Teza Capitol

Capitolul 2. Unele provocări ale teoriei integrării europene Procesul de integrare a statelor - naţiune a fost şi încă este un subiect foarte dezbătut de către reprezentanţii teoriei relaţiilor internaţionale. Liga Naţiunilor, Naţiunile Unite şi mai ales Uniunea Europeană au fost privite de unii ca primii paşi către o “lume unită” sau mai “integrată”50. Există cîteva supoziţii privind punctul de pornire al teoriilor integrării. Prima dintre aceste supoziţii priveşte o temă comună în literatura filosofică cât şi în cea empirică a ştiiţelor umaniste şi sociale şi anume că ostilitatea dintre oameni ar înceta dacă toţi am fi la fel. Războaiele sunt determinate de diferenţele dintre oameni şi de conflictele de interese, de frica şi invidia care apar din aceste diferenţe. Dacă oamenii ar putea să se cunoască unii pe alţii, să înţeleagă credinţele, scopurile şi problemele celorlalţi, raţionalitatea lor naturală şi empatia ar depăşi, sau cel puţin ar reduce, ostilitatea reciprocă. Aşa cum Haas nota, prin integrarea internaţională “se pot construi relaţii şi pot fi luate măsuri preventive în relaţiile dintre naţiuni şi oameni mult înainte de izbucnirea tensiunilor, disputelor, conflictelor sau violenţei”51. A doua supoziţie ia în considerare numărul mare de tranzacţii dintre multe unităţi. Aceste tranzacţii dau naştere la presiuni care pot împiedica părţile implicate să se îndrepte împotriva celorlalţi, ceea ce va conduce în final la dispute. A treia supoziţie este că un sistem internaţional integrat se va asemăna cu statul naţiune în aşa fel încât violenţa va fi controlată de către un grup ales sau desemnat de către sistem. Conflictele ar putea atunci fi rezolvate în mod amiabil spre deosebire de situaţia de anarhie52. Ultima supoziţie este una neofuncţionalistă, care precizează că oamenii care cooperează într-un domeniu restrâns, nonideologic, necentral sunt capabili să construiască, în decursul timpului, modele de cooperare care vor ajuta la depăşirea problemelor de interes crucial. 50

Sullivan, M., International Relations: Theories and Evidence, Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1976, pag. 208 51 Haas, E., International Integration in International Systems. A Behavioural Approach, ed. Michael Haas, Chandler, New York, 1974, pag. 204 52 idem 50

31

Integrarea poate fi diferenţiată şi din punctul de vedere al procesului şi al domeniului. În ceea ce priveşte procesul, există o abordare instituţională care abordează integrarea în principal în termeni de formare a unui corp politic, în timp ce alte abordări, mai puţin organizaţionale, văd lumea modernă ca mişcîndu-se foarte încet dar foarte sigur către un tip de comunitate mondială, dacă nu chiar către un guvern mondial. Abordările integraţioniste în legătură cu domeniul precizează că integrarea sau comunitizarea poate avea loc oriunde, chiar la un nivel redus, cum ar fi spre exemplu eforturile de unificare europeană. În acest context, eforturile comunităţii mondiale sau ale guvernului mondial sunt exerciţii stilistice şi nepractice şi integrarea trebuie să aibă loc la nivel regional. Toate aceste perspective utilizează ipoteza că ţările “integrate” unele cu altele se vor comporta diferit unele faţă de altele spre deosebire de naţiunile mai puţin integrate53. Mulţi teoreticieni ai relaţiilor internaţionale definesc integrarea în lucrările lor. Deutsch defineşte integrarea ca “obţinerea unui simţ al comunităţii şi al instituţiilor care poate asigura schimbare dependentă şi liniştită”54. Ernst B. Haas vede tipul ideal al “comunităţii politice” ca “unul în care există limitări în ceea ce priveşte violenţa conflictului în cadrul grupului”55 şi ca şi “crearea voluntară a unor unităţi politice mari care implică prezentarea conştientă de forţe în relaţie cu instituţiile participante”56. J.S.Nye specifică că una dintre funcţiile organizării regionale este controlul conflictului intraregional57. Robert Angell care a studiat “participarea

trans-naţională”,

precizează

că

interacţiunea

crescută

prin

53

Sullivan, M., International Relations: Theories and Evidence, Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1976, pag. 209 54 Deutsch, K., Burrell, S., Kann, R., Lee, M., Lichterman, M., Lindgren, R., Loewenheim, F., and Wagenen, R., Political Community and the North Atlantic Area, in International Political Communities: An Anthology, Doubleday and Company, Garden City, New York, 1966, pag. 1-2 55 Haas, E., The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950-1957, Stanford University Press, Stanford, California, 1958, pag. 6 56 Haas, E.B., The Study of Regional Integration: Reflections on the Joy and Anguish of Pretheorising, in L.N. Lindberg and S. A. Scheingold (eds), European Integration: Theory and Research, Harvard University press, Cambridge, 1971, pag. 4 57 Nye, J.S., Peace in Parts: Integration and Conflict in regional Organisation, Little Brown, Boston, 1971

32

intermediul participării, ar putea determina “pacea mondială”58. Michael Hodges prezintă integrarea ca “formarea de noi sisteme politice din sisteme politice separate”59. Reginald Harrison a prezentat importanţa instituţiilor centrale: “procesul de integrare poate fi definit ca stabilirea, în cadrul unei zone de relaţii a comunităţii politice, de instituţii centrale cu putere de luare a deciziilor care sunt obligatorii şi metode de control care determină alocarea valorilor la nivel regional precum şi mecanisme adecvate de obţinere a consensului”60. William Wallace defineşte integrarea ca şi “crearea şi menţinerea unor modele intense şi diversificate de interacţiune între unităţi anterior autonome”61. Deutsch şi colegii săi au precizat în studiile lor privind integrarea că economiile cu adevarat integrate nu sunt neapărat acelea care se declară integrate prin mijloace formale sub forma acordurilor. Acele natiuni care deţin nivele înalte şi consistente de comunicare şi tranzacţionare unele cu altele pot fi mai integrate decît acelea care au semnat acorduri formale”62. Există două mari abordări teoretice privind teoriile integrării: funcţionale şi neofuncţionale. În afară de aceste perspective, există altele care privesc formarea de unităţi supranaţionale ca un rezultat al procesului de luare a deciziilor. Rezultatul este că statele se integrează într-o arhitectură agregată pentru că liderii în mod individual au decis că aşa ar trebui, pentru că propriul interes este realizat prin cooperarea cu celelalte entităţi şi nu prin izolarea de acestea. În aceste cazuri, conceptele de interes personal sau interes naţional şi putere ar putea opera ca variabile explicative: statele înţeleg că interesele lor sunt realizate prin amalgamare sau îi forţează pe ceilalţi (sau sunt forţaţi de

58

Angell, R., Peace on the March: Transnational Participation, Van Nostrand Reinhold, New York, 1969, pag. 28 si 156 59 Hodges, Michael, Introduction in M. Hodges (ed.), European Integration, Penguin, Harmondswoth, 1972, pag. 13 60 Harrison, R.J., Europe in Question. Theories of Regional International Integration, George Allen and Unwin, London, 1974, pag. 14 61 Wallace, W., Introduction: The Dynamics of European Integration, in W. Wallace (ed.), The Dynamics of European Integration, Pinter/RIIA, London, 1990, pag. 9 62 Deutsch, K., Burrell, S., Kann, R., Lee, M., Lichterman, M., Lindgren, R., Loewenheim, F., and Wagenen, R., Political Community and the North Atlantic Area, in International Political Communities: An Anthology, Doubleday and Company, Garden City, New York, 1966

33

ceilalţi) în cadrul unei uniuni63. De exemplu, Amitai Etzioni prezintă formarea de comunităţi internaţionale luînd în considerare locul puterii şi argumentează că “o nouă comunitate se formează… cînd o naţiune mai puternică decît un alt potenţial membru ghidează procesul de unificare”64. Problema pe care teoreticienii proceselor de integrare au întîmpinat-o a fost definirea integrării. Unii văd acest proces ca un nivel sau situaţie pe care statele naţiune îl ating şi apoi îl menţin, alţii îl văd ca un proces în mişcare care în instanţă este fără sfîrşit. Ca urmare, pentru unii starea integrării este un punct bine definit, care poate fi observat empiric, de obicei prin formarea unei uniuni. Pentru alţii, nu există nici un punct. Ei se concentrează pe procesul de integrare precizînd că integrarea ar putea să nu fie neapărat o uniune formală. Pentru aceştia, integrarea este dată de variabilitatea unor caracteristici care se crede că reprezintă uniunea, şi aşadar, statele pot în mod constant oscila în procesul sau nivelul lor de integrare65 . Barry Hughes şi John Schwarz sugerează trei tipuri diferite de integrare: comunităţile

de

masă,

amalgamarea

politică

şi

cooperarea

interguvernamentală66. Atitudinea maselor faţă de unităţile politice constituie măsura comunităţii de masă, amalgamarea politică este cuantificată prin numărul de decizii luate de organizaţiile supranaţionale în cadrul contextului european, iar cooperarea interguvernamentală prin evenimentele – acorduri, vizite de stat, schimbul de corespondenţă – care apare între guvernele europene. Leon Lindberg şi Joseph Nye argumentează că ar putea exista diferite tipuri de integrare. Nye, de exemplu, sugerează că există integrare economică, politică şi socială. Integrarea economică este reprezentată de un nivel înalt al schimbului economic dintre entităţi, integrarea socială ar include unificarea maselor, a grupurilor specifice şi a elitelor, în timp ce integrarea politică ar 63

Sullivan, M., International Relations: Theories and Evidence, Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1976, pag. 213 64 Etzioni, A., The Epigenesis of Political Communities at the International Level, in International Politics and Foreign Policy: A Reader in Research and Theory, The Free Press, New York, 1969, pag. 348 65 ibidem 63, pag. 214 66 Hughes, B. & Schwarz, J., Dimensions of Political Integration and the Experience of the European Community, International Studies Quarterly 16, September 1972, pag. 263-94

34

include o largă varietate de fenomene, inclusiv mai multe decizii la nivel internaţional, birocraţii internaţionale şi similarităţi atitudinale între state.67 Dacă integrarea este percepută ca un fenomen economic, atunci apar diverse întrebari la care un teoretician trebuie să răspundă cum ar fi: ce nivele de interdependenţă sunt necesare în cadrul unui grup de economii naţionale pentru a se considera integrate? Este realizarea unei zone de comerţ liber condiţia necesară? Sau, este sfârşitul integrării economice realizarea unei uniuni vamale sau a pieţei comune sau a unei uniunii economice şi monetare? Ce nivele de instituţionalizare comună sunt asociate cu un spaţiu economic integrat? Dar dacă avem de a face cu integrarea politică, întrebarea ar fi: reprezintă integrarea înlocuirea structurilor tradiţionale de guvernare cu noi tipuri de instituţii şi noi forme de autoritate? Contribuie integrarea la dizolvarea autorităţii naţionale în cadrul unei regiuni geografice anume?68 Studiul integrării europene a devenit o scenă majoră de dezbateri în cadrul disciplinei academice a relaţiilor internaţionale pe parcursul anilor ‘50. Teoreticienii au fost preocupaţi de instituţiile colective internaţionale şi transnaţionale şi de apariţia actorilor non-statali importanţi în politica mondială. Studiul integrării europene a consacrat cel puţin patru piloni ai abordării. Primul, ar fi să înţelegem UE ca o organizaţie internaţională. Teoria organizaţiilor internaţionale se bazează pe ideea că organizaţiile internaţionale tradiţionale sunt organisme interguvernamentale desemnate în contextul explicit al convergenţei preferinţelor statului sau intereselor comune. Ele sunt un mijloc pentru asigurarea armoniei interstatale şi în final a păcii veşnice69. Al doilea tratează integrarea europeană ca un model de “regionalism” în cadrul politicii economice globale. Scopul acestei abordări este să ofere reflecţii,

67

Nye, J., Comparative Regional Integration: Concept and Measurement, International Organisations 22, Autumns 1968, pag. 855-80 68 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (edt) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 11 69 ibidem 68, pag. 15

35

şi poate generalizări, despre tendinţa grupurilor din statele teritorial adiacente de a se grupa în blocuri70. A treia abordare urmăreşte să trateze UE ca un subiect util pentru studiul dinamicii procesului decizional. Atenţia este îndreptată către interacţiunea intereselor actorilor şi proceselor de stabilire a agendelor, formulării politicilor, legislaţiei, intermedierii intereselor şi implementării politicilor71. Ultima abordare priveşte UE ca un fenomen sui generis. Există doar o singură Uniune Europeană şi aşadar, integrarea europeană nu poate fi utilizată pentru elaborarea de generalizări largi72. Din această perspectivă, teoriile integrării europene pot fi clasificate în trei mari grupe: teoriile mari (grand theories), teoriile de mijloc (middle range theories) şi alte abordări teoretice privind integrarea europeană. Din cadrul teoriilor

mari,

în

lucrarea

de

faţă

voi

aborda

neofuncţionalismul,

interguvernamentalismul şi interguvernamentalismul liberal. Din grupa teoriilor de mijloc voi prezenta guvernarea pe mai multe nivele (multi-level governance), reţelele de politici sectoriale (policy networks) şi noul instituţionalism. Capitolul prezent va face referire la primele două teorii, urmând ca următorul capitol să abordeze pe larg noul instituţionalism. În ceea ce priveşte celelalte abordări ale integrării europene, capitolul de faţă va aborda constructivismul social, consociaţionismul şi tranzacţionalismul, federalismul şi confederalismul.

2.1. Teoriile mari (grand theories) Au apărut ca urmare a dorinţei analiştilor din spaţiul academic de a explica procesul de integrare europeană. Scopul acestor teorii este de a prezenta factorii care au condus la apariţia integrării europene precum şi evoluţia viitoare a procesului. Din acest punct de vedere, putem spune că aceste teorii au un caracter dinamic. Ele iau in considerare caracteristicile principale ale procesului 70

Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (edt) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 11 71 ibidem 70, pag. 15 72 idem 71

36

de integrare prezentându-l ca atare, ca un întreg şi analizează întreaga evoluţie trecută, prezentă şi viitoare a acestuia. Accentul este pus pe procesul de integrare şi nu pe rezultatele acestui proces. Primele încercări de teoretizare a procesului de integrare europeană au apărut în anii 1950 în Statele Unite ale Americii. Elaborarea marilor teorii a avut ca punct de plecare apariţia în 1951 a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului. Interesul cercurilor ştiinţifice asupra procesului de integrare europeană a fost susţinut timp de 15 ani, timp în care integrarea europeană cunoaşte o perioadă de vizibilă dezvoltare şi extindere. Începând însă cu prima jumătate a anului 1966, o dată cu “criza scaunului gol” şi a fenomenului de euroscleroză din anii 1970, interesul în marile teorii începe să scadă. În special „criza scaunului gol” şi compromisul de la Luxembourg au modificat echilibrul de forţe dintre instituţiile comunitare. De la o atitudine pozitivă în ceea ce priveşte procesul de integrare şi rolul instituţiilor supranaţionale europene s-a trecut la o atitudine reticientă, demonstrată de „criza scaunului gol” şi soluţionată prin compromisul de la Luxembourg, care în ultimă instanţă a ajutat la deblocarea procesului decizional european. Evoluţia neaşteptată a procesului de integrare marcată de cele două evenimente din ultima jumătate a anului 1966 şi respectiv prima jumătate a anului 1970, nu a mai putut fi explicată de reprezentanţii marilor teorii. O dată însă cu adoptarea Actului Unic European în 1985 şi, urmare a acestui eveniment istoric, o dată cu revigorarea procesului de integrare, interesul în teoretizarea integrării revine. Susţinătorii marilor teorii revin la ideea iniţială că “raţiunea de a fi” a acestora, şi anume aceea de a înţelege şi explica caracterul general al integrării, este cât se poate de validă şi de reală. Figura 2.1 Teoriile integrării europene Marile teorii Teorii dinamice: studiază factorii care au condus la apariţia procesului de integrare europeană

Teoriile de mijloc Teorii statice: studiază natura Uniunii Europene sub forma unui sistem politic, aşa cum funcţionează el în prezent

Provenienţa

Relaţii internaţionale

Ştiinţele politice

Teoriile

Neofuncţionalismul

Teoriile guvernării:

Tipul teoriei

37

componente Interguvernamentalismul Interguvernamentalismul liberal

-

Guvernarea pe mai multe nivele Teoriile reţelelor (reţelele de politici sectoriale) Teoriile instituţionale

2.1.1. Neofuncţionalismul Abordarea neofuncţionalistă a făcut parte integrantă din studiul integrării europene în a doua jumătate a secolului XX. Această filosofie integraţionistă, ca şi transacţionalismul, a fost produsul noii gândiri social ştiinţifice care a apărut în SUA după cel de al doilea război mondial şi a ajuns la maturitate la sfârşitul anilor 1950 şi de-a lungul anilor 196073. Abordarea neofuncţionalistă a fost foarte clar relaţionată cu ideile de integrare ale arhitecţilor fondatori ai Uniunii Europene. Există o foarte clară legătură între “metoda Schuman - Monnet” privind integrarea şi teoria dezvoltată de reprezentanţii neofuncţionalismului cum ar fi Ernst Haas. Ideile neofuncţionaliste au fost punctate cel mai clar în opera lui Ernst Haas şi mai târziu în opera lui Leon Lindberg. Principalul punct de plecare pentru primele abordările funcţionaliste referitoare la ordinea internaţională au fost ceea ce neofuncţionaliştii au desemnat drept reinstaurarea agenţiei politice în procesul de integrare. Motivaţia de bază care ar conduce în final la comunităţile politice post-naţionale a fost, nu doar cea de “automatism” tehnocrată sugerată de funcţionalismul lui Mitrany, ci actorul realist, care îşi urmează propriile interese74. Haas a sugerat că “experienţa Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului a contribuit la dezvoltarea unei teorii a integrării internaţionale în mod indirect, prin judecată şi eroare, printr-un calcul greşit al actorilor care doreau integrarea, prin manipularea realizată de elitele sociale şi mai ales a unui grup mic de administratori şi politicieni pragmatici, în stabilirea unei opinii publice vagi dar

73

Haas, E., The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950-1957, Stanford University Press, Stanford, California, 1958, pag. 6 74 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 55

38

pesimiste. Funcţionalismul şi incrementalismul mai degrabă decît federalismul şi planificarea comprehensivă sunt termeni cheie utilizaţi în descrierea teoriei”75. Neofuncţionaliştii accentuează în principal procesul de integrare şi nu rezultatul acestuia, luînd în considerare în principal actorii şi interacţiunea dintre ei. Apariţia şi dezvoltarea neofuncţionalismului coincide cu dezvoltarea pluralismului în ştiinţele politice şi din acest punct de vedere, poate fi privit drept o teorie pluralistă. Teoriile politice pluraliste analizează politicile în funcţie de interese şi există astfel tendiţa de a privi societatea ca fiind compusă dintr-o multitudine de interese care se împart în diverse grupe. Politica devine mai mult sau mai puţin competiţia dintre diferite grupuri de interese în scopul influenţării procesului de decizie şi rezultatelor politicii76. În teoria pluralistă, statul este subiectul cererilor concurente ale acestor grupuri. Dar cheia către pluralism este respingerea de către stat a descrierii societale realizate de către elite. Având rădăcinile în pluralism, neofuncţionalismul imagineaza translatarea politicii pluraliste de la nivel naţional la nivel internaţional. Neofuncţionalismul a fost construit în jurul ideii că o societate internaţională de state poate dobândi caracteristicile procedurale ale unui sistem politic intern77. Actorul interesat şi supoziţiile politice axate pe grup indică faptul că neofuncţionaliştii au crezut că natura industrializată, pluralistă şi birocratică a Europei moderne asigură prezenţa inevitabilă a grupurilor de interese78. Acţiunile acestor grupuri sunt orientate către propriile interese: “nu există nici un bun comun altul decât cel perceput prin prima intereselor exprimate de actorii internaţionali”79. Dar integrarea ar schimba comportamentul acestor grupuri în încercarea lor de a influenţa rezultatele politicii. Punctul focal al acţiunii acestor

75

Haas, E., The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957, 2nd edn., Stanford University Press, Stanford, CA 1968, pag. xii 76 Alford, R.A.and Friedland, R., Powers of Theory: Capitalism, the State, and Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, 1985, capitolele 1-6 77 Heathcote, N., Neofunctional Theories of Regional Integration, in A.J.R. Groom and P.Taylor (eds) Functionalism: Theory and Practice in International Relations, University of London Press, London, 1975 78 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 56 79 Haas, E., Beyond the Nation State: Functionalism and International Organisation, Stanford University Press, Stanford, 1964, pag. 35

39

grupuri s-ar deplasa dinspre încercarea de a influenţa guvernele naţionale către dezvoltarea dimensiunii supranaţionale. Ar putea fi şi cazul în care aceste grupuri “ar schimba organizarea lor politică şi tacticile în scopul obţinerii accesului şi în scopul influenţării acestor centre cheie de luare a deciziilor pe măsură ce se dezvoltă"80.

Ca

urmare,

grupurile

îşi

vor

reorienta

loialităţile

şi

vor

transnaţionaliza forma organizaţională, conducând la apariţia asociaţiilor de interese europene. Pentru ca aceste schimbări să aibă loc, trebuiau înfiinţate instituţii care să aibă funcţii diferite de cele ale organizaţiilor guvernamentale tradiţionale. Aceste noi instituţii ar solicita accesul direct al grupurilor societale. Altă supoziţie a neofuncţionalismului a fost că tehnocraţia a devenit din ce în ce mai mult un set de scopuri “marginale” mai degrabă decât acţiuni conduse de ideologii particulare. Astfel, neofuncţionaliştii tind să încorporeze ideea că procesul de luare a deciziilor la nivel supranaţional ar solicita creşterea atributelor tehnocratice a echivalentului intern. Tehnocraţia este folosită “să urmărească legea de către cei care controlează mijloacele de producţie sau mai precis de către cei care sunt înzestraţi cu expertiza necesară să înţeleagă maşinăria complexă a modului de producţie capitalist. Tehnocraţia este mai presus de toate, un mod de a teoretiza rolul guvernului şi al proceselor de luare a deciziilor în economiile industrial avansate”81. Argumentul de bază al neofuncţionalismului este că două sau mai multe ţări sunt de acord să integreze un sector economic anume. În scopul cooperării eficiente, ele înfiinţează o arhitectură supranaţională care să supravegheze operaţiile. În cadrul procesului, pe măsură ce primele procese economice sunt încununate de succes, ele vor implica în procesul de cooperare alte sectoare relaţionate. Aceste procese sunt automate. Integrarea economică generează în mod automat un nivel crescut al tranzacţiilor dintre actori în cadrul regiunii integrate82. În al doilea rând, există tendinţa de formare la nivel regional a unor noi grupuri de interese (de exemplu federaţii ale angajaţilor, uniuni sindicale). 80

Lindberg, J.N., The Political Dynamics of European Economic Integration, Stanford University Press, Stanford,1963, pag. 9 81 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 57 82 ibidem 81, pag. 58

40

Autoritatea centrală devine motorul principal al integrării, dezvoltând strategii pentru realizarea scopurilor de adâncire a integrării economice şi pentru creşterea instituţionalizării autorităţii la nivel regional. Dar înalta autoritate este şi antreprenorială în unele domenii (de exemplu poate sprijini apariţia de grupuri de interese la nivel regional)83. Procesul de integrare afectează şi procesele politice interne. Când beneficiile integrării vor deveni vizibile, grupurile de interese vor începe să facă lobby pe lângă guverne în scopul maximizării profiturilor. Leon Lindberg argumentează că există anumite condiţii care trebuie îndeplinite înainte ca procesele de integrare politică să apară. În primul rând, instituţiile centrale trebuie să participe iar politicile trebuie să existe. În al doilea rând, acestor instituţii trebuie să li se ofere capacitatea de a iniţia procese economice şi sociale. În al treilea rând, sarcinile atribuite instituţiilor ar trebui să fie inerent extinse. În ultimul rând, statele participante ar avea nevoie să perceapă o anumită congruenţă între interesele lor şi proiectul asociat cu noile instituţii şi politicile comune84. Cel mai important concept al abordării neofuncţionaliste privind integrarea este idea de „efect de antrenare” (“spillover”). Haas argumentează că efectul de antrenare se referă la “modul în care crearea şi adâncirea integrării într-un anumit sector economic ar crea presiuni pentru continuarea integrării economice în cadrul altui sector şi chiar mai departe, creând o mai mare capacitate autoritară la nivel european”85. Lindberg definea efectul de antrenare “ca o situaţie în care o acţiune dată, relaţionată cu un obiectiv specific, creează o situaţie în care obiectivul original poate fi asigurat doar prin acţiuni viitoare, care la rândul lor creează o nouă condiţie şi nevoia de mai multă acţiune şi aşa mai departe”86. David Multimer notează că “ideea de efect de antrenare presupune ca economiile statelor membre să fie interdependente înainte de iniţierea

83

Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 58 84 Lindberg, L.N., The Political Dynamics of European Economic Integration, Stanford University Press, Stanford, 1963, pag. 7-8 85 Haas, E., The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957, 2nd edn., Stanford University Press, Stanford, CA 1968, pag. 283-317 86 ibidem 84, pag. 10

41

programului de integrare”87. Efectele de antrenare pot fi utilizate la explicarea tranziţiei istorice de la Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului la Uniunea Economică şi Monetară. Dar integrarea economică progresivă va afecta sistemul instituţional în acelaşi timp. Capacitatea regulatorie supranaţională va fi necesară, în măsura în care elaborarea de politici specifice va urma integrării economice. Haas argumentează că automatismul efectelor de antrenare în economie cere o orientare a activismului politic. Trebuie să fie orientat spre direcţia cea bună88. Efectul de antrenare funcţional solicită definirea direcţiei şi coordonarea din partea înaltei autorităţi89. Înalta autoritate ar fi prima sursă de “efect de antrenare cultivat”90. Efectul de antrenare cultivat presupune ca acţiunile înaltei autorităţi să actualizeze interesul comun al diverselor parţi implicate în noile aranjamente instituţionale. Haas precizează că un grup de state într-o organizaţie internaţională vor negocia pâna la cel mai mic numitor comun, dacă este lăsat la latitudinea lor91. Crearea unei înalte autorităţi cu adevărate puteri în iniţiere şi cu definită autonomie din partea statelor membre devine un pas vital în explicarea motivului pentru care unele comunităţi se integrează, în timp ce altele nu. Conform opiniilor lui Haas, instituţiile centrale ar trebui să fie capabile să asigure suficientă autonomie pentru a evita tendinţele statelor de a dizolva organizaţiile internaţionale o dată ce interesele acelor state au fost realizate sau când contextul politic s-a modificat92.

87

Mutimer, D., 1992 and the Political Integration of Europe: Neofunctionalism Reconsidered, Journal of European Integration 13, 1989 88 Tranholm – Mikkelsen, J., Neofunctionalism: Obstinate or Obsolete?, Millenium: Journal of International Studies 20, 1991, pag. 5 89 Haas, E., The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957, 2nd edn., Stanford University Press, Stanford, CA ,1968, pag. xix 90 idem 88 91 Haas, E., International Integration: The European and the Universal Process, International Organisations 15, 1961, pag. 375 92 ibidem 91, pag. 376

42

Ipoteza efectului de antrenare pare să sugereze că integrarea este liniară, un fenomen progresiv care o dată început, va determina dinamici care vor continua procesul93. Lindberg a fost primul care a explorat ideea că progresul în integrare ar putea de fapt împiedica integrarea mai accentuată94. Integrarea poate fi o “sursă de

stres

pentru

state”95

pe

măsură

ce

suprapunerea

competenţelor

guvernamentale accentuează mizele politice dintre şi între statele membre. Conceptul de „efect de antrenare invers” (“spill-back”) devine o parte importantă a analizei lui Lindberg. A fost definit ca “un model de rezultat care se caracterizează

printr-o

reducere

a

scopului

sectorial

al

capacităţilor

instituţionale”96. Pentru a obţine efectul de antrenare politic, este nevoie de un proces de transfer de loialitate. Acest concept a fost central în definiţia originală a integrării politice în opera lui Haas: “integrarea politică este procesul în care actorii politici din câteva modele naţionale distincte sunt convinşi să-şi reorienteze loialităţile, aşteptările şi activităţile politice către un nou centru, ale cărui instituţii posedă sau solicită jurisdicţie asupra statelor naţionale preexistente”97. Haas defineşte “loialităţile” în termeni de atribute ale comunităţii politice astfel încât populaţia este “loială unui set de simboluri şi instituţii când, pe parcursul unei perioade lungi, populaţia respectă autoritatea acesteia şi când respectiva instituţie se întoarce către populaţie pentru satisfacerea aşteptărilor importante”98. Neofuncţionaliştii au gândit mai mult în termeni de trasfer a loialităţilor grupurilor de interese şi elitelor şi mai puţin în termeni de transfer cognitiv în rândul marelui public99.

93

Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 63 94 ibidem 93, pag. 64 95 Lindberg, L.N, Integration as a Source of Stress on the European Community System, International Organisation 20, 1966 96 Lindberg, L. N., and Scheingold, S.A., Europe’s Would Be Polity: Patterns of Change in the European Community, Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey, 1970, pag. 199 97 Haas, E., The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957, 2nd edn., Stanford University Press, Stanford, CA, 1968, pag. 16 98 ibidem 97, pag. 5 99 Lodge, J., Loyalty and the EEC: the Limits of the Functionalist Approach, Political Studies 26, 1978

43

Primii ani ai integrării europene sunt expresia sintetică a teoriei neofuncţionaliste. Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului a constituit punctul de pornire a ceea ce va deveni ulterior o uniunea economică şi monetară şi mai mult chiar, prin elaborarea unei Tratat Constituţional, în prezent în curs de ratificare în statele membre, a unei uniuni politice fără precedent în istoria grupărilor regionale. Uniunea Europeană a demarat sub forma unui proiect elitist care a urmărit la vremea respectivă stabilizarea politică a Europei de Vest şi menţinerea controlului asupra Germaniei. S-a început prin integrarea politicilor care la vremea respectivă reprezentau puncte esenţiale ale economiilor statelor participante (cum ar fi oţelul şi cărbunele). Din punct de vedere instituţional, s-a înfiinţat Înalta Autoritate cu rol de a supraveghea cooperarea economică în domeniul oţelului şi cărbunelui şi de a promova integrarea continuă. Prin existenţa Înaltei Autorităţi, devenite ulterior Comisia Europeană, s-a urmărit plasarea în centrul procesului de integrare a unui actor supranaţional care să aibă ca ţel principal interesul european şi adâncirea continuă a integrării. Conform teoriei efectelor de antrenare, integrarea în cele două sectoare de bază ale economiilor naţionale a creat presiuni funcţionale ce au avut ca efect propagarea integrării către sectoare economice relaţionate. Rezultatul acestui proces a fost integrarea graduală, progresivă a politicilor economice naţionale relaţionate (integrarea industriei cărbunelui şi oţelului a determinat apariţia politicii comunitare în domeniul transportului, a politicii comerciale comune, a politicii concurenţei, etc.) În acelaşi timp, Înalta Autoritate, începând cu 1957, când Tratele de la Roma sunt semnate, îşi schimbă numele în Comisia Europeană cu rol exclusiv de a iniţia legislaţie şi de a supraveghea implementarea acesteia împreuna cu Consiliul de Miniştri. Pe măsură ce procesul de integrare economică s-a extins în tot mai multe sectoare, diverse grupuri de actori statali şi începând cu anii 1980 chiar nonstatali, încep să participe activ la procesul decizional. La nivelul Comunităţii Economice Europene încep să-şi manifeste interesul faţă de evoluţia procesului diverse grupuri de interese (sindicate, asociaţii profesionale, etc).

44

Efectul de antrenare nu se opreşte însă aici. Adâncirea integrării economice a accentuat nevoia de continuă instituţionalizare europeană în scopul unei mai bune reglementări a procesului. Din această perspectivă, este evidentă implicarea Comisiei Europene în tot mai multe arii de activitate precum şi evoluţia continuă şi independentă a Curţii Europene de Justiţie. Comisia Europeană a devenit pionul principal al integrării europene, dezvoltând strategii pentru adâncirea integrării, fiind în acelaşi timp avocatul cel mai bun al efectelor pozitive pe care procesul le are pentru participanţi. Teoria neofuncţionalistă îşi găseşte cea mai bună imagine în primii 10 ani de existenţa ai Comunităţii Economice Europene. În perioada 1965 – 1985, neofuncţionalismul îşi pierde din atractivitate. Ca urmare a “crizei scaunului gol”, a compromisului de la Luxembourg şi mai apoi în anii 1970 ca urmare a încetinirii dinamicii integrării, o nouă teorie este elaborată pentru a explica evoluţia procesului de integrare. Procesul de integrare cunoaşte o perioadă de stagnare datorită persistenţei accentuate a intereselor naţionale şi a influenţei politice relativ reduse a Comisiei Europene. Această perioadă este relevată în teoria interguvernamentală. Începând cu anii 1980, sub conducerea lui Jacques Delors, Comisia Europeană începe să iasă de sub povara anominatului şi a lipsei de putere politică şi devine treptat unul dintre cei mai importanţi actori instituţionali supranaţionali din Europa. Noul preşedinte al Comisiei propune dinamizarea şi adâncirea integrării prin finalizarea cât mai repede posibil a pietei unice comune şi prin crearea uniunii monetare. O dată cu revigorarea procesului de integrare şi cu adoptarea Actului Unic European în 1985, neofuncţionalismul revine ca teorie de bază pentru explicarea adâncirii integrării europene. Din acest moment, evoluţia Uniunii Europene a fost una continuă, având drept scop atingerea stadiului de uniune economică şi monetară şi în prezent a celui de uniune politică. Cu alte cuvinte, integrarea economică accentuată, prin finalizarea pieţei interne unice şi a uniunii economice şi monetare, a creat condiţiile necesare pentru apariţia integrării politice.

45

Neofuncţionalismul a apărut ca o încercare de a explica dinamica integrării europene, dar Europa a fost văzută foarte mult ca un studiu de caz al proceselor care ar putea opera în orice structură regională. Haas preciza că integrarea în alt context regional sau universal prin intermediul Naţiunile Unite este serios limitat. Progresul către comunitatea politică s-ar realiza puţin probabil datorită extinderii reduse a precondiţiilor de bază. Acest lucru în schimb, determină o generalizare a integrării: “integrarea europeană va continua într-un ritm mult mai rapid decît integrarea universală. Mai mult, se aşteaptă a fi puţin probabil ca alte regiuni cu puternici factori înconjuratori variabili să poată imita cu succes exemplul european”100. În concluzie, se poate preciza că „neofuncţionaliştii au avut avantajul de a oferi o explicaţie plauzibilă pentru mişcările integrării politice care păreau să aibă loc în vestul Europei”101. Teoria a încercat să explice funcţionarea sistemului european supranaţional construit asemenea sistemelor politice interne şi având la bază ideea de consens între participanţi. 2.1.2. Interguvernamentalismul În 1966, Stanley Hoffman sugera că statele naţiune ale Europei au fost surprinse de procesul de integrare europeană mai mult decât se aşteptau neofuncţionaliştii. Un mare număr de teoreticieni privesc statul ca principalul actor în dezvoltarea integrării europene. William Wallace face distincţia dintre integrarea formală şi cea informală. Integrarea informală are în vedere interdependenţele economice şi sociale care se dezvoltă fără instituţionalizarea printr-o decizie politică deliberată, în timp ce integrarea formală constă în acele acte de construire a instituţiilor care apar din deliberările cooperative ale elitelor naţionale102.

100

Haas, E., International Integration: The European and the Universal Process, International Organisations 15, 1961, pag. 389 101 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 73 102 Wallace, W., Introduction: The Dynamics of European Integration, in W. Wallace (ed.), The Dynamics of European Integration, Pinter/RIIA, London, 1990

46

Interguvernamentalismul îşi are originele în teoriile relaţiilor internaţionale, în special în teoria realistă. Conform acesteia, statele naţiune sunt actorii principali pe scena internaţională, iar dezvoltarea de relaţii politice dintre state se realizează prin intermediul guvernelor naţionale. În acest decor internaţional, realiştii nu acordă o importanţa prea mare actorilor supranaţionali sau transnaţionali. Ei există pentru a ajuta statele să-şi atingă interesele vitale. Cu alte cuvinte, actorii supranaţionali, daca există, au drept scop servirea intereselor statelor membre şi nu realizarea unui obiectiv trans-naţional. În acelaşi timp, actoriilor neguvernamentali din cadrul statului li se acordă o importanţă scăzută. În

ceea

ce

priveşte

procesul

de

integrare

europeană,

interguvernamentalismul a început să fie folosit pentru a explica evoluţia Comunităţilor Economice Europene din anii 1965- 1966, concentrându-se pe deciziile şi acţiunile întreprinse de guvernele naţionale şi lăsând la o parte, sau acordând o atenţie relativ scăzută, influenţei organismelor supranaţionale cum ar fi Comisia Europeană şi Curtea Europeană de Justiţie. Stanley Hoffman preciza că “unificarea politică ar fi fost posibilă dacă, pe de o parte, naţiunile nu ar fi fost prinse în vârtejul preocupărilor diferite, ca urmare a profundelor circumstanţe interne diferite şi a provocărilor externe, iar pe de altă parte, dacă naţiunile ar fi fost capabile sau ar fi fost forţate să se concentreze pe prin excluderea tuturor problemelor interne şi externe fiecăreia dintre ele”103. Această accentuare a rolului şi influenţei statului care urmăreşte doar realizarea egoistă a propriilor interese, în special în domenii politice sensibile, cum ar fi apărarea naţională, politica externă, securitate, a condus la dezvoltarea unei “logici a diversităţii” în locul unei “logici a integrării”104. Astfel Hoffman a făcut diferenţierea între “low politics” şi “high politics” pentru a putea explica de ce în anumite domenii a fost posibilă integrarea, în timp ce în alte domenii, statele naţiune sunt reticiente în a transfera părţi din suveranitatea naţională. Tocmai 103

Hoffman, S., Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe, in The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, edited by Nelsen F. & Stubb G., Lynne Rienner Publishers, 1998 104 idem 103

47

pentru a explica această situaţie, Pinder vorbeşte despre “integrarea negativă”105 în care apare cazul “low politics” şi care se întâlneşte la acele domenii tehnocratice şi necontroversiale unde interesele naţionale nu sunt ameninţate. În cazul “high politics”, în domenii de importanţă vitală în care interesele naţionale dictează, integrarea nu a putut fi posibilă şi rămâne in mod virtual imună la influenţa tendinţelor integratoare. Cu alte cuvinte, Hoffman preia din argumentele neofuncţionaliste în încercarea sa de a explica apariţia CECO în 1951 şi ulterior în 1957 a CEE. Interguvernamentalismul a apărut astfel ca o teorie alternativă rivală neofuncţionalismului. Istoria teoriilor integrării europene începând cu jumătatea anilor 1960 este în mod uzual prezentată sub forma unei dezbateri care a cuprins cele două mari şcoli de gândire. Teoria interguvernamentală explică perioda anilor 1960, perioadă caracterizată prin stagnarea procesului de integrare europeană şi reapariţia sentimentelor naţionaliste la nivelul elitelor în Europa de Vest. Teoria lui Hoffman privind existenţa lui “high politics” şi reticenţa statelor în a ceda părţi din suveranitatea naţională în domenii sensibile a fost evidentă în cazul eşecului Comunităţii de Apărare Europeană (European Defence Community) şi respectiv a Comunităţii Politice Europene (European Political Community) în 1954 ca urmare a veto-ului parlamentului francez. Edouard Herriot, fost prim-ministru francez şi politician cu influenţă, preciza la vremea respectivă că ideea principală care a stat la baza respingerii a fost teama că Comunitatea de Apărare Europeană va induce “sfârşitul Franţei”. Figura cea mai reprezentativă a anilor 1960 în CEE este Charles de Gaulle, preşedinte al Franţei de la inaugurarea celei de a 5-a Republici Franceze în 1958. De Gaulle a fost responsabil de blocarea aderării Marii Britanii la CEE în două ocazii, în 1963 şi mai târziu în 1967. Însă “criza scaunului liber” din 19651966 când Franţa a refuzat să mai participe la întâlnirile Consiliului de Miniştri şi şi-a sistat complet participarea în toate celelalte instituţiile comunitare, a accentuat şi mai mult argumentele teoriei interguvernamentaliste. Criza a fost soluţionată prin intermediul “compromisului de la Luxembourg” în 1966 care 105

Pinder, J., The building of European Union, Oxford University Press, 1998

48

acordă statelor membre dreptul de a apela la procedura de veto atunci când deciziile ce urmează să fie luate afectează interese statele vitale. Acest acord este văzut în literatura interguvernamentalistă ca un moment de triumf al principiului

interguvernamentalist

asupra

supranaţionalismului

datorită

renegocierii premiselor procesului integrativ în favoarea statelor membre. Perioada anilor 1970, caracterizată prin termenul de “euroscleroză”, a accentuat caracterul interguvernamentalist al procesului european de integrare. Europa a fost confruntată cu numeroase probleme economice, printre care două crize petroliere, în 1973 ca urmare a războiului arab-israelian şi în 1975, în timp ce statele membre se luptau cu şomajul ridicat, creşterea inflaţiei şi reducerea ratelor de creştere economică. În acest cadru, statele membre au început să se concentreze tot mai mult pe problemele interne, în detrimental procesului de integrare. Deşi uniunea vamală a rămas intactă, eforturile de reducere a barierelor non-tarifare s-au redus în timp ce noi obstacole la comerţul intracomunitar au început să apară. Cu alte cuvinte, anii 1970 sunt caracterizaţi de persistenţa intereselor naţionale. În ceea ce priveşte instituţiile europene, Comisia Europeană cunoaşte o perioadă de declin din punct de vedere al activismului său pe scena politică, în timp ce Consiliul de Miniştri devine instituţia cea mai importantă în CEE. Întregul proces decizional este condus de către Consiliu, în funcţie de interesele naţionale ale statelor membre. În concluzie, interguvernamentalismul se bazează pe ideea că integrarea este un proces care va continua însă statul naţiune este mai mult ca oricând unitatea de bază fără ca aceste două elemente să se contrazică reciproc106. Procesul de integrare “în afara graniţelor statului - naţiune” conduce la apariţia unui nou tip de comunitate politică şi mai ales la eliminarea graniţelor dintre sistemul organizaţiilor internaţionale şi mediul intern al statelor membre107. Aşa cum Hoffman preciza, “statul naţiune rămâne principalul iniţiator, supervisor şi

106

Hoffman, S., Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe, in The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, edited by Nelsen F. & Stubb G., Lynne Rienner Publishers, 1998 107 idem 106

49

adesea distrugător” al entităţii create în afara graniţelor naţionale “pentru că în arena internaţională statul este încă cel mai mare posesor de putere”. 2.1.3. Interguvernamentalismul liberal În calitatea sa de reprezentat al abordării guvernării pe mai multe nivele, Andrew Moravcsik a încercat să teoretizeze integrarea ca un joc pe două nivele, ceea ce a dus la o analiză liberal interguvernamentală108. Practic el dezvoltă o teorie a cererii şi ofertei care are ca actori principali statele naţionale, membre ale UE. Conform acestei teorii, integrarea europeană poate fi explicată printr-o teorie liberală a formării preferinţelor naţionale (considerată drept partea de cerere) şi un sistem interguvernamental de negociere strategică dintre state (considerat drept partea de ofertă). Partea de cerere consideră preferinţele naţionale ca parte a politicii interne a statelor membre. O dată formulate, interesele sunt apoi negociate într-un sistem interguvernamental, care reprezintă partea de ofertă109. Moravcsik se bazează în teoria sa pe ideea raţionalităţii statului. Conform acestei supoziţii, comportamentul raţional al statului nu se bazează pe preferinţe fixe ci mai degrabă are la bază procesele politice dinamice care au loc în cadrul politicii interne. El face trei supoziţii privind mediul particular de negociere în Uniunea Europeană110: -

statele intră în mod voluntar în acest proces care nu este coercitiv, mai ales de cănd principalele decizii sunt luate prin unanimitate şi nu prin majoritate calificată.

-

negocierea dintre state în Uniunea Europeană are loc într-un cadrul definit prin informaţie completă.

-

costurile tranzacţiilor rezultate ca urmare a negocierilor din UE sunt scăzute, datorită timpului îndelungat necesar luării deciziilor

108

Moravcsik, A., Liberalism and International Relations Theory, Harvard University Centre for International Affairs, Paper, no. 92-6, 1993, pag. 498 109 Wallace, W., Introduction: The Dynamics of European Integration, in W. Wallace (ed.), The Dynamics of European Integration, Pinter/RIIA, London, 1990, pag. 46 110 idem 108

50

şi a nenumăratelor posibilităţi de compromis, conexiuni şi subnegocieri. Spre

deosebire

de

teoria

interguvernamentală,

teoria

liber

interguvernamentală dezvoltată de Moravscsik acordă un rol important instituţiilor în calitatea lor de facilitatori de negocieri pozitive. Statul beneficiază şi utilizează mediul instituţional al UE pentru scopuri de legitimitate internă şi pentru realizarea preferinţelor. Acest lucru este caracteristic instituţiilor supranaţionale cum ar fi Comisia Europeană, Parlamentul European şi Curtea Europeană de Justiţie, precum şi forumurilor interguvernamentale cum ar fi Consiliul de Miniştri. În lucrarea sa “Teoriile Integrării Europene”111, Ben Rosamond prezintă şi alte contribuţii la teoria liberal interguvernamentalistă, cum ar fi teoriile dezvoltate de Alan Milward, Wolfgang Wessels şi Fritz Scharpf. Alan Milward reprezintă abordarea centrată pe stat şi dezvoltă teza privind integrarea ca o modalitate de salvare a statului naţional european112. Ipoteza lui Milward este construita în jurul percepţiei conform căreia guvernele post-belică din vestul Europei au fost confruntate cu dileme identice în ceea ce priveşte creşterea interdependenţei şi a solicitărilor sociale113. Guvernele s-au văzut în situaţia de a oferi programe de politică naţională pentru a implementa realităţile naţionale în contextul creşterii interdependenţelor în plan internaţional. Astfel, unele politici s-au dovedit a fi mai bine negociate pe plan internaţional decât pe plan intern, în acest fel integrarea devenind un mijloc prin care anumite politici naţionale puteau fi mai bine formulate şi ulterior puse în practică la nivel statal. Negocierea şi implementarea cu succes a acestor politici a fost şi este esenţială pentru supravieţuirea pe termen lung a statului naţiune ca principal actor de guvernare. Actorii de bază rămân însă elitele guvernamentale iar motivaţia integrării este păstrarea capacităţii executive la nivel naţional şi nu eroziunea sa114. În viziunea lui Milward, intergrarea nu reprezintă neapărat trecerea către o 111

Rosamond, B., Theories of European Integration, Palgrave, The European Union Series, editors: N. Nugent, W. Paterson, V. Wright, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000 112 Milward, A.S., The Reconstruction of Western Europe, 1945-1951, Methuen, London, 1984, pag. 120 113 idem 111 114 idem 111

51

guvernare supranaţională. Statele sunt privite ca agenţi de control cu interese puternice în direcţia promovării unui anumit nivel de integrare. O altă perspectivă este dezvoltată de Wolfgang Wessels în cadrul “ipotezei fuziunii”. El respinge ideea enunţată de neofuncţionalişti conform căreia integrarea este o problemă de progres liniar către un punct final predeterminat. În opinia sa, integrarea poate fi explicată prin acţiunile unilaterale ale actorilor state naţiune. Guvernele caută integrarea ca o modalitate de rezolvare a problemelor pe care le au în comun. Aceste probleme apar atât din nevoile cetăţenilor în cadrul politicii interne cât şi din imperativele determinate de interdependeţele economice globale115. Fritz Scharf introduce în cadrul teoriei liberal interguvernamentale conceptul de “capcană a deciziilor comune”. În opinia sa, deciziile adoptate prin utilizarea metodei comunitare oferă statelor posibilitatea de a-şi rezolva în comun anumite probleme. Însă rezultatul acestor negocieri este de obicei “sub-optimal” sau folosind termenii utilizaţi de Moravcsik, “cel mai mic numitor comun”. Acest lucru este posibil pentru că la nivelul Uniunii Europene întâlnim o anumită “logică distinctă a luării deciziilor”. Cu alte cuvinte, adâncirea integrării şi creşterea numărului de compenţe atribuite instituţiilor supranaţionale se datorează necesităţii şi dorinţei de a căuta soluţii comune la probleme comune116. Acest lucru nu implică însă dinamizarea transferului de suveranitate către UE ci demonstrează că retragerea din cadrul sistemului sau întoarcerea la situaţia de status quo devine practic imposibilă. Din punctul de vedere al funcţionării şi implicării instituţiilor supranaţionale în procesul interstatal de negociere, teoria liberal interguvernamentalistă prezintă mai multe abordări. Moracvsik consideră că integrarea europeană se desfăşoară într-un cadru instituţional specific, caracterizat prin trei aspecte de bază117: 115

Wessels, W., An Ever Closer Fusion. A Dynamic Macropolitical View on Integration Processes, Journal of Common Market Studies 35 (2), 1997 116 Rosamond, B., Theories of European Integration, Palgrave, The European Union Series, editors: N. Nugent, W. Paterson, V. Wright, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000 117 Moravcsik, A., Liberalism and International Relations Theory, Harvard University Centre for International Affairs, Paper, no. 92-6, 1993

52

-

actorii de bază în politică sunt indivizii şi grupurile raţionale care interacţionează datorită propriului interes şi a aversiunii faţă de risc.

-

guvernele reprezintă un subsistem al societăţii naţionale. Interesele societăţii limitează interesele şi identităţile statelor pe plan internaţional.

-

comportamentul statului şi modalităţile de conflict şi cooperare reflectă natura şi configuraţia intereselor statale.

În acest fel, aşa cum explica Moracvsik, “guvernele transferă suveranitate către instituţiile internaţionale unde câştigurile comune sunt mai mari, însă eforturile de securizare a acordurilor cu guvernele străine prin intermediul măsurilor de descentralizate sau măsurilor interne se pot dovedi ineficiente”118. Este evidentă tendinţa lui Moracvsik de a minimaliza importanţa instituţiilor supranaţionale, lucru care se regăseşte la Geoffrey Garrett şi George Tsebelis. Geoffrey

Garrett

argumentează

că

mediul

oferit

de

instituţiile

interguvernamentale permite anumitor state sau coaliţii de state, să aducă interese private în centrul discuţiilor119. Aceste idei despre instituţii sunt descrise ca “funcţionale”, pentru că se referă la modul în care instituţiile sunt utilizate de către stat. O funcţie importantă este rolul jucat de ele în dinamica negocierii interguvernamentale, unde guvernele caută să stabilească poziţii avantajoase, să-şi asigure interesele şi să asigure înţelegerea cu alte guverne120. Geofrey Garratt şi George Tsebelis acuză liberalismul interguvernamental datorită

accentuării

raţionalităţii

strategice

dintre

state.

Complexitatea

instituţională a UE este un factor şi nu trebuie pusă “între paranteze”121. Modul în care statele se grupează are în vedere preferinţele lor. Dar trebuie avute în 118

Moracvsik, A., The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, UCL Press, London, 1998, pag. 9 119 Garrett, G., International Cooperation and Institutional Choice: The European Communities Internal Market, International Organisation 46, 1992 120 Rosamond, B., Theories of European Integration, Palgrave, The European Union Series, editors: N. Nugent, W. Paterson, V. Wright, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000 121 Garrett, G. & Tsebelis, G., An Institutionalist Critique of Intergovernmentalism, International Organisation 50, 1996

53

vedere regulile decizionale care se aplică pentru decizii particulare. Implicarea Parlamentului European şi a Comisiei Europene în cadrul diferitelor arii şi între diverşi piloni ai UE demonstrează că trebuie avute în vedere mai multe aspecte în afara de diferenţa între preferinţele statelor în relaţie unul cu celălalt. Preferinţele instituţiilor figurează ca o variabilă importantă care influenţează stilul şi substanţa negocierii interguvernamentale122. Diferenţele

principale

dintre

interguvernamentalism

şi

interguvernamentalismul liberal se regăsesc în modul în care cele două linii teoretice privesc statul în relaţiile internaţionale şi în special în procesul de integrare europeană. În timp ce interguvernamentalismul consideră statul o “cutie neagră”

(“black

box”)

ale

cărei

preferinţe

şi

interese

sunt

date,

interguvernamentalismul liberal pătrunde în interiorul “cutiei negre” a statului şi încearcă să explice poziţiile şi interesele statului, ca urmare a influenţei interne venite din partea diverselor grupuri de interese guvernamentale şi nonguvernamentale. Preferinţele statelor nu mai sunt date, ci sunt formate, construite ca urmare a interacţiunilor care au loc la nivel naţional şi care obligă statul să adopte o anumită poziţie. Cea de a doua diferenţiere se referă la accentul pus de către stat pe negocierea politică sau economică. În cazul interguvernamentalismul, statul e preocupat în principal de aspectul politic al negocierilor internaţionale, în timp ce în cazul interguvernamentalismul liberal, statul începe să se preocupe tot mai mult de aspectul economic al integrării. Interguvernamentalismul liberal a apărut ca teorie a integrării pentru a explica revirimentul procesului integrative din anii 1980, în special ca urmare a adoptării Actului Unic European în 1985. Moravcsik precizează că succesul Actului Unic European se datorează acţiunilor intense ale actorilor transnaţionali sau internaţionali şi negocierii dintre liderii celor mai puternice state ale Europei. Printre actorii supranaţionali cei mai importanţi, Moravcsik enumără instituţiile CEE, în special Parlamentul European şi Curtea Europeană de Justiţie, grupurile de interese transnaţionale şi activitatea politică susţinută întreprinsă de Comisia

122

Garrett, G. & Tsebelis, G., An Institutionalist Critique of Intergovernmentalism, International Organisation 50, 1996

54

Europeană prin intermediul preşedintelui său, Jacques Delors şi a comisarului pentru piaţa internă, Lordul Arthur Cockfield123. În ceea ce priveşte cel de-al doilea factor de succes, şi anume negocierile dintre şefii de stat şi de guvern, acestea sunt încadrate în categoria interguvernamentalismului instituţional care la rândul său se bazează pe trei principii: interguvernamentalism, cel mai mic numitor comun şi limitări stricte privind transferul de suveranitate. Din punctul de vedere al interguvernamentalismului, Comunitatea Europeană s-a constituit prin intermediul negocierilor dintre statele membre. Guvernele naţionale sunt cele care lansează iniţiative in cadrul Consiliului de Miniştri şi în cadrul Consiliului European. Însă iniţiativele guvernamentale au la bază propriile interese naţionale. În acest fel, politicile comunitare sunt considerare o prelungire a celor naţionale. Cel mai mic numitor comun reflectă capacitatea relativ mai scăzută de adaptare a intereselor naţionale la idealul european. Rezultatul negocierilor dintre statele membre reprezintă minimul din ceea ce s-a propus şi s-a dorit iniţial. Protecţia suveranităţii este rezultatul deciziei de a ceda o parte din suveranitatea naţională instituţiilor supranaţionale în schimbul obţinerii de alte avantaje. Statele membre sunt însă extrem de reticente în a ceda părţi importante din suveranitate, preferând din acest motiv să negocieze în cadrul oferit de instituţii interguvernamentale cum ar fi Consiliul de Miniştri şi nu în cadrul instituţiilor supranaţionale cum ar fi Comisia Europeană şi Parlamentul European. În concluzie, interguvernamentalismul liberal păstrează statele naţiune ca actori de bază pe scena internaţională, fiind preocupat de modalitatea de formare a preferinţelor pe plan intern şi de modul de negociere interguvernamental. Conceptele de bază ale teoriei sunt „cel mai mic numitor comun” şi „negocierea

123

Moravcsik, A., Negotiating the Single European Act: National Interests and Conventional statecraft in the European Community, in The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, edited by Nelsen F. & Stubb G., Lynne Rienner Publishers

55

dintre statele membre”. Teoria explică evoluţia procesului de integrare în diferite momente dar nu poate fi privită separat de neofuncţionalism. În prezent, în cadrul Uniunii Europene se regăsesc în mod clar aspecte provenind de la cele două mari linii ideologice privind integrarea europeană: neofuncţionalismul şi interguvernamentalismul liberal. Faptul că Uniunea a progresat de la stadiul de piaţă comună, la cel de uniune economică şi monetară, urmând ca prin ratificarea Tratatului Constituţional să se apropie consistent de ultimul nivel de integrare, şi anume uniunea politică, dovedeşte caracterul neofuncţionalist al procesului de integrare. În acelaşi timp însă, accentul pus pe negociere şi folosirea încă a unanimităţii în cadrul celui de-al doilea şi celui de-al treilea pilier demonstrează existenţa caracteristicilor interguvernamentalismului liberal. Deciziile luate în cadrul Consiliului European crează premisele continuării şi adâncirii procesului de integrare europeană contribuind la descrierea spillover-ului neofuncţionalist, însă modalitatea de luare a deciziilor prin intermediul negocierilor lungi şi adeseori deosebit de complexe dintre statele membre contribuie la păstrarea caracterului interguvernamentalist al procesului. Figura 2.2 Marile teorii comparate Neofuncţionalismul

Interguvernamentalismul Interguvernamentalismul liberal statele statele şi actorii interni

Actorii principali

actorii neguvernamentali

Forţa conducătoare

economia

politica

politica/economia

Mecanismul de bază

procesul de spill-over

negocierea dintre state

negocierea dintre elite

2.2.

Teoriile de mijloc (middle range theories)

Începând cu anul 1985 şi anume o dată cu adoptarea Actului Unic European, procesul de integrare a început să aducă în discuţie ideea statului naţiune

56

suveran intern şi extern. În această perioadă, se vorbeşte despre apariţia unui nou mod de guvernare („governance turn”). Această abordare încearcă să ofere un răspuns la întrebarea: ce fel de construcţie este Uniunea Europeană? O concluzie ar fi aceea că UE este o formă hibridă: nu este nici sistem politic nici organizaţie internaţională ci o structură intermediară. Conform lui Zürn, „guvernarea” poate fi definită ca „reglementarea internaţională a relaţiilor sociale şi a conflictelor prin intermediul unor măsuri şi instituţii durabilă şi de încredere, în locul utilizării directe a forţei şi violenţei”124. Noul model teoretic al guvernării specifică faptul că datorită procesului de europenizare, guvernele implică o tot mai mare diversitate de actori şi procese care depăşesc granitele naţionale. Din acest motiv, relaţiile dintre stat şi actorii nestatali au devenit mai puţin ierarhice şi mai mult interactive. Guvernele se preocupă acum mai mult cu reglementarea activităţilor publice şi mai puţin cu redistribuţia resurselor. În ceea ce priveşte nivelul specific al UE, se vorbeşte despre transformarea politicilor şi a guvernului la nivel european şi naţional întrun sistem cu mai multe nivele, ne-ierarhic, prin intermediul unei reţele complexe de reţele publice şi private şi agenţii executive quasi-autonome, care se preocupă în principal cu dereglementarea şi rereglementarea pieţei125. Abordarea guvernamentală cuprinde două mari perspective: guvernarea pe mai multe nivele („multi-level governance”) şi reţelele de politici sectoriale. 2.2.1. Guvernarea pe mai multe nivele Filosofia guvernării pe mai multe nivele a apărut la începutul anilor 1990 ca un răspuns la abordarea centrată pe stat. Reprezentanţii guvernării pe mai multe nivele consideră că guvernele naţionale sunt importante dar nu mai deţin aceeaşi putere de a domina şi controla procesul de adoptare a deciziilor. În Marks, Nielsen et al. se consideră că punctul de pornire al abordării guvernării pe mai multe nivele a fost dat de numărul în creştere de competenţe

124

Zürn , M. in Jachtenfuchs, M., The Governance Approach to European Integration, Journal of Common Market Studies, June 2001, vol. 39 (2) 125 Nugent, N., The Government and Politics of the European Union, MacMillan Press ltd., 1999

57

care se suprapuneau la diferitele nivele de guvernare precum şi de cooperarea actorilor politici la toate aceste nivele de guvernare126. Conform aceleiaşi lucrări, modelul guvernării pe mai multe nivele se bazează pe trei caracteristici principale: -

competenţele decizionale sunt împărţite între actorii participanţi la diverse nivele. Cu alte cuvinte, şefii de guvern şi preşedinţii statelor membre nu mai deţin monopolul procesului decizional. Cel mai important nivel la care are loc această cooperare a diverşilor actori, alţii decât liderii statelor membre este cel al UE. În cadrul UE, instituţiile comunitare supranaţionale- Comisia, Parlamentul şi Curtea de Justiţie- sunt cele care exercită în mod independent propria influenţă asupra procesului decizional, asupra formulării politicilor comunitare şi asupra rezultatelor implementării acestora. În cazul statelor membre unde există puternice entităţi regionale, acestea pot participa activ în formularea şi implementarea politicilor comunitare. În multe cazuri, opinia actorilor regionali şi locali este cerută în mod explicit de către Comisie. De exemplu, pregătirea agendei nu mai este în prezent doar dreptul şi obligaţia exclusivă a Comisiei Europene. La stabilirea acesteia, participă acum din ce în ce mai intens Consiliul European, Consiliul de Miniştri şi Parlamentul European. Pe lângă instituţiile comunitare, grupurile de interese şi actorii subnaţionali influenţează în aceaşi măsură procesul de iniţiere legislativă.

-

procesul decizional colectiv al statelor membre implică o pierdere semnificativă de suveranitate şi, în consecinţă, de controlul asupra procesului decizional deţinut de către liderii naţionali. Conceptul de „cel mai mic numitor comun” susţinut de către teoria interguvernamentalistă, nu se regăseşte în guvernarea pe

126

Marks, G., Nielsen, F., Ray, L. & Salk, J., Competencies, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization in the European Union, in G. Marks et al. Governance in the European Union, London, Sage, 1996

58

mai multe nivele. Cel mai mic nomitor comun va fi rezultatul negocierilor unui număr redus de decizii, în special a celor referitoare la obiectivele procesului de integrare. În toate celelalte domenii, deciziile vor fi afectate de participarea unui număr din ce în ce mai mare de actori, situaţi la diferite nivele de guvernare. Astfel, în ceea ce priveşte procesul decizional, Consiliul de Miniştri nu mai deţine supremaţia şi monopolul decizional. Prin introducerea treptată a diverselor proceduri decizionale prin care Parlamentul European este implicat în procesul legislativ şi anume procedura de consultare, cooperare, codecizie şi aviz conform şi mai ales votul prin majoritate calificată, Parlamentul European a devenit co-legislator, în anumite situaţii cu drept de veto a prepunerilor legislative. Comisia participă şi ea la procesul decizional, cu expertiza şi informaţiile de care dispune. Oficialii Comisiei, tind să fie negociatori extrem de talentaţi, obişnuiţi să opereze cu diversele tipuri de negociere şi caracteristici ale reprezentanţilor naţionali, scopul lor fiind acela de a găsi soluţii de compromis la problemele care apar în procesul decizional. „Consiliul este actorul principal în etapa de luare a deciziilor, însă Parlamentul European şi Comisia sunt parteneri indispensabili”127. -

arenele politice sunt interconectate şi nu separate pe diverse nivele. Nivelul naţional rămâne principalul loc de formare a preferinţelor naţionale, însă aceastea sunt apoi prezentate la nivel european prin intermediul unei reţele vaste de actori. În acest fel, „se formează o varitate de canale şi conexiuni între diversele nivele de guvernare – supranaţional, naţional şi subnaţional. Actorii subnaţionali acţionează atât la nivel naţional cât şi la nivel supranaţional, dând astfel naştere la asociaţii trasnaţionale. Statele nu mai monopolizează legături dintre actorii naţionali şi cei

127

Marks, G, Hooghe, L. & Blank, K, European integration from 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance, Journal of Common Market Studies, 34(3), 1996

59

europeni, ci se constituie înşişi drept actori care contestă deciziile luate la diferite nivele” 128. Guvernarea pe mai multe nivele nu contestă şi nu confruntă în mod direct suveranitatea statelor membre. Acestea nu sunt în mod direct provocate ci sunt mai degrabă atrase într-un sistem pe mai multe nivele de către liderii lor şi de către diverşii actori naţionali, subnaţionali şi supranaţionali. 2.2.2. Reţelele de politică Neil Nugent observa că „reţelele de politică sunt arene în care decidenţii şi diversele grupuri de interese particulare se întâlnesc pentru a mediat diferenţele şi pentru a găsi soluţii”129. Termenul de „politică” din denumirea acestei abordări teoretice se referă politica economică a unui stat (policy, policies) şi nu la activitatea politică (politics) desfăşurată de actorii politici. Conceptul de „reţea” este unul dintre cei mai utilizaţi termeni în literatura de specialitate privind guvernarea pe mai multe nivele. Termenul se referă la structurile informale care se conturează dincolo de ierarhii. Din acest punct de vedere,

conceptul

de

„reţea”

este

„principalul

oponent

al

interguvernamentalismului care precizează clar existenţa ierarhiilor şi a canalelor privilegiate de acces”130. Originile acestei abordări se află în cadrul ştiinţelor politice britanice de la sfârşitul anilor 1970. Rolul literaturii care a apărut în acea perioadă a fost acela de a accentua impactul decisiv al procedurilor informale asupra proceselor de formulare a politicilor naţionale şi astfel, de a deplasa atenţia dinspre instituţiile guvernamentale-parlamentare către ceilalţi actori informali. Astfel, reţelele de politică sunt în mod normal înţelese ca modalităţi de obţinere sau schimb de informaţii şi resurse. Ele sunt necesare şi eficiente deoarece cu ajutorul lor actorii

128

Marks, G, Hooghe, L. & Blank, K, European integration from 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance, Journal of Common Market Studies, 34(3), 1996 129 Nugent, N., The Government and Politics of the European Union, MacMillan Press ltd., London, 1999, pag. 517 130 Jachtenfuchs, M., The Governance Approach to European Integration, Journal of Common Market Studies, vol. 39 (2), 2001

60

sau decidenţii au acces la informaţii şi resurse pe care nu le-ar fi putut obţine în alt fel. Pentru a se determina tipul de reţea care există într-un sector specific, se pot utiliza trei variabile de bază131: -

relativa stabilitate (sau instabilitate) a participării în cadrul reţelei: se referă la participarea membrilor care poate fi permanentă sau conjuncturală, în funcţie de tipul politicii aflate în discuţie;

-

relativa impermeabilitate (sau deschidere) a reţelei: se referă la gradul de permeabilitate a reţelei respective şi la măsura în care actori exteriori pot pătrunde în cadrul reţelei;

-

relativa independenţă (sau dependenţă) din punctul de vedere al resurselor: se referă la capacitatea membrilor reţelei de a funcţiona individual, independent sau de a depinde în ceea ce priveşte aspectele financiare şi expertiza de ceilalţi membri.

În funcţie de măsura în care cele trei variabile se regăsesc într-o anumită reţea, se pot deosebi două tipuri principale de reţele de politică: comunităţile de politică (policy community) şi reţelele specifice (issue networks). Comunităţile de politică sunt considerate a fi cele mai stabile forme de reţea. În cadrul acestor comunităţi, între actori se formează o serie de relaţii de dependenţă în ceea ce priveşte cererea şi oferta de expertiză, informaţii şi resurse. Aceste comunităţi sunt relativ închise pentru actorii exteriori. Participarea la astfel de comunităţi este permanentă, continuă. Din acest motiv,rezultatele participării la procesul de formulare a politicilor reflectă caracterul stabil al comunităţii. În ceea ce priveşte capacitatea de a influenţa procesul decizional, comunităţile de politică dispun de un grad ridicat de credibilitate, datorită caracterului permament şi stabil de care dau dovadă. Astfel, ele sunt mult mai capabile să controleze şi să modifice agenda politică. 131

Nugent, N., The Government and Politics of the European Union, MacMillan Press ltd., London, 1999, pag. 517 şi Peterson, J., Policy Networks, în Wiener, A.& Diez, T., European Integration Theory, Oxford University Press, 2004

61

În cazul Uniunii Europene, întâlnim comunităţi de politică active în cazul politicilor europene bine stabilite, cu tradiţie, unde decidenţii beneficiază în urma cooperării cu grupurile de interese (de exemplu în cazul politicii agricole comunitare sau a politicii de cercetare şi dezvoltare). Reţelele specifice se caracterizează prin fluiditatea participării la reţea şi prin permeabilitatea faţă de actorii exteriori. Din acest motiv, astfel de reţele se pot organiza şi mobiliza destul de greu, având o capacitate limitată de a influenţa procesul decizional. La nivelul UE, reţelele specifice sunt caracteristice acelor politici europene care nu sunt încă bine dezvoltate sau sunt în proces de afirmare (de exemplu politica privind protecţia consumatorilor, politica privind protecţia mediului înconjurător). Un alt tip de reţele sunt comunităţile epistemologice. Acestea sunt considerate reţele care însă nu fac parte din analiza sectorială. Literatura privind comunităţile epistemologice a apărut în cadrul dezbaterilor privind relaţiile internaţionale ca urmare a creşterii numărului de reţele de experţi care oferă expertiză şi informaţie actorilor politici. Prin acţiunea acestor comunităţi de experţi, procesul decizional capătă legitimitate şi transparenţa, precum şi un grad ridicat de expertiză profesională. Comunităţile epistemologice se constituie întrun grup coeziv datorită convingerilor comune, a înţelegerii comune a cauzelor şi efectelor existente în cadrul unui anume domeniu de cunoştere132. Apariţia şi dezvoltarea reţelelor de politică la nivelul Uniunii Europene a fost posibilă datorită unui număr de factori printre care N.Nugent enumeră: caracterul informal al procesului de formulare a politicilor; multitudinea de interese la nivelul UE şi necesitatea acestora de a fi prezentate actorilor decizionali; caracterul pronunţat tehnic şi aproape apolitic al politicilor europene; puternica poziţie deţinută de oficiali, în special în cadrul Comisiei şi mai ales în etapele iniţiale ale procesului de formulare a politicilor; nevoia crescută a oficialilor de a obţine

132

Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag 125

62

informaţii şi expertiză în legătură cu conţinutul politicilor şi cu procesul de implementare de la actorii exteriori133. Analiza reţelelor de politică în cadrul Uniunii Europene se bazează pe trei caracteristici de bază, conform lui Peterson134: -

modalitatea de structurare a reţelelor de politică în cadrul politicilor sectoriale ale UE are efecte tangibile, măsurabile asupra rezultatelor aplicării politicii. Cu alte cuvinte, rezultatele politicilor europene sunt influenţate de cât de integrate şi exclusive sunt reţelele de politică şi căt de dependeţi sunt actorii între ei.

-

politicile de tip quasi-federal, aşa cum întâlnim în cadrul UE dau naştere la guvernarea prin reţelele de politică. Valorile induse de federalism (autonomia sectorului privat faţă de sectorul public, descentralizare şi existenţa unui guvern mic însă puternic) pot fi puse în practică prin intermediul negocierii şi a schimbului de resurse şi idei. În aceste condiţii, reţelele informale s-au dezvoltat tocmai pentru a facilita acest fel de negociere în cadrul sistemelor de tip „federal cooperativ” în care independenţa dintre nivelele de guvernare este acceptată şi bine venită.

-

guvernarea prin intermediul reţelelor de politică dă naştere la preocupări referitoare la managementul şi legitimitatea procesului decizional, in special în cadrul UE. În cadrul Uniunii Europene, deficitul de management rezultă din lipsa de motivare pentru actorii care funcţionează în reţelele non-ierarhice de a investi în capacităţi de management, în timp ce deficitul de legitimitate reiese din lipsa de reguli clare, din lipsa de transparentă a procesului decizional şi din lipsa recenziei judiciare (judicial review).

133

Nugent, N., The Government and Politics of the European Union, MacMillan Press ltd., London, 1999, pag. 517 134 Peterson, J., Policy Networks, în Wiener, A.& Diez, T., European Integration Theory, Oxford University Press, 2004

63

În cadrul teoriilor privind integrarea europeană, reţelele de politică ajută la conturarea unei imagini noi a Uniunii Europene care pune accentul pe diversitatea şi complexitatea tuturor proceselor care se desfăşoară la acest nivel.

2.3.

Alte abordări teoretice ale integrării europene 2.3.1. Constructivismul social În primul capitol al acestei lucrări am prezentat constructivismul social,

aşa cum se regăseşte el prezentat în dezbaterea privind teoria relaţiilor internaţionale. Teoria a pătruns în domeniul integrării europene ca urmare a dezbaterilor

sterile

şi

interguvernamentalişti

destul

de

(inclusiv

restrânse

dintre

interguvernamentaliştii

neofuncţionalişti liberali).

şi

Astfel,

constructivismul social se prezintă azi în literatura de specialitate ca „o abordare a integrării europene şi ca o provocare la adresa abordărilor mai raţionaliste cum ar fi interguvernamentalismul liberal şi chiar versiunea de început a neofuncţionalismului”135. Constructivismul social a fost definit de Risse ca având la bază „ontologia socială care insistă asupra faptului că agenţii umani nu există independent de mediul social şi de sistemul comun de valori împărtăşite (denumit „cultură” în sens larg). În cadrul teoriilor integrării europene, constructivismul social contribuie în trei feluri136: -

acceptarea ideii de creare în comun a unei structuri permite o mai bună înţelegere a procesului de europenizare, inclusiv impactul acestuia asupra statului naţiune în Europa.

-

datorită

accentuării

efectelor

constitutive

ale

legilor,

reglementărilor şi politicilor europene, se poate studia modul în 135

Risse, T., Social Constructivism and European Integration, in Wiener, A.& Diez, T., European Integration Theory, Oxford University Press, 2004 136 Risse, T. Social Constructivism and European Integration, in Wiener, A.& Diez, T., European Integration Theory, Oxford University Press, 2004

64

care integrarea europeană modelează identităţile sociale şi interesele actorilor. -

prin concentrarea pe practicile de comunicare se poate observa cum sunt construite discursurile la nivelul UE şi cum actorii încearcă să înţeleagă conceptul de integrare europeană.

Conceptul de „identitate” constituie baza abordării social constructiviste. Pentru reprezentanţii acestei abordări, identitatea ajută la înţelegerea intereselor şi a politicilor naţionale. Ideea de identitate europeană însă este deosebit de controversată. Euro-pesimiştii consideră că existenţa unei politici europene este imposibilă deoarece nu se poate vorbi de un popor european, de o istorie comună, de mituri europene comune pe care o identitate europeană comună s-ar putea construi137. Cercetările însă au demonstrat că indivizii pot deţine mai multe identităţi sociale. Astfel, în cazul Uniunii Europene, cetăţenii statelor membre se pot identifica cu statul naţional şi în acelaşi timp pot dezvolta o identitate europeană, datorită sentimentului de apartenenţă la construcţia europeană sau la continentul european, în general. În opinia lui Risse, una dintre modalităţile de conceptualizare a relaţiei dintre identitatea europeană şi celelalte identităţi este denumit modelul „prăjiturii de marmură” (marble cake) al identităţilor multiple. Conform acestui model, diferitele componente ale identităţii individuale se întrepătrund, neexistând nici o separaţie clară, distinctă între acestea. Ele coexistă şi nu sunt antagonice. În cazul Uniunii Europene, cercetătorii sunt de acord cu ideea că nu există în rândul cetăţenilor europeni un sentiment suficient de puternic de apartenenţă la construcţia europeană. Majoritatea cetăţenilor statelor membre se consideră ca fiind spanioli, francezi, italieni, etc, şi un procent destul de scăzut se simt şi europeni. Din această cauză, în Europa şi, în special în UE, nu se poate vorbi încă de un demos european ci mai degrabă de demoi european. Instituţiile europene încearcă să construiască o identitate civică europeană prin accentul pe

137

Kielmansegg, P.G., Integration and Democracy, in Jachtenfuchs, M. & Kohler-Koch, B. (eds.) European Integratin, Opladen:Leske und Budrich, 1996

65

care îl pun pe democraţie, drepturile omului, economia de piaţă şi diversitatea culturală138. Un alt concept de bază al constructivismului social este „acţiunea retorică”139. Prin intermediul retoricii, actorii de pe scena europeană au fost reuniţi în scopul concentrării asupra unor interese colective. Rolul retoricii s-a remarcat cel mai pregnant în cazul procesului de extindere a Uniunii cu statele din Europa Centrală şi de Est. Extinderea spre est a UE a reprezentat una dintre provocările

majore

pentru

teoriile

tradiţionale

ale

integrării

europene.

Interguvernamentalismul şi interguvernamentalismul liberal au încercat să explice din punct de vedere economic dorinţa statelor membre de a accepta noi membri în Uniune. Astfel, cele două abordări au putut explica Acordurile de Asociere încheiate de cele 12 state candidate însă nu au mai putut susţine din punct de vedere teoretic procesul de aderare efectivă care s-a produs la 1 mai 2004 şi va continua în 2007 şi ulterior. Perspectiva sociologică a încercat să explice acest proces, considerând extinderea ca o formă de expansiune a comunităţii internaţionale. Frank Schimmelfennig consideră că „dacă UE este percepută ca o comunitate de state libere europene, decizia sa de a deschide negocierile de aderare cu cele cinci state Central şi Est Europene poate fi explicată ca includerea acelor ţări care au început să împărtăşească valorile şi normele sale liberale”140. Cu alte cuvinte, retorica statelor membre ale Uniunii s-a bazat în principal pe accentuarea necesităţii respectării de către statele candidate a normelor şi valorilor liberale, devenite formal criteriu de aderare (criteriul politic din cadrul criteriilor de la Copenhaga). În plan intern, principiile liberale ale ordinii politice şi sociale – pluralismul social, statul de drept, participarea şi reprezentarea democratică, proprietatea privată, economia de piaţă – sunt derivate şi justifică drepturile

138

Risse, T. Social Constructivism and European Integration, in Wiener, A.& Diez, T., European Integration Theory, Oxford University Press, 2004 139 Schimmelfennig, F., The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action and the Eastern European Enlargement of the European Union, International Organization 55 (1), 2001, pag. 48 140 idem 139

66

liberale ale omului. În plan internaţional, ordinea liberală se caracterizează prin pace şi multilateralism.141 Încă de la începuturile sale, integrarea europeană s-a bazat pe ideea constituirii unei comunităţi pan-europene de state liberal democratice. Deoacere din punct de vedere economic statele Central şi Est Europene nu-şi puteau justifica dorinţa de aderare la UE aşa cum a fost cazul aderării Austriei, Finlandei şi Suediei, ele şi-au bazat solicitarea pe respectarea normelor şi valorilor constitutive ale UE. În acest fel, statele membre s-au văzut prinse în capcana propriei retorici. „Ele nu se puteau opune în mod deschis nici ameninţa cu veto-ul procesul

de

extindere

fără

a-şi

distruge

credibilitatea

de

membri

ai

comunităţii”142. Statele membre au urmat astfel logica justeţei, un alt concept cheie al constructivismului social. Conform acesteia, atâta timp cât un stat candidat este stat european (aşa cum se specifică în art. 237 din Tratatul de la Roma), aderă şi implementează necondiţionat principiile şi normele liberale, atunci aderarea sa nu mai poate fi refuzată. Uniunea poate folosi criteriile de la Copenhaga pentru a amâna aderarea efectivă, însă nici un stat membru nu-şi va utiliza dreptul de veto pentru a bloca aderarea. Statele candidate au folosit în retorica lor valorile şi normele pe care în mod tradiţional le împărtăşesc cu cultura şi civilizaţia europeană, au pus accentul pe apartenenţa lor la valorile vest europene întreruptă de Războiul Rece şi Cortina de Fier, şi au demonstrat dorinţa de a adera la valorile liberale prin procesele de transformare de sistem începute în 1989. Constructivismul social este una din cele mai recente metode de analiză şi explicare a procesului de integrare europeană. Dezbaterea privind măsura în care constructivismului social poate explica ultimii ani ai procesului de integrare europeană este încă în plină desfăşurare. 2.3.2. Consasociaţionalismul şi tranzacţionalismul 141

Ruggie, J.G, Multilateralism: The Anatomy of an Institution, în Multilateralism Matters: The Theory and Practice of An International Form, New York, Columbia University Press, 1993 142 Schimmelfennig, F., The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action and the Eastern European Enlargement of the European Union, International Organization 55 (1), 2001, pag. 48

67

Imaginea Uniunii Europene sub forma unei consasociaţii este întâlnită în lucrările lui Paul Taylor. Ideea de consasociaţie s-a născut din preocupările cercetătorilor privind problema guvernării stabilităţii în societăţile profund divizate. Taylor foloseşte consasociaţia pentru că în opinia sa, “integrarea în sensul întăririi sistemelor funcţionale regionale poate ajuta mai degrabă la întărirea şi nu la reducerea diferenţelor în cadrul societăţii contemporane de naţiuni”143. Folosind argumentaţia raţionalistă, Taylor precizează că elitele sunt dinamizate de două seturi de stimulente. Primul set este compus din stimulente de extindere a capacităţii resurselor la nivel supranaţional în speranţa securizării câştigurilor pentru propriul segment. Al doilea set de stimulente provine din nevoia protejării integrităţii şi autonomiei propriului segment. Acest lucru apare pentru că dezvoltarea capacităţii funcţionale supranaţionale este capabilă să producă efecte secundare de tipul activităţilor intersocietale. Dezvoltarea unui astfel de schimb ar slăbi grupul elitist. Acest lucru este problematic pentru elite pentru că “statutul şi autorietatea membrilor cartelului sunt dependente de capacitatea lor de a identifica interese segmenţiale şi de a se prezenta ca lideri şi agenţi ai unei comunităţi definite distinct şi clar”144. Opera lui Arend Lijphart este instrumentală în încercarea de a demonstra că dezvoltarea de instituţii şi dezvoltarea unei culturi politice consensuale în rândul elitelor poate fi o condiţie suficientă pentru succesul guvernării societăţilor cu adânci diviziuni sub-culturale145. Modelul de luare a deciziilor consasociaţional al lui Lijphart înzestrează guvernul cu imaginea unei “mari coaliţii” (şi nu sub forma majorităţii), iar pentru elitele constituente acordă puteri de veto. Puterea ar trebui să fie distribuită între elitele care guvernează în conformitate cu mărimea populaţiei pe care o reprezintă. O altă precondiţie este că societatea ar trebui divizată, cu posibilităţi minime de comunicare între segmentele separate. Acest lucru înseamna că liniile predominante de comunicare sunt între societăţi şi elite 143

Taylor, P., Consociationalism and Federalism as Approaches to International Integration, in A.J.R. Groom and P. Taylor (eds), Frameworks for International Co-operation, Pinter, London, 1994, pag. 176 144 idem 143 145 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 149

68

pe de o parte şi între elite pe de altă parte. Acest model poate fi aplicat foarte bine situaţiei existente în UE. Consiliul de Miniştri utilizează principiul proporţionalităţii prin majoritatea calificată iar principiului unaminităţii îi sunt acordate câteva elemente incluse în Compromisul de la Luxembourg146. O altă teză privind confederalismul şi consasociaţionalismul poate fi găsită în lucrările lui Dimitris Chryssochoou. El dezvoltă noţiunea de “Confederaţie Consasociaţională”

ca

metodă

de

orientare

între

diversele

teorii

interguvernamentale şi federale ale politicii UE în perioada post-Maastricht. Acest lucru este definit ca “un compus de politici ale căror unităţi organizate politic şi distincte din punct de vedere cultural sunt grupate într-o “uniune” anterior aranjată în mod consensual pentru scopuri specifice, fără ca unităţile săşi piardă identitatea naţională sau să-şi cedeze suveranitatea individuală unei autorităţi centrale înalte147. Angajamentele luate la Maastricht şi care au condus la semnarea Tratatului Uniunii Europene (1992), capătă înţeles, în condiţile în care creşterea competenţelor UE poate fi reconciliată cu securizarea de nivele semnificative de autonomie a statelor membre. Ele sunt conduse către luarea de decizii comune ca rezultat al presiunilor comune, dar modelele alese de integrare şi de creare de instituţii par să permită un nivel maxim de autonomie pentru guvernele naţionale. Modelul doreşte să ofere o legătură între caracterul elitist al integrării europene şi deficitul democratic manifestat al UE148. Arhitectura instituţională şi decizională a UE a manipulat procesul de integrare astfel încât statele continuă să conducă procesul de creare al instituţiilor. Astfel, activităţile elitelor limitează în mod serios posibilităţile de integrare de jos în sus ceea ce în mod sigur ar ajuta la crearea unui demos european149. Acest lucru poate fi considerat un aspect negativ al acestei teorii ca o modalitate de dezvoltare a criticilor aşa zisului proces de “deficit democratic”150. Partea pozitivă a caracterului confederal-consasociaţional al UE este modul în care instituţiile 146

idem 145 Chryssochoou D.N., Tsinisizelis, M.J., Stavridis, S. and Ifantis, K., Theory and Reform in the European Union, Manchester University Press, Manchester, 1999, pag. 49 148 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 150 149 ibidem 148, pag. 151 150 Lord, C., Democracy in the European Union, Sheffield Academic Press, Sheffield, 1998 147

69

naţionale democratice sunt în prezent păstrate în contextul adâncirii integrării europene151. Abordarea tranzactionalistă a integrării internaţionale este asociată cu lucrările lui Karl Deutsch. În opinia sa, integrarea internaţională este definită ca fiind obţinerea securităţii într-o regiune sau între un grup de state. Integrarea cu succes presupune reducerea radicală a posibilităţii statelor de utilizare a violenţei pentru rezolvarea conflictelor152. Opera lui Deutsch este un “studiu al posibilităţilor cu care oamenii ar putea într-o zi să elimine războiul”153. El se axează pe operarea comunităţilor de securitate – acestea sunt comunităţi politice în cadrul cărora posibilitatea apariţiei unui război este minimă. “Comunităţile de securitate” au fost definite ca un grup de oameni care au devenit “integraţi”. Integrarea a fost definită ca “obţinerea, în cadrul unui teritoriu, a unui simţ destul de puternic şi de răspândit al , al instituţiilor şi practicilor, care să fie capabil să asigure pe termen lung, aşteptări de <schimbare pacifistă> în rândul populaţiei”154. Deutsch prezintă două tipuri de comunităţi de securitate: societăţi de securitate amalgamate şi societăţi de securitate pluraliste. Societăţile de securitate amalgamate implică fuzionarea formală a unităţilor separate într-o unitate mai mare prin intermediul unei fuziuni instituţionale. Societăţile de securitate pluraliste au fost definite ca entităţi unde guvernele componente îşi păstreaza identităţile legale separate şi, astfel, integrarea apare fără fuziune instituţională sau crearea unei autorităţi supreme155. Acest al doilea model pare să fie cel pe care Deutsch îl favorizează, pentru că în opinia sa, comunităţile amalgamate sunt vulnerabile în faţa unui număr de factori potenţial destabilizatori: poveri militare crecute, o foarte rapidă creştere a mobilizării sociale şi a participării politice între unităţile componente, o închidere a elitelor 151

idem 148 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 43 153 Deutsch, K., Burell, S.A, Kann, R.A., Lee, M., Lichterman, M., Lindgren, R.E, Loewenheim, F.L and Van Wangeren, R.W., Political Community and the North Atlantic Area: International Organisation in the Light of Historical Experience, Princeton University Press, Princeton, NJ, 1957, pag. 3 154 ibidem 153, pag. 5 155 Deutsch, K., The Analysis of International Relations, Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ, 1968, pag. 193-5 152

70

politice şi o disonanţă între acţiunile guvernului şi aşteptările sociale156. Comunităţile pluralistice presupun trei condiţii ca să existe: compatibilitatea majorităţii valorilor unităţilor, capacitatea grupurilor relevante politice de a răspunde la stimuli reciproci fără violenţă şi o “predictibilitate comună a aspectelor relevante a comportamentului politic, economic şi social al celorlalţi actori”157. În teoria relaţiilor internaţionale există o importantă distincţie făcută de sociologul german Ferdinand Tonnies, între Gemeinschaft şi Gesellschaft. Gemeinschaft (comunitate) denotă o situaţie în care oamenii se grupează pe baza unor sentimente şi loialităţi comune. Relaţiile cu non-membrii grupului sunt în mod considerabil reduse ca importanţă în comparaţie cu simţul de armonie care se dezvoltă în cadrul grupului. Gesellschaft (societate) este o condiţie care leagă oamenii mai puţin prin încredere şi mai mult printr-un amestec de interes propriu, diviziune a muncii şi contract. Deutsch a fost interesat în Gemeinschaft ca o condiţie a integrării. Punctul final al integrării, din punctul său de vedere, este un simţ al comunităţii – o legătură calitativă care porneşte de la pactele, tratatele şi alianţele dintre state. Deutsch a încercat să găsească condiţiile şi procesele prin care acestea fuzionează. Ipoteza de bază a tranzacţionalismului în legătură cu integrarea este aceea că un simţ al comunităţii între state ar putea fi un rezultat al nivelului de comunicare dintre state. Drumul către Gemeinschaft internaţional este înfiinţarea unei reţele de tranzacţii reciproce. Cu cât există mai multă interacţiune între două state, cu atât este mai mare importanţa reciprocă a acestor state unul pentru celălalt. Potenţialul de integrare ar apărea în situaţii de multiple tranzacţii internaţionale. Un aspect foarte important al integrării este reprezentat de nivele de comunicare dintre organizaţiile funcţionale internaţionale şi public, ca modalitate de a genera loialităţile necesare în rândul marelui public şi astfel de a asigura

pacea

veşnică.

Dar

funcţionarii

publici

internaţionali

(angajaţii

156

Deutsch, K., The Analysis of International Relations, Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ 1968, pag. 195-6 157 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 150

71

organizaţiilor internaţionale) tind să comunice cu guvernele şi nu cu cetăţenii faţă de care sunt direct responsabili. Astfel, “ei nu se preocupă de primirea şi oferirea de informaţii de la public şi nici de a face ceva în privinţa asta. În aceste condiţii, loialităţile publicului faţă de agenţiile şi simbolurile internaţionale este puţin probabil să crească iar imaginile şi simbolurile naţionaliste este puţin probabil să dispară”158. 2.3.3. Federalism vs Confederalism În teoria relaţiilor internaţionale nu există o şcoală academică specifică pentru federalismul european, şi aceasta pentru că federalismul tinde să fie un proiect politic care urmăreşte realizarea de obiective particulare159. Termenul de „federal” provine din vechiul cuvânt latin „foedus” care însemna contract sau negociere. Ideea unui astfel de contract avea la bază principiile egalităţii, parteneriatului, reciprocităţii, toleranţei, recunoaşterii şi respectului. În decursul timpului, termenul de federalism a evoluat referindu-se în prezent la o uniune voluntară de unităţi, fie ele persoane, populaţii, comunităţi sau state160. Scopul unei astfel de uniuni este acela de a integra diferitele unităţi componente şi nu de a le asimila. Federalismul a fost descris ca “un concept foarte potrivit, întotdeauna ambiţios şi câteodată periculos, care capată tot mai multă importanţă”161. În mod particular, federalismul descrie sisteme politice în care există o diviziune de autoritate între guvernul central şi cele regionale: “procesul de integrare federalist presupune înfiinţarea a două nivele de guvernămînt – separate dar coordonate – fie că este vorba despre guvernul întregului teritoriu, al nivelului federal sau

158

Deutsch, K., The Analysis of International Relations, Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ 1968, pag. 167 159 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 23 160 Burgess, M., Federalism, in Wiener, A.& Diez, T., European Integration Theory, Oxford University Press, 2004 161 Bulpitt, J., Federalism, in I. McLean (ed), The Oxford Concise Dictionary of Politics, Oxford University Press, Oxford, 1996, pag. 176

72

guvernului părţilor, la nivel statal sau local”162. Sistemele federale sunt înţelese de obicei ca având la bază compromisuri istorice care implică un contact permanent între unităţile teritoriale. Aceste unităţi teritoriale recunosc autoritatea instituţiilor comune centrale, dar rămân intacte ca unităţi, păstrând o autonomie proprie163. Federalismul este o modalitate de asigurare a unui guvern constituţional în cadrul societăţilor pluraliste liberal democratice. Putem defini federaţia ca “o formă organizaţională distinctă sau ca un fapt instituţional care există pentru a îmbina unităţile componente în cadrul procesului decizional al guvernului central prin mijloace de constrângere constituţionale”164. Teoreticienii au făcut o importantă distincţie între federalism şi federaţie. Federalismul este folosit pentru a descrie o ideologie, pe când federaţia descrie principiul organizaţional care derivă din federalism165. În termeni practici, soluţiile federale au ambiguităţi inerente. Michael Burgess sugerează că confuzia creată de principiul federaţiei se explică prin faptul că nu există nici o prescripţie de bază în legatură cu împărţirea puterilor. Federaţia sugerează că “ceea ce contează este autonomia constituţională”166. Murray Forsyth prezintă trei elemente ale teoriei federaliste care au alimentat în mod direct discuţiile privitoare la procesul de integrare europeană167. Primul element vizează ideile lui Immanuel Kant care susţine ideea unei federaţii extinse ca cea mai potrivită formă constituţională de protecţie împotriva războiului. Al doilea element vizează elementele teoriei democratice care prezintă modalităţile de asigurare a unei guvernări eficiente în cadrul unui sistem democratic astfel încât autoritatea este cât mai aproape de cetăţeni. Al treilea element este prezentarea şcolastică a tendinţelor şi proceselor federalizatoare.

162

Taylor, P., International Organisation in the Modern World: the Regional and the Global Process, Pinter, London, 1993, pag. 90 163 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 24 164 Burgess, M., Federalism and Federation in Western Europe, Croom Helm, London, 1986, pag. 19 165 King, P., Federalism and Federation, Croom Helm, London, 1982 166 ibidem 164, pag. 18 167 Forsyth, M., The Political Theory of Federalism: the Relevance of Classical Approaches, in J.J Hesse and W. Wright (eds), Federalizing Europe? The Costs, Benefits and Preconditions of Federal Political Systems, Oxford University Press, Oxford, 1996, pag. 33-35

73

Acest lucru implică analiza condiţiilor de bază şi a mişcărilor sociale care determină un rezultat federal. Pentru federalişti, statul supranaţional generează eficienţa datorită centralizării într-o anumită măsură şi datorită distribuirii competenţelor politice. Acest lucru ajută la diferenţierea federaţiei de confederaţie, unde competenţele politice în domenii cheie care pot afecta suveranitatea rămân în mâinile statelor membre componente. Proiectul federalist implică obţinerea unui echilibru potrivit între nivele de autoritate diferite şi rivale, pe de o parte, şi între eficienţă şi democraţie pe de altă parte. Federaliştii consideră că există posibilitatea creării unei combinaţii corespunzătoare între autonomia unităţilor şi armonia întregului în vederea realizării strategiilor comune168. Realizarea acestor obiective trebuie să fie calea constituţionalizării şi nu utilizarea mijloacelor diplomatice tradiţionale169. O axiomă federalistă se bazează pe faptul că realizarea pe termen lung a intereselor comune nu poate fi realizată nici prin acţiunea individuală a unităţilor, nici prin crearea de alianţe internaţionale170. Formula federalistă are două avantaje majore: prima este prevenirea acaparării sistemului de către unul dintre participanţi. Federalismul nu permite dominarea şi aşadar, nici forme ale politicii totalitare. Al doilea avantaj este că statul federal devine o unitate mai puternică în faţa ameninţărilor externe. Carl Friedrich argumentează că federalismul ar trebui perceput mai degrabă ca un proces, ca “un model evolutiv al schimbării relaţiilor decât ca un model static reglementat de formă şi reguli irevocabile”171. În ciuda diverselor abordări, federaliştii sunt uniţi în ceea ce priveşte primatul “politicului” în realizarea federaţiei172. Problemele politice solicită soluţii

168

Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 26 169 Spinelli, A., The Growth of the European Movement since the Second World War, in M. Hodges (ed.), European Integration, Penguin, Harmondsworth, 1972 170 Riker, W., European Federalism: the Lessons of Past Experience, in J.J Hesse and W. Wright (eds.), Federalizing Europe? The Costs, Benefits and Preconditions of Federal Political Systems, Oxford University Press, Oxford 1996 171 Friedrich, C.J., Trends in Federalism in Theory and Practice, Praeger, new York, 1968, pag. 21 172 Hodges, M., Introduction, in M. Hodges (ed.) European Integration, Penguin, Harmondsworth, 1972, pag. 12; Pentland, C., International Theory and European Integration, Faber and Faber, London, 1973, pag. 149

74

politice iar mijloacele de a obţine rezultatele dorite sunt tot politice. Aceste supoziţii subliniază economia politică a integrării unde forţele şi procesele economice sunt gândite să genereze transformări politice şi, în unele cazuri, unde logica conducătoare a acţiunii umane încetează să fie politică şi devine mai mult tehnocratică173. Spre deosebire de tranzacţionalism, abordarea federalistă nu ia în considerare schimbarea sociologică ca o condiţie suficientă pentru realizarea integrării. Instituţiile contează fie ca un rezultat al creaţiei umane în scopul inaugurării ordinii legale federaliste transnaţionale, fie ca avocaţi care modelează schimbările ideatice ale populaţiilor în favoarea federaţiei ca metodă favorită de guvernare174. În cazul Uniunii Europene, soluţia federală este speranţa că tendinţele conflictuale inerente în sistemul statelor europene pot fi depăşite. Rezultatul normal al construcţiei federaliste este reproducerea unei entităţi asemănătoare statului,

care

supranaţional

175

foloseşte

forma

statului

-

naţiune,

dar

într-un

cadru

.

Ideea de creare a unei federaţii care să cuprindă statele Europei de Vest a apărut în Europa încă din perioada imediat următoare celui de al Doilea Război Mondial. Această perioadă s-a caracterizat prin apariţia mişcărilor federaliste europene, cum ar fi Uniunea Europeană a Federaliştilor fondată în Basle în 1946, şi prin elaborarea de numeroase documente privind viitorul integrării europene, cum ar fi Ventotene Manifesto din 1941 elaborat de Altiero Spinelli şi Ernesto Rosii. Unul dintre primii susţinători ai federalismului european a fost Altiero Spinelli. El a susţinu ideea creării unei Comunităţi Politice Europene care urma să aibă un Parlament ales în mod direct şi o structură decizională comună. Strategia federală a lui Spinelli s-a numit „radicalism democratic” şi se baza pe rolul major al parlamentului în elaborarea unui nou tratat pentru Europa. Eşecul

173

Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000, pag. 29 174 idem 173 175 ibidem 173, pag. 27

75

Comunităţii Europene de Apărare la începutul anilor 1950 a condus implicit la nerealizarea Comunităţi Politice Europene. În Memorii sale, Jean Monnet vorbeşte în 1950 despre organizarea Europei „pe baze federale”176. Însărcinat cu elaborarea unui plan care să rezolve situaţia politică din Europa anilor 1950, Jean Monnet elaboreaza planul cunoscut ulterior sub numele de „Declaraţia Schuman” prin care urmărea „punerea bazelor concrete a unei Federaţii a Europei”. Proiectul urmărea construirea unei Comunităţi Europene supranaţionale a Cărbunelui şi Oţelului, ceea ce ar fi rezolvat problema zonei Ruhr-ului, şi ar fi oferit o soluţie generală la problema germană. Planul a fost prezentat de către Robert Schuman în data de 9 mai 1950. Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului urma să aibă un cadru instituţional format din Înalta Autoritate, cu atribuţii legislative şi executive, un Consiliu de Miniştri şi o Adunare Parlamentară cu atribuţii consultative. Atât Înalta Autoritate cât şi Adunarea Parlamentară au fost gândite ca instituţii supranaţionale având drept obiectiv principal integrarea europeană, dincolo de graniţele naţionale. O nouă încercare de adoptare a termenului „federal” a fost făcută o dată cu negocierea Tratatului de la Maastricht (1991), când reprezentanţii Marii Britanii au negociat înlocuirea termenului de „federal” din preambulul Tratatului cu termenul de „o uniune cât mai strânsă” („ever closer union”). În anii anteriori elaborării Tratatului Constituţional, liderii europeni au prezentat noi viziuni asupra viitorului Uniunii Europene. În 2001, cancelarul SchrÖder şi ministrul său de externe Fischer şi-au prezentat viziunea federală asupra UE. Propunerea federală a Germaniei a fost susţinută de statele Benelux şi de Grecia. Propunerea prevedea următoarele schimbări instituţionale: -

Comisia Europeană urma să devină „un european”

-

177

puternic executiv

;

Parlamentul European va fi compus din două camere (sistem bicameral): o camera urma să fie în mod direct aleasă de către

176

Monnet, J., Memoirs, London: Collins, 1978 Partidul Social Democrat al Germaniei, Resolution on responsibility for Europe, Germany in Europe, adoptată la Conferinţa Naţională, Nuremberg, 19-22 Noiembrie, 2001

177

76

cetăţenii europeni iar cea de a doua urmă să fie constituită din reprezentanţi ai parlamentelor naţionale. -

Consiliul de Miniştri va evolua treptat către o a doua cameră legislativă, denumită „Cameră a Naţiunilor Europene” în care fiecare stat membru va fi în mod egal reprezentat;

-

în scopul păstrării diversităţii dintre statele membre, se propunea „o definire clară a competenţelor Uniunii şi a statelor membre”178;

-

posibilitatea formării unui „centru de gravitate” care se va constitui într-o „avant-garde, o forţă care va conduce către finalizarea integrării politice”179. Pentru federalişti, cooperarea crescută ar conduce către „o Europă cu mai multe viteze” şi nu către „o Europă á la carte”180 .

În ceea ce priveşte viitorul procesului de federalizare a UE, în literatura de specialitate se pot distinge trei direcţii federaliste în care Uniunea ar putea evolua181: -

transformarea statelor membre în unităţi asemănătoare celor din SUA, Canada sau Germania;

-

„o Europă a regiunilor” unde barierele naţionale dispar iar nivelele de guvernare devin regionale şi europene;

-

o limitare a puterilor instituţiilor central-europene prin elaborarea unor principii constituţionale solide care să protejeze drepturile statelor membre.

Cea mai bună imagine a Uniunii Europene sub forma unei confederaţii poate fi găsită în opera lui Murray Forsyth. Ideea de bază din opera lui este aceea că Comunitatea a fost cel mai bine reprezentată sub forma celei mai recente abordări în cadrul istoriei europene: o asociaţie voluntară de state cu 178

Fischer, J., From Confederacy to Federation, cuvântare ţinută la Universitatea Humboldt, Berlin, 12 mai 2000 179 idem 178 180 Stubb, A.C.-G, A Categorization of Differentiated Integration, în Journal of Common Market Studies, vol. 34, nr.2, 1996 181 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000

77

interese comune în crearea unei pieţe mari182. Aceasta este prima opţiune din cele trei strategii utilizate de state în urmărirea intereselor lor economice. Celelalte două, exercitarea hegemoniei şi manipularea echilibrului de putere nu au fost disponibile pentru nici unul dintre statele membre UE. Aşadar, integrarea europeană a apărut datorită intereselor comune ale unui grup mic de state care urmărea

securizarea

intereselor

lor

în

cadrul

sistemului

internaţional.

Instituţionalizarea este necesară pentru a conferi stabilitate şi longevitate sistemului183. Alex Warleigh ia în discuţie câteva dintre implicaţiile argumentului lui Forsyth. El argumentează că dacă ne gândim la UE sub forma unui exemplu de unificare, atunci nu mai este nevoie de o teorie separată a integrării. În al doilea rând, dominaţia instituţiilor interguvernamentale (în special Consiliul European) poate fi reinterpretată ca făcând parte din imperativele unui aranjament confederal internaţional. Dar trebuie precizat că deşi UE nu poate fi gândită în termenii unei federaţii sau al unui regim interguvernamental, acest lucru nu implică automat că este o confederaţie184. Ideea de confederaţie are la bază teoria interguvernamentală şi în special abordarea centrată pe stat. Uniunea Europeană posedă caracteristicile unui astfel de sistem din mai multe puncte de vedere: -

UE se bazează în principal pe voinţa statelor membre de a coopera în dorinţa realizării unui obiectiv comun şi din dorinţa soluţionării împreună a unor probleme care depăşesc graniţele naţionale.

-

instituţiile

supranaţionale,

Comisia

Europeană

şi

Curtea

Europeană de Justiţie, nu deţin puteri independente semnificative, principala lor funcţie fiind aceea ce facilitatori şi mediatori între celelalte instituţii.

182

idem 181 Rosamond, B., Theories of European Integration, The European Union Series, (ed) Neil Nugent, St. Martin’s Press, Inc., New York, 2000 184 Warleigh, A., Better the Devil you Know? Synthetic and Confederal Understandings of European Unification, West European Politics 21, 1998 183

78

-

principalele canale de comunicare între statele membre rămân guvernele naţionale reprezentate în Consiliul de Miniştri.

-

prin intermediul Consiliului European, guvernele naţionale rămân cele care conferă direcţia de dezvoltare a UE.

-

în cadrul celui de-al doilea şi celui de-al treilea pilon al arhitecturii integrative moderne, statele membre pot opta să nu aplice deciziile luate în domeniul securităţii şi apărării şi al justiţiei şi afacerilor interne, fără însă a bloca procesul decizional sau implementarea deciziilor luare de către celelalte state participante (abţinere constructivă).

O construcţie de tip confederal în locul celei de tip federal a fost privită cu mai multă deschidere de către statele membre ale UE. Ideea creării unui „Concert al Statelor Europene” există încă din timpul lui Charles de Gaulle. El a crezut în ideea de unitate între statele Europei, însă nu având la bază o viziune supranaţională, pe care de altfel a considerat-o „nerealistă şi nedorită”185. Construcţia ideală în opinia sa era un „concert al statelor europene” în care ţările membre îşi coodonează politicile naţionale dar nu cedează suveranitatea naţională unui „superstat” european. În anul 2001, fostul prim ministru al Franţei, Jospin, a adoptat conceptul de „federaţie a statelor-naţiune”186, concept propus anterior de către Jacques Delors, pentru a descrie viziunea proprie a viitorului Europei. S-au alăturat acestei idei Finlanda, Portugalia şi Spania. Federaţia statelor europene urmărea: -

întărirea poziţiei Consiliului European;

-

crearea unui Consiliu de Miniştri permanent;

-

alegerea unui preşedinte al Consiliului European cu rol de a reprezenta Uniunea pe plan internaţional şi de a asigura funcţionarea internă eficientă a Uniunii;

-

întărirea rolului Comisiei Europene;

185

De Gaulle, C., A Concert of European States, in Nelsen, B.F & Stubb, A. (eds.), The European Union. Readings on the theory and practice of European integration, 2nd edition, Hampshire: McMillan, 1998 186 Jospin, L., Speech on the Future of an Enalrged Europe, Paris, 28 mai 2001

79

-

întărirea rolului Înaltului Reprezentant;

-

întărirea rolului Parlamentului European, în scopul asigurării transparenţei procesului decizional. De asemenea, se viza întărirea legăturilor dintre parlamentele naţionale şi Parlamentul European.

Sistemul de piloni al Uniunii Europene stabilit prin Tratatul de la Maastricht, subliniază caracterul federal şi confederal al Uniunii. Dacă în primul pilon se poate vorbi despre o tendinţă de federalizare dată de caracteristicile pocesului decizional şi de atribuţiile instituţiilor, cel de-al doilea şi cel de-al treilea pilon conturează caracterul confederal al Uniunii prin utilizarea unanimităţii drept procedură decizională şi prin implicarea limitată a Comisiei şi a Parlamentului. Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa reprezintă unul dintre cele mai importante etape către crearea uniunii politice. Stanley Hoffmann preciza că „federalismul oferă o posibilitate de a depăşi graniţele statului-naţiune, dar în acelaşi timp presupune construirea unui nou stat-naţiune mai larg”187. Figura 2.3 Situaţia ratificării Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa Ţara

Referendum

Situaţia actuală

Austria

Nu

Ratificare de către parlamentul naţional: -ratificat cu 181 voturi pentru şi 1 vot împotrivă în Camera de Jos a Parlamentului. -Camera de Sus va vota pe 25 mai 2005.

Belgia

Nu

Aprobat de către Senat pe 28 aprilie 2005. Celelalte parlamente vor vota pe 29 mai 2005.

Cipru

Nu

Aprobarea de către Comitetul de Afaceri Europene din cadrul Parlamentului va avea loc la sfârşitul lunii mai 2005.

Cehia

Nesigur

Legislativul Republicii Cehe a înaintat spre aprobare o nouă lege prin care se autorizează referendumul. Dacă noua lege va fi aprobată, referendumul va avea loc în iunie 2006.

Danemarca

Da

27 septembrie 2005

Estonia

Nu

Ratificare de către parlamentul naţional către sfârşitul anului 2005.

187

Hoffman, S., Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe, in The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, edited by Nelsen F. & Stubb G., Lynne Rienner Publishers, 1998

80

Finlanda

Nu

Ratificare de către parlamentul naţional în luna iulie sau august 2005 (provizoriu).

Franţa

Da

29 mai 2005

Germania

Nu

Camera de Jos a parlamentului german, Bundestag, a votat cu 569 voturi pentru, 23 voturi împotrivă şi 2 abţineri, în favoarea Constituţiei pe 12 mai 2005. Ce-a de a doua cameră a parlamentului, Bundesrat, va vota pe data de 27 mai 2005.

Grecia

Nu

Ratificat de parlamentul naţional pe 19 aprilie 2005 cu 268 voturi pentru şi 17 voturi împotrivă.

Ungaria

Nu

Ratificat de parlamentul naţional pe 20 decembrie 2004.

Irelanda

Da

Referendum în octombrie 2005.

Italia

Nu

Ratificat de ambele camere ale parlamentului naţional: -Camera de jos a ratificat în ianuarie 2005. -Senatul a ratificat cu 217 voturi pentru şi 16 împotrivă în 6 aprilie 2005.

Letonia

Nu

Ratificare de către parlamentul naţional la mijlocul anului 2005.

Lituania

Nu

Ratificat de parlamentul naţional în 11 noiembrie 2004.

Luxembourg

Da

10 iulie 2005

Malta

Nu

Ratificare de parlamentul naţional în iulie 2005.

Olanda

Da

1 iunie 2005

Polonia

Da

25 septembrie 2005

Portugalia

Da

9 octombrie 2005

Slovacia

Nu

Ratificat de parlamentul naţional la 11 mai 2005 cu 116 voturi pentru, 27 împotirvă şi 4 abţineri.

Slovenia

Nu

Ratificat de parlamentul naţional la 1 februarie 2005. 20 februarie 2005

Spania

Da

Suedia

Nu

Ratificare de parlamentul naţional în decembrie 2005.

Regatul Unit al Marii Britanii

Da

6 mai 2006 (provizoriu).

Rezultatul referendumului: Da – 76.73% ; Nu – 17.24%. Participarea la vot: 42.32%.

Până în prezent, conform tabelului de mai sus, şapte state membre ale Uniunii Europene au ratificat Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa. În unele dintre statele care vor supune această decizie referendumului, cum ar fi Franţa, Marea Britanie, Danemarca, Olanda şi chiar Polonia, sprijinul opiniei publice pentru viitoarea Constituţie a UE este relativ scăzut. Din această cauză, este posibil ca în oricare dintre aceste ţări ratificarea prin referendum să nu aibă 81

un rezultat pozitiv. Pentru a putea intra în vigoare, noul Tratat trebuie să fie ratificat în toate cele 25 de state membre ale UE. În condiţie în care unul dintre statele membre nu ratifică Tratatul, acesta nu va putea înlocui Tratatul de la Nisa şi deci Uniunea Europeană nu va putea trece într-o etapă superioară a procesului de integrare. În concluzie, teoriile integrării europene încearcă să explice fie procesul de integrare europeană ca atare (marile teorii) fie natura Uniunii Europene, în calitatea sa de sistem politic cu o structură instituţională şi funcţională unică în lume (teoriile de mijloc). Neofuncţionalismul descrie cel mai bine perioada de început a integrării europene, când integrarea industriilor oţelului şi cărbunelui a constituit singura soluţie politică la situaţia dificilă în care statele Europei se găseau după cel de-al Doilea Război Mondial. Însă cooperarea din cele două domenii s-a extins cu rapiditate şi a cuprins tot mai multe sectoare economice. Astfel, efectele de antrenare au determinat treptat actorii politici să se gândească la trecerea către o nouă etapă în procesul de integrare. Perioada cuprinsă între anii 1965-1966 este relevantă pentru abordarea interguvernamentalisă. „Criza scaunului gol” şi compromisul de la Luxembourg au demonstrat capacitatea statelor membre de a influenţa procesul de integrare în funcţie de propriile interese naţionale. În această perioadă, integrarea europeană va avasa doar dacă acest lucru aduce beneficii politice şi economice statelor participante. În ceea ce priveşte instituţiile, Consiliul de Miniştri devine principalul motor al integrării in timp ce instituţiile supranaţionale îşi pierd din capacitatea de a influenţa procesul politic şi concomitent procesul de integrare europeană. Semnarea Actului Unic European în 1985 a implicat revirimentul procesului integrativ. Începând cu acest moment, actorii principali în acest proces nu mai sunt doar statele naţiuni ci şi un număr crescut de actori transnaţionali şi internaţionali. Interesele naţionale au ca bază de acum înainte aspecte

82

economice. Statele cooperează pentru a obţine avantaje economice şi pentru a găsi soluţii comune la probleme comune. Teoriile de mijloc încearcă să explice funcţionarea internă a UE, în calitatea sa de actor politic unitar. O dată cu revigorarea şi adâncirea ulterioară a procesului integrativ, teoreticienii au încercat să explice interacţiunea dintre diversele grupuri de actori care acţionează în cadrul UE. Guvernarea pe mai multe nivele descrie modulul în care statele sunt atrase într-un sistem pe mai multe nivele de către liderii lor şi de către numeroasele grupuri de actori naţionali, subnaţionali şi supranaţionali. În prezent, în Uniunea Europeană toate teoriile prezentate mai sus se pot regăsi. Trecerea de la stadiul de piaţă unică la uniunea economică şi monetară şi în curând probabil la o uniune politică demonstrează faptul că neofuncţionalismul nu şi-a pierdut din valabilitate. În acelaşi timp, statele membre rămân principalii decidenţi iar interesele individuale sunt primordiale dacă luăm cazul celui de-al doilea pilon al UE şi anume Politica Externă şi de Securitate Comună. Ultimul val de extindere din 2004 este explicat prin intermediul constructivismului social. Motivele pentru care cele 10 state din Centrul şi Estul Europei au aderat la Uniunea Europeană nu sunt pur economice. Statele membre UE au recunoscut prin această extindere apartenenţa acestor state la marea familie de state europene şi au onorat în acelaşi timp eforturile făcute de aceste state în transformarea propriilor societăţi în vederea adoptării normelor şi valorilor liberale. Consider că în viitor, ratificarea noului Tratat privind instituirea unei Constituţii pentru Europa va reprezenta un pas înainte în direcţia construirii unei Europe federale, a unei uniuni fără precedent în istoria universală.

83

Figura 2.4 Prezentarea schematică a teoriilor integrării europene

1954 – eşecul Comunităţii Europene de Apărare şi a Comunităţii Europene Politice 1957 – Tratatele de la Roma: Comunitatea Economică Europeană şi Euratom

Anii 1970- fenomenul de Euroscleroza

MARILE TEORII

1965-66- Criza scaunului gol şi Compromisul de la Luxembourg

Tipul teoriei

NEOFUNCŢIONALISM

1951 - Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului

Teoriile dominante ale integrării europene

INTERGUVERNAMENTALISM

Principalele evenimente istorice

2004 – Tratatul Constituţional

CONSTRUCTIVI SMUL SOCIAL

2000 – Tratatul de la Nisa

TEORIILE GUVERNĂRII

1997- Tratatul de la Amsterdam

TEORIILE DE MIJLOC

1992 – Tratatul de la Maastricht

INTERGUVERNAMENTALISM LIBERAL

1985 – Actul Unic European

84