Revolucionando A Administração Municipal

Revolucionando a Administração Municipal: Gestão Participativa em Rede1. 2004 Frederico Sotero2

Gestão Participativa em Rede é um modelo de reorganização político-gerencial da administração municipal cujo foco de 3 desenvolvimento é a superação do modelo burocrático de organização do Estado, e sobretudo suas disfunções, em favor de uma organização horizontalizada, participativa e formatada em rede. Neste sentido, a Gestão Participativa em Rede propõe mais que uma reforma, uma vez que o Estado requer algo mais que um ajuste. Assim propomos uma revolução na organização do setor público, da qual faremos breve apresentação nas próximas páginas.

Este texto é um resumo de publicações anteriormente escritas relacionadas abaixo. Faço aqui uma breve apresentação do modelo de reforma político-gerencial denominado “Gestão Participativa em Rede”. SOTERO, Frederico. GESTÃO PARTICIPATIVA EM REDE - GPR: Descentralização e Participação na Gestão Municipal. Brasília: 2002. Este texto está disponível na Internet para download em [.pdf] no seguinte endereço : http://www.rededlis.org.br/downloads/2004/04/Gestao%20Participativa%20em%20Red e%20GPR%20pdf.pdf; ou http://www.clad.org.ve/fulltext/1982600.pdf e em [.html] no seguinte endereço : http://tecnica.alainet.org/active/show_text.php3?key=3061 . 2 Frederico Sotero ([email protected]) é consultor em planejamento estratégico e gestão pública, cursou relações Internacionais (PUCMinas), administração (UFLA) e desenvolvimento local (International Training Center ILO-ONU), ocupou diversos cargos na administração municipal e estadual, atualmente realiza consultoria em gestão participativa através da empresa Participativa.net, além de presidir o Instituto Gravatá (www.institutogravata.org.br). 3 A transição da sociedade tradicional para a sociedade moderna deu-se por um processo de racionalização ou burocratização que, segundo o sociólogo Max Weber (1864-1920), foi marcado por uma nova lógica de organização baseada no conhecimento técnico-científico, nas estruturas formais de autoridade, na crescente regulamentação, na profissionalização, na ênfase no mérito como forma de ascensão social e legitimação da autoridade, no caráter legal das normas; no caráter formal da comunicação; divisão do trabalho; impessoalidade no relacionamento; competência técnica e mérito; especialização da administração; profissionalização; previsibilidade do funcionamento. No Estado, sobretudo a partir da ampliação das suas atribuições no século passado, a organização burocrática apresentou disfunções tais como a fragmentação das ações e perda da visão do todo, desvinculação entre a ação e seu resultado; maximização dos custos; internalização das regras e exagerado apego aos regulamentos; excesso de formalismo e papelório; resistência a mudanças; despersonalização do relacionamento; categorização como base do processo decisório; superconformidade às rotinas e procedimentos; exibição de sinais de autoridade; dificuldade no atendimento ao cidadão e conflitos com o público. 1

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Neste texto, apesar da Gestão Participativa em Rede conceber um redesenho em rede do pacto federativo a partir do território municipal, não apresentaremos nossa proposta de reorganização dos demais entes federativos, uma vez que trataremos exclusivamente da administração municipal. Construímos a Gestão Participativa em Rede a partir de um diagnóstico bastante óbvio, apesar de geralmente negligenciado, uma vez que a lógica fragmentária de organização do setor público está naturalizada e cristalizada em decorrência de sua funcionalidade para o sistema político vigente, que transformou os fragmentos da máquina pública (Ministérios, Secretarias e Órgãos) em moeda de composição eleitoral e governabilidade, mesmo que em detrimento da capacidade de governo. Este contexto dificulta o surgimento de qualquer alternativa criativa de redesenho institucional. O diagnóstico da administração pública pode ser resumido na falta de integração, simultaneidade e continuidade das políticas públicas, seja intra ou inter esferas de governo e poderes. Falta integração por que cada Secretaria, na medida que transformada em moeda de composição política, passa a ser governada por um grupo político quase autônomo, que em associação ou conflito com uma tecnocracia corporativista, controla e opera a estrutura própria e exclusiva da Secretaria independente das demais, muitas vezes, sem qualquer vínculo com a expectativa da sociedade, tornando-se autoreferente. A fragmentação proporcionada pela estrutura burocrática, naturalizada por sua funcionalidade para a composição política, acaba, ainda, por dificultar uma coordenação eficaz do governo, o que inviabiliza o pleno atendimento das famílias, que deixam de ser atendidas enquanto um todo, assim recebendo atenção parcial das políticas segmentadas para a criança, educação, idoso, saúde, mulher, cultura, trabalhador, entre outras. Falta simultaneidade por que a ação de cada Secretaria é geralmente pautada por critérios políticos definidos pelos grupos que as controlam, que elegem prioridades e pontos territoriais de interesse, tornando-se impossível a sincronização das ações das diversas Secretarias em uma mesma comunidade. Na medida que as famílias necessitam de tudo a mesma hora, assim como é a vida, uma ação isolada é gasto ao passo que um conjunto de ações simultâneas é investimento, na medida que gera um circulo virtuoso, quando o investimento no meio ambiente reduz o custo da saúde, quando o investimento em educação aumenta a

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produtividade do trabalho, quando o emprego reduz a violência e assim sucessivamente. Falta continuidade por que cada grupo político que assume as Secretarias impõem sua agenda em detrimento de planos de longo prazo, uma vez que não está institucionalizado um processo de Estado permanente de monitoramento & avaliação global que oriente a continuidade do conjunto de políticas, que co-operam resultados, independente da relação entre o governo formulador e os interesses do grupo político governante. Todas estas características da ação estatal são favorecidas por uma estrutura burocrática de gestão, fragmentada que cria, para cada Secretaria, um equipamento público específico. Assim, a Secretária de Educação cria suas Escolas; a Secretaria de Saúde cria suas Unidades de Saúde; a Secretaria de Assistência Social suas Creches e Asilos; a Secretaria de Esportes cria suas Quadras Esportivas. Atualmente, até as Secretarias de Comunicação, que geralmente atuavam no apoio, criaram seu equipamento, os centros de acesso à Internet. Todos estes equipamentos públicos, em razão de sua especialização, são incapazes de adaptar e implementar as políticas públicas para a família como um todo ou para a comunidade. Na prática o equipamentos enxergam seu público (crianças ou mães ou terceira idade ou trabalhador ou adolescente em conflito com a Lei ou doente) desconsiderando os múltiplos papéis que cada cidadão representa simultaneamente e, principalmente, as relações sociais. Este modelo fragmenta os recursos nos múltiplos equipamentos públicos, o que acaba por reduzir a capacidade de resolução do Estado. A distribuição do poder nos meandros burocráticos dos equipamentos tolhe as comunidades na capacidade de exercer o poder, sua autodeterminação. Neste modelo, as famílias e comunidades não participam em rede do poder social, na prática, representam o elo passivo da hierarquia do poder estatal. O custo de implementação das políticas públicas pela estrutura burocrática geralmente é muito alto e seus resultados normalmente são insatisfatórios.

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Afim de demonstrar a ineficácia do atual modelo, vamos analisar o caso de uma família hipotética, mas que certamente é representativa da realidade das periferia de qualquer cidade brasileira. Assim, teremos elementos para questionar o modelo de formulação e implementação de políticas públicas vigente. A família a ser analisada é formada pelo Sr. José e sua esposa Maria e seus quatro filhos. Esta família vive na periferia de qualquer cidade brasileira. Nas proximidades da residência, o que pode parecer contraditório, localiza-se a melhor escola da cidade, a menina dos olhos do Secretário de Educação. Isso é possível desde que a periferia seja o reduto eleitoral do grupo político que controla a Secretaria. Nesta escola a merenda é sempre farta, os professores qualificados, o prédio é novo e nunca falta material didático. Para aqueles que discursam que educação é tudo, a família do Sr. José tem tudo para superar sua condição de pobreza, uma vez que os filhos serão educados. A realidade mostra que isso não é necessariamente uma verdade. O quadro social da família do Sr. José é muito complexo. Ele está desempregado há 5 anos e desistiu de procurar emprego. Agora sobrevive de bicos. Mas a falta de trabalho está lhe impossibilitando de prover sua família até mesmo com a alimentação básica. Ele está alcoólatra. Seu comportamento está violento. A Dona Maria apresenta problemas psíquicos, mas ainda não foi diagnosticada. Ela trata os filhos do casal com muita violência. As crianças passam a maior parte do tempo na rua. A principal fonte de alimentação é a merenda escolar. As crianças ficam doentes freqüentemente, uma vez que consomem água contaminada da mina que atende aquela família na encosta onde construíram seu barraco. As crianças brincam nas proximidades de um ribeirão que recebe o esgoto da cidade e passa logo abaixo da encosta. O filho mais velho sofre assédios dos traficantes que atuam na área e a filha já foi violentada. Como pode ser observado, a vida da família do Sr. José é muito difícil. Eles vivem em ambiente extremamente desfavorável ao desenvolvimento dos seus filhos. Mas pelo menos eles tem escola, diriam alguns! Não necessariamente. O contexto social em que vivem não contribui para o aprendizado das crianças. As brigas dos pais, seus problemas de saúde, a violência e todos os constrangimentos daquele ambiente impedem as crianças de usufruírem da educação oferecida pela Escola. As crianças estão perdendo aula para vasculhar o lixão na expectativa de conseguir sucatas e utensílios para vender e levar gêneros básicos para casa. Elas já foram reprovadas várias vezes, mas continuam freqüentando a escola para merendar.

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Esta realidade indica que apesar da Secretaria de Educação ter “feito a sua parte”, as demais Secretarias não atuaram como um todo para proporcionar um ambiente favorável ao desenvolvimento daquela família, uma vez que a Secretaria de Assistência Social não proveu sustento no momento de dificuldade. A Secretaria de Trabalho, por sua vez, foi incapaz de qualificar e recolocar o Sr. José no mercado de trabalho. A Secretaria de Saúde não tratou da Dona Maria, que doente, não conseguiu assistir aos filhos. A Secretaria de Meio Ambiente não tratou adequadamente os resíduos sólidos e nem tão pouco forneceu o saneamento básico. A Secretaria de Habitação não reassentou aquela família fora da área de risco. A Secretaria de Segurança Pública não coibiu o tráfico e a violência. Com exceção da Secretaria de Educação, a negligência das Secretarias resulta no quadro de exclusão que acomete aquela família e tantas outras no país. Neste caso tratamos da política social, mas o mesmo se aplica aos empreendimentos na medida que o poder público, atuando de forma fragmentada junto aos setores econômicos, não é capaz de criar um ambiente favorável ao desenvolvimento de negócios sustentáveis e conseqüentemente faltam empregos tanto quantitativa quanto qualitativamente. Apesar do gasto público, cada vez maior e mais oneroso para a sociedade, as políticas públicas não atingem níveis satisfatórios de eficácia e efetividade. Estes resultados negativos têm motivado tentativas de reforma, que no entanto, preservam a fragmentação e centralização burocrática, não conseguindo, portanto, realizar as mudanças esperadas. O poder público não está criando as condições favoráveis ao desenvolvimento, e conseqüentemente, assistimos um acelerado processo de exclusão social, degradação ambiental e estagnação econômica. Diante deste quadro desolador, propomos a construção coletiva de uma alternativa, a partir do nível municipal, portanto, de baixo para cima, tendo por referência os conceitos e princípios que compõem o que estamos denominando de Gestão Participativa em Rede. Nossa proposta é revolucionar o governo para criar uma ambiência favorável ao desenvolvimento. Para tal, propomos ruptura com o tradicional modelo burocrático da administração pública em favor da organização em rede.

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Articulamos algumas teorias e conceitos para fundamentar a Gestão Participativa em Rede que apresentamos abaixo: 1. Pensamento Complexo4 é uma teoria que estrutura-se a partir da crítica tanto ao pensamento clássico, quanto ao pensamento sistêmico ou holístico. O pensamento clássico foi consolidado por René Descartes, representa um reducionismo ou simplificação da realidade na medida que divide o todo em partes e as estuda em separado, desconsiderando o todo. Esta perspectiva forjou nossa cultura, que acabou por condicionar a nossa mente a enxergar a parte isolada das outras partes e, principalmente, isoladas do todo, caracterizando o que poderíamos chamar de pensamento linear. Em contraposição ao pensamento clássico surgi, no outro estremo, o pensamento sistêmico apresentado por Ludwing von Bertalanffy, que propõe o estudo do todo sem dividi-lo. Nesta perspectiva o pensamento sistêmico, buscando superar o reducionismo, acabou substituindo a redução às partes pela redução ao todo. Estes extremos são armadilhas que causam um ofuscamento reducionista (que só vê as partes) e um deslumbramento "holístico" (que só vê o todo). O pensamento complexo, no contexto da reforma do modelo de pensamento, constitui outra forma de abordar a totalidade. De um modo geral, sua proposta é a complementaridade e a transacionalidade entre as concepções linear (reducionista) e "holística" (sistêmica). O propósito do pensamento complexo "não é dissolver o ser, a existência e a vida no sistema, mas compreender o ser, a existência e a vida com a ajuda também do sistema". O sistema não é apenas partes nem apenas todo: é uma inter-relação complementar. O pensamento complexo baseia-se em dois princípios (o da emergência e o da imposição). Pelo princípio da emergência o todo é superior à soma das partes, ou seja, a interação entre as partes produz o que nenhuma parte produziria individualmente. Já pelo princípio da imposição o todo é inferior à soma de suas partes, ou seja, as partes na conformação do todo são reduzidas ao que é compatível com o todo, apresentando, portanto, um 4

Nossa referência é MORIN, Edgar. Introdução ao Pensamento Complexo. Instituto Piaget, 1991. MORIN, Edgar. O método, vol.1. A natureza da natureza. Rio Grande do Sul: Sulina; 2001; MORIN, Edgar. O método, vol.2. A vida da vida. Rio Grande do Sul: Sulina; 2001; MORIN, Edgar. O método, vol.3. O conhecimento do conhecimento. Rio Grande do Sul: Sulina; 1999; MORIN, Edgar. O método, vol.4. As idéias, seu habitat, sua vida, seus costumes, sua organização. Rio Grande do Sul: Sulina, 1997.

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potencial latente. Em linhas gerais, como diz Morin, “há uma inadequação cada vez mais ampla, profunda e grave entre os saberes separados, fragmentados, compartimentados entre disciplinas e, por outro lado, realidades e problemas cada vez mais polidisciplinares, transversais, multidimensionais, transnacionais, globais, planetários. [...] A hiperespecialização impede de ver o global (que ela fragmenta em parcelas), bem como o essencial (que ela dilui). [...] o retalhamento das disciplinas torna impossível apreender "o que é tecido junto", isto é, o complexo, segundo o sentido original do termo.” 5 Portanto, a gestão pública não pode se sustentar na fragmentação, inflexibilidade, rigidez, na imposição de uma ordem. É preciso reconhecer e aprender a lidar com a incerteza, desordem e conflito para favorecer a interatividade e proporcionar reconstrução permanente e criativa do espaço público. 2. Sustentabilidade6 é um conceito em discussão, na qual algumas idéias, mesmo sem consenso, vão se popularizando como a necessidade do desenvolvimento ser compatível com a sustentação da capacidade de “atender às necessidades da geração atual sem comprometer os recursos necessários para satisfação das necessidades das gerações futuras” ou que o desenvolvimento deve ser multidimensional requerendo a “sustentabilidade social, econômica, ecológica, geográfica e cultural”, entre muitas outras visões, mas o essencial é a percepção de que a gestão pública deve atuar em busca do equilíbrio através da combinação de democracia política, equidade social, eficiência econômica, diversidade cultural, proteção e conservação do meio ambiente para dar sustentação ou continuidade às ações que promovam o desenvolvimento. 3. Direitos Humanos também é um conceito em discussão, mas caminha-se para o consenso, segundo o qual, os Direitos Humanos, enquanto conjunto de direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais são universais, indivisíveis, interdependentes e inter-relacionados. Portanto, a gestão pública deve ser (re) organizada para garantir,

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MORIN, Edgar. A cabeça bem-feita. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2000. Nossa referência é CAPRA, Fritjof. A Teia da Vida: uma nova compreensão dos sistemas vivos. 1997. São Paulo: Cultrix - Amana-Key.

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simultaneamente, a cada cidadão e sua família, os Direitos Civis, Políticos, Sociais, Econômicos e Culturais; 4. Democracia Participativa estrutura-se sobre dois princípios fundamentais: o princípio da soberania e o princípio da participação popular, que traduzem-se pela efetiva participação do povo nas decisões e destinos do Estado, através das instituições representativas, e principalmente através da participação direta na gestão e controle da atividade estatal. Portanto, o Estado deve ser organizado na perspectiva de institucionalizar meios como a descentralização dos espaços decisórios para garantir efetiva participação da sociedade na gestão pública afim de proporcionar o empoderamento das comunidades e conseqüentemente sua auto-determinação. A partir destas teorias, estruturamos a Gestão Participativa em Rede por meio de 4 princípios norteadores: 1. Integração da formulação e implementação de políticas públicas, através da fusão das Secretarias e Órgãos de governo que são substituídas por meio de um estrutura gerencial orgânica, reduzida e simplificada, que co-ordena o Governo (ver Hexágono de Governo) e fusão7 dos Equipamentos Públicos (Escola, Posto de Saúde, Creche, Quadra Esportiva, entre outros) em um único equipamento multifuncional, o que chamamos de Núcleo Comunitário Multifuncional, que coopera a implantação das políticas públicas em cada micro área territorial; 2. Territorialização da formulação e implementação de políticas públicas a partir de zoneamento sócio-econômico-cultural7

A fusão dos Equipamentos Público nada mais é que a potencialização de uma Escola Pública pela agregação dos recursos e competências, atualmente pulverizados nos múltiplos equipamentos. Assim a Escola pode dar atenção integral às famílias da sua jurisdição (bairro). Para tal, propomos que a Escola seja dotada de equipe multidisciplinar (professores, médicos, dentistas, psicólogos, sociólogos, administradores, advogados) e gerida com efetiva participação comunitária. Quando a fusão física dos Equipamentos Públicos não for possível estes e suas equipes serão conectados em rede, o que integra sua ação, embora estejam separados fisicamente, mas o mais importante é criar a instância comunitária de formulação e implementação das políticas públicas.

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urbanistico-ambiental do território municipal. O zoneamento define micro porções contíguas do território municipal, o que denominamos de células de desenvolvimento. Cada célula de desenvolvimento torna-se a unidade de referência para a integração e descentralização da formulação e implementação das políticas públicas; 3. Descentralização da formulação e implementação de políticas públicas através da organização de instância comunitária de co-ordenação, que define as estratégias de desenvolvimento a serem co-operadas através do equipamento público multifuncional organizado para prestar atendimento integral à família como um todo em cada célula de desenvolvimento; 4. Organização em rede da formulação e implementação de políticas públicas através da interconexão dos atores sociais (município, organizações de interesse público, comunidades, famílias e cidadãos) na co-ordenação e co-operação dos processos de desenvolvimento.

1) Integração 1.1)

Fusão das várias Secretarias e Órgão em 06 (seis) Coordenações que compõem o Hexágono de Governo

Nossa proposta, o Hexágono de Governo, como pode ser observado na figura da página seguinte, é uma derivação do conceito de “Triangulo de Governo” elaborado pelo economista chileno, Carlos Matus, segundo o qual governar é usar ciência, arte e criatividade para articular 3 variáveis: Projeto de Governo, Capacidade de Governo e Governabilidade. Explicando de forma simplificada poderíamos dizer que o Projeto de Governo são as propostas de ação, a Capacidade de Governo são as capacidades de ação e a Governabilidade são as possibilidades de ação. O desafio do governo é equilibrar o triangulo, colocando os três vértices no mesmo patamar. Nesta perspectiva, o Hexágono de Governo é um modelo de integração das ações de governo a partir da fusão das secretarias em favor de uma estrutura simples, orgânica e flexível criando ambiente participativo de formulação e implementação das políticas públicas em substituição ao atual estrutura de secretarias e órgãos municipais.

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O Hexágono de Governo pode ser dividido em dois hemisférios, sendo um o meio e o outro o fim da ação governamental. Sustentando o vértice “Projeto de Governo” estão as áreas finalísticas do governo: Social, Econômico e Territorial. Sustentando o vértice “Capacidade de Governo” e “Governabilidade” estão as áreas meio do governo: Administrativa, Política e Jurídica.

PROJETO

ECONÔMICA SOCIAL

AMBIENTAL

ADMINISTRATIVA

POLÍTICA

GOVERNA BILIDADE

JURÍDICA

GOVERNANÇA

Hexágono de Goerno

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A fusão das Secretarias em Coordenações está descrita na tabela abaixo: Coordenação Social Territorial Economia Jurídica Administrativa

Política

Atuais Secretarias/Departamentos Educação, Saúde, Assistência Social, Cultura, Esportes, Lazer; Meio Ambiente, Política Urbana, Obras Públicas, Habitação, Saneamento, Energia, Transporte, Telecomunicações; Trabalho e Emprego, Indústria, Comércio, Turismo, Agricultura, Abastecimento, Turismo, Ciência e Tecnologia. Justiça, Segurança, Direitos Humanos, Procuradoria. Coordenação de Governo, Administração, Recursos Humanos, Planejamento, Finanças, Controladoria, Informática, Contabilidade, Auditoria, Ouvidoria, Corregedoria. Coordenação Política; Comunicação, Participação Popular, Casa Civil, Gabinete.

Cada um dos seis “gonos” ou ângulos do Hexágono de Governo assumem funções específicas, embora complementares, que no conjunto integram organicamente as atribuições do governo. Do ângulo social enxerga-se a família e os cidadão que a compõe, do ângulo econômico enxerga-se os empreendimentos e suas aglomerações (cluster), do ângulo territorial enxerga-se a sustentabilidade do ambiente de interação das famílias e dos empreendimentos, do ângulo político enxerga-se a participação dos atores locais, do ângulo jurídico enxerga-se as leis e a justiça e do ângulo administrativo enxerga-se a gerência dos diversos recursos. Justificativa para as fusões propostas: Social – ao invés de criar uma Secretaria Municipal para cada segmento ou área social (Secretaria de Educação, Criança e Adolescente, Saúde, Assistência Social, Mulher, Cultura, Terceira Idade, Lazer, Juventude, Esporte, Negro, Inclusão, Deficiente, etc.) como se estas áreas de fato existissem de forma estanque, propomos uma única estrutura de coordenação responsável pelo desenvolvimento social, uma vez que as áreas ou fragmentações representam meras simplificações da realidade social, que demonstra sua indissolubilidade cotidianamente pela interdependência entre estes aspectos. A Coordenação Municipal do Social tem por atribuição o atendimento integral da família, o que se estrutura através do atendimento personalizado de cada família pelo

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Programa de Desenvolvimento da Família 8, que atua na perspectiva de criar ambiência favorável ao desenvolvimento humano. Economia - ao invés de criar uma Secretaria Municipal para cada setor econômico como se estes fossem estanques, como se faz atualmente (Secretaria de Indústria, Comércio, Agricultura, Turismo, Pesca, Artesanato, etc.), propomos uma estrutura única responsável pelo desenvolvimento econômico. A Coordenação Municipal de Economia tem por atribuição a geração de emprego, trabalho e renda através da identificação das vantagens competitivas e comparativas do município a fim de fomentar os negócios de maior potencial econômico através da criação de condições favoráveis ao desenvolvimento dos setores competitivos por meio da aglomeração destas atividades econômicas (cluster) e a atração de investimento nestas áreas, bem como o fomento de pequenos negócios no âmbito da economia solidária. Territorial – ao invés de criar uma Secretaria Municipal para cada uma das intervenções humanas no meio ambiente (Secretaria de Urbanização, Obras Públicas, Transporte, Habitação, Saneamento, Deposição de Resíduos, etc.) e uma Secretaria para regular tais intervenções (Secretaria de Meio Ambiente), como se não existisse uma interdependência e, principalmente, antagonismo entre aquelas cuja ação interfere e a que regula a interferência, propomos uma estrutura única responsável pelo desenvolvimento urbanístico-ambiental. A Coordenação Municipal do Território tem por atribuição garantir uma utilização sustentável do território municipal encontrando a justa medida entre a necessidade de ocupação/exploração e conservação do ambiente a fim de criar as condições favoráveis ao desenvolvimento social e econômico. Política – ao invés de criar uma Secretaria Municipal para cada atividade política (Secretaria de Coordenação Política; Comunicação, Participação Popular, Relação com o Legislativo, Comunidades e Movimentos Sociais, Casa Civil, Gabinete, etc.) como se fossem 8

Propomos um único programa para o Social que integre todos os esforço e recursos no atendimento das famílias. O cerne do PDF é a organização de uma equipe multidisciplinar que visita cada família da célula de desenvolvimento para fazer um diagnóstico participativo dos problemas e os constrangimentos que estão impedindo a família de se desenvolver (desqualificação, ausência de saneamento, violência, falta de transporte, falta de capital, educação, risco ambiental, condições de moradia, etc.), bem como as potencialidades de cada família (habilidades, sonhos, capacidade de trabalho, capital, etc.). A partir do diagnóstico a equipe e a família definem um plano de desenvolvimento que indica as ações que o município deve realizar para melhorar o ambiente de inserção da família e as ações que a família deve desenvolver para realizar suas potencialidade. Para tal, a família terá todo suporte no Equipamento Público Multifuncional (requalificação, acesso a justiça, educação, micro-crédito, saúde, cultura, esporte, informação, etc.) e acompanhamento periódico da equipe multidisciplinar.

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independentes, propomos uma estrutura única responsável pela política. A Coordenação Municipal de Política tem por atribuição garantir a governabilidade do Projeto. Administração – ao invés de criar uma Secretaria ou Órgão Municipal para cada função administrativa (Secretaria de Administração, Recursos Humanos, Planejamento, Finanças, Controladoria, Contabilidade, Coordenação de Governo, etc.) como se estas funções não fossem essencialmente interdependentes, propomos uma estrutura única responsável pela administração. A Coordenação Municipal Administrativa tem por atribuição disponibilizar capacidade de governo para as demais estruturas da gestão pública municipal. Jurídica – ao invés de criar uma Secretaria Municipal para cada área relacionada à Justiça (Secretaria de Justiça, Segurança, Direitos Humanos, Procuradoria, etc.) como se estas não estivessem intrincadas, propomos uma estrutura única responsável pela Justiça. A Coordenação Municipal Jurídica tem por atribuição a garantia do acesso à justiça e manutenção de um ambiente seguro, justo e legal, que favoreça o desenvolvimento das atividades sociais e econômicas. A tabela abaixo relaciona as atribuições gerais das Coordenações Municipais: Coordenações Social Territorial

Economia

Justiça Administração Política

Atribuições Educação, Saúde, Assistência Social, Cultura, Esportes, Lazer, Segurança Alimentar; Gestão Urbanística-Ambiental e Recursos Naturais e Infraestrutura (Urbanização, Telecomunicações, Energia, Transporte, Saneamento Ambiental, Tratamento de resíduos sólidos, Habitação e Obras Públicas). Geração de trabalho/emprego e renda, Produção (Indústria, Comércio, Serviços, Agricultura, Abastecimento, Turismo), Encadeamento econômico(Cluster), Atração de investimento, Economia Solidária, Ciência e Tecnologia; Procuradoria , Justiça, Defensoria, Segurança e Direitos Humanos; Administração e Recursos Humanos, Planejamento, Finanças, Informática; Controladoria, Auditoria; Gabinete do Prefeito e Vice-Prefeito; Secretaria de Governo, Comunicação, Parcerias Inter-municipais; valores democráticos; legislativo, institucionalizar a participação; fomentar a rede social (terceiro setor);

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1.2) Fusão dos diversos equipamentos público em um único equipamento, o Núcleo Comunitário Multifuncional. A proposta de fusão dos equipamentos públicos em um único equipamento público para cada célula de desenvolvimento, o que chamamos de Núcleo Comunitário Multifuncional, tem dois grandes objetivos. O primeiro, que visa criar condições materiais e sociais para o segundo, é a integração dos serviços públicos a fim de proporcionar um atendimento global à família com vista a criar ambiente favorável ao desenvolvimento humano. O segundo objetivo é estabelecer a democracia participativa, fomentar o empoderamento das comunidades, apoiar a construção de laços de solidariedade, enfim, gerar conscientização e fortalecer a cidadania. A Fusão dos diversos equipamentos públicos (escola, posto de saúde, quadra esportiva, creches, espaços de lazer, entre outros) busca criar as condições para um efetivo atendimento integrado da família em sua totalidade. Seu propósito é possibilitar a formulação de políticas públicas específicas para cada comunidade, mas sem perder a consonância com as diretrizes gerais da estratégia de desenvolvimento municipal, cuja releitura, a partir da cada célula de desenvolvimento, seria atribuição de cada Núcleo. Assim, supera-se o modelo atual no qual as políticas públicas são fragmentadas em decorrência da estrutura de múltiplos equipamentos associados a diversas Secretarias Municipais. Inicialmente é necessário fazer uma distinção entre o que propomos como Núcleo Comunitário Multifuncional e as experiência das escola de tempo integral9, uma vez que o Núcleo Comunitário Multifuncional, assim como propomos, vai mais além. A principal diferença é o fato das escolas de tempo integral estarem circunscritas às secretarias de educação, sendo, portanto, mais um dos tantos equipamentos públicos especialistas existentes. O Núcleo Comunitário Multifuncional e o território ao qual corresponde configuramse enquanto um ente que compõe o poder municipal, na nossa proposta, dotado inclusive de orçamento próprio. Nesta perspectiva, os Núcleos Comunitários Multifuncionais representam uma ruptura com a estrutura de poder vigente, na medida que são geridos por conselhos comunitários.

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CIEP – Centro Integrado de Educação Pública (Secretaria de Estado da Educação do Rio de Janeiro); CAIC – Centro Integrado de Atenção a Criança e Adolescente (Ministério da Educação); CEU – Centro Educacional Unificado (Secretaria Municipal de Educação de São Paulo).

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Outras diferenças são significativas, como o fato das escolas de tempo integral serem uma exceção na rede educacional, na medida que suas características não são estendidas às demais escolas. A proposta dos Núcleos Comunitários Multifuncionais contempla todo o território municipal. Até porque um dos objetivos da conformação territorial dos Núcleos é garantir que toda e qualquer família residente no território municipal tenha um espaço público para acessar serviços e sobretudo, acessar o poder. Nesta perspectiva os Núcleos criam as condições para a ruptura com a lógica da exclusão social. Diferem, ainda, pelo fato das escolas de tempo integral não atenderem as famílias dos alunos. A proposta dos Núcleos é dar um atendimento integral à família. Outra diferença marcante é o fato das escolas de tempo integral não serem dotadas dos meios para enfrentar os problemas sociais, econômicos e ambientais que as cerca, bem como o fato de não disporem de jurisdição sobre um determinado território de sua responsabilidade, o que muitas vezes coloca a escola refém de problemas como pobreza, violência, degradação ambiental, entre muitos outros, que dificultam e, muitas vezes, impede a realização de sua função educacional. A proposta dos Núcleos, por sua vez, fundam-se na vinculação entre equipamento e jurisdição, o que lhe garante uma certa autonomia sobre o território que lhe corresponde. Assim, inerente à responsabilidade ou jurisdição por um território está a necessária capacidade de governo, o que confere ao Núcleo, como propomos, os meios para enfrentar os problemas que o cercam. Alguns problemas, diríamos, a maioria deles, estará sob a governança dos Núcleos. Aqueles problemas cuja solução extrapole o território do Núcleo será tratado na dimensão municipal. Em suma podemos dizer que as experiências de escolas de tempo integral não passam de escolas que ampliam a qualidade da oferta educacional, enquanto os Núcleos Comunitários Multifuncionais, além de serem provedores de serviços públicos integrados que atendem a toda a família em todas as suas necessidades, são um ponto de convergência dos cidadãos residentes em um determinado território ou célula de desenvolvimento, configurando um espaço público comunitário gerador de solidariedade, cooperação, cidadania e compromisso. Nesta perspectiva, o Núcleo, enquanto equipamento, não é um prédio do poder estatal controlado de forma centralizada, mas sim um espaço público comunitário, ainda que estatal. Um instrumento de conscientização e empoderamento das comunidades, que cria condições objetivas para a auto-determinação das comunidades. Na proposta de constituição dos Núcleo Comunitários Multifuncionais sugerimos que estes tenham dotação orçamentária própria. Nesta

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perspectiva, podemos organizar um orçamento realmente participativo, uma vez que este não seria um mero cardápio de obras geralmente apresentado de cima para baixo e limitado pela insuficiência de recursos, mas uma discussão global das necessidades de investimento na comunidade e a partir desta, uma discussão das necessidades do município. Na prática, não estamos falando da construção de mais um prédio, o que ocasionalmente pode vir a ser necessário em razão da completa ausência do poder público em algumas áreas periféricas do município, mas sim da transformação da escola em Núcleo Comunitário Multifuncional através da incorporação das funções do posto de saúde (prevenção), do centro cultural, da creche, do espaço de lazer, entre outras funções da gestão municipal. Naqueles casos onde a transformação ficar comprometida pelas condições espaciais inadequadas de uma determinada escola, é possível preservar os equipamentos existentes desde que se crie uma rede articulando estes equipamentos, mas para isso é necessário garantir que as equipes profissionais atuem de forma integrada no território de sua jurisdição e sejam co-ordenadas pelo Conselho Comunitário. Finalmente, uma última inovação proposta pela implantação dos Núcleos Comunitário Multifuncionais é a formação de equipe multidisciplinar para traçar juntamente com a comunidade os caminhos do desenvolvimento. A equipe deverá ser formada pelos profissionais (professores, médicos, administradores, advogados, psicólogos, etc.) que atualmente estão dispersos nas várias secretarias e órgãos, além da incorporação de outros profissionais para garantir a multidisciplinaridade. As principais atribuições da equipe multidisciplinar são a definição das estratégias de desenvolvimento e sua operacionalização, sobretudo, através do Programa de Desenvolvimento da Família.

2) Descentralização A organização em rede do município associada à estrutura integrada de co-ordenação macro (hexágono de governo) e à estrutura integrada de co-ordenação e co-operação micro territorializada (Núcleo Comunitário Multifuncional) cria as condições para efetiva descentralização da gestão pública com forte ênfase na participação popular através das redes e seus conselhos deliberativos.

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3) Territorialização A Territorialização da gestão pública responde à necessidade de criar mecanismos para formulação de políticas públicas específicas para as diferentes realidades que compõem o território municipal, bem como articular os atores (cidadão, famílias, município, organizações sociais, etc.), a partir do seu espaço de atuação, para construir coletivamente as estratégias de desenvolvimento para cada “bairro” da cidade. Para territorializar a gestão é necessário estabelecer o zoneamento do território. No zoneamento combinam-se várias leituras do espaço a fim de identificar áreas contíguas, as de Células de Desenvolvimento, que trazem em si características próprias que justificam a formulação e implantação de políticas públicas específicas. O zoneamento do espaço natural do município, objeto de futuras ocupações, é baseado essencialmente no recorte de Micro Bacias Hidrográficas. Já o zoneamento do espaço construído, formal e informal, é baseado em um amplo diagnóstico sócio-econômico-cultural-urbanistico-ambiental. Em cada Célula de Desenvolvimento será organizado um Núcleo Comunitário Multifuncional que realizará as ações públicas naquele território. A Célula é gerenciada por uma equipe multidisciplinar coordenada pelo Conselho Comunitário que no conjunto são responsáveis pelo desenvolvimento daquela porção do território municipal. Quando apresentamos a Gestão Participativa em Rede geralmente faz-se associação entre o que propomos com a Célula de Desenvolvimento e as administrações regionais existentes em várias capitais ou as mini-prefeituras de São Paulo. As Células de Desenvolvimento diferem significativamente das administrações regionais em vários aspectos. Uma primeira diferença seria o tamanho da área de abrangência. As regionais, por geralmente adotarem apenas o critério geográfico para sua demarcação, compreendem grandes áreas, maiores inclusive que muitas cidades, onde coexistem realidades muito dispares. Nas Células de Desenvolvimento as áreas são bastante reduzidas uma vez que busca-se homogeneidade nas características do território para a formulação de políticas públicas específicas. O tamanho reduzido se justifica também pelo limite de capacidade de atendimento das famílias residentes na célula, que não podem estar em número excessivo sob pena de perda da qualidade do serviço e interação orgânica entre os cidadãos. Outra diferença está na estrutura de gestão. Enquanto a administração regional reproduz, em escala micro, a estrutura de secretarias municipais através de departamentos congêneres, a Célula dispõe de um Núcleo Comunitário Multifuncional que se organiza de forma

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multidisciplinar para dar atenção integral às famílias residentes na célula. O Núcleo é coordenado por um Conselho Comunitário e se vincula em rede aos demais Núcleos e à co-ordenação (Hexágono de Governo) da Rede de Desenvolvimento Municipal.

4) Organização em Rede A organização em rede do município implica na conexão de todos os atores locais (cidadão, organizações públicas e privadas) na Rede de Desenvolvimento Municipal. Esta rede é formada por ambientes, ora físicos ora virtuais, de interlocução e colaboração. Estes ambientes são sub-redes na Rede de Desenvolvimento Municipal. A conexão dos atores locais ocorrerá, também, por intermédio das novas tecnologias da informação e comunicação que possibilitam a organização do governo eletrônico ou egov. Os atores locais, devidamente cadastrados, interagem virtualmente através do Portal Municipal onde encontram os meios (conhecimento, informação, comunicação, etc.) para participar ativamente da gestão pública. A instância de deliberação da Rede de Desenvolvimento Municipal é o Conselho de Desenvolvimento. Compõem o Conselho de Desenvolvimento o Prefeito Municipal, que é seu coordenador geral, os Coordenadores Municipais, os representantes dos Conselhos InterComunitários, que representam os diversos Conselhos Comunitários e os responsáveis pelas organizações parceiras do Município a serem nomeadas pelo Prefeito Municipal. São atribuições do Conselho de Desenvolvimento a definição das estratégias de desenvolvimento, formulação geral das políticas públicas, definição das metas e resultados a serem alcançados. A Rede de Desenvolvimento Municipal é formada pelas seguintes redes: a) Sub-Rede de Desenvolvimento Comunitário (Social) 1) Sub-Rede de Núcleos Comunitários Multifuncionais 2) Sub-Redes Familiar-Comunitária; 3) Sub-Rede de Organizações Parceiras

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b) Sub-Rede de Desenvolvimento Econômico c) Sub-Rede de Desenvolvimento Territorial d) Sub-Rede de Conselhos Setoriais, Gestores e Temáticos Faremos a seguir um detalhamento das redes que compõem a Rede de Desenvolvimento Municipal: a) A Sub-Rede de Desenvolvimento Comunitário articula três outras redes: 1) Sub-Rede de Núcleos Comunitários Multifuncionais A Sub-Rede de Núcleos Comunitários Multifuncionais congrega o conjunto de comunidades que formam o município. Sua atribuição é estabelecer um canal de comunicação e co-operação entre os Núcleos Comunitários Multifuncionais, bem como atuar na Rede de Desenvolvimento Municipal expondo a visão, propostas e demandas das várias comunidades no processo de formulação e implantação das políticas públicas, definição de metas, indicadores e estratégias de desenvolvimento municipal. A instância de deliberação da Rede de Desenvolvimento Comunitário é o Conselho Inter-comunitário, que articula os Conselhos Comunitários de cada uma das células de desenvolvimento. 2) Sub-Redes Familiar-Comunitária. As Sub-Redes Familiar Comunitária atuam cada qual em sua comunidade articulando cooperativamente todas as famílias que vivem na célula de desenvolvimento onde a comunidade está situada. A instância de deliberação das Sub-Redes Familiar-Comunitária é o Conselho Comunitário. Compõem o Conselho Comunitário os representantes da Comunidade, os técnicos lotados no Núcleo Comunitário Multifuncional e os responsáveis pelas organizações parceiras da Comunidade a serem indicadas pelo Conselho. São atribuições do Conselho Comunitário a releitura das estratégias de desenvolvimento gerais do município para adaptá-las à realidade da célula de 19

desenvolvimento, formulação personalizada das políticas públicas, definição das metas e resultados. O Conselho Comunitário é o instrumento de participação da comunidade, através do qual busca-se conseguir o empoderamento e garantir a auto-determinação destas comunidades. 3) Sub-Rede de Organizações Parceiras A Sub-Rede de Organizações Parceiras congrega as organizações que atuam em prol do desenvolvimento social do município. b) Sub-Rede de Desenvolvimento Econômico A Sub-Rede de Desenvolvimento Econômico congrega as organizações locais (empresas, sindicatos, cooperativas, coordenações municipais e órgãos públicos, entre outras) que atuam em prol do desenvolvimento econômico do município. c) Sub-Rede de Desenvolvimento Territorial A Sub-Rede de Desenvolvimento Territorial congrega as organizações locais (empresas, coordenações municipais e órgãos públicos, entre outras) que atuam em prol do desenvolvimento territorial do município. d) Sub-Rede de Conselhos Municipais A Sub-Rede de Conselhos Municipais congrega os diversos Conselhos de Políticas Setoriais (Educação, Saúde, Assistência Social, Transporte etc.), Conselhos Temáticos (Direitos Humanos, Negro, Mulher, Violência ) e Conselhos Gestores de Programas (Alimentação Escolar, Fome Zero, FUNDEF, etc.) Concluímos esta breve apresentação da Gestão Participativa em Rede ressaltando que este modelo é apenas uma referência para o desenvolvimento de modelos de gestão próprios adaptados às realidades de cada um dos 5.560 municípios brasileiros. Neste sentido, lançaremos em breve o livro, Revolucionando o Governo com Gestão Participativa em Rede, através do qual disponibilizaremos aos novos agentes políticos, a serem eleitos neste ano, teorias e metodologias orientadoras de processos de reorganização político-gerencial da gestão pública municipal.

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