Notas Nº 114 2009 (banco De Idéias Nº 46)

Nº 114 - Ano 2009

ISSN 0103-8109

A V A L I A Ç Ã O

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P R O J E T O S

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REFORMA TRIBUTÁRIA

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ais uma vez NOTAS se vê na contingência de se manifestar sobre um projeto de lei de reforma tributária. Por certo não é a primeira vez, e tudo indica que não será a última. Foi assim com a edição 56, de novembro de 1995, quando NOTAS avaliou a PEC nº 175-A. Voltou-se ao tema nas edições 76 e 78, de 2000; na edição 84, de 2001; e em 2008, encartada na edição de junhoagosto de 2008 da revista Banco de Idéias. O tema foi também alvo de estudo mais abrangente na edição nº 3 da revista, em 1998. A reforma tributária é um tema recorrente, portanto, e o é porque o Executivo prima por tangenciar a questão e, no mais das vezes, tem restringido a discussão a seus aspectos meramente administrativos. Não que seja secundário o tema do financiamento das atividades legítimas do Estado, mas ainda mais relevante é discutir previamente à reforma tributária o papel do Estado e do pacto federativo. Sem essa discussão, a atual proposta de reforma, como as que a antecederam, não passa de uma tentativa de alterar a divisão do bolo tributário entre a União, os estados e os municípios — na melhor das hipóteses — ou de encobrir novos aumentos da carga tributária, na pior delas. Como das vezes anteriores, não se está propondo à sociedade e aos seus representantes no Congresso

Nacional uma reforma fiscal. Não se trata da parte dos gastos, mas apenas do método de financiá-los. Não se aproveita a oportunidade de discussão da reforma tributária para debater limites sobre os gastos do governo, em geral, e sobre a mais importante parcela dos gastos, como a folha de pagamentos dos servidores. O Executivo fixou como principais objetivos da reforma em discussão a simplificação do sistema tributário; ampliar a desoneração fiscal para as empresas e os consumidores; e eliminar a “guerra fiscal” entre os Estados da federação. É questionável se os objetivos da reforma possam ser alcançados, caso o projeto venha a ser aprovado pelo Congresso Nacional. Quanto à simplificação do sistema tributário, por exemplo, é duvidoso classificar como simplificado um novo sistema que viria a resultar da introdução de 213 novos ordenamentos, resultantes de mudanças, acréscimos e supressões de 22 artigos, 55 parágrafos, 98 incisos, 38 alíneas e 2 itens da Constituição. Menos questionável é se ocorreria ou não a desoneração líquida de tributos para as empresas e os consumidores. O mais provável é que se estará abrindo uma porta para o aumento da carga tributária. Por fim, trata-se a concorrência tributária entre os estados da Federação pela expressão “guerra

fiscal”. NOTAS, contudo, como sempre se manifestou a respeito, toma como salutar a concorrência por tributos entre os estados. Essa concorrência reforça o regime federativo, ao reafirmar a competência de tributar dos estados. Ela é também benéfica do ponto de vista dos contribuintes, que podem escolher localizar sua empresa ou viver em estados com menores alíquotas do tributo estadual. Um tratamento detalhado das proposições do projeto de lei foi feito na edição de NOTAS encartada na revista Banco de Idéias, ano XII, nº 43, junho-agosto de 2008. Naquela ocasião os debates ainda não permitiam um aprofundamento das análises agora contidas nesta edição. Por essa razão, NOTAS deixa de apresentar um sumário detalhado da PEC 233/2008 e remete o leitor interessado nesses detalhes à edição de NOTAS mencionada neste parágrafo. PRINCIPAIS PROPOSIÇÕES DO PROJETO DE LEI A PEC nº 233/2008 cria um tributo federal sobre o valor adicionado (IVA-F), aglutinando três contribuições (PIS, Cofins, Cide e salário-educação), já existentes; um novo ICMS estadual (IVA-E); e aglutina a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) ao Imposto de Renda (IR) da pessoa jurídica. PROBLEMAS COM O IVA-FEDERAL Há diversos problemas com o IVA-F. Primeiro, o imposto sobre valor adicionado federal (IVA-F) é um imposto da competência tributária da União que incide sobre “operações com bens e prestações de serviços, ainda que as operações e prestações se iniciem no ex-

terior”. O projeto de lei também equipara à prestação de serviço “toda e qualquer operação que não constitua circulação ou transmissão de bens”. Com isso, a hipótese de incidência do IVA-F torna-se bastante mais ampla do que parece à primeira vista. Portanto, o IVA-F poderá incidir sobre “operações com bens” e “toda e qualquer operação que não constitua circulação ou transmissão de bens”, isto é,

“NÃO

É CORRETA A AFIRMAÇÃO DE QUE O NOVO IVA-F APENAS “CONSOLIDA” OU “UNIFICA” A COFINS, O PIS E A CIDECOMBUSTÍVEIS. TRATA-SE, NA VERDADE, DE UM NOVO IMPOSTO COM UMA BASE DE INCIDÊNCIA MAIOR QUE A DESSAS TRÊS CONTRIBUIÇÕES.”

sobre toda e qualquer operação. Nas importações, de acordo com o inciso III do novo parágrafo 6º do artigo 153, o IVA-F incidirá sobre “importações, a qualquer título”. Segundo, o IVA-F sobre operações substitui a COFINS, a Contribuição para o PIS e a CIDECombustíveis, mas a sua incidência é muito mais ampla do que a daquelas contribuições. Hoje, elas incidem sobre a receita ou o faturamento da empresa. Nas importações, essas contribuições incidem sobre a importação de bens e serviços. Além disso, o IVA-F incidirá sobre operações que hoje já são tributadas pelo ICMS,

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pelo IPI e pelo ISSQN. E há também uma ampliação da base de cálculo do novo imposto sobre operações em relação à COFINS, ao PIS e à CIDE-Combustíveis, já que o novo imposto poderá incidir sobre o valor total da operação, e não apenas sobre os valores da receita ou do faturamento. Esses valores podem englobar impostos (como ocorre hoje com o ICMS, que também tem como base de cálculo o valor da operação, conceito esse que pode incluir, além do próprio ICMS, impostos como o imposto de importação e o IPI). O IVA-F também poderá passar a incidir sobre operações realizadas por pessoas físicas. Hoje, somente pessoas jurídicas podem auferir receita ou faturamento, e, consequentemente, ser submetidas à cobrança da COFINS e da Contribuição para o PIS. Portanto, não é correta a afirmação de que o novo IVA-F apenas “consolida” ou “unifica” a COFINS, o PIS e a CIDE-combustíveis. Tratase, na verdade, de um novo imposto com uma base de incidência maior que a dessas três contribuições. O IVA-F incidiria sobre toda e qualquer operação, sem qualquer qualificação, e atribui à União uma competência tributária ilimitada, com um evidente risco de uma elevação substancial da carga tributária. Seria, portanto, desejável na discussão da matéria que o novo IVA-F mantivesse as atuais hipóteses de incidência da COFINS, do PIS, da CIDE-Combustíveis, COFINS importação e do PIS-importação, ou seja, sobre a receita ou faturamento, nas operações internas, e sobre importações de bens e serviços. Seria também desejável, para garantir a desoneração dos investimentos, que o conteúdo da nãocumulatividade do IVA-F passasse a constar também da mesma PEC

que está promovendo a reforma pretendida na legislação tributária. Adicionalmente, tendo em vista que o IVA-F não incidirá sobre as exportações, seria desejável corrigir a situação atual das empresas que, embora tenham assegurado pela legislação a manutenção e o aproveitamento do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores, hoje acumulam créditos tributários e não desfrutam de total desoneração nas exportações. Por fim, o IVA-F integrará sua própria base de cálculo, sendo calculado, portanto, “por dentro”. Com isso, amplia-se a base de cálculo do IVA-F relativamente às operações tributadas pela COFINS e pelo PIS, que hoje são cobrados “por fora”. PROBLEMAS COM O IVA-ESTADUAL O novo ICMS-Estadual, por ser cobrado primordialmente no estado de destino, coloca de pronto a questão da definição de “estado de destino da mercadoria”, transferida para a lei complementar. O problema é particularmente agudo no caso da importação de mercadorias, em que o ICMS é objeto de disputa pelos estados em que está localizado o importador, em que se dá o desembaraço aduaneiro e, finalmente, pelo estado a que fisicamente se destina a mercadoria. Também no caso do ICMSEstadual amplia-se a hipótese de incidência do imposto, já que agora ele passa a incidir sobre o valor total da operação ou prestação nos casos em que a operação de circulação de mercadoria ou a prestação do serviço ocorrer “de forma conexa, adicionada ou conjunta” com a prestação de serviços nãocompreendidos na competência tributária dos Municípios. Portanto, a simples prestação conjunta, co-

nexa ou adicionada permitirá a incidência do ICMS, ainda que a prestação do serviço constitua uma operação autônoma e independente em relação ao fornecimento da mercadoria ou à prestação do serviço sujeito ao ICMS. Aumentase com isso a carga tributária. Quanto às exportações, embora não ocorra a incidência de ICMS, continua-se carente de uma garantia efetiva do aproveitamento dos créditos do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores à exportação. Seria desejável que essa garantia fosse formalizada pela letra da lei. De fato, o problema é mais grave pela ausência de garantia legal da não-cumulativade da incidência do imposto. A remissão, pelo texto constitucional, à lei complementar para a definição da não-cumulatividade é fator de insegurança para o contribuinte do imposto. Uma possibilidade que merece estudo é permitir-se a transferência a terceiros de créditos do imposto não aproveitados pelo detentor do crédito. Questão adicional diz respeito à fixação das alíquotas do IMCS por lei complementar. O projeto de lei admite uma multiplicidade de alíquotas. Não há referência a uma alíquota máxima. Caberá ao CONFAZ a tarefa de classificar os bens de acordo com as diferentes alíquotas. A aprovação final caberá ao Senado. Caberá também à legislação complementar definir as mercadorias e serviços que poderão ser objeto de mudança de alíquota por legislação estadual. NOTAS considera que seria de todo apropriado limitar tanto o número máximo de alíquotas como um teto para a alíquota. Finalmente, não há previsão do que sucederá com os benefícios e incentivos fiscais já concedidos e atualmente em vigor.

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PROBLEMAS COM O IMPOSTO DE RENDA A PEC extingue a CSLL e permite que o imposto de renda “poderá ter adicionais de alíquota por setor de atividade econômica”. NOTAS entende que essa faculdade fere o princípio da isonomia. Além disso, por sua própria natureza o fato gerador do tributo é a renda ou o lucro, e não a natureza da atividade do contribuinte. Rigorosamente falando, NOTAS sempre se opôs à existência do imposto de renda, já que ele afeta a decisão de trabalhar e investir dos contribuintes, preferindo sempre que os impostos necessários ao financiamento do Estado se façam por tributação indireta sobre o consumo. Ocorrerá com o imposto de renda o mesmo fenômeno de aumento de alíquota do imposto, já que com a incorporação da contribuição social sobre o lucro líquido parte da receita do novo imposto passará a ser partilhada com os entes federativos subnacionais. SEGURIDADE SOCIAL Não está claro como parte da contribuição empresarial para o INSS será transferida para o faturamento das empresas. O que, sim, está claro, é que a transferência da base de tributação dificilmente terá qualquer impacto sobre a contratação de novos empregados formais. OUTRAS MEDIDAS Fica mantido o IPI com alíquotas elevadas para o fumo e as bebidas, e por se constituir em instrumento de política industrial, fica também mantido o ISS; (2) é extinta a CSLL, mas permite-se que a lei ordinária crie adicionais ao imposto de renda

tanto para as pessoas jurídicas como para as pessoas físicas, com alíquotas diferenciadas por setor de atividade econômica, e sem estabelecer limites para tais alíquotas; (3) a lei ordinária estabelecerá “reduções gradativas” da contribuição social previdenciária patronal, do 2º ao 7º ano subsequente ao da promulgação da Emenda; não há, contudo, limite para a redução, de 20% para 14%, da alíquota da contribuição patronal; assim, a contribuição calculada com base na folha de salário poderá ser extinta, aumentando-se, ainda mais, o novo imposto federal sobre operações com bens e prestação de serviços; com essa medida e a extinção da Contribuição ao Salário-Educação (2,5%), a folha de salários será desonerada em 8,5%, mas, em compensação, será sensivelmente aumentada a tributação sobre a importação, a produção e a comercialização de bens e serviços (IVAFederal); (4) prevê-se a desoneração completa dos investimentos, mas isso somente poderá ocorrer na regulamentação do novo imposto federal, mediante concessão de crédito para a aquisição de bens destinados ao ativo permanente; (5) prevê-se que uma lei complementar poderá estabelecer limites e “mecanismos” de ajuste da carga tributária relativa ao imposto de renda, imposto sobre operações com bens e prestação de serviços e ICMS, a cargo de uma lei complementar. CONCLUSÕES Pelo exposto, a “reforma tributária” não reduzirá a carga tributária (poderá aumentá-la), nem promoverá a simplificação do sistema, como pode parecer à

primeira vista. Também introduz grande incerteza aos agentes econômicos, por remeter todos os aspectos práticos da regulamentação dos aspectos gerais na PEC para legislação complementar. Além disso: 1. Não se trouxe à discussão uma proposta de reforma fiscal, que trate dos gastos e tributos, mas

“SERIA TAMBÉM DESEJÁVEL, PARA GARANTIR A DESONERAÇÃO DOS INVESTIMENTOS, QUE O CONTEÚDO DA NÃO-CUMULATIVIDADE DO IVA-F PASSASSE A CONSTAR TAMBÉM DA MESMA PEC QUE ESTÁ PROMOVENDO A REFORMA PRETENDIDA NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA.” tão-somente uma proposta de reforma tributária. A primeira é de interesse dos cidadãos contribuintes, a segunda apenas do Estado. 2. Aumenta a complexidade de legislação tributária. Pela PEC, agora teremos 213 ordenamentos regendo o sistema tributário. 3. A reforma não é “neutra” em seu impacto, além de não impor qualquer limitação à carga tributária. 4. Cria um elevado risco de ocorrência de aumentos de alíquotas dos principais impostos. 5. Exclue do IVA-F o princípio da anterioridade;

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6. Mantém a Contribuição para Iluminação Pública; 7. Fez incidir o novo imposto da União (IVA-F) sobre “Operações”, ensejando ampliação da base de contribuição do imposto. 8. Eleva o IR, mediante alíquotas adicionais, em substituição à CSLL; 9. Permanece, quanto ao ICMS, a controvérsia sobre o Estado titular da receita: origem ou destino; 10. Trata discriminatoriamente, o ICMS, dos Estados produtores de petróleo e derivados e energia elétrica; 11. Implementa lentamente – oito anos – o novo ICMS, estendendo-se, pois, ao futuro governo; 12. Exclue do ICMS, por dois anos, os princípios da anterioridade e noventena, em prejuízo dos contribuintes; 13. Atribui ao CONFAZ competência para expedir regulamentação da lei complementar que disporá sobre ICMS, atribuindo-se a esse organismo funções privativas dos representantes da população. 14. Transfere, parcial ou totalmente, da base de cálculo da Contribuição Previdenciária Patronal, da folha de salário para as operações com bens e prestação de serviços, retirando do empregador a capacidade de projetar a sua despesa com a Previdência. 15. Desonera os investimentos somente através de futura lei complementar. 16. Retrocede o tratamento da questão previdenciária, seguindo direção oposta à da implantação do regime de capitalização e da implementação do Fundo do Regime Geral da Previdência Social, a ser gerido por trabalhadores e empregadores, a exemplo do FGTS.