(resumo-v2) Catherine Barnard - Uem

Finanças Públicas (Contributo Sub-Turma 3) União Económica e Monetária •

Resumo da obra: “The substantive law of the EU, the four freedoms”, de Catherine Barnard, págs. 555 a 5631

Introdução Em Dezembro de 1969, os então 6 chefes de Estado (Alemanha, Bélgica, França, Itália, Luxemburgo e Países Baixos) chegaram à conclusão que teriam de traçar um Plano2, tendo em vista a criação de uma União Económica e Monetária (adiante UEM). Devido à crise gerada pelo colapso do sistema de Bretton Woods3, o prazo de 1980, inicialmente estabelecido para se atingir a dita união, não foi cumprido.

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Notas aditadas pelo aluno sob orientação da Mestre Maria João Palma.

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Este Plano foi apelidado de Werner: tinha como objectivo fortalecer a coordenação das políticas económicas, devendo os Estados Membros adoptar medidas para harmonizar as suas políticas orçamentais e para reduzir as margens de flutuação entre as suas divisas. Não elege a estabilidade de preços como o seu paradigma (a qual só se afirmaria com o Tratado de Maastricht), mas sim um conjunto de objectivos pré-definidos com igual importância entre si. A estabilidade dos preços é um dos elementos da trilogia deste Plano Werner, acompanhada pelo apelo à promoção do pleno emprego e da expansão económica. 3

O sistema de Bretton Woods (Julho 1944), adoptado pelas economias de mercado, garante a estabilidade monetária a nível internacional e consagra a supremacia do dólar, através da obrigação de cada país adoptar uma política monetária que mantivesse a taxa de câmbio das suas moedas dentro de um determinado valor indexado ao dólar —mais ou menos um por cento— cujo valor, por sua vez, estaria ligado ao ouro numa base fixa de 35 dólares por onça Troy e, em segundo lugar, a provisão pelo FMI de financiamento para suportar dificuldades temporárias de pagamento. Os seus planificadores estabeleceram o Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e o Fundo Monetário Internacional (FMI). O colapso do sistema e a decisão americana de permitir a flutuação do dólar em Agosto de 1971 provocaram uma onda de instabilidade nos mercados cambiais que pôs profundamente em causa as paridades entre as moedas europeias, fazendo com que Richard Nixon, então presidente dos Estados Unidos, suspendesse unilateralmente o sistema de Bretton Woods (período do nãosistema), cancelando a conversibilidade directa do dólar em ouro. Em virtude disto, o projecto da UEM sofreu um atraso significativo. Indicações Bibliográficas sobre o tema: •

Ferreira, Eduardo Paz (2004) Relações Económicas Internacionais – Sumários Desenvolvidos

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http://europa.eu/

O art. 102ª, introduzido pelo Acto Único Europeu4, reconheceu que o Sistema Monetário Europeu5 (adiante SME) era um importante elemento para a cooperação monetária, sendo necessárias alterações institucionais que permitissem a criação da UEM. Este sistema tinha como objectivo fulcral a criação de uma zona de estabilidade monetária na Europa que permitisse margens de flutuação da taxa de câmbio estáveis (normalmente 2,25%; 6% para a Lira Italiana). No entanto, margens de flutuação de 15% e a retirada do Reino Unido e Itália alguns anos mais tarde vieram quebrar a estabilidade até ai vivida, fazendo com que o sistema perdesse a sua função reguladora. Mais tarde, foi criado um comité presidido por Jacques Delors (dando origem ao Plano Delors), tendo em vista a criação e desenvolvimento de um mercado único, através de uma coordenação efectiva entre as autoridades nacionais. A UEM dependia, deste modo, de um movimento completamente livre de pessoas, mercadorias, serviços e capital; taxas de câmbio fixas e uma moeda única. Isto seria alcançável através de 3 etapas, contendo o Tratado de Maastricht as modificações necessárias para as últimas 2 (vide infra). A lógica económica de Delors convencia a maioria dos chefes de Estado. Contudo, os economistas ainda contrabalançavam as vantagens e as desvantagens. Entre as primeiras, enumeram-se as principais: o Não haveria custos de transacção na troca de moedas; o Maior transparência de mercado, o que permitia comparar preços; o Maior segurança das empresas, podendo estabelecer preços fixos (já que não haveria flutuações na taxa de câmbio); o Permitia às grandes empresas que tinham fábricas espalhadas pelo território da UE a possibilidade de beneficiarem de uma economia de escala, sendo mais eficientes; o Atracção de investimento estrangeiro. Entre as segundas, colijam-se as seguintes:

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O Acto Único Europeu, de 17 de Fevereiro de 1986, estabeleceu entre os Estados Membros as fases e o calendário das medidas necessárias para a realização do Mercado Interno em 1992. Tratava-se de um instrumento institucional novo que alterou pela primeira vez o Tratado de Roma, alargando o recurso ao voto maioritário no Conselho (afastando a utilização ad-hoc dos acordos de Luxemburgo), na medida em que alargava o campo das decisões maioritárias ao domínio do mercado interno. Um dos principais objectivos do Acto Único era o de eliminar as fronteiras internas técnicas e físicas, que se colocavam à livre circulação dos cidadãos e das mercadorias. O Francês Jacques Delors, Presidente da Comissão Europeia de 1985 a 1994 foi o principal inspirador do Acto Único Europeu que entrou em vigor a 1 de Julho de 1987.

O qual não constava do Tratado de Roma, tendo sido criado ad-hoc em 1979. Este criava um cenário de estabilidade, permitindo a caminhada para a passagem ao sistema de moeda única. 5

o Ao adoptar-se uma moeda única, o papel de “pára-choques” que a flutuação da o o

taxa cambial tinha relativamente às perturbações vividas na economia, seria desvirtuado6 7; Perda de autonomia monetária de cada Estado, deixando estes de poder intervir nas taxas na altura em que mais lhes interessaria para promover ou restringir o crescimento; Acentuaria as diferenças do desenvolvimento económico de cada país que integrasse a União.

União Monetária: 3 etapas 1ª: O Conselho Europeu de Madrid, reunindo em Junho de 89, decidiu que esta fase se iniciaria em Julho de 90. Inicia-se uma coordenação (a qual já vinha de trás com o Bundeskank, tomando a Alemanha como modelo) mais apertada das políticas económicas e uma cooperação entre os Bancos Centrais, assim como o livre movimento de capital. Foram, deste modo, eliminadas as restrições à livre circulação de capitais. 2ª: Aqui procedeu-se ao reforço da coordenação da política económica e monetária. A data estabelecida pelo Tratado de Maastricht foi de 1 Janeiro de 94. Aí, os Estados teriam que ter acatado o disposto no art.56 sobre a livre circulação de capitais e estabelecido programas multi-anuais, assegurando a necessária convergência para atingir a UEM. Outra das metas seria a de evitar défices governamentais excessivos e garantir a independência do controlo do Governo sobre os Bancos Centrais. Nesta fase, ainda se tratava de meras recomendações do Conselho, sem qualquer coercibilidade. O Instituto Monetário Europeu, que viria a dar origem ao Banco Central Europeu (adiante BCE), foi também estabelecido. Este e a Comissão tinham de prestar informações ao Conselho acerca do progresso dos Estados Membros em relação à satisfação do critério de convergência da UEM, em especial:

 Compatibilidade das legislações nacionais com o art. 108 e 109;  O alcance de uma alta convergência sustentável de cada Estado Membro, com referência a alguns critérios, vg: 1. Taxa de inflação contida próxima dos 3 melhores Estados Membros;

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Num sistema de moeda única/ taxas fixas, as desvalorizações cambiais não são permitidas. Estas desvalorizações (que podem assumir a forma de desvalorizações cambiais competitivas) traduzem-se na atitude de um Estado, vivendo uma situação de estagnação ou recessão económica, desvalorizar a sua moeda para conseguir um maior número de exportações. Apenas no curto prazo esta medida surte algum efeito. Enfatize-se que uma economia como a portuguesa (aberta e dependente do exterior) irá ressentir-se bastante com o consequente aumento do preço dos produtos importados, gerando o efeito perverso de uma inflação auto-sustentada. 7

Num sistema como este torna-se impossível recorrer à desvalorização da moeda para se proceder à absorção de choques externos assimétricos, isto é, aqueles que afectem um país de forma específica, como por exemplo um aumento do custo do preço do petróleo.

2. A sustentabilidade da posição financeira do Governo, não podendo o défice

público exceder 3%, nem a dívida pública ultrapassar 60% do PIB – esta matéria é agora tratada pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento (infra); 3. Taxas de câmbio com uma flutuação normal durante um mínimo de 2 anos (no SME de banda normal), sem desvalorizar comparativamente com outros Estados Membros; 4. Uma convergência dotada de durabilidade, reflectindo-se em taxas de juro de longo prazo. Deste modo, o Conselho verificava se cada Estado Membro preenchia as condições necessárias para adoptar a moeda única. É de realçar, no entanto, o facto de apenas 2 dos 4 critérios anteriormente referidos constarem do Pacto de Estabilidade e Crescimento, de 1997 (adiante PEC)8. 3ª: O seu início foi estabelecido para 1 Janeiro 99, não havendo possibilidade de qualquer Estado Membro evitar o início desta fase por ainda não ter reunido as condições necessárias. A partir dessa data, o ECU (agora Euro) substituiria as moedas nacionais e tornar-se-ia a moeda por Direito próprio. Em 2002, foram definitivamente retiradas do mercado as moedas nacionais. O BCE e o Sistema Europeu de Bancos Centrais (adiante SEBC, tendo este como objectivo principal garantir a estabilidade dos preços: art. 105) também iniciaram o exercício de todas as suas funções nesta data, beneficiando de independência relativamente aos Bancos Centrais Nacionais (art. 108), tendo os Estados Membros que respeitar as suas decisões, não as influenciando. 11 Estados Membros satisfizeram o critério de convergência e aderiram a esta fase. 9 O Reino Unido e a Dinamarca10 não o fizeram (poderão aderir em data posterior, não estando obrigados a fazê-lo naquela altura11), tendo permanecido na 2ªfase. Em Setembro de 2003, a Suécia também votou em referendo contra a adesão ao euro, estando fora do SME deliberadamente.

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O Pacto assenta em dois aspectos essenciais: um sistema preventivo para identificar e corrigir as derrapagens orçamentais antes de se atingir o limiar de 3% do PIB previsto no Tratado da UE, e um conjunto de normas de dissuasão para pressionar os Estados-membros a evitar os défices excessivos e a adoptar as medidas necessárias para a sua rápida correcção. 9

Actualmente, são 15 os Estados Membros que adoptaram a moeda única: Alemanha, Áustria, Bélgica, Espanha, Finlândia, França, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal, Grécia (2001), Eslovénia (2007), Chipre (2008) e Malta (2008). 10

O Governo Dinamarquês anunciou no seu programa de 22 de Novembro de 2007 a sua intenção de organizar um referendo sobre a entrada do país na zona euro. 11

O Reino Unido e a Dinamarca obtiveram uma cláusula de isenção (“opting-out”), sob a forma de um Protocolo anexo ao Tratado de Maastricht. No caso do Reino Unido, este especifica que o Reino Unido não é obrigado a introduzir a moeda única, mesmo que satisfaça os critérios de convergência. Este Protocolo era necessário à obtenção do acordo do Reino Unido em relação ao Tratado. De acordo com o Protocolo, cabe ao governo britânico e ao Parlamento a decisão da entrada ou não na 3ªfase da UEM. A Dinamarca rejeitou o Tratado em Junho de 1992, através da realização de um referendo. Em virtude disso, obteve de seguida um “opting-out” relativo à entrada na 3ªfase da UEM que, no caso, depende de referendo.

Os 12 últimos Estados aderentes à União Europeia (10 em 2004 e 2 em 2007) não aderiram à zona Euro (com excepção da Eslovénia). Contudo, estes países têm o dever de prosseguir os critérios de convergência.

Política Monetária

Os pormenores da política monetária estão estabelecidos nos artigos 105 a 111. A responsabilidade desta política está a cargo do SEBC, cujas principais funções são:  Definir e implementar a política monetária da comunidade;  Conduzir as operações de comércio externo;  Gerir as reservas externas oficiais dos Estados Membros;  Promover a operação delicada dos sistemas de pagamentos. O BCE é o único que pode autorizar a emissão de notas bancárias. Os Estados Membros podem emitir moedas, cuja quantidade está sujeita à aprovação pelo BCE (art.106).

União Económica O Tratado de Maastricht estabelecia que o principal objectivo do SEBC era a manutenção da estabilidade dos preços, uma vez que alguns Estados (maxime: A Alemanha, que ainda vivia o trauma da Guerra) receavam que esta política monetária destabilizasse a economia dos Estados com maior estabilidade de preços. Adicionalmente, definiu como pré-requisito para a entrada na 3ªfase da UEM que os Estados Membros cumprissem com os critérios de convergência. De acordo com o art. 98 e 99, os Estados Membros têm de encarar as suas políticas económicas como uma preocupação comum, devendo coordená-las em Conselho, conduzindoas de maneira a alcançar os objectivos da Comunidade. Tal como o SEBC, os Estados Membros e a Comunidade têm de actuar de acordo com uma livre economia de mercado, conducente a uma eficaz atribuição de recursos. Os Estados Membros devem relatar à Comissão os desenvolvimentos no campo da política económica; por sua vez, a Comissão reporta ao Conselho. O Conselho monitoriza o desenvolvimento económico nos Estados e na Comunidade e assegura a consistência das políticas económicas. Se todo este procedimento revelar que as políticas económicas de um Estado Membro não estão de acordo com as orientações de crescimento económico, ou puserem em risco o correcto funcionamento da UEM, o Conselho tem o poder de, de acordo com o art. 99, fazer uma recomendação a esse Estado Membro. Ainda no que diz respeito a este procedimento de vigilância multilateral, o art. 104 obriga os Estados Membros a evitar níveis excessivos de divida nacional e défices excessivos no orçamento. Estabelece ainda um processo de monitorização e relatório que, em último caso, pode estabelecer sanções a serem aplicadas aos Estados Membros12. Estes procedimentos baseados no Tratado são suplementados pelo PEC, acordados pelos Estados Membros no Conselho Europeu de Amesterdão em 1997 para dar resposta às

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Segundo o art. 111, o Conselho pode baixar o valor do Euro, verificadas as condições aí previstas.

preocupações acerca da continuação da disciplina orçamental, uma vez que a UEM estava em construção. O PEC está contido em 2 regulamentos e 1 resolução de Conselho. A resolução de Conselho é um compromisso político da Comissão/ Conselho/ Estados Membros à completa implementação do processo de vigilância orçamental. Embora a resolução não seja legalmente obrigatória, baseia-se no facto de que a pressão de pares possa ser usada de forma a assegurar que os Estados Membros cumpram o compromisso. O regulamento 1466/97, sobre a vigilância apertada dos procedimentos orçamentais, bem como a vigilância e a coordenação das políticas económicas, tem uma função preventiva: pretende alertar o Conselho para a possibilidade de um Estado Membro interveniente na 3ªfase da UEM poder estar com um défice excessivo (isto é, acima dos 3% de valor de referência). O regulamento 1467/97 acelera e clarifica a implementação do procedimento de défice excessivo e tem uma função repressiva. Refere-se à situação em que, no caso dos 3% do valor de referência serem violados13, os Estados Membros devem tomar medidas correctivas imediatas. Em última instância, pode-se chegar a uma situação de imposição de sanções 10 meses após a transmissão dos dados que constitui a notificação da existência dum défice excessivo. As sanções consistem na obrigação de o Estado-Membro em causa efectuar um depósito sem juros, provavelmente associado a outras sanções não pecuniárias previstas no Tratado. Se a situação de défice excessivo não for corrigida no período de dois anos, o depósito é transformado em multa14. O limite máximo para o montante anual do depósito equivale a 0,5% do PIB do país em causa (art. 12, nº3 do Regulamento). Contudo, frise-se que nenhuma consequência adveio pelo facto de, quer a França, quer a Alemanha, terem persistentemente infringido o limite dos 3%15. Isto leva a que alguns críticos ponham em causa a credibilidade do euro e fragilizem o PEC, enquanto outros apontam a necessidade do próprio PEC ter de ser reexaminado, de forma a permitir aos países aumentar os défices para atingirem reformas estruturais. Esta última visão triunfou, levando a que se realizassem alterações 16 aos Regulamentos e à inclusão de um Relatório do ECOFIN de 2005 no PEC. Consequentemente, deve ser prestada mais atenção aos objectivos do Estado no que diz respeito à divida a médio prazo, em detrimento de uma simples avaliação anual. Por outras palavras, “a discrição prevalece sobre a rigidez”.

Conclusões

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Circunstâncias excepcionais podem ser invocadas para que um Estado Membro lance mão de um procedimento de excepção, como uma catástrofe natural ou uma grave recessão económica que conduzam a um défice superior a 3% do PIB. Uma diminuição de 2% do PIB real já é considerada uma recessão económica excepcional. Se a diminuição anual do PIB real se situar entre 0,75% e 2 %, o Conselho pode considerar, tendo em conta a argumentação apresentada pelo Estado-Membro em causa, que a recessão económica é, de facto, excepcional (art. 2º, nº 2 e 3 Reg. 1467/97, modificado pelo art. 1º, nº1 Reg. 1056/2005). 14

Vide art.104, nº2 e ss.

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Vide caso C-27/04 Comissão v. Conselho (EDP) [2004] ECR I-4829.

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O Regulamento 1466/97 foi modificado pelo Regulamento 1055/2005 do Conselho. O Regulamento 1467/97 foi modificado pelo Regulamento 1056/2005 do Conselho.

Com o advento da UEM, o capital já não é o “parente pobre”, começando a atrair a atenção judicial e académica. Desde 1992, houve um aumento significativo de casos resolvidos à luz do art. 56. A livre circulação de capitais é a 4ª e última liberdade, necessitando o mercado único de uma integração positiva para assegurar o seu efectivo funcionamento.

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Leituras adicionais recomendadas:  J.-V. Louis, ‘A Legal and Institutional Approach for Building a Monetary Union’ (1998) 35 CMLRev.33, 64-7.

 H. Hahn, ‘ The stability Pact for European Monetary Union: Compliance with Deficit Limit as a Constant legal Duty’ (1998) 35 CMLRev.77.  Louis, ‘The Review of the Stability and Growth Pact’ (2006) 43 CMLRev.85.

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Legislação: 5 Instrumentos do PEC:  Resolução do Conselho: 97/C 236/01 ([1997] OJ C236/1).  2 Regulamentos Originários: 1466/97 e 1467/97.  2 Regulamentos Modificativos:1055/2005 e 1056/2005.

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Jurisprudência do TJCE:

4829.

Acórdão – Comissão c Conselho: C-27/04 Comissão v. Conselho (EDP) [2004] ECR I-

Jorge Simão, nº15894, 4ºano subt.3