je skup pravnih normi koje regulišu osnivanje, ukidanje i međusobne odnose organa koji vrše upravnu vlast. Ovakve stavove je zastupao i nemački pravnik Georg Jelinek (George Jelinek 1851-1911) . Najznačajniji domaći autori zastupnici ove teorije su: Radomir Lukić, Pavle Dimitrijević, Ratko Marković i Zoran Tomić . Ovom konceptu veoma je blizak i tzv. klasni koncept uprave, koja polazi od političko-ideoloških stavova Marksa, Engelsa i Lenjina, a čiji su sledbenici kod nas Radomir Lukić i danas Nevenka Bačanin. Ovo učenje, koje je naročito došlo do izražaja krajem tridesetih, a posebno četrdesetih i pedesetih godina 20. veka, 25

državu tretira kao organizaciju vladajuće klase koja štiti klasne interese putem monopola fizičke sile. Vršenje uprave svedeno je samo na politiku, vojsku, porez, represiju. Prema širem shvatanju predmeta upravnog prava, predmet upravnog prava je uprava kao javna služba, jer upravnu delatnost predstavlja vršenje javne službe. Tu javnu službu vrše organi javne uprave, a to su organi kako državne, tako i nedržavne uprave. Dakle, predmet upravnog prava bi, prema ovom učenju, bio sistem pravnih normi koje regulišu organizaciju javne uprave (uprave i javnih službi). Ovo učenje proističe iz Digijeve teorije javnih službi, pod čijim uticajem je teorijski koncept upravne funkcije, ustupio mesto konceptu upravne delatnosti u vršenju javnih službi. Domaći autori koji zastupaju ovo stanovište su: Slobodan Jovanović, Đorđe Tasić, Mihajlo Ilić, Nikola Stjepanović, Dragaš Denković i profesor dr Stevan Lilić. Na osnovu svih parametara moderne demokratske države, koja se transformiše u oblik organizovanja u kome država treba da bude na usluzi građana, a ne samo sila volje i vlasti nad građanima, prihvaćen je stav da uprava danas ne može biti samo puka funkcija državne vlasti, već da ona treba da bude javna služba, tj. javni servis građana. Stoga možemo da konstatujemo da je uži koncept prevaziđen i da je širi koncept predmeta upravnog prava uspeo da nametne stav o upravi kao delatnosti kojom se stvaraju, menjaju i ukidaju upravnopravni odnosi u upravi. Iz navedenog, predmet upravnog prava čini sistem onih pravnih normi kojima se uređuju organizacija, delatnost i kontrola javne uprave, a koje se odnose na stvaranje, menjanje i ukidanje upravnopravnih odnosa. Odsek 4. – Upravnopravni odnos Celokupan politički, ekonomski, ali i velikim delom kulturni život jednog društva odvija se preko pravnih odnosa. Društveni pravni odnos označava se i kao normativni odnos, što znači da je utvrđen pravnim pravilom. Sam po sebi pravni odnos ne stvara ni prava ni dužnosti, ali su oni u njemu sadržani kao bitni elementi toga odnosa. U tom stanju jedan subjekat raspolaže nekim objektom prava, a drugi ga gubi ili mu se pak nalaže da nešto učini. To stanje se u pravu označava kao korelativnost ovlašćenja i obaveza. Ti odnosi su u izvesnoj meri zasnovani i na određenoj ekvivalenciji dobara. Ta ekvivalencija je posebno izražena u robnonovčanim odnosima, što znači da se za svaku stvar može zahtevati odgovarajuća cena. Kad govorimo o pravnim odnosima bitno je naglasiti da oni nastaju kao posledica delovanja nekih pretpostavki i činjenica koje možemo posmatrati i kao normativne pojave. Za nastajanje upravnopravnih odnosa, kao jedne vrste pravnih odnosa, moraju da budu ispunjene tri pretpostavke: pravno pravilo, pravni subjekat i objekat. Upravnopravni odnos je poseban oblik pravnog odnosa u koji ulaze organi javne uprave u obavljanju upravne delatnosti (organi državne uprave i organi nedržavne uprave sa javnim ovlašćenjem za obavljanje upravne delatnosti) i na osnovu normi upravnog prava odlučuju o pravima i obavezama određenih subjekata (fizičkih i 26

pravnih lica). Subjekti. U pogledu subjekata odnosa upravnopravni odnos je specifičan, jer je na jednoj strani uvek organ državne uprave ili drugo pravno lice koje ima javno ovlašćenje za obavljanje upravnih poslova. Na drugoj strani upravnopravnog odnosa mogu biti druge državne organizacije, odnosno druga pravna lica, zaposleni u tim strukturama, građani i njihove asocijacije. Nadmoć volje javne uprave. Posebno obeležje upravnopravnog odnosa proizlazi iz položaja subjekata u odnosu. Upravnopravni odnos se ne zasniva dogovorom stranaka, niti on može nastati saglasnošću njihovih volja, odnosno jednostranim ispoljavanjem volje jedne sranke. S druge strane, organ državne uprave i druga pravna lica koja obavljaju javna ovlašćenja istupaju sa atributom vlasti, obavezujući druge subjekte na poštivanje njihove volje. U upravnopravnom odnosu državni organ, odnosno pravno lice sa javnim ovlašćenjem, može istupajući s jačom voljom, obavezati druge subjekte i mimo njihove volje, što dovodi do toga da se ti subjekti nalaze u podređenom (subordiniranom) položaju. Ta jednostranost i jača volja ostaju obeležje upravnopravnog odnosa, uz, naravno, one izuzetke u kojima druga strana ulazi u upravnopravni odnos dobrovoljno. Upravni akt. Osnov nastanka upravnopravnog odnosa je upravni akt. Upravni akt je akt kojim državni organi i organizacije u vršenju javnih ovlašćenja rešavaju o pravima i obavezama određenog pojednica ili organizacije u nekoj upravnoj stvari. Put donošenja upravnog akta može bit dvojak. Upravni akt može biti donet po sprovođenju postupka koji je pokrenut po službenoj dužnosti ili na predlog stranke. U prvom slučaju državni organ ili organizacija u vršenju javnih ovlašćenja postupaju i donose upravni akt ex offcio, jer ih pravna norma propisanim delokrugom nadležnosti obavezuje na postupanje (kad nastupe određene okolnosti koje su u odredbama tih normi utvrđene kao osnovica za postupanje). U drugom slučaju inicijativa je u rukama stranke. Postupak može biti pokrenut i upravni akt donet samo po predlogu stranke. U oba slučaja donosilac upravnog akta deluje samostalno, obavezujući subjekte u upravnopravnom odnosu. Do nastanka upravnopravnog odnosa može doći i po sili zakona. Iz toga proizlazi da je moguć nastanak istovrsnog upravnog odnosa po oba osnova u različitim situacijama. Tako npr. pravni odnos državljanstva može nastati na osnovu upravnog akta (prijem stranca u domaće državljanstvo prirođenjem – naturalizacijom - o čemu se donosi poseban upravni akt konstitutivne prirode) ili po sili zakona (npr. određeno dete domaćih državljana dobiće državljanstvo roditelja po zakonu, na osnovu porekla). Pisani oblik (upravni akt) je glavni način izražavanja upravopravnog odnosa, a forma mu je uvek izražena pravnom normom. Upravni akt mora da sadrži: uvod, dispozitiv, obrazloženje, pouku o pravnom leku, naziv organa koji ga je doneo s datumom i brojem akta, potpis službenog lica i pečat organa. Upravni akt deluje od trenutka uredno obavljenog dostavljanja, tj. od trenutka dostavljanja počinje delovati prema stranci, s tim što se od tog trenutka računaju 27

i rokovi (za žalbu, prigovor, tužbu), pa je zbog toga važno procesno pravo stranke da joj upravni akt bude dostavljen na propisan način. Upravni akt može prestati na različite načine: iskorišćavanjem ovlašćenja iz upravnog akta, nastupanjem rezolutivnog uslova ili raskidnog roka, zadržavanjem opoziva, stavljanjem van snage, propašću stvari, smrću stranke, zbog nevršenja ovlašćenja koja su dodeljena upravnim aktom, te odricanjem od ovlašćenja koje je stranci dodeljeno upravnim aktom. U okviru vremenskog delovanja upravnog akta možemo govoriti i o retroaktivnosti, obaveznosti, izvršnosti i pravnosnažnosti upravnog akta. Retroaktivno ili povratno delovanje upravnog akta znači da on deluje na pravni odnos koji je postojao pre nego što je sam akt stupio na snagu. Obaveznost znači da dispozitiv upravnog akta obavezuje one prema kojima deluje na način da su ti subjekti dužni poštovati izreku kojom se odlučuje o konkretnoj upravnoj stvari o pravima i dužnostima. Obaveznost upravnog akta deluje kako prema strankama, tako i prema donosiocu akta. Izvršenje upravnog akta je poslednja faza u postupku u kome se donošenjem upravnog akta odlučuje o konkretnoj upravnoj stvari. Bitno je da nadležno telo odluči o upravnoj stvari na način da se njegova odluka može smatrati upravnim aktom. Pravnosnažnost upravnog akta. Prema Zakonu o opštem upravnom postupku, pravnosnažnost predstavlja institut kojim se onemogućuje odlučivanje o stvari u kojoj je u redovnom postupku već pravnosnažno odlučeno (pravilo ne bis in idemne ponovo u istoj stvari), te kojim se stranke koje su upravnim aktima stekle određena prava štite od promena. Pravnosnažnost se načelno odnosi samo na konačnu odluku, a ne i na pojedine zaključke donete u toku postupka. U Republici Srbiji pravnosnažno je ono rešenje protiv koga se ne može izjaviti žalba, niti pokrenuti upravni spor. Prestanak postojanja upravnopravnog odnosa. Stupanjem na snagu upravnog akta kojim se raskida jedan upravnopravni odnos, upravnopravni odnos prestaje da postoji (npr. akt o prestanku državljanstva otpustom). Ako upravnopravni odnos prestaje po sili zakona, tj. zato što su nastupile činjenice čije nastupanje pravna norma utvrđuje kao razlog prestanka odnosa i ako je radi utvrđivanja nastanka tih okolnosti (s obzirom na konkretni slučaj) potrebno doneti poseban upravni akt, onda takav akt ima deklarativni karakter, jer se njime utvrđuje da je radi nastupanja određene činjenice prestao konkretni upravnopravni odnos (npr. kod prestanka radnog odnosa državnog službenika zbog ispunjenja uslova za penziju). Prava iz upravnopravnog odnosa. Prava koja proističu iz upravnopravnog odnosa posebne su prirode. To su strogo lična prava, pa njih izvršava u načelu onaj subjekat koji je određen pravnom normom na osnovu koje je nastao upravnopravni odnos. Mogućnost prenošenja prava stečenih u upravnopravnom odnosu je ograničena. Uglavnom su to neimovinska i lična prava, pa je mogućnost njihovim raspolaganjem znatno sužena. Karakter prava iz upravnopravnog odnosa ograničava mogućnost subjektima da se odriču tih prava. Ta mogućnost 28

postoji samo delom i to kod onih prava kojima pojedinac slobodno raspolaže. Nedopustivo je odricanje od prava koja ujedno predstavljaju i dužnost. Zaštita prava. Zaštita prava iz upravnopravnog odnosa osigurana je mogućnošću korišćenja pravnog leka u upravnom postupku, odnosno vođenjem upravnog spora pred nadležnim sudom. Odsek 5. - Odnos upravnog prava prema drugim granama prava Iz napred navedenog zaključili smo da je upravno pravo deo opšteg pravnog sistema jedne države, što podrazumeva da opšti pravni i drugi principi, institucije i pojmovi koji važe za pravni sistem kao celinu, važe i za upravno pravo kao deo tog sistema. U tom smislu, upravno pravo je poseban pravni podsistem, tj. posebna grana prava, koja je, opet, jedna sistematizovana celina sastavljena od takođe sređenih nižih sistemskih celina. Upravno pravo pripada sistemu javnog prava, čime je određen njegov odnos sa drugim granama prava. S druge strane gledano, osim upravnog prava u pravnom sistemu postoje i druge grane prava, tako da upravno pravo uspostavlja odgovarajuće relacije u odnosu na druge grane tog sistema, o čemu će ovde biti reči. Ovde je bitno naglasiti da pored unutrašnjeg upravnog prava, postoji i međunarodno upravno pravo (pravo Evropske unije i međunarodno službeničko pravo), koje je u ekspanziji. Takođe, proučavanjem i poređenjem upravnog prava različitih zemalja, razvilo se i uporedno upravno pravo, ali ne kao neko novo pravo, već kao rezultat nauke. Deo 1. Javno pravo i privatno pravo Od ranije smo naučili da se pravo deli na javno i privatno. Dok javno pravo reguliše državu i javni interes, odnosno štiti interese javne vlasti, dotle privatno pravo reguliše privatne imovinsko-pravne odnose, odnosno štiti privatne interese. Podela prava na javno i privatno datira još od rimskog prava, a sve do 19. veka u pravnoj teoriji je preovladavalo mišljenje o dualnoj podeli prava. Međutim, razvojem države i buržoaskog koncepta, počinju osporavanja tradicionalne ideje dualne podele prava. Naime, u javnu vlast postepeno počinju da se unose i poslovi kojima se štiti privatni interes (teorija privatnog interesa). Međutim, ova teorija osporena je zbog ugrožavanja javnog interesa sve većim unošenjem elemenata privatnosti u javnu vlast, tako da se postepeno razvija tzv. subjektivna teorija, po kojoj kriterijum po kome se vrši podela prava više nije sadržina pravnog odnosa, nego subjekti pravnog odnosa. Po ovoj teoriji, javnopravni odnos je odnos subordinacije (kad je volja jednog subjekta nadmoćna nad voljom drugog subjekta, jednostrano se nameće obavezno ponašanje, jedna strana ima jaču volju u pravnom odnosu). Nasuprot tome, u odnosu privatno-pravnog karaktera poštuje se autonomija volje subjekata, oni 29

saglasno ispoljavaju svoju volju. Privatno pravo su svi oni odnosi među subjektima koji stoje u odnosima ravnopravnosti. Po ovoj teoriji, uprava je ovlašćena da nameće svoju volju subjektima prema kojima se postavlja kao nosilac vlasti. I ova teorija je trpela kritike i osporavana je. Javno pravo čine prinudne (ius cogens) norme, a privatno pravo dispozitivne pravne norme. Međutim, usled velike intervencije javne vlasti u privredi, značno se ograničava volja pojedinaca i privatnih lica. Javno i privatno pravo sve više i sve češće se prepliću u savremenom društvu, tako da je veoma teško razgraničiti ove dve pravne celine. U našoj teoriji o podeli prava na javno u privatno uglavnom preovladava negativan stav. „Javna uprava je prisutna i u javnom i privatnom pravu, pa je teško teorijski postaviti opšte prihvatljivu formulu po kojoj bi se moglo rasuditi za koje odnose važi javno, a za koje privatno pravo. U takvim okolnostima brišu se razlike između privatnog i javnog interesa i teče proces njihova usklađivanja.“ Po nekim autorima, pak, „ne može se poreći postojanje državnog i vandržavnog miljea: „širih“ – sve do opštih, , i „užih“- sve do pojedinačnih interesa i potreba. Teško je negirati i realnost manjeg ili većeg povremenog sudaranja interesa državne celine i pojedinih njenih pripadnika (i njihovih grupacija).“ Deo 2. – Upravno pravo i ustavno pravo Najtešnja veza postoji upravo između upravnog i ustavnog prava. Zbog bliskosti i povezanosti ovih dveju grana prava, u anglosaksonskim zemljama nije neuobičajeno da su obe ove grane prava jedna celina. Međutim, među ovim granama prava postoji i precizno razgraničenje, koja se manifestuju u činjenici da je ustavno pravo „osnovna i ishodišna pravna grana koja određuje okvir za sve druge grane pravnog sistema“. Ustavno pravo čine norme koje regulišu društveno-ekonomsko uređenje, organizaciju državne vlasti i prava i dužnosti građana. Iz toga proizilazi da u ustavno pravo spadaju i norme koje regulišu mesto organa uprave u sistamu celokupnog državnog aparata, međusobne odnose organa uprave sa drugim državnim organima i osnovne principe odnosa uprave i građana. Stoga i kažemo da je odnos između upravnog i ustavnog prava odnos posebne grane prema opštoj grani prava. Deo 3. - Upravno pravo i građansko pravo Imajući u vidu da upravno i građansko pravo predstavljaju dva osnovna tipa regulisanja pravnih odnosa, smatramo ih dvema najtipičnijim granama prava. Upravno pravo reguliše javnopravne odnose neimovinskog karaktera. Predmet građanskog prava su pretežno norme koje regulišu imovinske odnose privatnog karaktera. Međutim, u određenim slučajevima (i to ne retko) i norme upravnog prava regulišu imovinske odnose, pa je zato ovo razlikovanje ispravnije praviti na načinu zasnivanja odnosa, odnosno metodu regulisanja. U upravnpopravnom odnosu nema autonomije volje, već je u tom odnosu jača volja jedne strane (organa vlasti). Građanskopravni odnosi se zasnivaju autonomijom volja učesnika 30

u odnosu, Tako, npr. niz imovinskih odnosa (kao što je eksproprijacija, nacionalizacija i sl.) zasniva se jačom voljom, pa s tim u vezi oni predstavljaju upravnopravne odnose. Iako po načinu zasnivanja pravnih odnosa građansko i upravno pravo predstavljaju potpuno suprotne grane prava, ipak se one dodiruju, pa čak i međusobno dopunjuju. Tako ima slučajeva gde jedan građanskopravni odnos predstavlja osnov za zasnivanje upravnopravnog odnosa. Npr. ugovor o kupoprodaji nepokretnosti kojim se zasniva građanskopravni odnos je osnov za zasnivanje upravnopravnog odnosa, jer stvara obavezu za plaćanje poreza na promet. Upravni akt, odnosno postojanje upravnopravnog odnosa s druge strane, može da predstavlja uslov za zasnivanje građanskopravnog odnosa. Npr. po propisima o nošenju oružja, oružje se može nabaviti građanskopravnim poslom, ali samo posle dozvole nadležnog upravog organa. Deo 4. - Upravno pravo i krivično pravo Krivično pravo kao grana prava sadrži pravne norme koje se odnose na krivično delo, uslove odgovornosti za izvršeno delo i sistem sankcija prema učiniocima, dok je normama upravnog prava regulisano ponašanje za buduće slučajeve, a ne sankcije. Međutim, sankcije za najteže delikte (krivična dela) imaju, takođe, dodirnih tačaka sa upravnim pravom. Ta veza se uspostavlja kod prekršaja, jer izvesne institucije krivičnog prava, kao što su uračunljivost, umišljaj, nehat i druge, primenjuju se i u materiji prekršaja. Deo 5. - Upravno pravo i radno pravo Radnim pravom regulišu se pravni odnosi u oblasti rada. S obzirom da postoje izvesne specifičnosti radnopravnog statusa lica zaposlenih u državnim organima, odnosno organima državne uprave, razvile su se dve ideje o tome na koji način se ovi odnosi uređuju. Prema prvom shvatanju, norme kojima se regulišu radnopravni odnosi ovih lica čine tzv. „službeničko pravo“, koje je deo upravnog, a ne radnog prava. U radnom pravu, radnopravni status proističe iz saglasnosti volja subjekata tog odnosa, dok u upravnom pravu, on nastaje „jednostranom voljom državnog organa (prethodna saglasnost službenika je samo preduslov za uspostavljanje ovakvog odnosa), što mu daje karakter upravno-pravnog odnosa.“ Suprotno je shvatanje po kome su svi radni odnosi u jedinstvenom sistemu radnopravnih normi. U našoj teoriji preovladao je stav da su norme kojima se reguliše radnopravni status lica koja su zaposlena u državnim organima, odnosno organima državne uprave specijalnog karaktera i izdvojene su iz korpusa jedinstvenog radnopravnog sistema. Deo 6. – Odnos upravnog prava i kompanijskog i trgovinskog prava Između upravnog, kao „javnog“ prava i kompanijskog prava, koje se izdvojilo i 31

razvilo iz trgovinskog „privatnog“ prava, postoje čvrste veze. Naime, iako kompanijsko pravo reguliše nastanak, ustrojstvo i poslovanje, međusobne odnose i prestanak privrednih subjekata, značajna veza sa upravnim pravom je tome što se neka privredna društva osnivaju upravnim aktima donetim na osnovu zakona ili nakon dobijanja odobrenja u vidu upravnog akta od strane nadležnog državnog organa. Dalje, privredna društva ne mogu da počnu da obavljaju svoju delatnost pre nego inspektori nadležnog upravnog organa ne donesu rešenje kojim se utvrđuje da su ispunjeni uslovi za njeno obavljanje. Takođe, značajno je napomenuti da se upis u registar privrednih subjekata vrši po pravilu opšteg upravnog postupka, te da država nadzire zakonitost rada privrednih subjekata preko svojih nadležnih organa. U svim ovim slučajevima sudsku kontrolu akata izdatih u upravnom postupku vrše upravni sudovi. Norme kojima se reguliše pravni položaj privrednih subjekata koji vrše javna ovlašćenja i materija upravnih akata tih subjekata su upravopravnog karaktera. Što se tiče odnosa sa trgovinskim pravom, nakon izdvajanja kompanijskog prava, trgovinskom pravu je preostalo da reguliše ugovore u privredi, bankarstvo i pravo hartija od vrednosti, gde se takođe oseća uticaj upravnog prava. To su npr. norme upravnog prava kojima se štiti javni inateres: one kojima se ograničava sloboda ugovaranja ako je to suprotno javnom interesu; privredni subjekti koji imaju monopolski položaj imaju obavezu zaključenja ugovora sa svim potencijalnim koirsnicima njihovih usluga, pod pretnjom obavezne naknade štete ukoliko to ne učine; kontrola cena ili subvencionisanje pojedinih proizvoda od strane države, čime se suspenduje slobodno tržište. Deo 7. Upravno pravo i finansijsko pravo Finansijsko pravo je regulisano i upravnopravnim, ali i ustavnopravnim normama. Tako se normama finansijskog prava regulišu priprema, donošenje i izvršenje budžeta, materija poreza (razrez i naplata) i drugi prihodi. Samo donošenje budžeta propisano je normama ustavnog prava, a njegovo izvršenje i porezi deo su upravnopravne regulative. Deo 8. – Upravno pravo i upravnopravna nauka Upravnopravo i nauka o upravi su dve posebne vrste društvenih nauka. Nauka upravnog prava je normativna nauka, njen predmet su norme koje se odnose na upravu, a nauka o upravi je empirijska nauka čiji predmet je uprava kao društvena pojava, odnosno utvrđivanje objektivnih zakonitosti u vezi sa upravom. Iz navedenog sledi da se nauka o upravi bavi upravom sa vanpravnog aspekta, uglavnom društveno-političkog aspekta i proučavanja uprave kao organizacionog sistema. Odsek 6. – Izvori upravnog prava Deo 1. – Pojam izvora upravnog prava Kod određivanja pojma izvora prava u teoriji uporednog prava ističe se da izvori 32

prava u stvari znače stvaranje prava, s tim što su vrste izvora prava identične sa formama stvaranja prava. Tako se razlikuju materijalni i formalni izvori prava. U tom smislu posmatramo i izvore upravnog prava. Izvor upravnog prava u materijalnom smislu predstavljaju oni društveni odnosi, odnosno volja vladajuće klase, koja dovodi do stvaranja upravnog prava. Formalni izvor upravnog prava je onaj oblik u kome se ta volja manifestuje, tj. realni pravni oblik u kome se pojavljuju opšte pravne norme. Formalne izvore prava predstavljaju, zato, najčešće opšti pravni akti. Formalni izvori upravnog prava se dalje klasifikuju na direktne i indirektne izvore upravnog prava. Direktni izvori upravnog prava su svi oni opšti pravni akti koji su realni izvori upravnopravnih normi. Kod nas to su: ustavni propisi, međunarodni ugovori, zakonski propisi, podzakonski propisi državnih ogana i opšti pravni akti nedržavnih organa. Indirektni izvori su uglavnom opšta (retko pojedinačna) pravila, koja su uglavnom vanpravnog obeležja i koja posredno utiču na stvaranje upravnopravnih normi. U Srbiji to su: opšti akti skupština, upravna i sudska pravna praksa; opšta interna upravna i upravnosudska pravila; običajna društvena pravila; upravnopravna nauka; vanpravna pravila pojedinačnih nauka, struka i veština. Deo 2. - Obeležja izvora upravnog prava U Srbiji osnovna obeležja izvora upravnog prava su: 1. NJihova raznovrsnost i mnogobrojnost, odnosno postojanje mnoštva modaliteta u okviru pojedinih vrsta, 2. Manjkavost propisa u pravno-tahničkom smislu (upliv politike u stvaranje i formulisanje propisa, neusklađenost termina, nepreciznost normi, pravne praznine, bespotrebna ponavljanja), 3. Promenljivost (usled stalnih promena društva i uprave). Deo 3. - Vrste izvora upravnog prava u Republici Srbiji A) Direktni (neposredni) izvori upravnog prava - Ustavni propisi kao izvor upravnog prava Ustavne propise u Srbiji čine Ustav Republike Srbije i Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije. Ustav je najviši pravni akt u našoj zemlji i svi zakoni i drugi opšti akti moraju da budu u saglasnosti sa Ustavom. Ustavni propisi, svakako, predstavljaju temelj svih grana prava, pa i upravnog prava. Odredbe Ustava nisu pogodne za neposrednu primenu, odnosno potrebno je doneti odgovarajuće zakonske propise kojima bi se konkretizovala sadržina ustavnih odredbi.To su npr. odredbe kojima se utvrđuju upravni poslovi i subjekti upravnog prava, kao i odredbe o zakonitosti rada uprave. Stoga i kažemo da je Ustav posredan izvor prava. Posredno se Ustav može javiti kao izvor prava kada propisuje da su organi uprave dužni da zakone i druge propise tumače i primenjuju u skladu sa duhom i načelima Ustava. 33

Pa ipak, neke odredbe Ustava koje se direktno odnose na javnu upravu mogu neposredno da se primene i u tom smislu kažemo da je Ustav neposredni izvor prava. Ustav je neposredni izvor prava za organe uprave kada oni mogu i moraju da zasnivaju svoje akte direktno na pojedinim odredbama Ustava. To je slučaj samo onda kada Ustav izričito uslovljava organe uprave, daje ovlašćenje i određuje njihove dužnosti, kao i kada određuje oblike kontrole. Tako se npr. odredbe o ljudskim i manjinskim pravima neposredno primenjuju, dok sam način ostvarivanja ovih prava može da bude propisan posebnim zakonom (ukoliko je to neophodno). Posebno su značajne sledeće odredbe Ustava koje se odnose na upravno pravo: - Član 4. (vladavina prava i podela vlasti) - Član 10. (službena upotreba jezika i pisma) - Član 35. (pravo na žalbu protiv autoritativnih odluka sa kojima se odlučuje o pravu ili obavezi) - Član 56. (pravo na peticiju organima uprave) - Član 123. (ovlašćenja Vlade prema državnoj upravi) - Član 136. (položaj i organizacija državne uprave) - Član 137. (poveravanje poslova državne uprave) - Član 138. (zaštitnik građana - nezavisni državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave) - Član 198. (zasnovanost pojedinačnog pravnog akta na zakonu i sudska provera zakonitosti pojedinačnih pravnih akata). - Međunarodni ugovori kao izvor upravnog prava Međunarodni ugovori koje država Srbija i neka druga država ili međunarodna organizacija zaključuju, nakon ratifikacije od strane Narodne skupštine Republike Srbije (unutrašnjim pravnim aktom u formi zakona) postaju deo domaćeg prava. Jednostavnije rečeno, potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo su pravnog poretka Republike Srbije. Međunarodni ugovori se razlikuju od nadnacionalnih prava određene grupe zemalja. Takva pravila, bez obaveze ratifikovanja, važe u svim članicama Evropske unije (npr. upravni poslovi iz ekonomskih odnosa). - Zakoni kao izvor upravnog prava U širem smislu zakon je svako opšte pravilo, dok u užem smislu pod zakonom podrazumevamo norme koje je doneo poseban zakonodavni organ u posebnom zakonodavnom postupku. 1. Zakon je primarni i najvažniji izvor upravnog prava. Bitne karakteristike ovog izvora upravnog prava u našoj državi su: - U Republici Srbiji zakone donosi isključivo Narodna skupština, u posebnoj zakonodavnoj proceduri. - Zakoni se moraju zvanično objaviti pre njihovog stupanja na snagu. Javno objavljivanje predstavlja bitan uslov za ostvarivanje prava građana i za rad uprave. Ono je nužno prvenstveno iz razloga što nije moguće postupiti po zakonu ako se ne zna da on postoji. S druge strane, zbog neusklađenosti propisa potrebno 34

je imati jedan zvaničan izvornik. - Zakoni i drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja u službenom glasilu, s tim što mogu da stupe na snagu i ranije, ali samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi koji su utvrđeni prilikom njihovog donošenja. - Zabranjeno je retroaktivno (povratno) dejstvo zakona, s tim što ono može biti dopušteno ako je to naloženo opštim interesom utvrđenim prilikom samog donošenja zakona. 2. Zakone klasifikujemo prema različitim kriterijumima. Tako su opšti zakoni oni zakoni koji sadrže opšte pravne norme sa širokim obimom predmeta regulisanja, dok su posebni (specijalni) zakoni koji se vezuju za posebne, specijalne materije regulisanja. U pogledu njihovog međusobnog odnosa, pravilo je da, u slučaju postojanja i opšteg i posebnog zakona, važi tradicionalna pravna maksima lex specialis derogat legi generali, što znači da prednost u primeni imaju posebni zakoni. Međutim, u slučaju potrebe regulisanja odnosa koji nisu regulisani posebnim zakonom, supsidijerno će se primenjivati odredbe opšteg zakona. Pored klasičnih, potrebno je razlikovati i kolizione i interpretativne zakone. Kolizioni su oni zakoni koji razrešavaju koji zakon će se primeniti u slučaju postojanja dva ili više zakona koji regulišu iste društvene odnose. S druge strane, interpretativni zakoni su oni koji tumače nejasan smisao i domašaj zakona koji su već doneti. Za njih je bitno naglasiti da imaju retroaktivan karakter, tj. imaju povratno pravno dejstvo i smatraju se sastavnim delom zakona čije tumačenje je dato ovim zakonom. Dalje, prema prirodi predmeta regulisanja i konkretnoj vrsti možemo da razlikujemo organizacione, materijalne i procesne zakone. Napominjemo da je ovakva podela zakona uslovna, jer postoje zakoni koji u sebi sadrže norme svih ovih uslovno podeljenih vrsta zakona (npr. Zakon o policiji). Organizacioni zakoni regulišu organizaciju i strukturu subjekata uprave na određenom nivou. Tipičan organizacioni zakon je Zakon o državnoj upravi. U upravnopravnoj grani ovih zakona ima najviše. Materijalni ili sadržinski zakoni regulišu uslove za ostvarivanje prava i utvrđuju obaveze fizičkih i pravnih lica. Primer za ovaj vid zakona je Zakon o oružju i municiji. I, na kraju, to su procesni zakoni kojima se reguliše postupak u određenim društvenim delatnostima, a za upravno pravo svakako najznačajniji je Zakon o opštem upravnom postupku. 3. Pored već navedenih, najznačajniji zakoni koji su neposredni izvor upravnog prava u Republici Srbiji su i: Zakon o državnoj upravi, Zakon o ministarstvima, Zakon o zaštitniku građana, Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji, Zakon o državnim službenicima, Zakon o platama državnih službenika i nameštenika, Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, Zakon o utvrđivanju 35

nadležnosti APV, Zakon o lokalnoj samoupravi, Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisma, Zakon o Vladi, Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji, Zakon o upravnim sporovima, itd. - Podzakonski propisi kao izvor upravnog prava Podzakonski propisi su oni opšti akti koji su po svojoj pravnoj snazi niži od zakona, odnosno slabije pravne snage od zakona. Stoga oni moraju da budu u saglasnosti sa Ustavom, ratifikovanim međunarodnim ugovorima i zakonom. Donose ih nezakonodavni, izvršni i upravni organi u postupku koji je manje složen od zakonodavnog postupka. Podzakonskim opštim aktima konkretizuju se uopštena pravna pravila iz zakona. Tako zakoni koji su doneti radi izvršavanja zakona, postaju potpuni akti. NJima se ne može utvrđivati materija koja ranije nije bila uređena zakonom. U nekim slučajevima, pak, donose se direktno razrađujući ustavnu materiju, bez prethodnog postojanja zakona. Podzakonski propisi su raznovrsni i mnogobrojni. U odnosu na donosioca, mogu biti akti skupština, Vlade i državnih organa uprave. A) Podzakonski propisi koje donose skupštine u Republici Srbiji (Narodna skupština, Skupština Autonomne pokrajine Vojvodina i skupštine jedinica lokalne samouprave) moraju da budu u skladu sa zakonom. To su: Statut Poslovnik o radu skupštine Odluke skupštine (odluka može biti pojedinačni akt skupštine, kao akt unutrašnje organizacije i poslovanja skupštine) B) Podzakonski propisi koje donosi Vlada propisani su Zakonom o Vladi. To su: - uredbe kojima se bliže uređuju odnosi od značaja za izvršavanje zakona (npr. Uredba o načelima za unutrašnju organizaciju o obrazovanju službi Vlade), - odluke (njima se propisuju mere Vlade, daje se saglasnost ili se potvrđuju opšti akti organa i organizacija), - rešenja kojima se odlučuje o postavljenjima i razrešenjima, daje saglasnost ili potvrđuju pojedinačni akti organa i organizacija, - zaključci o utvrđivanju stavova Vlade o pitanjima unutrašnje organizacije, metoda rada i odnosa u vladi, - memorandum o budžetu sa osnovnim ciljevima politike javnih finansija i makroekonomske politike itd. Dakle, u pitanju su u najvećem broju slučajeva odluke Vlade sa uskom oblašću regulisanja. Vlada može da donosi i pojedinačne pravne akte koji nisu direktni izvori upravnog prava. V) Ministarstva i posebne organizacije kao organi državne uprave donose pravilnike, uputstva i naredbe, ukoliko su na to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade. - Pravilnici su najznačajniji oblik upravnopravnih propisa. Pravilnicima se razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade. Tako se npr. Pravilnikom o 36

uslovima, sadržini i načinu izdavanja sertifikata o energetskim svojstvima zgrada detaljnije razrađuju odredbe Zakona o efikasnom korišćenju energije. - Uputstvima se propisuje način postupanja, njima se usmerava upravni rad u postupku izvršavanja pojedinih odredbi zakona ili drugih propisa. To je npr. Stručno uputstvo za sprovođenje završnog ispita na kraju osnovnog obrazovanja i vaspitanja za školsku 2015/2016. godinu, koje daje Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja kao svoj interni akt. Od ovih uputstava treba razlikovani interne instrukcije u okviru organa uprave, koja se smatra indirektnim izvorom upravnog prava. - Naredbama se radi izvršavanja pojedinih odredaba zakona i drugih propisa naređuje ili zabranjuje postupanje u određenoj situaciji od opšteg značaja. - Opšti pravni akti nedržavnih subjekata kao izvori upravnog prava Naučili smo da se određenim nedržavnim subjektima može poveriti vršenje javnih ovlašćenja, tako da se opšti akti tih subjekata mogu pojaviti kao izvori upravnog prava. Tako pojedina javna preduzeća, javne ustanove i javne agencije donose svoje opšte akte, kojima regulišu ponašanje svojih radnika i članova. Opšti pravni akt ovih subjekata može da bude direktan izvor upravnog prava samo u slučaju ukoliko je u pitanju opšti pravni akt koji sadrži upravnopravnu normu i ima spoljnoobavezno dejstvo (poveravanje javnog ovlašćenja). Neke velike organizacije, kao što su sportske organizacije, sindikati i sl., donose statute i druga akta koji predstavljaju pravo „malo zakonodavstvo“. Razne međunarodne organizacije (stručne, sportske...) takođe imaju neku vrstu svoga „zakonodavstva“. B) Indirektni izvori upravnog prava - Politički opšti akti skupština Skupštine (najčešće Narodna skupština Republike Srbije, a ređe skupštine teritorijalnih jedinica) donose i politička akta. To su akta koja nemaju svojstvo propisa i obaveznu pravnu snagu, ali se njihov značaj ogleda se u tome što imaju izvestan uticaj na donošenje opštih pravnih akata. To su: - deklaracije kojima se izražava opšti stav skupštine (politička načela) o značajnim pitanjima iz unutrašnje i spoljne politike (npr. Deklaracija Narodne skupštine Republike Srbije o osudi zločina u Srebrenici od 31.03.2010. godine); - rezolucije kojima se ukazuje na stanje i probleme u određenim segmentima društvenog života, određuje politika i usmerava njeno sprovođenje (npr. Rezolucija o pridruživanju Evropskoj Uniji od 13.12.2004. godine); i - preporuke kojima se ukazuje na značaj određenih pitanja u izvršavanju zakona i propisa u određenoj oblasti (npr. Preporuka u vezi sa programskim sadržajima televizija sa nacionalnom frekvencijom, kojima se vređa moral i narušava ljudsko dostojanstvo od 13.05.2013. godine, koju je donela Skupštine Grada Čačka). - Pravna praksa državnih organa Državni organi u svom radu donose čitav niz pojedinačnih upravnih akata, koji imaju osobine indirektnih izvora upravnog prava. U tom smislu govorimo o 37

upravnoj i sudskoj praksi. Upravna praksa nastaje kada nadležni upravni organi donošenjem upravnih akata rešavaju o istovrsnim upravnim stvarima na istovetan način i na taj nači stvaraju svojevrsnu matricu za rešavanje u budućim sličnim slučajevima. Za stvaranje upravne prakse i njeno ujednačavanje posebno je značajan rad drugostepenih upravnih organa. Sudska praksa može da bude ustavnosudska i upravnosudska praksa. - Ustavnosudska praksa nije neposredni izvor upravnog prava, ali je veoma značajna za ocenjivanje ustavnosti, odnosno zakonitosti propisa i drugih opštih akata, kao najznačajnijih izvora upravnog prava. Ona omogućava krajnju pravnu zaštitu osnovnih sloboda i prava građana. - Upravnosudska praksa u Srbiji nije direktni izvor upravnog prava. Pri rešavanju upravnih sporova sudovi nisu vezani ni sopstvenim, niti odlukama drugih sudova. Međutim, nesporan je indirektan uticaj koji ujednačena praksa može da ima i na sudstvo i na javnu upravu, a posebno na pravnu sigurnost. Donošenjem istovetnih sudskih odluka o bitno sličnim životnim događajima dolazi do izgradnje ujednačene sudske prakse. Nausprot ovome, tzv. sudski precedent koji egzistira u zemljama angloameričkog modela predstavlja direktan izvor prava. Naime, jedna presuda predstavlja sudski precedent. To je odluka najviše sudske instance, koja se sadržinski primenjuje i na sve buduće slične slučajeve, koje će rešavati isti ili drugi sud/sudovi tog pravnog sistema. - Opšta interna pravila U pitanju su pravila koja donose organi uprave i sudovi u radu. Naime, ona su neophodna radi održanja hijerarhijske konstrukcije u upravi i pokrivanja upravnog delovanja u onim delovima koji nisu pokriveni pravnim propisima. U radu suda javljaju se razmimoilaženja u pogledu pojedinih upravnopravnih pitanja ili odredbi zakona. Donošenjem pravila o prevazilaženju ovih problema zauzimanjem jedinstvenog stava, ova interna pravila, koja se redovno objavljuju u biltenima i publikacijama, postaju obavezna za sudove koji su učestvovali u njihovom donošenju. - Običaji Običaju predstavljaju redak i drugorazredan izvor prava uopšte. Oni to postaju u slučaju kada se u nekoj društvenoj sredini, određenom krugu lica stalno ponavlja neki običaj, koji se tako ustaljuje u njihovoj svesti kao pravo. „No, ukoliko običajna norma dobije državnopravnu zaštitu, običaj postaje običajno pravo, odnosno deo pravnog sistema određene pravne države. Ako se pri tome pravna norma običaja tiče uprave i upravnih odnosa- to pravilo pripada direktnim izvorima upravnog prava.“ - Upravnopravna nauka O ovom izvoru upravnog prava biće reči u narednom poglavlju. Odsek 7. - Upravnopravna nauka (nauka upravnog prava) Deo 1. - Pojam, metodologija 38

U najširem smislu rečeno, nauka predstavlja sistematizovani skup o nekoj pojavi. Kad govorimo o pravnoj nauci, definišemo je kao društvenu nauku koja proučava društvene pojave- pravila ponašanja (pravne norme) i odnose koji nastaju primenom tih pravila. Dakle, osnovni zadatak pravne nauke je da sistematizuje i sintetizuje znanja o nekoj pojavi, te da izvodi opšta pravila i načela. Shodno tome, upravnopravna nauka o kojoj je ovde reč, kao naučna disciplina, primenom naučnih metoda proučava, sistematizuje i sintetizuje pravne norme upravnog prava. Predmet proučavanja ove grane prava su norme upravnog prava. Proučavanje normi upravnog prava obuhvata tumačenje, objašnjavanje i sistematizovanje normi. Nakon utvrđivanja smisla i značenja pojedinih normi, vrši se kritičko analiziranje i njihovo grupisanje u odgovarajuće celine pravnih odnosa i pravnih normi, pravno logičke konstrukcije koje nazivamo pravnim institutima ili pravnim ustanovama. U našem pravnom sistemu instituti upravnog prava su: upravna stvar, upravni postupak, upravni akt, upravna radnja, upravni nadzor i uspravni spor. Osnovni metod koji se primenjuje pri proučavanju normi upravnog prava jeste standardni pravni metod (dogmatsko-egzegetički metod), koji polazi od pravne norme kao „činjenice za sebe“, tj. norme kao dogme. Podrazumeva se da se uz ovaj metod koriste i drugi naučni metodi opšteg i posebnog karaktera. Metodi opšteg karaktera su: indukcija i dedukcija kao metodi logičkog zaključivanja, metod analize i sinteze, metod apstrakcije i konkretizacije, sistemski metod koji nazivamo i savremeni metod. Metodi posebnog karaktera su: uporedni, sociološki, psihološki metodi i razni metodi kvantitativne analize. Primenom ovih metoda upotpunjuju se rezultati koji su dobijeni primenom pravnog metoda. Ovde je važno napomenuti da pored pravnih, postoje i vanpravna proučavanja uprave, od kojih je za upravno pravo najznačajnija nauka o upravi. Nauka o upravi bavi se proučavanjem socioloških, političkih, psiholoških, ekonomskih i sličnih aspekata uprave. Deo 2. - Razvoj upravnopravne nauke O pojavi upravnopravne nauke ne može da se govori bez prethodnog nastanka i razvoja upravnopravnih normi i podređivanja uprave zakonu. Jednostavnije rečeno, u periodu kad uprava nije bila vezana pravom i kad nije bilo pravne zaštite građana u vezi sa radom uprave, nije mogla ni da postoji upravnopravna nauka kao naučna disciplina. „Pravno regulisanje upravnog rada i upravnih odnosa, po logici, nužno je starije od naučne discipline koja ih proučava.“ Istorija je zabeležila da su država i upravljanje državom bili predmet interesovanja mislilaca od najstarijeg doba. Od neprocenjive su vrednosti radovi Platona, 39

Aristotela, Makijavelija. Izvesna pravila postojala su u doba apsolutizma, ali njima nisu bili vezani niži organi višima. Sredinom 18. veka pojavljuje se prvo sistematsko proučavanje uprave, u okviru vanpravnih naučnih disciplina, čiji cilj je bio iznalaženje sredstava pomoću kojih bi uprava što bolje vršila svoje poslove. Usled porasta značaja koji su ove delatnosti imale u centralizovanim, apsolutističkim državama poput Francuske, Pruske i Austrije, nastaju dela posvećena veštini državnog upravljanja, odnosno uređenju i vođenju uprave. Tako je nastala grupa tzv. kameralnih nauka (kameralistika), čija glavna disciplina je bila "Nauka o policiji" (Polizeiwissenschaft), jer je policija bila sinonim za državnu upravu. Međutim, tek nastankom buržoaske pravne države došlo je do vezanosti uprave zakonom. U početku malobrojne, opisivane uglavnom u okviru drugih pravnih disciplina, norme upravnog prava su sa razvojem društva postajale sve brojnije i raznovrsnije i predmet samostalnog istraživanja. Upravnopravna nauka se prvo pojavila u Francuskoj, gde se razvila skoro do savršene sistematike i specifičnog pravnog stila. Klasici francuske nauke upravnog prava su: Okok (Aucco), Dikrok (Ducrocq) i Laferijer (Laferrière). Dalji rad na nauci upravno prava nastavili su: Bertelemi (Bérthélemy), Orju (Hauriou), Bonar (Bonnard), Žeza (Jéze), Digi (Duguit), Rolan (Rolland), a od savremenih su značajni: Valin (Waline), a zatim Lobader (Laubadére) i Rivero (Rivero). Temelje upravnopravnoj nauci u Nemačkoj postavio je Oto Majer (Otto Mayer), koji je bio znatno pod uticajem francuskih autora. Pored Majera značajni su: Flajner (Fleiner), Jelinek (Jellinek), Gize (Giese) i Forsthof (Forsthoff). Najizrazitiji predstavnici austrijske nauke upravnog prava su: Hernit (Hernritt), Merkl, Adamovič (Adamovich), Lorenc Fon Štajn (Lorenz von Stein) i Koja. U Italiji, u kojoj je takođe razvijena upravnoprava nauke, istaknute radove iz ove naučne discipline dali su: Orlando, Zanobini, Salandra itd. Što se tiče Velike Britanije, upravnopravna nauka se tamo počela razvijati kasnije. Prethodno raspravljajući o razvoju uprave, spomenuli smo britanskog naučnika Dajsija (Dicey), koji je pisao tome da u Engleskoj na početku 20. veka postoji vladavina prava (Rule of Law), ali da nema posebnog upravnog prava. Međutim, razvoj upravnog prava je kasnije intenziviran. U oblasti upravnopravne nauke naročito su zapaženi radovi Grifita( (Griffith) i Strita (Street), Robsona, Garnera i dr. Tri su suštinska pitanja na koja engleska nauka upravnog prava treba da odgovori: sudska kontrola nad upravom, odgovornost uprave za štetu i opšti akti uprave. Iz takođe prethodno objašnjenih razloga, upravnopravna nauka se u SAD pojavila pre nego u Engleskoj. Najznačajniji pisci iz ove oblasti su Švarc (Schwarz), Gelhorn (Gellhorn), Hart (Hart) i Dejvis (Davis). Visoko mesto u upravnopravnoj nauci zauzima čitav niz autora sa područja bivše 40

Kraljevine Jugoslavije, a kasnije (bivše) SFRJ, gde se upravnopravna nauka razvijala pod uticajem francuskog, nemačkog i austrijskog prava. Tako su poznati autori: dr I. Krbek, dr L. Kostić, dr N. Stjepanović, M. Streska i dr. Naročit značaj za razvoj ove naučne discipline imaju monografije I. Krbeka: „Diskreciona ocjena“ (1937.) i „Sudska kontrola naredbe“ (1939.). Svoj plodonosan rad nastavio je i nakon Drugog svetskog rata objavljivanjem sistematskog dela „Osnovi upravnog prava FNRJ“ (1950) i u periodu od 1960-1962. delo „Pravo jugoslovenske javne uprave“ u tri knjige. U posleratnom periodu prof. dr N. Stjepanović objavio je delo „Administrativno pravo“ Opšti deo (1948), a četvrto izdanje a izmenjenim nazivom „Upravno pravo objavljeno je 1973. godine. Prof. dr S. Popović objavio je 1960. godine udžbenik „Upravno pravo FNRJ“ (šesto izdanje objavljeno 1974.godine). Od objavljenih monografija posebno su bile značajne: “Problemi uredbe” od prof. dr M. Kamarića i „Pravnosnažnost upravnog akta” od prof. dr P. Dimitrijevića. Veći broj radova iz oblasti upravnog prava objavili su profesori sa pravnih fakulteta tadašnje Jugoslavije: dr L. Vavpetić, dr D. Denković, dr V. Ivančević, dr A. Kristov i dr. Pored ovih autora, velike zasluge za razvoj upravnopravne nauke savremenog doba kod nas imaju: P. Dimitrijević, D. Milkov, R. Marković, S. Lilić, Z. Tomić. A) Razvoj upravnopravne nauke u Srbiji Korene srpskog prava, pravne misli i pravničkog obrazovanja nalazimo u 13. veku. Rastko Nemanjić, brat Srpskog vladara Stefana Prvovenčanog, kasnije kanonizovan u Sv. Savu, utemeljitelj je srpskog školstva, književnosti, zdravstva, pa i pravnog sistema i nauke. Sv. Sava je u Srbiji uredio i na narodnom jeziku objavio zbirku svetovnih i crkvenih propisa pod nazivom Nomokanon, odnosno Zakonopravilo, kasnije poznato kao Svetosavska Krmčija, koja zajedno sa Dušanovim zakonikom cara Dušana iz 1349. godine, koji je takođe pisan na narodnom jeziku, čini temelj srpske pravne kulture. Iako je od 15. veka bila pod turskom okupacijom, Srbija je, zahvaljujući Srpskoj pravoslavnoj crkvi, uspela da sačuva srpsko pravo. Oslobođenjem od Turaka srpska pravna nauka i obrazovanje doživeli su ekspanziju i procvat. U Beogradu je 1808. godine osnovana Velika škola, za koju se veže početak modernog pravničkog obrazovanja u Srbiji. Preseljenjem kragujevačkog Liceja 1841. godine u Beograd i njegovim kasnijim prerastanjem u Veliku školu, Beograd je definitivno postao rasadnik obrazovanih pravnika koji su se bavili izučavanjem, između ostalog, narastajućeg upravnog aparata i upravnog prava. Već krajem 19. pojavljuju se prvi potpuniji radovi iz oblasti upravnog prava, a njihov broj je sve do današnjih dana stalno uvećavan. Začajno je spomenuti delo „Administracija Kraljevine Srbije, sa naročitim pogledom na nauku o državi i državnoj upravi, knj. 1, opšti deo“, autora S. Markovića iz 1893. godine i „Administrativno pravo“ K.era Kumanudija iz 1909. godine. Nakon Prvog svetskog rata istaknuti autori iz ove oblasti su L. Kostić, M. Ilić, Đ. Tasić i drugi. Posle Drugog svetskog rata literatura upravnog prava unapređena je delima N. 41

Stjepanovića, P. Dimitrijevića, S. Popovića, D. Denkovića i mnogih drugih autora. Današnju srpsku upravnopravnu nauku odlikuje istraživanje poimanja uprave i upravnog prava u teorijskom smislu, upravne delatnosti, njene organizacije, javnih službi, odnosa uprave i građana, upravnih radnji, upravnih ugovora, zaštitnika građana itd. NJen razvoj u Srbiji u velikoj meri pospešuju raznorazne monografije, komentari zakona, časopisi, zbornici radova, zbirke sudskih odluka, sudski bilteni i slični materijali. Međutim, ovde je važno naglasiti da u uslovima prilično sporih i neefikasnih društvenih promena tranzicionog društva, prilično je onemogućeno i usporeno uspostavljanje pravne i društvene stabilnosti, a samim tim i ugleda prava i uprave u stvarnosti. Naravno, od upravnopravne nauke se očekuje davanje sopstvenog doprinosa u njihovom jačanju. Da zaključimo: U današnje vreme, nauka upravnog prava je veoma razvijena, naročito u zemljama koje imaju evropsko-kontinentalni sistem upravnog prava, a njen napredak je ostvaren i u anglosaksonskim zemljama. Ciljevi nauke upravnog prava su danas usmereni jačanju zakonitosti u radu uprave, odnosno vladavine prava i zaštiti ljudskih prava. Deo 3. - Nauka o upravi i upravnopravna nauka Moderna nauka o upravi (PuЬlic Administration, Verwaltungslehre) nastala je iz gore spomenutih kameralističkih nauka. Kao empirijska nauka, ona se bavi vanpravnim aspektima uprave. Nauka o upravi ima veliki značaj za nauku upravnog prava, jer je dopunjuje elementima iz realnog života, ona pravni propis posmatra kao opis ponašanja ljudi u upravi. Dok je upravnopravna nauka normativna disciplina, koja proučava pravne propise radi njihovog tumačenja, utvrđivanja njihovog mesta u pravnom sistemu i načina njihove primene, nauka o upravi je empirijska disciplina koja posmatra upravu sa političkog, ekonomskog, tehničkog, psihološkog i sociološkog aspekta. Dakle, predmet proučavanja nauke o upravi je uprava kao društvena pojava i organizacija. Ona upravu proučava u cilju davanja doprinosa na podizanju efikasnosti rada i delovanja uprave primenom dostignuća organizacionih nauka. Važno je istaći da se ove dve nauke uzajamno dopunjuju i obostrano se koriste postignutim rezultatima. Odsek 8. - Sistematizovanje upravnog prava Upravno pravo se sistematizuje u dve oblasti koje nazivamo opšti i poseban deo. Opšti deo obuhvata osnovne principe, institute i pojmove koji su zajednički za sve 42

ili više oblasti uprave. Posebni deo obuhvata principe, institute i pojmove koji se odnose na specifične pojedine upravne oblasti (finansije, spoljni poslovi, vojska, carina, energetika itd). Važna je i podela na materijalno i procesno pravo. Upravno materijalno pravo predstavljaju osnovni principi, instituti i pojmovi koji se odnose na osnovne institute upranog prava u oblasti: teorije upravnog prava, organizacije uprave i upravne delatnosti. S druge strane, upravno procesno pravo čine osnovni principi, instituti i pojmovi koji se odnose na osnovne procesne institute upravnog prava u oblasti postupaka: donošenja upravnih propisa, odlučivanja u upravnim stvarima, ocenjivanja zakonitosti upravnog akta, zaključenja upravnih ugovora i vršenja drugih radnji koje su za to vezane. Odsek 9. - Načela upravnog prava „Uspešna je ona uprava koja na najefikasniji, najekonomičniji i najracionalniji način ostvari svoje ciljeve, vodeći pri tome strogo računao tome da je osnovni cilj upravnog delovanja ostvarivanje i zaštita ljudskih sloboda i prava, sa jedne, kao i povećanje opšte dobrobiti društva kao celine, sa druge strane.“ Naučili smo da je upravno pravo sistem normi upravnog prava. Kao i svaki drugi sistem prava, upravno pravo je zasnovano na načelima, principima koji povezuju sve institute upravnog prava u funkcionalnu celinu. U našem upravnom pravu najznačajnija načela su: zakonitost, ovlašćenja uprave, kontrola i odgovornost uprave, odnos uprave prema ljudskim pravima i javnost rada uprave. Načela upravnog prava su elementi na kojima počiva sistem normi upravnog prava. Zastupljeni u svim institutima upravnog prava, daju smisao normama upravnog prava i povezuju ih u harmoničan sistem. Ona su specifična po svojoj sadržini i imaju veliko značenje u upravnom pravu. Svakako najznačajnije načelo predstavlja načelo zakonitosti. To je načelo koje znači bespogovornu potčinjenost uprave pravu. Sledi ga načelo o ovlašćenjima uprave, koje joj daje pravo da donosi odluke i izvršava ih i da to pravo sačuva u slučaju osporavanja odluka. Odmah po značaju sledi načelo o kontroli i odgovornostima uprave, koje služi očuvanju zakonitosti rada uprave i zaštiti pojedinaca od grešaka u radu uprave, kao i posledica određenih aktivnosti države koje nose rizike. Od velikog značaja za upravno funkcionisanje je i načelo o odnosu uprave prema ljudskim pravima. Načelo javnosti rada uprave, znači transparentnost u radu uprave i pravo svakog lica na pristup podacima koji se nalaze u posedu državnih organa. Sva ova načela biće razmotrena u ovom odseku. Deo 1. – Načelo zakonitosti uprave Koncept pravne države i princip vladavine prava su velike tekovine evropske i svetske civilizacije. Temeljni princip pravne države (nemački naziv: Rechtsstaat), koja proklamuje vladavinu prava, jeste zakonitost. „Vezanost za državu i pravo 43

znači da zakonitost bez države i prava ne može da postoji kao pravno načelo“. Pravna država koncipirana je na normativističkom modelu uređenja društvenih odnosa, prema kome su pravila društvenog ponašanja propisana pravnim normama (zakonima i drugim opštim podzakonskim aktima), a na ponašanje pojedinaca direktno utiču pojedinačne pravne norme sadržane upravo u pojedinačnim pravnim aktima, npr. rešenjima organa uprave, sudskim presudama i sl. U savremenom svetu pravna država nije sama sebi cilj, već je ona samo nužna pretpostavka za vladavinu prava, ostavrivanje ustavnosti i zakonitosti i pravde i pravičnosti. Dakle, nema dobrog upravnog sistema bez pravne države, u kojoj je uprava vezana zakonom. Ili drugačije rečeno: pravna država obezbeđuje zakonitost ili legalitet upravnih odluka. Sve ovo znači da: - organi uprave vrše ovlašćenja i nadležnosti koje su im poverene, u skladu sa zakonom i propisima koji se na njih primenjuju; - položaj stranaka koje učestvuju u upravnom postupku uređen je i garantovan zakonom; - sva akta koja se donose u okviru rada uprave moraju da budu u zakonom propisanoj formi i moraju da imaju zakonom određenu sadržinu; - zakonom je propisana mogućnost sudske kontrole svih akata koja u svom radu donose organi uprave; - država je odgovorna za nezakonit i nepravilan rad uprave. Da zaključimo- za jednu upravu možemo da kažemo da je dobra samo ukoliko je pouzdana i predvidiva. Upravo su to karakteristike uprave koje garantuju pravnu izvesnost kroz poštovanje vladavine prava. Poštovanjem zakonskih pravila, organi uprave ispunjavaju minimalne zahteve demokratije u obliku vladavine prava. Naravno, neki postupak (npr. donošenje zakona) nećemo smatrati legitimnim samo zato što je sproveden od strane države ili nekog državnog organa, jer da li je neki postupak opravdan ili nije ceniće se i na osnovu opravdanosti njegove sadržine. U tom slučaju govorimo o legitimitetu (opravdanosti) vlasti, odnosno o opravdanosti njenog delovanja u svakom pojedinačnom slučaju. Ako ovo posmatramo sa spekta uloge uprave u društvenim i pravnim sistemima, jasno je da sama delatnost uprave neće biti opravdana samo zato što se vrši na legalan (zakonit) način. Sve je zastupljenije učenje da koncept legaliteta (zakonitosti) upravne vlasti treba da ustupi mesto konceptu legitimiteta ( opravdanosti) upravnog delovanja. Deo 2. – Načelo ovlašćenja uprave - ovlašćenje za jednostrano donošenje izvršnih odluka; - ovlašćenje za prinudno izvršenje odluka; - posebna zaštita službenih lica uprave. Kao što se dâ zaključiti iz prethodnog izlaganja o načelu zakonitosti, zakon je osnov svih ovlašćenja uprave. Pri tom, upravna ovlašćenja su ograničena 44

ustavnim principima sadržanim u ljudskim i manjinskim pravima, jednakošću svih pred zakonom, i drurim principima. Ovlašćenja uprave podrazumevaju mogućnost ponašanja uprave na određeni, pravnim poretkom ustanovljeni način. Sam izraz „ovlašćenje uprave“ bio je predmet sporenja. Naime, Ustav SRJ koristio je izraz „javna ovlašćenja“, dok je Ustav Republike Srbije iz 1990. godine koristio izraz „upravna ovlašćenja“. Tako su neki naši autori smatrali da su u pitanju sinonimi, pa su se neki (npr. prof. dr D.Milkov) zalagali za isključivu upotrebu izraza „upravna ovlašćenja“. „Međutim, mada se ovo njihovo mišljenje ne bi moglo prihvatiti jer se između javnih i upravnih ovlašćenja ne može staviti znak jednakosti, obrazloženje mišljenja –da se upotrebom izraza «javna ovlašćenja» želelo izbeći označavanje prave suštine – da je reč o vršenju vlasti od strane nedržavnih subjekata, je i te kako prihvatljivo. Šta više, možda bi trebalo razmisliti o zameni izraza «javna ovlašćenja» nekim drugim terminom, ali on svakako ne bi bio izraz „upravna ovlašćenja“ U Ustavu Republike Srbije iz 2006. zadržava se izraz „javna ovlašćenja“, a tako postupa i zakonodavac u Zakonu o državnoj upravi iz 2005. Specifičnost upravnih ovlašćenja je u tome što su ona data samo upravi, a ne i drugim organima javne vlasti ili pojedincima. Ta ovlašćenja možemo da svrstamo u tri kategorije: za jednostrano donošenje izvršnih odluka, za prinudno izvršenje odluka i za posebnu zaštitu službenih lica uprave. A) Ovlašćenje za jednostrano donošenje izvršnih odluka Uprava je ovlašćena da jednostrano pokreće postupak u kome se strankama nameću izvesne obaveze ili im se uskraćuje ili umanjuje neko njihovo pravo. To znači da uprava, naravno samo u slučajevima propisanim zakonom, može sama da pokrene postupak za donošenje odluke, jednostrano odluči i donese izvršnu odluku. Ovde je potrebno istaći da upravne odluke u prvom stepenu mogu (ali i ne moraju) da budu izvršene, a drugostepene su uvek konačne i izvršne. To ne znači da intervencija suda u vidu provere zakonitosti tih odluka ne postoji. Sud, naime, može da proverava zakonitost odluke upravnog organa, ali ta provera je u odnosu na sam čin izvršenja uvek naknadna, odnosno, ona ne zaustavlja izvršenje upravne odluke. Naravno, ukoliko se ustanovi da je odluka uprave nezakonita, sud će naložiti donošenje nove odluke uprave kojom će se utvrditi vraćanje onoga što je stranci izvršenjem oduzeto, odnosno vraćanje u stanje koje proizlazi iz novodonete odluke. Nadležnosti uprave su istovremeno i njena ovlašćenja. B) Ovlašćenje za prinudno izvršenje odluka Uprava, kao organ vlasti, sprovodi izvršenje svojih odluka dobrovoljno ili prinudno. U slučaju dobrovoljnog izvršenja, organ uprave ostavlja stranci rok (poznat kao paricioni rok) u kome je ona dužna da dobrovoljno izvrši svoju obavezu. Tek ukoliko stranka svoju obavezu ne izvrši dobrovoljno, pristupa se prinudnonom izvršenju, koje može biti dvojako, u zavisnosti od toga da li su odlukom organa uprave stranci određene novčane ili nenovčane obaveze. Ukoliko je stranka odlukom obavezana da plati određeni novčani iznos, a ne izvrši 45

svoju obavezu u ostavljenom roku, za prinudno izvršenje je nadležan sud koji će to izvršenje sprovesti u sudskom izvršnom postupku. U ovom izvršnom postupku sud se ne upušta u proveru valjanosti merituma odluke upravnog organa, s obzirom da je predmet upravnog spora. S druge strane, ukoliko je u pitanju prinudno izvršenje nenovčanih obaveza, ono se sprovodi po pravilima upravnog postupka, pred nadležnim upravnim organom. Organ uprave može, ukoliko je u nemogućnosti da sprovede postupak izvršenja nenovčane obaveze, takođe da primeni prinudu i to preko policije, koja je jedini organ uprave ovlašćen za primenu prinude. V) Posebna zaštita službenih lica i uprave Ovaj vid zaštite ispoljava se na više načina. Pre svega, službena lica uprave uživaju krivičnopravnu zaštitu, u skladu sa odredbama krivičnog zakonika Republike Srbije, u okviru krivičnih dela protiv državnih organa. Predmet krivičnoravne zaštite su službena lica, njihove odluke, službeni pečat i znak, službeni spisi, kao i njihovo svojstvo i funkcija. Službena lica su zaštićena i od privatnih tužbi pojedinaca i pravnih lica, za tzv. službenu grešku. „Službenom“ greškom se naziva šteta koju službena lica prouzrokuju u vršenju službene dužnosti. Ukoliko je šteta prouzrokovana nenamerno, štetu nadoknađuje država. Ako, pak, službeno lice štetu prouzrokovalo namerno, onda je ono dužno da naknadi prouzrokovanu štetu. Zahtev za naknadu štete podnosi oštećena strana. S druge strane, ukoliko u vršenju službene dužnosti službeno lice izvrši krivično delo, ono neće biti zaštićeno od krivičnog gonjenja, jer se prouzrokovana šteta smatra njegovom „ličnom“ greškom. Ukoliko službena lica pretrpe štetu na radu ili u vezi sa radom (koju prouzrokuju stranke, drugo službeno lice i dr.), shodno zaštiti koju uživaju iz radnopravnih odnosa, oni imaju pravo na naknadu štete. Sam postupak naknade štete sprovodi se u skladu sa obligacionopravnim pravilima. Službena lica na radu mogu da budu izložena raznim vidovima pretnji, napada, pritisaka, čime se ugrožava njihova bezbednost. Takođe, može da bude ugrožena i bezbednost drugih fizičkih lica (npr. članova porodice službenog lica) od strane stranke u postupku koji vodi službeno lice. Ovo se posebno odnosi na porodice službenih lica koja su zaposlena u policiji, inspekciji, carini, poreskim službama i sl. Zaštita se pruža i drugim fizičkim licima koja prilikom izvršavanja poslova orrgana uprave pruže pomoć. Deo 3. – Načelo odgovornosti i kontrole uprave Sami organi uprave, njihov rad i rezultati njihovog rada stalo su podvrgnuti razmatranju i analizi od strane drugih upravnih, nezavisnih ili zakonodavnih organa, kao i sudova. Kako su organi uprave dužni da posao obavljaju zakonito i pravilno, upravo se njihovim stalnim nadzorom i kontrolom osigurava poštivanje načela koja su inkorporirana u upravno pravo. Odgovornost uprave je balans njenim ovlašćenjima, a to podrazumeva potrebu njene stalne kontrole. 46

Odgovornost u upravi može da bude: - lična (odgovornost službenih lica), - zatim odgovornost za štetu prouzrokovanu nezakonitim i nepravilnim radom uprave (obično pada na teret države kao organizatora upravne delatnosti) i - odgovornost države za određene aktivnosti sa povećanim rizikom ili aktivnosti kojima se pruzrokuje šteta koju je pravdeno nadoknaditi. A) Sistem kontrole uprave Činjenica je da čak ni najbolje organizovana uprava, sa precizno propisanim ovlašćenjima i procedurama u postupanju, pretnjom (u slučaju nepoštivanja) odgovarajućim sankcijama, nije garancija da se njen rad neće zloupotrebiti. Stoga je izgradnja funkcionalnog sistema kontrole uprave jedna od pretpostavki svakog demokratskog društva i podrazumeva postojanje velikog broja institucionalnih mehanizama kontrole. NJihov cilj je sprečavanje uprave da odstupa od zakonskih ovlašćenja i procedura rada, odnosno ograničavanje moći uprave i usmeravanje ka onakvom delanju kakvo je u skladu sa iskazanim potrebama društva. Često se umesto pojma kontrola koristi pojam „nadzor“, mada ni u teoriji, a ni u praksi ne postoji jasno razgraničenje u njihovom korišćenju. Po nekima, kontrola je uži pojam od nadzora i predstavlja njegov najjači oblik, koji pretpostavlja i mogućnost intervencije zbog negativnog rada. Kontrola može da bude prethodna, u toku rada uprave, ali najčešći oblik je naknadna kontrola. U odnosu između onoga ko je ovlašćen da kontroliše i kontrolisanog subjekta postoji odnos subordinacije, koji je uređen zakonom. U tom slučaju govorimo o formalnoj kontroli. Formalni kontrolori uprave su parlament, vlada, ombudsman, sud i drugi. Takođe, postoje i neformalni kontrolori (građani, udruženje građana, javno mnjenje, mediji i sl.), kod kojih pravom nisu utvrđena ovlašćenja za kontrolu, niti kontrolisani subekt prema njima ima obavezu povinovanja kontroli. Pa ipak, ovaj vid kontrole u savremenoj pravnoj državi bi trebalo da predstavlja veoma značajan korektiv upravne vlasti. Dalje, kontrolu delimo na unutrašnju i spoljnu. Unutrašnju kontrolu uprave nazivamo i upravna kontrola uprave, jer se i kontrolor i kontrolisani nalaze unutar upravne strukture. Kontrola se vrši prema principu subordinacije, odnosno viši organ kontroliše niži. Pored toga, kontrolu vrši i posebno telo u okviru uprave, obrazovano samo za te poslove. Spoljnu kontrolu, pak, vrše subjekti koji se nalaze izvan uprave, kao što su: parlament, vlada, sud, mediji i drugi. Pored navedene podele, moguće je izvršiti podelu kontrole i na političku i pravnu kontrolu uprave (kontrola njene uloge u sistemu vlasti i kontrola zakonitosti rada uprave). Kontrola može da bude redovna (stalna) i povremena (periodična), zatim ekskluzivna (ukoliko se obavlja od strane subjekata čiji je to jedini zadatak) i inkluzivna (ukoliko je vrše subjekti uz obavljanje redovnih zadataka); represivna (ukoliko se izriču sankcije zbog pogrešnog rada) i korektivna (u slučaju da se 47

samo konstatuje da je rad bio pogrešan, uz mogućnost da se izreknu sankcije zbog toga). Dobra uprava podrazumeva sveobuhvatan sistem kontrole uprave i upravo taj sistem dodatno jača upravu. B) Oblici odgovornosti službenih lica uprave Poslovi koje vrše službena lica uprave imaju izuzetno veliki značaj, jer se obavljanjem tih poslova državi omogućuje da vrši svoju vlast. U tom smislu i njihova odgovornost je posebno izražena i veoma je važna tema. Odgovornost službenih lica može da se grupiše u dva smera: 1. pravna (krivična, prekršajna, discipinska i materijalna odgovornost), 2. vanpravna (podrazumeva političku i moralnu odgovornost). Službena lica uprave, odnosno zaposleni u upravi koji potpadaju pod pravnu odgovornost su: - državni službenici u organima državne uprave, sudovima, javnim tužilaštvima, Republičkom javnom pravobranilaštvu, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službi organa čije članove bira Narodna skupština (državni organi) ili s njima povezani opšti pravni, informatički, materijalno-finansijski, računovodstveni i administrativni poslovi, i - zaposleni u organima autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, kao i u organima gradskih opština i službama i organizacijama koje osniva nadležni organ autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i gradske opštine, prema posebnom zakonu. Zakonom su precizno navedeni subjekti koji se ne smatraju državnim službenicima, odnosno oni ne potpadaju pod pravnu, već pod vanpravnu odgovornost. To su: narodni poslanici, predsednik Republike, sudije Ustavnog suda, članovi Vlade, sudije, javni tužioci, zamenici javnih tužilaca i druga lica koja na funkciju bira Narodna skupština ili postavlja Vlada i lica koja prema posebnim propisima imaju položaj funkcionera. Ukoliko dođe do povrede službene dužnosti sa obeležjima krivičnog dela govorimo o krivičnoj odgovornosti službenih lica. Što se tiče prekršajne odgovornosti, zakonom je propisano da Republika Srbija, teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave i njihovi organi ne mogu biti odgovorni za prekršaj, ali je ostavljena mogućnost da zakonom može biti propisano da za prekršaj odgovara odgovorno lice (fizičko lice) u državnom organu, organu teritorijalne autonomije ili organu jedinice lokalne samouprave, pod uslovom da je učinilo prekršaj u stanju uračunljivosti i sa umišljajem ili iz nehata, a bilo je svesno i moglo biti svesno da je takav postupak zabranjen. U cilju „disciplinovanja“ službenih lica posebnim zakonom koji uređuje radnopravne odnose zaposlenih propisuju se pravila odgovornog ponašanja. Ukoliko dođe do povrede dužnosti iz radnog odnosa koje su kvalifikovane kao disciplinske povrede, govorimo o disciplinskoj odgovornosti. Disciplinski postupak pokreće, vodi i o disciplinskoj odgovornosti odlučuje rukovodilac zaposlenog, a zakonom je predviđena i mogućnost osnivanja disciplinske 48

komisije od tri člana. Disciplinske povrede klasifikuju se na lakše i teže, a kazna koja se po utvrđenoj disciplinskoj odgovornosti izriče za lakša dela može da bude novčana (do 20% od plate u trajanju do šest meseci), dok se za utvrđenu težu povredu radne obaveze može izreći novčana kazna (od 20% do 30% od plate u trajanju do šest meseci), zabrana napredovanja (od dve do četiri godine) ili prestanak radnog odnosa. Zakonom je predviđeno i da se nakon pokretanja disciplinskog postupa zaposleni protiv koga se postupak vodi može suspendovati sa rada, do okončanja postupka. Ovde je značajno napomenuti da je poželjno da se radi stimulisanja odgovornog funkcionisanja uprave mogu primenjivati i pozitivne mere (nagrađivanje, jačanje profesionalnih standarda, etike i sl.). Službeno lice u vršenju svojih poslova može da pričini štetu, kako državnom organu, tako i trećem licu. U tom slučaju govorimo o materijalnoj odgovornosti. Da bio postojala ova odgovornost, šteta mora da bude prouzrokovana na radu ili u vezi sa radom, namerno ili iz krajnje nepažnje. Ukoliko je šteta pričinjena državnom organu, onda je štetu dužno da nadoknadi službeno lice koje je štetu prouzrokovalo, dobrovoljno ili prinudno, u izvršenju sudske odluke po sprovedenom parničnom postupku. Ukoliko je šteta nastala u izvršenju naloga starešine, a službeno lice je istog prethodno upozorilo o mogućnosti nastanka štete izvršenjem tog naloga, službeno lice može da bude oslobođeno od odgovornosti za štetu. V) Odgovornost za štete pričinjene pogrešnim radom uprave- službena greška Pogrešan rad uprave podrazumeva takvo obavljanje poslova uprave od strane službenih lica uprave koje je: - nezakonito (podrazumeva činjenja i nečinjenja protivna zakonu i drugim propisima) ili - nepravilno (čine ga ponašanja koja su u suprotnosti sa pravilima dobrog i urednog vršenja uprave), bez obzira da li je takvo obavljanje poslova učinjeno namerno ili iz nepažnje. Usled takvog ponašanja, kao direktna posledica, nastupila je šteta za tzv. treća lica. Nastala šteta može da bude materijalna i nematerijalna. Materijalna šteta ogleda se u stvarnoj šteti na imovini i dobrima i izgubljenoj dobiti. Nematerijalna šteta podrazumeva povredu ličnih dobara, nanošenje fizičkog i duševnog bola, povredu ugleda i sl. Sa vremenskog i prostornog aspekta različiti su pristupi o tome ko treba da nadoknadi nastalu štetu. U našem pravnom sistemu Ustavom je proklamovano da „svako ima pravo na naknadu materijalne ili nematerijalne štete koju mu nezakonitim ili nepravilnim radom prouzrokuje državni organ, imalac javnog ovlašćenja, organ autonomne pokrajine ili organ jedinice lokalne samouprave“. (Ustav Republike Srbije, član 35. stav 2.). Zakonima koji regulišu državnu upravu i rad državnih službenika je eksplicitno propisano da: 49

- za štetu koju prouzrokuje državni organ odgovara Republika Srbija, - za štetu koju prouzrokuje imalac javnog ovlašćenja, pokrajina, opština ili grad odgovaraju ti subjekti. Takođe je propisano da lice koje je pretrpelo štetu naknadu iste može da zahteva ne samo od države, već i direktno od službenog lica, ukoliko je ono tu štetu prouzrokovalo namerno. U slučaju službene greške učinjene od strane imaoca javnog ovlašćenja, pokrajine, opštine ili grada, naknada ne može da se zahteva od Republike Srbije. "Imaoci javnih ovlašćenja sami odgovaraju za štetu koju svojim nezakonitim ili nenravilnim radom prouzrokuju fizičkim i pravnim licima u vršenju poverenih poslova državne uprave" (Zakon o državnoj upravi, član 5. stav 2.). Pravo na naknadu štete oštećeno lice može da zahteva u građanskom sudskom postupku i u upravnom sporu pred Upravnim sudom. Da bi uopšte došlo do odgovornosti za nastalu štetu, potrebno je da se utvrdi postojanje uzročnoposledične veze između štete i službene greške. Ukoliko se u sudskom postupku utvrdi da je službenik štetu prouzrokovao namerno ili iz krajnje nepažnje, a šteta je već namirena iz budžeta, država ima pravo da od službenika zahteva nadoknadu isplaćenog iznosa na ime prouzrokovane štete (tzv. pravo na regres). Organizacija koja vrši javno ovlašćenje, odnosno pokrajina, opština i grad, mogu ostvariti pravo na regres od službenika samo ako je to propisano njihovim aktima. G) Odrovornost bez obzira na službenu rrešku Ovaj oblik odgovornosti postoji samo u slučajevima koje zakon izričito propisuje. Naime, odgovornost bez obzira na službenu grešku nije Ustavni princip, ona je više potreba da se zadovolji načelo jednakosti građana u snošenju javnih tereta, odnosno da se eliminiše mogućnost da pojedinci trpe nesrazmerno veću štetu u odnosu na druge, zbog određenih aktivnosti države. Dešava se u praksi da u određenim slučajevima uprava u cilju ostvarenja javnog interesa postupa zakonito i pravilno, ali pojedinac usled takvog postupanja pretrpi štetu. U tom slučaju, on će imati pravo na naknadu štete od države. Takođe, dešava se da država, odnosno službenici uprave obavljaju određene poslove koji su vezani za izvestan povećan rizik od nastanka štete. Za štetu od takvih delatnosti država odgovara, odnosno dužna je da nadoknadi štetu, bez obzira na krivicu. Deo 4. – Načelo odnosa uprave prema ljudskim pravima Razvojem ljudskih prava i pravne države, došlo je i do kapitalnih promena u organizacionom, materijalnom i procesnom upravnom pravu. Razmatrajući načelo zakonitosti, videli smo da je, razvojem moderne demokratske države, ono obogaćeno demokratskim vrednostima, od kojih su svakako veoma važna ljudska prava, vladavina prava, demokratske institucije, srazmernost i drugi demokratski standardi. Samo ona uprava koja u cilju povećanja opšte dobrobiti društva kao celine vrši upravno delovanje poštujući i štiteći ljudska prava i slobode može da 50

bude dobra uprava, odnosno uspešna uprava. U postupku vršenja svojih zadataka, obaveza i odgovornosti uprava je dužna da štiti i uvažava ljudska prava A) Opšta načela o odnosu uprave prema ljudskim pravima U prošlosti, do nastanka moderne države, uprava je tradicionalno bila instrument vlasti. Danas, ona je transformisana u sistem koji štiti interese svih građana, odnosno služi povećanju opšte dobrobiti društva kao celine. U tom smislu definisano je nekoliko principa koji se tiču uloge i strukture uprave. U demokratskom društvu uprava mora da bude: - posvećena poštovanju zakona, odnosno strogoj primeni zakona i borbi protiv nezakonitih pojava; - nezavisna u izvršavanju zakona (rad bez spoljnih pritisaka i upliva političkih motiva) - strogo kontrolisana (interna i eksterna kontrola o kojoj je bilo reči) - odraz svih delova društva, u polnom, etničkom i dr. smislu, - posvećena stalnom učenju o ljudskim pravima i njihovom unapređenju, - odgovorna za svoj rad (lična, ali i odgovornost po principu subordinacije, sprečavanje koruptivnih radnji). B) Poštovanja ljudskih prava i odgovornosti za njihovo kršenje Kad je reč o ljudskim pravima, obaveza njihovog poštovanja deklarisana je u čitavom nizu međunarodnih i domaćih dokumenata. Upravo se prema stvarnom stepenu zaštite ljudskih prava meri i demokratski karakter postojanja vladavine prava u jednom društvu, odnosno demokratski karakter njegovih institucija. Stoga kažemo da poštovanje ljudskih prava predstavlja temeljnu vrednost demokratije. Sa aspekta uprave, to su, pre svega, poštovanje: građanskih sloboda, jednakosti građana, ličnosti i dostojanstva stranaka u postupku, prava na privatnost, prava na imovinu, prava na pravno sredstvo i sl. Ovih principa uprava mora da se pridržava i dosledno da ih poštuje u svom radu. V) LJudska prava službenika uprave S druge strane, službenici uprave koji takođe uživaju ljudska prava, moraju u tom pogledu da budu izjednačeni sa ostalim građanima. Ovo je novina moderne države, jer su oni donedavno ograničavani u svojim političkim pravima, prvenstveno u cilju onemogućavanja mešanja u politički život. Propisima je jasno određeno u kojim situacijama su službenici uprave ograničeni. Tako je zakonom, u skladu sa Ustavnim principima, onemogućeno vršenje određenih političkih funkcija od strane službenika uprave. To znači da službenik koji je izabran na neku političku funkciju, ne može da radi u upravi, sve dok mu ne istekne mandat na političkoj funkciji. Službnicima uprave je, takođe, zabranjeno da iznose svoja mišljenja i stavove o službi, osim ako izričito nisu na to ovlašćeni. Dalja ograničenja odnose se na zabranu okupljanja i udruživanja policije, pripadnika oružanih snaga i državne uprave. Slične zabrane se odnose i na sindikalno udruživanje i delovanje, kao i pravo na štrajk. G) Načela o upravnopravnoj zaštiti ljudskih prava 51

LJudska prava se nalaze u režimu upravnopravne zaštite, koja je od izuzetnog značaja. Upravnopravna zaštita se odnosi na: zaštitu i ostvarivanje ljudskih prava u upravnom postupku i na bezbednosnu zaštitu ljudi i imovine. U okviru upravnog postupka organi uprave donose upravna akta kojima rešavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima građana. Na osnovu tih upravnih akata građani mogu neposredno ostvariti svoja prava i pravne interese ili ti akti mogu biti uslov za ostvarivanje nekog drugog prava. Takođe, upravnim aktima se štite pojedina prava građana od ugrožavanja od strane drugih lica ili organa vlasti. Takva je, npr. zabrana neke aktivnosti kojom se remeti javni red i mir ili npr. stavljanje van snage donetog upravnog akta kojim je neko pravo stranke ograničeno ili je stranci utvrđena neka obaveza koja je u nesrazmeri sa njenim pravom. Pozitivnim propisima iz oblasti upravnog prava regulisane su dužnosti uprave, kojima se omogućava zakonito i pravilno ostvarivanje prava, obaveza i pravnih interesa građana. Naime, celokupan sistem pravila o radu organa uprave u upravnom postupku upravo služi zaštiti prava građana, jer je njihov cilj zakonito i pravilno sprovođenje upravnog postupka. D) Bezbednosna zaštita ljudi i imovine Ova zaštita obuhvata zaštitu elementarnih ljudskih prava: života, prava, sloboda i ličnog integriteta lica i bezbednosnu zaštitu imovine. Tu zaštitu obavlja policija sprečavanjem, otkrivanjem i rasvetljavanjem protivvpravnih radnji (krivičnih dela, prekršaja i drugih delikata), otkrivanjem i hvatanjem njihovih izvršilaca, regulisanjem i kontrolisanjem saobraćaja na javnim putevima, održavanjem javnog reda, obezbeđivanjem granice, asistiranjem organima uprave u sprovođenju njihovih akata itd. Važno je napomenuti da je policija ovlašćena da prilikom pružanja bezbednosne zaštite ljudima i imovini, postupa humano, nepristrasno i bez diskriminacije. Takođe je dužna da poštuje dostojanstvo, ugled i čast svakog lica, da vodi računa o zdravlju lica i da sprečava sva dela mučenja. Đ) Načela o upravnopravnim poseэanjima u ljudska prava Međutim, postoje određena ovlašćenja policije koja u izvesnoj meri zadiru u ljudska prava građana, primenom mera prinude i ograničenjem pojedinih ljudskih prava od strane uprave, što predstavlja drugu stranu odnosa policije prema ljudskim pravima (tzv. upravnopravna posezanja u ljudska prava). Prinuda koju preduzima policija je dozvoljena pravom i njen cilj je obezbeđenje poštivanja pravnih pravila. To je zakonom dopušteno delovanje službenog lica uprave radi nametanja onih ponašanja koja su neophodna da bi se zakoni izvršavali. U upravnom pravu prinudu posmatramo kao vrstu materijalnih akata. Ta prinuda može da bude neposredna (fizička) prinuda i posredna (novčana) prinuda. Fizička (neposredna) prinuda postoji kada se neko novčano kazni radi remećenja reda u postupku. Posredna (novčana) prinuda može da se primeni u toku upravnog postupka u vidu novčane kazne za lice koje je bilo dužno da po uredno dostavljenom pozivu svedoči u postupku, ali se nije pojavilo. Razlozi ograničavanja ljudskih prava mogu da budu raznovrsni. Za sve njih je karakteristično da za njihovo preduzimanje od strane nadležnog organa moraju da 52

postoje pretpostavke: - koje su isključivo propisane zakonom (nikako nižim pravnim aktom), - da se sprovode u zakonom propisanom postupku i - da je stranci omogućeno pravno sredstvo za mogućnost realizacije prava na odbranu svoga pravnog interesa. Veoma je bitno naglasiti da se u slučaju ograničavanja ljudskih prava mora poštovati srazmernost, što znači da ograničenje i svrha koja se namerava postići ograničenjem moraju da budu srazmerni. Ograničenje ljudskih prava postoji u redovnim okolnostima, ali postoje i zakonom propisane vanredne okolnosti, kao što su stanje rata i vanredno stanje, kada se takođe vrši ograničenje ljudskih prava. Deo 5. - Načelo javnosti rada uprave i pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja Organi državne uprave dužni su da svoj rad učine transparentnim. To znači da su dužni da javnosti omoguće uvid u svoj rad i obaveštavaju je o pitanjima koja su od javnog značaja. Javnost rada obavezuje ne samo organe uprave, nego i sve druge vršioce upravnih ovlašćenja. Ustavom je proklamovano da svako ima pravo da istinito, potpuno i blagovremeno bude obavešten o pitanjima od javnog značaja. Takođe, svako ima pravo na pristup podacima u posedu državnih organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom. Način ostvarivanja načela javnosti rada i obaveze organa državne uprave u ostvarivanju ovog načela propisani su Zakonom o državnoj upravi, Zakonom o opštem upravnom postupku i drugim propisima koji se odnose na upravu. Tekovina naprednih demokratskih društava i moderne uprave je i pravo građana na pristup podacima koji su u posedu državnih organa. U Republici Srbiji ovo pravo je regulisano Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (2004.). Ovaj zakon se u najvećoj meri podudara sa pravnim standardima iz Preporuka Saveta Evrope iz 2002. Godine. To podrazumeva pravo građana da zahtevaju i da ostvare uvid u rad organa uprave, ali i da budu obavešteni o svim pitanjima koja su od javnog značaja. Time je građanima omogućeno da budu bolje informisani, a državni službenici moraju da budu odgovorniji u svom radu. Na ovaj način građanima je, dakle, omogućena kontrola rada državnih organa, čime se umanjuje rizik od zloupotrebe moći i obezbeđuje poštovanje ljudskih prava i sloboda. Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, pored osnovnih odredbi kojima se definišu predmet regulisanja, informacije od javnog značaja, organi vlasti, zakonske pretpostavke o opravdanom interesu, sadržina prava o informacijama od javnog značaja, načelo jednakosti i zabrana diskriminacije novinara i javnih glasila, kao i ograničenje prava, regulisani su i: isključenje i ograničenje slobodnog pristupa informacijama od javnog značaja, 53

postupak pred organom vlasti, postupak pred poverenikom, izbor, položaj i nadležnost poverenika, mere za unapređivanje javnosti rada organa vlasti, naknada štete, nadzor. Tako je informacija od javnog značaja svaka informacija kojom raspolaže organ uprave i drugi organ javne vlasti, koja nastane u radu ili u vezi sa radom tog organa, koja je sadržana u dokumentu, a odnosi se na sve ono o čemu javnost ima opravdan interes da zna. Pod organima javne vlasti podrazumevaju se državni organi, organi autonomne pokrajine i lokalne samouprave, zatim imaoci javnih ovlašćenja i pravna lica (koja osniva ili finansira u celini, odnosno u pretžnom delu državni organ. Opravdani interes javnosti da zna postoji uvek kad se radi o informacijama kojima raspolaže organ vlasti, a koje se odnose na ugrožavanje, odnosno zaštitu zdravlja stanovništva ili životne sredine. Ukoliko su u pitanju druge informacije kojima organ raspolaže, takođe će se smatrati se da je interes javnosti da o njima zna opravdan, osim ukoliko organ vlasti ne dokaže suprotno. Prema Zakonu, lice koje traži dostupnost informacijama od javnog značaja ima pravo da bude obavešteno da li organ poseduje takvu informaciju, zatim ima pravo da izvrši uvid u dokument koji sadrži informaciju, da dobije kopiju dokumenta i pravo da mu kopija dokumenta bude dostavljena na zakonom predviđen način. U cilju sprečavanja diskriminacije, predviđeno je da pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja pripada svima pod jednakim uslovima, bez obzira na državljanstvo, prebivalište, boravište (odnosno sedište) ili kakvo lično svojstvo. Takođe je zabranjena diskriminacija, odnodno protažiranje jednog (ili više) novinara i javnih glasila u odnosu na druge. Što se tiče samog postupka ostvarivanja ovog prava, on otpočinje tako što tražilac informacije podnosi zahtev (pisani ili saopštenjem na zapisnik) nadležnom organu vlasti, a organ je dužan da mu u roku od 15 dana od dana dostavljanja zahteva dostavi traženu informaciju ili da ga obavesti o nosaču informacije, na način predviđen zakonom. Ukoliko, pak, organ u zakonskom roku ne dostavi informaciju, tražilac informacije može da podnese žalbu Povereniku za informacije od javnog značaja (Poverenik) (koji se ovde javlja u ulozi drugostepenog organa). Poverenik je nezavisni organ, samostalan u radu, predstavljen u fizičkom licu izabranom od strane Narodne skupštine na period od sedam godina. Poseduje imunitet i stručni tim koji mu pomaže u radu. Pored uloge drugostepenog organa, Poverenik je dužan da prati poštovanje zakona i predlaže mere za unapređenje dostupnosti informacija od javnog značaja, održava nosače informacija i dr., o čemu obaveštava Narodnu skupštinu i javnost. Postupak po žalbi vodi u skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku. Protiv odluke Poverenika može da se povede upravni spor. Ovde je bitno napomenuti da svaki organ javne vlasti ima obavezu da odredi jedno ili više službenih lica za nostupanje po zahtevima za slobodan pristup informacijama od javnog značaja. Takođe je u obavezi da najmanje jednom 54

godišnje izradi informator sa osnovnim podacima osvom radu, u skladu sa zakonom. Zakonom su određeni izuzeci od pravila, tj. odstupanja od opštih pravila u oblasti transparentnosti rada uprave i slobodnog pristupa informacijama od javnog značaja. Tada govorimo o isključenju i ograničenju. Isključenje je potpuno onemogućavanje javnosti da ima uvid u rad organa uprave. Ograničenje znači sužavanje, ograničavanje kruga lica koja imaju pravo da znaju i stvaranje kruga povlašćenih lica kojima su dostupne informacije o radu organa uprave. Naravno, ovi izuzeci se primenjuju samo u slučajevima propisanim zakonom. Da bi se ograničenja i isključenja slobodnog pristupa informacijama od javnog značaja primenjivala restriktivno i da se ne bi pretvorila u polje arbitrarnog odlučivanja uprave kao posednika informacija, veoma je važno da se zakonima i drugim propisima bliže uredi šta znače pojedini od pojmova kao što su urrožavanje odbrane zemlje, nacionalna i javna bezbednost, državna, vojna, službena i druga tajna. Uz to, u praksi moraju biti izgrađeni standardi za primenu tih pojmova.

DRUGI DEO – SUBJEKTI UPRAVE 1. ORGANI DRŽAVNE UPRAVE 2. UPRAVA TERITORIJALNIH JEDINICA 3. OSTALI SUBJEKTI UPRAVE TREĆI DEO - DELATNOST UPRAVE 1. POSLOVI I SREDSTVA ZA RAD UPRAVE 2. AKTI UPRAVE 3. UPRAVNI POSTUPAK ČETVRTI DEO - KONTROLA UPRAVE 1. SUDSKA KONTROLA UPRAVE 2. VANSUDSKA KONTROLA UPRAVE

55