Control De Lectura Sobre Fondo De Compensación Municipal.docx

CONTROL DE LECTURA ¿Conoce usted el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN)? El Fondo de Compensación Municipal, cuya sigla es FONCOMUN, constituye un fondo que reúne el rendimiento de tres impuestos: (i) el impuesto de promoción municipal, (ii) el impuesto al rodaje, y (iii) el impuesto a las embarcaciones de recreo. Dicho fondo es repartido entre las distintas municipalidades del Perú a través de unos índices que anualmente publica el Ministerio de Economía y Finanzas. Se analizará la legislación pertinente para explicar la manera de cómo se distribuye este fondo mediante transferencias a favor de los gobiernos locales. 1. Introducción Las distintas municipalidades del país, sean estas provinciales o distritales, reciben diversas transferencias del Gobierno central, dentro de las cuales se encuentra el FONCOMUN, el cual constituye una fuente de ingresos que es utilizada en el desarrollo de sus actividades al interior de su jurisdicción. Se ha observado en algunos casos que la sola percepción de este ingreso permite a algunas municipalidades contar con ingentes recursos, desincentivando en cierto modo la posibilidad de generar mayores recursos propios, producto de la cobranza de tributos en su jurisdicción, lo cual incita de algún modo una cierta inacción en el ejercicio de la potestad tributaria. También se ha observado que algunas municipalidades no le otorgan el correcto uso de los fondos y los destinan a gasto corriente como prioridad, dejando de lado los gastos relacionados con la inversión tan necesaria, perjudicando de este modo a su propia comunidad. El motivo del presente informe es analizar la normatividad que regula el Fondo de Compensación Municipal, conocido por su sigla FONCOMUN, a nivel constitucional, legal y reglamentario. 2. La descentralización y la desconcentración: delimitando conceptos Antes de iniciar el desarrollo del presente trabajo, resulta necesario efectuar una delimitación de conceptos, los que se desarrollarán a continuación. 2.1. La descentralización La Descentralización constituye un concepto que engloba distintos elementos como proyectos, expectativas, determinados anhelos, al igual que incorpora ciertos descontentos; y en muchos casos saltaban a la luz reclamos respecto a temas que no fueron resueltos (reclamos por parte de las poblaciones que se ubican en una posición de desventaja, comparado con un centro de tipo totalizador). De este modo, la Descentralización para el Derecho Administrativo califica como una de las formas jurídicas a través de la cual se organiza la Administración pública, ya sea que se manifiesta en la creación de determinados entes públicos por el legislador, los que se encuentran dotados de personalidad jurídica y a la vez de patrimonio propios, sin dejar de mencionar que son responsables de una actividad específica de interés público. 2.2. La desconcentración La Desconcentración constituye una forma jurídico-administrativa, en cual la administración centralizada con organismos o dependencias propias cumple con prestar servicios o desarrollar acciones en distintas zonas de un determinado territorio (distrito,

CONTROL DE LECTURA provincia, región, departamento o país). Persigue así un doble objeto: Por una parte, permite acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía para este, y a la vez, pretende descongestionar al poder de tipo central. De este modo, los órganos desconcentrados forman parte de la centralización administrativa cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional o local, fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder central. 3. Las municipalidades como muestra de un proceso de descentralización Al efectuar una revisión del capítulo XIV de la Constitución Política del Perú de 1993, apreciamos que allí se recogen los lineamientos relacionados con la descentralización, los cuales están contenidos en los artículos 188 al 199. El primer artículo de dicho capítulo es el 188, que indica el tema de la descentralización. En este sentido, se menciona lo siguiente: La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el Presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a ley. En este orden de ideas, apreciamos el texto del artículo 194 de la Constitución Política del Perú que indica con respecto a las municipalidades lo siguiente: Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. La estructura orgánica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador y la Alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les señala la ley. En complemento con lo indicado anteriormente, encontramos la Ley N.° 27783, que aprobó la Ley de Bases de la Descentralización4, en cuyo artículo 40 se recoge una definición de las municipalidades, conforme se expone a continuación:

Artículo 40. Definición de municipalidades Las municipalidades son órganos de gobierno local que se ejercen en las circunscripciones provinciales y distritales de cada una de las regiones del país, con las atribuciones, competencias y funciones que les asigna la Constitución Política, la Ley Orgánica de Municipalidades y la presente Ley. En la capital de la República el gobierno local lo ejerce la Municipalidad Metropolitana de Lima. En los centros poblados funcionan municipalidades conforme a ley. Continuando con este análisis, apreciamos que la Ley Orgánica de Municipalidades5, aprobada por la Ley N.° 27972, contiene en el artículo 2 los tipos de municipalidades, conforme se indica a continuación: Artículo 2. Tipos de municipalidades

CONTROL DE LECTURA Las municipalidades son provinciales o distritales. Están sujetas a régimen especial las municipalidades de frontera y la Municipalidad Metropolitana de Lima. Las municipalidades de centros poblados son creadas conforme a la presente ley. 4. ¿Cuáles son los bienes y rentas que les corresponden a las municipalidades en la Constitución Política? Al efectuar una revisión del capítulo XIV de la Constitución Política del Perú de 1993, apreciamos el texto del artículo 196, el cual indica de manera expresa cuáles son los bienes y rentas que le corresponden a las municipalidades, conforme se menciona a continuación: 1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad. 2. Los tributos creados por ley a su favor. 3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por Ordenanzas Municipales, conforme a ley. 4. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley. 5. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal, que tiene carácter redistributivo, conforme a ley. 6. Las transferencias específicas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto. 7. Los recursos asignados por concepto de canon. 8. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley. 9. Los demás que determine la ley. En el caso del numeral 5 del citado artículo observamos como una parte de los ingresos de las municipalidades a los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal, conocido por sus iniciales como FONCOMUN. Siendo estos entregados a través de una transferencia a favor de las municipalidades por parte del Ministerio de Economía y Finanzas. 5. ¿Qué es el FONCOMUN? Conforme lo indica el Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF): El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) es un fondo establecido en la Constitución Política del Perú, con el objetivo de promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y urbano-marginales del país6. Otra referencia al FONCOMUN la encontramos en una publicación efectuada por TELLO GODOY y PAREJA CABREJO cuando mencionan que El Fondo de Compensación Municipal (en adelante FONCOMUN) es una renta edil reconocida en el numeral 5 del artículo 196 de la Constitución Política del Perú, para promover la inversión de los Gobiernos Locales, ya sean municipalidades provinciales o distritales, con un criterio redistributivo en favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y urbanomarginales del país. Dichos recursos pueden ser destinados a gastos corrientes y a gastos de inversión pública7. 6. ¿Qué recursos constituyen FONCOMUN?

CONTROL DE LECTURA Para poder responder esta pregunta resulta necesario revisar la legislación tributaria municipal. Nos referimos de manera específica a la Ley de Tributación Municipal, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo N.° 156-2004-EF. Allí observamos el Título V que contiene la regulación del Fondo de Compensación Municipal, específicamente en los artículos 86, 87, 88 y 89. El artículo 86 es el que indica de manera expresa cuáles son los componentes del Fondo de Compensación Municipal. Ello se aprecia a continuación: Artículo 86. El Fondo de Compensación Municipal a que alude el numeral 5 del Artículo 196 de la Constitución Política del Perú, se constituye con los siguientes recursos: a) El rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal8. 8. Conforme lo precisa el texto del primer párrafo del artículo 76 de la Ley de Tributación Municipal, el Impuesto de Promoción Municipal grava con una tasa del 2 % las operaciones afectas al régimen del Impuesto General a las Ventas y se rige por sus mismas normas. b) El rendimiento del Impuesto al Rodaje9. 9. Según lo indica el texto del artículo 78 de la Ley de Tributación Municipal, el Impuesto al Rodaje se rige por el Decreto Legislativo N.° 8, el Decreto Supremo N.° 009-92-EF, y demás disposiciones legales y reglamentarias, con las modificaciones establecidas en el presente Decreto Legislativo. Cabe indicar que el texto del artículo 2 del Decreto Legislativo N.° 8 precisa que el Impuesto al Rodaje se calculará aplicando la tasa de 8 % sobre el valor de venta de las gasolinas. Asimismo, precisa que se entenderá como valor de venta el precio Ex-Planta sin incluir el “Impuesto Fiscal” y el Impuesto a los Bienes y Servicios. c) El Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. 10. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 81 de la Ley de Tributación Municipal, se indica lo siguiente: “Créase un Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, de periodicidad anual, que grava al propietario o poseedor de las embarcaciones de recreo y similares, obligadas a registrarse en las capitanías de Puerto que se determine por Decreto Supremo”. Son sujetos del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, las personas naturales, personas jurídicas, sucesiones indivisas y sociedades conyugales, propietarias de las embarcaciones afectas a dicho impuesto, según lo indica el numeral 3.1 del artículo 3 del Reglamento del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, aprobado por el Decreto Supremo N.° 057-2005-EF. Lo antes mencionado implica que los rendimientos de los tres tributos antes mencionados, forman parte del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). En la doctrina nacional observamos a RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN, quien al explicar los impuestos recaudados por la Sunat a favor de las municipalidades indica lo siguiente: Impuestos recaudados por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria-SUNAT A continuación vamos a hacer referencia a los típicos impuestos que constituyen ingresos para los Gobiernos Locales y que son recaudados por la SUNAT.

CONTROL DE LECTURA En primer lugar tenemos al Impuesto a los Juegos de Casinos y Máquinas Tragamonedas. En segundo lugar debemos referirnos al Impuesto de Promoción Municipal que básicamente grava las ventas de bienes y prestaciones de servicios que realizan las empresas así como las importaciones de bienes. En tercer lugar apreciamos al Impuesto de Rodaje que afecta la importación y venta en el país de combustibles para vehículos. En cuarto lugar contamos con el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo que incide sobre la propiedad de yates deslizadores, etc. Es importante advertir que estos tres últimos impuestos una vez recaudados pasan a formar parte de un fondo llamado Fondo de Compensación MunicipalFONCOMUN. Este fondo es repartido entre todas las Municipalidades Provinciales y distritales del país, según criterios tales como pobreza inversión en infraestructura, etc.11 Otra opinión sobre el tema es la que nos proporcionan DURAN ROJO y MEJÍA ACOSTA cuando indican que Los impuestos nacionales creados a favor de las municipalidades y recaudados por el Gobierno central son el impuesto de promoción municipal, el impuesto al rodaje y el impuesto a las embarcaciones de recreo. Lo que se recauda a través de estos tributos forma parte del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), que ha sido establecido con el objetivo de promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y urbanomarginales del país. El FONCOMUN es distribuido entre todas las municipalidades distritales y provinciales del país, en el marco razonable del cumplimiento de los criterios de equidad y compensación. En el marco de la historia republicana del Perú, la estructura de financiamiento local señalada es muy reciente; aunque esta significa solo un paso en la búsqueda progresiva de un modelo de descentralización fiscal que tienda a la equidad y a la justicia presupuestaria, ha recibido importantes críticas, no especialmente en cuanto a su diseño sino al nivel de su práctica efectiva12. 7. ¿Cómo se distribuye el FONCOMUN? La respuesta a esta consulta la encontramos en el texto del artículo 87 de la Ley de Tributación Municipal, en donde se menciona que el Fondo de Compensación Municipal se distribuye entre todas las municipalidades distritales y provinciales del país con criterios de equidad y compensación. El fondo tiene por finalidad asegurar el funcionamiento de todas las municipalidades. El segundo párrafo del artículo 87 en mención indica que el FONCOMUN se distribuye considerando los criterios que se determine por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas, con opinión técnica del Consejo Nacional de Descentralización13 (CND); entre ellos, se considerará: 13. En lo que respecta al Consejo Nacional de Descentralización (CND), fue una institución “Creada por el artículo 23 de la Ley N.° 27783, Ley de Bases de Descentralización de fecha 26-06-2002 como organismo independiente y descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, que tuvo por función conducir, ejecutar, monitorear y evaluar las transferencias de competencias y funciones del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales y Locales. Conforme a lo dispuesto en el Decreto Supremo N.° 007-2007-PCM se aprobó la fusión por absorción del Consejo Nacional de

CONTROL DE LECTURA Descentralización a la PCM transfiriéndose su acervo documentario al Archivo Central de PCM en el segundo semestre del año 2007”. Recuperado de a) Indicadores de pobreza, demografía y territorio. b) Incentivos por generación de ingresos propios y priorización del gasto en inversión. Estos criterios se emplean para la construcción de los Índices de Distribución entre las municipalidades. El procedimiento de distribución del fondo comprende, primero, una asignación geográfica por provincias y, sobre esta base, una distribución entre todas las municipalidades distritales y provincial de cada provincia, asignando: a) El veinte (20) por ciento del monto provincial a favor de la municipalidad provincial. b) El ochenta (80) por ciento restante entre todas las municipalidades distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial. El desarrollo de estas reglas actualmente lo determina el Decreto Supremo N.° 060-2010-EF, por medio del cual se aprueban criterios, procedimientos y metodología para la distribución del Fondo de Compensación Municipal. Cabe precisar que a través de esta norma se derogaron los Decretos Supremos N.° 06-94EF, N.° 026-2006-EF y N.° 114-2006-EF, los cuales habían regulado anteriormente los índices de distribución del FONCOMUN. Sobre el tema es pertinente citar la opinión de TUESTA CÁRDENAS quien menciona que La asignación del FONCOMUN a los gobiernos locales se realiza de la siguiente manera: primero se construye un índice provincial para las 194 provincias del país, considerando la población total y la tasa de mortalidad infantil. Luego, obtenido el índice provincial, se construyen los índices para las municipalidades distritales, teniendo en cuenta las siguientes pautas: se asigna el 20 % del índice provincial a la municipalidad provincial y el 80 % restante se distribuye entre todos los municipios distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial (que participa en este rubro como un distrito más). En la asignación distrital priman los criterios cuyo principal objetivo es la búsqueda de asignaciones adecuadas a las zonas de mayor pobreza, tales como población, tasa de analfabetismo en personas mayores de 15 años, hogares con al menos un niño que no asiste a la escuela, hogares sin agua dentro de la vivienda, hogares sin desagüe dentro de la vivienda, hogares sin alumbrado eléctrico, hogares con vivienda improvisada, hogares con 3 o más personas por dormitorio, entre otros. Por último, se procede a multiplicar los 1,828 índices (194 de provincias y 1,634 distritales) por el monto total mensual del FONCOMUN (bolsa nacional) para obtener, así, la asignación mensual que le correspondería a cada municipio14. 7.1. ¿Cómo opera el procedimiento de distribución del FONCOMUN? El texto del artículo 3 de la norma reglamentaria precisa que el procedimiento de distribución del FONCOMUN comprende lo siguiente: a) Cálculo de la asignación geográfica por provincias. b) Sobre la base de la asignación geográfica por provincias una distribución entre todas las municipalidades distritales incluyendo la municipalidad provincial. 7.2. ¿Qué criterios se utilizan para establecer la asignación geográfica por provincia?

CONTROL DE LECTURA El artículo 4 de la norma reglamentaria menciona que la asignación geográfica por provincia se realiza considerando los siguientes criterios de distribución:

16.

a) Demografía15: utiliza el indicador de población, definido como el número de habitantes de la jurisdicción. b) Pobreza: utiliza el indicador de carencias definido como el promedio del porcentaje de población que no cuenta con servicios de agua, energía eléctrica y desagüe16. En otros países hacen referencia al término desagüe y alcantarillado.

En efecto, dicho fondo se distribuye atendiendo a lo que la norma denomina como criterios de “equidad”, tales como indicadores de pobreza, demografía y territorio, priorización de los recursos en inversión, etc.; lo que se traduce en el empleo del FONCOMUN como una herramienta para lo que en lenguaje cotidiano suele denominarse ‘acortar brechas’, siendo precisamente dichas nociones de equidad algunas de las que tomaremos en cuenta17. 17. SAM CHEC, Fernando. Ladrillos sin arcilla. La utilidad del “derecho y economía” como herramienta explicativa de las particularidades del diseño y funcionamiento del sistema tributario municipal peruano actualmente vigente, con énfasis en los tributos municipales vinculados con la propiedad predial. Tesis para opta el grado académico de licenciatura. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 2014. p. 71. 7.3. ¿Cómo se establece la asignación provincial y distrital? El artículo 5 de la norma reglamentaria indica que sobre la asignación geográfica por provincia se realiza una distribución entre todas las municipalidades distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial, asignando: a) El veinte por ciento (20 %) del monto provincial a favor de la municipalidad provincial. b) El ochenta por ciento (80 %) restante entre todas las municipalidades distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial. 7.4. ¿Cómo se establece la asignación distrital? El artículo 6 de la norma reglamentaria considera que en el caso específico de la asignación distrital del FONCOMUN se debe seguir la siguiente regla: El ochenta por ciento (80 %) de la asignación geográfica por provincia se distribuye entre todas las municipalidades distritales de la provincia considerando los siguientes criterios de distribución: a) Ruralidad: Se obtiene ponderando la población rural por dos (2) y la población urbana por uno (1) de cada distrito. En el caso de los distritos que pertenecen a las provincias de Lima y Callao, se pondera la población por indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) a nivel distrital, proporcionados por el INEI. b) Gestión Municipal: Calculada en función a los indicadores por generación de ingresos propios y priorización del gasto en inversión. c) Extensión territorial: Calculada en función a la superficie territorial de cada distrito medida en kilómetros cuadrados. 7.5. ¿Qué componentes integran al criterio de gestión municipal?

CONTROL DE LECTURA Conforme lo precisa el artículo 7 de la norma reglamentaria, el criterio de gestión municipal está compuesto por el promedio de los siguientes indicadores: a) Incentivo por generación de ingresos propios: Utiliza la variación de los ingresos propios per cápita. b) Priorización del gasto en inversión: Utiliza la relación de los gastos en inversión de la fuente FONCOMUN entre los gastos totales de la misma fuente. Para el caso de las municipalidades cuyo valor del indicador sea cero en los años de evaluación, se considera el 50 % del mínimo valor del indicador de gestión municipal distrital registrado a nivel nacional. 7.6. ¿Existe un monto mínimo mensual de distribución del FONCOMUN? De acuerdo al artículo 8 de la norma reglamentaria, los recursos mensuales que perciban las municipalidades por concepto del FONCOMUN no podrán ser inferiores al monto equivalente a ocho (8) UIT vigentes a la fecha de aprobación de la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada año, según lo establecido en el segundo párrafo del artículo 88 del TUO de la Ley de Tributación Municipal, conforme se aprecia a continuación: Ley de Tributación Municipal Artículo 88. […] Parte pertinente (segundo párrafo) Los recursos mensuales que perciban las municipalidades por concepto del Fondo de Compensación Municipal no podrán ser inferiores al monto equivalente a ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) vigentes a la fecha de aprobación de la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada año. Debemos recordar que para el ejercicio gravable 2018 se ha aprobado la UIT en S/ 4,150, conforme lo precisa el Decreto Supremo N.° 380-2017-EF, el cual fuera publicado en el diario oficial El Peruano el sábado 23 de diciembre de 2017. En este orden de ideas, para el año 2018, el monto equivalente a 8 UIT sería de 33,200 soles. Por lo que no se podría aceptar una transferencia por concepto de FONCOMUN a favor de una municipalidad por un monto menor al indicado anteriormente. No olvidemos que Los recursos que se distribuyen por el FONCOMUN están determinados principalmente por la recaudación del IPM. A su vez, el IPM está estrechamente ligado al desenvolvimiento del Impuesto General a las Ventas (IGV), en virtud de que lo establecido por el artículo 76 del Decreto Legislativo N.° 776, el cual dispone que el Impuesto de Promoción Municipal grava con una tasa del 2 % las operaciones afectas al régimen del IGV. Por tanto, la asignación mensual del Fondo de Compensación Municipal está directamente relacionada con el desempeño de la recaudación fiscal del mes anterior; cuando la recaudación se incrementa, la asignación del mes siguiente aumenta y cuando la recaudación se reduce, los municipios reciben una menor asignación18. 7.7. ¿Qué información se utiliza para la elaboración de los índices del FONCOMUN? Dentro del texto del artículo 9 de la norma reglamentaria aprobada por el Decreto Supremo N.° 060-2010-EF, encontramos los detalles de la información que es utilizada para la elaboración de los índices ligados al FONCOMUN.

CONTROL DE LECTURA Es pertinente indicar que las siglas NBI aluden a las Necesidades Básicas Insatisfechas. Para poder entender dicho concepto recurrimos a un trabajo elaborado por FERES y MANCERO, quienes concluyen que El método de Necesidades Básicas Insatisfechas, o NBI, es una herramienta creada a fines de los años 70 con el objeto de medir y/o caracterizar la pobreza, mediante un enfoque directo, aprovechando la información censal. A partir de los censos de población y vivienda, se verifica si los hogares satisfacen o no una serie de necesidades elementales que permiten a las personas tener una vida digna de acuerdo con las normas sociales vigentes. Este método tiene la apreciable ventaja de producir resultados con un altísimo nivel de desagregación geográfica, lo que permite la elaboración de “mapas de pobreza”. Dichos mapas hacen posible identificar espacialmente un grupo de carencias predominantes en un país y, por lo tanto, pueden llegar a ser de gran utilidad para focalizar eficientemente las políticas sociales destinadas a cubrir las carencias individualizadas20.

Además, el numeral 9.2 del mismo artículo 9 precisa que la información sobre ingresos propios y gastos de inversión de la fuente FONCOMUN de las municipalidades para el cálculo de los índices será la transmitida por las municipalidades en el SIAF-GL, hasta el 31 de enero y corresponderá a la ejecución presupuestaria del año fiscal anterior. Dicha información es proporcionada por la Dirección Nacional de Contabilidad Pública21. 21. Es pertinente indicar que “La Dirección General de Contabilidad Pública es el órgano de línea del Ministerio, rector del Sistema Nacional de Contabilidad, y como tal se constituye, como la más alta autoridad técnico-normativa en materia contable a nivel nacional encargada de dictar las normas y establecer los procedimientos relacionados con su ámbito, para su correcta aplicación de elaborar la Cuenta General de la República y las Estadísticas de las Finanzas Públicas; y de regular la contabilidad del sector privado, a través del Consejo Normativo de Contabilidad. Depende del Despacho Viceministerial de Hacienda”. Recuperado de , (consultado el 05-02-2018). Finalmente, el numeral 9.3 del artículo 9 de la norma reglamentaria menciona que la información señalada en los numerales precedentes será remitida a la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales22 del MEF hasta el 10 de febrero de cada año. 7.8. ¿Quién determina los índices de distribución del FONCOMUN? Al revisar el texto del primer párrafo del artículo 88 de la Ley de Tributación Municipal, observamos que allí se indica qué autoridad es la que determinará los índices que son utilizados para poder distribuir el FONCOMUN a las distintas municipalidades del Perú. El primer párrafo indica lo siguiente: Artículo 88. […] Parte pertinente (primer párrafo) Los índices de Distribución del Fondo serán determinados anualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas mediante Resolución Ministerial.

CONTROL DE LECTURA Como se aprecia, las municipalidades no tienen ninguna injerencia en la manera cómo el Ministerio de Economía y Finanzas determina los índices de distribución del FONCOMUN, toda vez que ello se realiza de manera objetiva. Lo antes indicado está en concordancia con lo dispuesto por el artículo 10 de la norma reglamentaria del FONCOMUN, aprobado por el Decreto Supremo N.° 060-2010-EF, que indica lo siguiente: Artículo 10. Periodicidad de los índices de distribución Los índices de distribución del FONCOMUN serán aprobados anualmente por el MEF mediante Resolución Ministerial. 7.9. ¿Cuál es el destino de los recursos del FONCOMUN? La respuesta a esta pregunta la encontramos en el texto del artículo 89 de la Ley de Tributación Municipal, cuando indica que: Los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) serán utilizados íntegramente para los fines que determinen los Gobiernos Locales por acuerdo de su Concejo Municipal y acorde a sus propias necesidades reales. El Concejo Municipal fijará anualmente la utilización de dichos recursos, en porcentajes para gasto corriente e inversiones, determinando los niveles de responsabilidad correspondientes. Pero ¿qué es el Concejo Municipal? De acuerdo a lo indicado por el artículo 5 de la Ley Orgánica de Municipalidades, aprobada por la Ley N.° 27972, se menciona lo siguiente: El Concejo Municipal, provincial y distrital, está conformado por el alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la Ley de Elecciones Municipales. Los concejos municipales de los centros poblados están integrados por un alcalde y 5 (cinco) regidores. El concejo municipal ejerce funciones normativas y fiscalizadoras. Lo antes indicado permite observar que al interior de las distintas municipalidades existirá un órgano que se encargará de determinar la forma en la cual se utilizarán los montos transferidos del FONCOMUN. En este sentido, pueden existir casos en los cuales por diversas coyunturas, el Concejo Municipal determine el uso de los montos transferidos para uso de gasto corriente mayor al de gasto de inversión. Como también puede ser que se priorice el destino del FONCOMUN, exclusivamente para el desarrollo de obras de inversión en la jurisdicción y en beneficio de la población. El problema que se observa actualmente es que las municipalidades destinan en muchos casos el monto de la transferencia del FONCOMUN mayoritariamente al gasto corriente, toda vez que ello determinaría la cancelación de deudas y obligaciones pendientes de pago, casi siempre por el problema de las “deudas heredadas” de la gestión anterior. A manera de información histórica, podemos afirmar que en la redacción original del texto del artículo 89 de la Ley de Tributación Municipal, que fuera publicada en el diario oficial El Peruano el 31 de diciembre de 1993, consideraba el siguiente texto: Los recursos que perciban las municipalidades por este concepto no podrán ser empleados en gasto corriente, bajo responsabilidad administrativa del Director Municipal o quien haga sus veces. Luego se dictó el Decreto de Urgencia N.° 01-94 Texto Original D. U. N.º 01-94 del 29-011994:

CONTROL DE LECTURA Artículo 2. Las Municipalidades podrán aplicar hasta el 20 % del total de ingresos municipales, excluidos los ingresos propios y las transferencias para el Programa del Vaso de Leche, a gastos corrientes. Después se dictó la Ley N.° 26981, que modificó el texto del artículo 89 de la Ley de Tributación Municipal considerando lo siguiente: Artículo 89. Los recursos mensuales que perciban las Municipalidades por concepto de Fondo de Compensación Municipal no podrán ser inferiores al monto equivalente a cuatro (4) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de aprobación de la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada año. Los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo de Compensación Municipal podrán ser empleados hasta en un 20 % en gasto corriente, bajo responsabilidad del Alcalde y el Director Municipal, o quien haga sus veces. Posteriormente se dictó la Ley N.° 27082, que nuevamente modificó el texto del artículo 89 del siguiente modo: Artículo 89. De los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo de Compensación Municipal se podrá utilizar hasta un máximo del 30 % (treinta por ciento) para gastos corrientes bajo responsabilidad del Alcalde y del Director Municipal o quien haga sus veces. Los recursos mensuales que perciban las municipalidades por concepto del Fondo de Compensación Municipal no podrán ser inferiores al monto equivalente a 4 (cuatro) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de aprobación de la Ley del Presupuesto del Sector Público de cada año. La distribución del monto mínimo, será de aplicación a las transferencias que por dicho concepto se efectúen a partir del mes de febrero de cada año, en base a la recaudación correspondiente al mes anterior. La última modificación que se produjo al artículo 89 de la Ley de Tributación Municipal fue a través de la Ley N.° 27616, la que consideró el siguiente texto: Artículo 89. Los recursos mensuales que perciban las Municipalidades por Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) serán utilizados íntegramente para los fines que determinen los Gobiernos Locales por acuerdo de su Concejo Municipal y acorde a sus propias necesidades reales. El Concejo Municipal fijará anualmente la utilización de dichos recursos, en porcentajes para gasto corriente e inversiones, determinando los niveles de responsabilidad correspondientes. 8. ¿Se puede ejercer la potestad tributaria para crear tributos? El hecho que una municipalidad distrital o provincial reciba transferencias por concepto de Fondo de Compensación Municipal-FONCOMUN, no le impide ejercer la potestad tributaria que se encuentra consagrada en el texto del artículo 74 de la Constitución Política del Perú, motivo por el cual tienen la posibilidad de crear, modificar, suprimir y exonerar dentro de su jurisdicción tasas (como es el caso de los arbitrios de limpieza pública, parque y jardines públicos y serenazgo) al igual que contribuciones (como es el caso de la contribución especial de obras públicas). Sin embargo, algunas municipalidades no ejercen dicha potestad, teniendo la posibilidad de generar recursos propios por la cobranza de tasas y contribuciones en su jurisdicción. Sin embargo, prefieren esperar las transferencias mensuales de FONCOMUN para sustentar su presupuesto y aliviar su carga de gastos. En este tema apreciamos en la doctrina que RÜHLING precisa lo siguiente:

CONTROL DE LECTURA Existe una cantidad muy grande de distritos que enfrentan grandes dificultades para tener un desarrollo institucional mínimo, considerando que cerca de 1,000 municipalidades tienen menos de 10,000 habitantes y manejan recursos reducidos. Casi la mitad de las municipalidades tienen como único ingreso el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y el Programa del Vaso de Leche; es decir, no recaudan ningún tributo. En este contexto, se podría discutir si una reducción de su número fuese necesaria. Las municipalidades muestran además una alta tasa de morosidad en el pago del impuesto predial y especialmente en los arbitrios, y en un ámbito más general los municipios no emplean la fuerza coactiva. Cada año hay una nueva amnistía tributaria, lo que trae como consecuencia una falta de cultura de pago23. En ese mismo orden de ideas observamos la opinión de ZAS FRIZ, quien indica lo siguiente: Finalmente, me referiré a la autonomía financiera. Si bien se reconoce a las municipalidades potestad tributaria en materia de impuestos, en la práctica no tienen ninguna posibilidad de definir la base imponible ni todos los elementos que configuran los tributos municipales, pues todo está regulado desde el gobierno central. En el caso de las tasas y contribuciones, teóricamente poseen una mayor autonomía. Sin embargo, también en este tema la legislación establece parámetros muy definidos que no les permite una mayor intervención. En cuanto al Fondo de Compensación Municipal, no existe ninguna posibilidad de que las municipalidades influyan en la configuración de este fondo, en sus recursos y su distribución, pues prácticamente todo está establecido. En suma, habría que replantearnos el problema financiero para lograr que las municipalidades posean unos parámetros mayores de discrecionalidad. Finalmente, en la doctrina observamos que RÜHLING precisa lo siguiente: Existe una cantidad muy grande de distritos que enfrentan grandes dificultades para tener un desarrollo institucional mínimo, considerando que cerca de 1,000 municipalidades tienen menos de 10,000 habitantes y manejan recursos reducidos. Casi la mitad de las municipalidades tienen como único ingreso el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y el Programa del Vaso de Leche; es decir, no recaudan ningún tributo. En este contexto, se podría discutir si una reducción de su número fuese necesaria. Las municipalidades muestran además una alta tasa de morosidad en el pago del impuesto predial y especialmente en los arbitrios, y en un ámbito más general los municipios no emplean la fuerza coactiva. Cada año hay una nueva amnistía tributaria, lo que trae como consecuencia una falta de cultura de pago25.