Quando La Legge Tifa Per L'innovazione

NOMEPAGINA: ENTILOCALI EL1IN NAZ VI 18/07/08 Autore: APALMIERI Data e Ora di stampa: 18/07/08

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MODERNIZZAZIONE

Quando la legge tifa per l’innovazione di Salvatore Del Giudice

Dopo anni di stasi e ritardi, l’attuale panorama normativo della nostra Pa promuove di fatto l’applicazione e l’uso delle migliori tecnologie informatiche nei rapporti interni ed esterni, anticipando in qualche modo anche l’arrivo di tecnologie come il web 3.0. Una grande opportunità per non perdere il passo

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l quadro normativo attualmente vigente non solo prevede la possibilità ma, in qualche modo, impone l’obbligo alla Pubblica amministrazione di usare le più moderne tecnologie informatiche e telematiche nei rapporti interni, con le altre Pubbliche amministrazioni e nelle relazioni con cittadini e imprese. Eliminare gli sprechi in termini di tempo, di risorse, favorire la più ampia partecipazione democratica ai processi di governo attraverso l’impiego di strumenti relazionali tecnologici innovativi, anche di quelli che vengono ricompresi nel concetto di web 2.0, appare essere stato il principio guida dell’attività legislativa in materia di produzione, trasmissione e conservazione di atti e documenti amministrativi, di accesso alle fasi del procedimento e di coinvolgimento nei percorsi decisionali realizzata negli ultimi anni. Gli organi cui è demandata la funzione normativa ai suoi vari livelli hanno, da un lato, posto nel nostro ordinamento una serie di principi dai quali discendono la possibilità e l’obbligatorietà dell’uso dell’Ict per la Pa, andando a configurare nuovi diritti in capo all’utenza delineandone altresì le forme di tutela sul piano giurisdizionale; dall’altro hanno poi individuato e disciplinato sul piano legislativo e regolamentare una serie di strumenti e di procedure idonee a rendere praticabile l’eserci-

zio di questi nuovi diritti e di queste nuove forme di partecipazione. PRINCIPI «Il complesso di norme spiega Ernesto Belisario, docente all’Università della Basilicata ed autore di numerose pubblicazioni sui temi del Diritto Amministrativo Elettronico e dell’Information Technology Law - che presiede all’organizzazione dei pubblici uffici offre una copertura normativa assoluta all’utilizzo della telematica nella Pa. E le disposizioni introdotte dai vari atti che si sono susseguiti, essendo norme di principio, ampliano questa copertura ai sistemi riconducibili al web 1.0, al web 2.0 ed al 3.0 di prossima generazione». Evoluzione normativa. Già il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, varato con Dpr 445/2000, prevedeva la facoltà di utilizzare strumenti telematici nella gestione dei rapporti con la Pa. L’articolo 38, infatti, introduceva la possibilità di presentare istanze o dichiarazioni alla Pa in via telematica, previa sottoscrizione mediante firma digitale o identificazione del sottoscrittore attraverso la carta di identità elettronica (Cie), mentre l’articolo 59 stabiliva che le Pa dovessero determinare i criteri tecnici per consentire l’esercizio del diritto di accesso e quindi il reperimento, la visualizzazione e la stampa dei

documenti anche per via telematica, mediante l’impiego del sistema di gestione informatica dei documenti medesimi. Sono questi i primi casi in cui l’applicazione di concetti moderni di gestione di flussi documentali fa capolino all’interno di norme che disciplinano l’attività dell’apparato burocratico del Paese. Tentativi, più o meno timidi, di ammodernamento e velocizzazione dei percorsi procedurali che tuttavia andavano a impattare con un livello di penetrazione delle tecnologie informatiche nel tessuto sociale ancora non sufficientemente idoneo a realizzare quella svolta di cui pure in queste norme si coglieva, in nuce, la portata. La Raccomandazione 19/2001 del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa segna un ulteriore passo verso il pieno riconoscimento del web nei rapporti tra cittadini e Pa: le istituzioni e le Pa devono ristabilire il contatto con i cittadini e rispondere loro in modo nuovo, al fine di mantenere la legittimità del processo decisionale, così come i cittadini hanno il diritto di partecipare alle decisioni che li riguardano. Per fare ciò, la lettera c) dell’allegato II, al n. 3 individua nel pieno utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione lo strumento per raggiungere questo obiettivo. Nel solco delle direttive europee viene emanata la legLUGLIO 2008

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ge 4/2004, la cosiddetta “legge Stanca”, che si apre con il riconoscimento e la tutela (articolo 1) del diritto di ogni persona ad accedere a tutte le fonti di informazione e ai relativi servizi, compresi quelli di cui si può fruire attraverso gli strumenti informatici e telematici. La legge tutela, in particolare, il diritto di accesso ai servizi informatici della Pa da parte delle persone disabili, in ottemperanza al principio di uguaglianza sancito dall’articolo 3 della Costituzione. Ma è con la legge n. 15 del 2005, che va a novellare la 241/1990, la Legge Quadro sul procedimento amministrativo, che viene posto il principio secondo il quale, per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche incentivano l’uso della telematica nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati (articolo 3 comma 1, che aggiunge l’articolo 3-bis alla legge n. 241). Il Codice dell’amministrazione digitale. È tuttavia con il Dlgs 7 marzo 2005 n. 82, che introduce il Codice dell’amministrazione digitale - entrato in vigore il 1˚ gennaio 2006, successivamente aggiornato dal Dlgs n. 159 del 4 aprile dello stesso anno - che viene sistematizzata in maniera organica la disciplina relativa all’applicazione dei sistemi Ict nell’ordinamento della Pubblica amministrazione nel nostro Paese. Nel fissare in maniera inequivocabile il principio secondo il quale lo Stato, le Regioni e le Autonomie locali assicurano la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità delle inforLUGLIO 2008

Interattività in ambito locale Livello di interattività dei servizi disponibili su sito web: Accesso Tipologie di Acquisizione a banche dati amministrazioni Servizi Acquisizione Servizi a piena e inoltro e scambio locali di informazione di modulistica interattività di modulistica di informazioni personalizzate Comuni 98,9 81,6 17,0 16,1 3,0 Comunità Montane 99,6 81,7 17,1 14,3 1,9 Province 99,0 95,0 29,7 45,5 10,9 Regioni e Province 100,0 100,0 72,7 86,4 54,5 Autonome Totale 99,0 81,8 17,4 16,7 3,2 Amministrazioni locali Fonte: Istat. Rilevazione sulle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni locali - Anno 2007

mazioni in modalità digitale utilizzando le moderne tecnologie dell’informazione e della comunicazione, il Cad crea un vero e proprio “diritto all’uso delle tecnologie” in capo all’utenza riconoscendo altresì a esso una specifica tutela giurisdizionale. All’articolo 3, infatti, il Codice stabilisce che i cittadini e le imprese hanno “diritto” a richiedere e ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le Pubbliche amministrazioni e con i gestori di pubblici servizi statali. L’articolo 3 del Dlgs 159/2006 ha eliminato la parola “centrali” legata a pubbliche amministrazioni, includendo quindi nello spettro dei soggetti passivi le amministrazioni regionali e locali (articolo 3 comma 1-bis del Cad) nei limiti, tuttavia, delle risorse tecnologiche ed organizzative disponibili e nel rispetto della loro autonomia normativa. Ed è lo stesso articolo 3 del Dlgs 159/2006 a rafforzare questa nuova situazione giuridica soggettiva prevedendo una specifica tutela giurisdizionale (Cad, articolo 3 comma 1-ter), da esercitarsi in via esclusiva davanti al

giudice amministrativo. Il combinato disposto degli articoli 4 e 41 del Codice chiarisce, poi, ulteriormente che il cittadino può interagire in via telematica con la Pa sia nell’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi sia più strettamente nella partecipazione al procedimento amministrativo, procedimento che la Pa deve gestire con l’impiego delle nuove tecnologie, anche attraverso la creazione di un fascicolo informatico dei relativi atti, dati e documenti. Confrontandosi con un grado di diffusione delle conoscenze informatiche e della banda larga molto più capillare e soprattutto soggetto ad una crescita esponenziale (pur permanendo, tuttavia, situazioni di digital divide in diverse aree del Paese), il Cad ribadisce la possibilità di effettuare pagamenti elettronici alle Pa e dispone che i rapporti tra Pa ed imprese vengano gestiti attraverso un sistema informatizzato in grado di condurre alla dematerializzazione e alla velocizzazione delle procedure con la conseguente riduzione dei costi. Nell’ambito dell’organizza-

zione interna le Pa devono realizzare dei veri e propri uffici digitali, utilizzando (articolo 12) l’Ict per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza e semplificazione, creando le condizioni per interagire attraverso questi nuovi modelli relazionali nei rapporti interni, con le altre amministrazioni e con l’utenza. Il Cad interviene anche sul piano della partecipazione democratica, stabilendo (articolo 9) l’obbligo di favorire l’uso delle nuove tecnologie per consentire il più ampio coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali ed un più agevole esercizio dei diritti civili e politici individuali e collettivi. In quest’ottica, lo Stato deve altresì mettere in campo azioni concrete per il superamento del divario digitale in termini strutturali altroché di alfabetizzazione informatica. STRUMENTI Una volta trovato il fondamento giuridico dell’utilizzo delle tecnologie web da parte delle Pa, occorre individuare gli strumenti attraverso i quali la normativa preve-

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NOMEPAGINA: ENTILOCALI EL1IN NAZ VIII 18/07/08 Autore: APALMIERI Data e Ora di stampa: 18/07/08

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Evoluzione del panorama normativo e tecnico nella Ue

de che la gestione telematica del rapporto con l’utenza possa conseguire gli elementi di validazione necessari a sostituire le vecchie procedure fatte di timbri e carte bollate. In questa direzione la legge ha disciplinato, in particolare, i concetti di documento informatico, firma digitale, carta di identità elettronica (Cie) e carta nazionale dei servizi (Cns). Lo strumento elettivo di trasmissione telematica dei documenti informatici è stato riconosciuto nella posta elettronica certificata (Pec). Documento informatico, firma digitale, Cia, Cns, Pec. Il Codice dell’amministrazione digitale definisce il documento informatico come la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti, prescindendo, quindi, di per sé, da una sottoscrizione elettronica. La firma digitale è un particolare tipo di firma elettronica qualificata basata su un sistema di chiavi crittografi-

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che, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici. La Cie è invece il documento d’identità munito di fotografia del titolare rilasciato su supporto informatico dai comuni con la prevalente finalità di dimostrare l’identità anagrafica del suo titolare, mentre la carta nazionale dei servizi è il documento rilasciato su supporto informatico per consentire l’accesso per via telematica ai servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni garantendo l’identificazione dell’utente. La Pec, disciplinata dal Dpr 68/2005, è caratterizzata da un sistema certificato di trasmissione che genera una ricevuta di invio nel momento in cui il documento arriva al gestore del mittente e una

ricevuta di consegna allorquando lo stesso arriva al gestore scelto dal destinatario. Interazione tra i diversi strumenti. Attraverso l’utilizzo combinato di questi elementi si raggiunge un livello di interazione telematica con la Pa più o meno qualificato, corrispondente alle diverse prescrizioni individuate dalla legge per le modalità di azione tradizionali. Ad esempio, il documento informatico privo di sottoscrizione elettronica è valido e rilevante agli effetti di legge. Ma se il documento informatico è sottoscritto con firma elettronica qualificata o con firma digitale si presume riconducibile al titolare del dispositivo di firma (salvo che questi ne dia prova contraria) e soddisfa il requisito della forma scritta, anche nei casi previsti, sotto pena di nullità, dall’articolo 1350 (in particolare, atti relativi a diritti reali su beni immobili) o nei casi previsti dall’articolo 2702 (scrittura privata). L’apposizione di firma digitale - precisa il

Cad - integra e sostituisce l’apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi di qualsiasi genere. La trasmissione del documento informatico effettuata mediante posta elettronica certificata equivale, nei casi consentiti dalla legge, alla notificazione per mezzo della posta. Così come le istanze e le dichiarazioni presentate alle Pa per via telematica necessitano, ai fini della validità, della sottoscrizione attraverso firma digitale o della preventiva identificazione dell’autore mediante Cie o Cns. Per le applicazioni meno formali delle tecnologie 2.0 nella Pa, quali i blog, i forum, i network di discussione e di comunicazione bilaterale aperta, è evidente che non è necessario l’utilizzo degli strumenti sopra indicati. «Chi l’ha detto - si chiede Belisario - che per segnalare che nella via x, all’altezza dell’edificio y, si è rotto il lampione c’è bisogno di una l raccomandata?». LUGLIO 2008