Notas Nº 116 2009 (banco De Idéias Nº 48) - Projeto De Lei Complementar Nº 463 /09

Nº 116 - Ano 2009

ISSN 0103-8109

A V A L I A Ç Ã O

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P R O J E T O S

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PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 463 /09 ramita na Câmara o Projeto de

T Lei Complementar nº 463 /09, do deputado Renato Molling (PPRS), que institui o Fundo Nacional de Compensação Tributária (Funcot). Pela proposta, o novo fundo terá a finalidade de compensar perdas de estados e municípios decorrentes de desoneração do Imposto de Renda (IR), do IPI e do ICMS promovida pelo governo federal. De acordo com o texto, o fundo será financiado por recursos do Fundo Soberano. O repasse de verbas aos entes federados será automático, realizado mensalmente, e corresponderá à receita tributária perdida com os benefícios fiscais. A proposta determina ainda que isenções de IR e de IPI sejam condicionadas à avaliação prévia das perdas de recursos do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Além disso, reduções nas alíquotas do ICMS dependerão de acordo a ser celebrado pela União com os estados e o Distrito Federal. A justificativa do projeto é criar um sistema eficiente de compensações automáticas para os entes federados afetados negativamente pelas desonerações. O Projeto de Lei Complementar (PLC) foi apresentado em plenário em14/04/2009, tramita em regime de prioridade e atual-

mente aguarda parecer das comissões de Finanças e Tributação, onde fora designado relator o Deputado Antonio Palocci (PT-SP), e de Constituição e Justiça e de Cidadania. O projeto também será votado pelo Plenário e, por tratar-se de PLC, necessita da maioria absoluta dos votos para aprovação. Encontram-se apensados ao PLC nº 463/09 o PLC nº 485/ 2009, de autoria do Deputado Leo Alcântara (PR-CE), que dispõe sobre compensações financeiras aos estados e aos municípios pelas desonerações fiscais concedidas pela União ou pelos Estados e o PLC nº 496/2009, de autoria do Deputado Alfredo Kaefer (PSDBPR), que altera a Lei Complementar nº 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal, dando nova redação ao art. 14 e acrescentando o art. 14-A.

ANÁLISE Como ponto de partida para entender o alcance do PLC nº 463/ 09 é preciso ter em mente que o governo federal vem atuando pelo lado fiscal com o objetivo de estimular a atividade econômica em virtude da desaceleração provocada pela crise financeira internacional. Segundo dados do Ministério da Fazenda, constam desses estímulos a expansão dos investimentos do PAC, o Programa Minha

Casa Minha Vida: R$ 28 bi em subsídios e R$ 60 bi em investimentos, o Plano Safra 2009/2010: R$ 107 bi (2009-10), a manutenção e a expansão dos programas sociais, como o bolsa família: R$ 12 bi (2009), o reajuste do salário mínimo: R$ 20 bilhões (2009), o LOAS/RMV: R$ 19 bilhões (2009) e uma série de desonerações tributárias, chamadas de medidas anticíclicas. Dentre as medidas mais recentes, tivemos a redução de IR pessoa física (nova tabela, R$ 5 bi), a redução temporária de IPI para veículos automotivos, com garantia de emprego, a redução temporária de IPI para a linha branca e materiais de construção, a nulidade da alíquota de COFINS para motos, a nulidade da alíquota PIS/COFINS sobre trigo, farinha e pãozinho. Ainda estão programadas novas desonerações, como a redução do IPI incidente sobre bens de capital (70 itens da NCM, como válvulas industriais, árvores de transmissão, partes de aerogeradores (energia eólica), microscópios eletrônicos, hastes de bombeamento, congeladores industriais, dentre outros, além da prorrogação do prazo de desoneração para automóveis e linha branca. O SISTEMA DE REPARTIÇÃO TRIBUTÁRIA: CORTESIA COM O CHAPÉU ALHEIO? A política de desoneração tributária, quando utilizada na forma de renúncia fiscal de arrecadação de imposto de renda e de imposto sobre os produtos industrializados, afeta diretamente a situação fiscal de Estados e Municípios. Isso porque, pela Constituição Federal, o governo federal deve realizar transferências constitucionais para

as demais entidades da federação cujas fontes de receita são justamente o IR e o IPI. Atualmente, cerca de 21% da receita líquida de arrecadação (receita bruta – incentivos fiscais – restituições) de IPI e IR compõem o fundo de participação dos estados, enquanto 22% vão para o fundo de participação dos municípios. Conforme determina a Lei Complementar

“A PROPOSTA DETERMINA AINDA QUE ISENÇÕES DE IR E DE IPI SEJAM CONDICIONADAS À AVALIAÇÃO PRÉVIA DAS PERDAS DE RECURSOS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS (FPE) E DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM). ALÉM DISSO, REDUÇÕES NAS ALÍQUOTAS DO ICMS DEPENDERÃO DE ACORDO A SER CELEBRADO PELA UNIÃO COM OS ESTADOS E O DISTRITO FEDERAL.”

nº 62, de 28 de dezembro de 1989, do valor total do FPE 85% vão para os estados das regiões Norte/Nordeste/Centro-Oeste e 15% para os estados das regiões Sudeste/Sul, segundo o coeficiente de participação de cada unidade da federação baseado na população calculada pelo IBGE. Por determinação constitucional, parcela das receitas federais arrecadadas pela União é repassada aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios e cabe ao Tesouro Nacional, em cumprimento aos dispositivos constitucionais, efetuar

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as transferências desses recursos aos entes federados nos prazos legalmente estabelecidos. Além das transferências relativas ao FPE e FPM também estão previstas na Constituição transferências pelo Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados – FPEX; pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb; e pelo Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR. Um primeiro olhar sobre o PLC nº 463/09 parece sugerir que sua elaboração e seu trâmite em caráter de prioridade buscam reparar os efeitos negativos sobre as finanças estaduais e municipais decorrentes das recentes desonerações fiscais do governo federal. Sob esse aspecto, o PLC busca, mediante compensações financeiras automáticas, reduzir ou eliminar uma externalidade negativa produzida por outro ente federado, no caso o governo federal. O PLC nº 463/09 vem ao encontro da Medida Provisória nº 462/2009, editada em 14 de maio de 2009, e que dispõe sobre a prestação de apoio financeiro pela União aos entes federados que recebem recursos do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, no exercício de 2009, com o objetivo de superar dificuldades financeiras emergenciais. Em resumo, pela MP nº 462/2009 os municípios receberão a diferença entre o que foi recebido em 2008 e o valor repassado este ano. Sob o enfoque exclusivo da eficiência econômica, o PLC nº 463/09 parece ser uma medida apenas paliativa, pois a origem da externalidade financeira surge devido a direitos de propriedade

mal estabelecidos no campo das finanças públicas, em particular na arrecadação e na distribuição tributária. Uma medida mais eficiente seria justamente corrigir os direitos de propriedade da arrecadação tributária no sentido de se reduzir o poder de príncipe do governo federal, ao tempo em que forneça aos estados e municípios mecanismos mais diretos de arrecadação e utilização de medidas desoneradoras diante das suas próprias realidades financeiras e fiscais. A reformulação da estrutura tributária, entretanto, exige mudanças significativas nas responsabilidades tributárias dos entes federativos que vão muito além dos propósitos do PLC nº 463/09. Com efeito, o PLC nº 463/09 disciplina a reparação dos danos, mas não ataca o problema principal que é a excessiva concentração dos recursos nas mãos do governo federal em prejuízo da organização federativa do Estado brasileiro e do princípio da subsidiariedade. A mera existência do PLC nº 463/09 mostra o papel cada vez maior assumido pelo governo central na arrecadação e no repasse dos recursos. Medidas de estímulo fiscal editadas pelo governo federal deveriam ser arcadas com os recursos federais para se evitar externalidades sobre outros entes federativos. Adicionalmente, desonerações fiscais deveriam ser lineares e neutras em relação à distribuição da renda abdicada de forma a não conceder privilégios para grupos de influência organizados em detrimento dos demais setores da atividade econômica. O

PLC Nº 463/09

O Art. 1º cria o Fundo Nacional de Compensação Tributária

(FUNCOT), destinado a reparar as perdas dos estados, Distrito Federal e municípios em decorrência da desoneração fiscal do Imposto sobre Renda (IR), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), enquanto seu parágrafo único diz que o fundo será administrado pela União. O Art. 2º estabelece que o repasse dos recursos aos entes federados será automático, realizado mensalmente, e corresponderá à receita tributária diferida com as desonerações concedidas. Pelo Art. 3º, o FUNCOT será financiado pelos recursos obtidos com a colocação dos títulos públicos federais destinados à formação do Fundo Soberano, criado pela Lei n° 11.887,de 24 de dezembro de 2008. A fim de financiar as transferências para estados, Distrito Federal e municípios, o governo deverá aumentar o seu endividamento mobiliário com títulos cuja destinação original seria a formação de um fundo soberano. O fundo soberano foi criado pela Lei nº 11.887, de 24 de dezembro de 2008, com a finalidade de promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior, formar poupança pública, mitigar os efeitos dos ciclos econômicos e fomentar projetos de interesse estratégico do país localizados no exterior. Vale lembrar que, em geral, os países que instituíram fundos soberanos têm um fluxo de recursos em moeda estrangeira muito elevado, com grandes volumes de reservas internacionais acumuladas que serviriam, em tese, para a manutenção do valor da moeda nacional. A necessidade de liquidez imediata desses recursos praticamente determinava que as aplicações

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fossem feitas em títulos de renda fixa, líquidos mas com rentabilidade reduzida. Adicionalmente, os países que possuem fundos soberanos têm fontes estáveis de geração de recursos em moeda estrangeira, sejam recursos naturais (petróleo) ou superávits estruturais nas transações correntes do balanço de pagamentos. A racionalidade tradicional de fundos soberanos é, portanto, simplesmente utilizar o excedente econômico obtido em moeda estrangeira para obter melhor rentabilidade em investimentos de longo prazo. O modelo brasileiro difere dos fundos tradicionais na medida em que busca outras funções, como mitigar os efeitos de ciclos econômicos e fomentar projetos de interesse estratégico localizados no exterior que não necessariamente se coadunem com a maximização do retorno dos investimentos. Adicionalmente, a capitalização do fundo por recursos orçamentários também difere da lógica dos fundos internacionais na medida em que esta se faz via aumentos na dívida pública mobiliária e não por excedentes econômicos. Desse modo, as transferências para estados e municípios decorrentes de desoneração tributária se dariam pelo aumento da dívida pública proporcionada pelo fundo soberano, descaracterizando ainda mais o objetivo deste último. No atual cenário de queda na arrecadação tributária e expansão acelerada nos gastos públicos, tal medida torna-se ainda mais preocupante por estamos em ano que precede as eleições majoritárias, quando os governantes costumam ser bem mais lenientes com o desequilíbrio fiscal. Por outro lado, as futuras desonerações do IR e do IPI ficam, pelo

Art. 4º, condicionadas à prévia avaliação das perdas no montante de recursos que formam o Fundo de Participação dos Estados (FPE ) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), o que pode reduzir o incentivo às futuras desonerações. Já quanto à desoneração do ICMS, o Art. 5º prevê a necessidade de adesão de cada ente federado a acordo federativo a ser celebrado pela União, estados e o Distrito Federal, mas não estabelece quais são as bases de tal acordo. Por fim, o Art. 6º estabelece que para efeito de distribuição do ICMS aos municípios os recursos do FUNCOT destinados a cada estado serão incorporados à arrecadação do referido imposto. CONCLUSÃO Desonerações tributárias devem ser incentivadas no Brasil de uma forma geral, principalmente quando lembramos que a carga tributária totalizou 38,45% do PIB no primeiro trimestre de 2009 e que os brasileiros trabalharam até o dia 27 de maio do ano de 2009 apenas para o pagamento de impostos, e que a contrapartida em termos de serviços públicos é extremamente deficiente. As desonerações, dada a alta carga tributária vigente no país, são importantes e devem ser incentivadas independentemente do estágio do ciclo econômico, esteja ele no pico ou no vale. Medidas fiscais que visem a operar a demanda agregada como as desonerações recentes servem como amortecedores, quando precisamos, na realidade, de motores, de propulsores, enfim, de um arcabouço jurídico, institucional e

tributário que estimule o investimento privado e não apenas corrija quedas cíclicas nas vendas. Grande parte das medidas anticíclicas adotadas neste ano de 2009 se deu mediante a redução de impostos, como o imposto de renda e o imposto de produção industrial, ambos sob a responsabilidade da União, mas que constituem fonte majoritária na

“O PLC Nº 463/09 BUSCA, COMO OUTROS

TANTOS PROJETOS DE LEI, REMENDAR A GRANDE COLCHA TRIBUTÁRIA BRASILEIRA E PERDE A OPORTUNIDADE DE PROPOR MUDANÇAS DE IMPACTO NA VIDA DAS PESSOAS. ENQUANTO ISSO, AFOGADO EM UMA ENXURRADA DE CRISES POLÍTICAS, DORME EM ALGUMA GAVETA A REFORMA TRIBUTÁRIA QUE O PAÍS TANTO NECESSITA.”

composição dos fundos de transferências constitucionais para estados e municípios. O custo fiscal das desonerações deu-se essencialmente em termos de queda nas arrecadações estaduais e municipais. Para o contribuinte, uma redução nos impostos é sempre favorável, independentemente do ente federativo que absorverá o impacto, mas a questão que se coloca é o mau funcionamento do pacto federativo brasileiro e o excesso de concentração de poderes discricionários na esfera

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federal. Nesse sentido, o PLC nº 463/09 não traz nenhuma inovação, mas busca, com a criação do FUNCOT, restabelecer o status quo da situação fiscal dos entes federados afetados pelas desonerações federais. Com o PLC nº 463/09, o custo fiscal se dará em termos de novas emissões de títulos públicos federais destinados à formação do fundo soberano, desviando ainda mais a sua finalidade precípua. Altera-se, portanto, a origem do endividamento sem se mencionar um corte de gastos públicos e sem se discutir a questão da divisão das receitas entre União, estados e municípios, do pacto federativo e do princípio da subsidiariedade. Mais importante seria descentralizar as ações públicas, dando maior responsabilidade e autonomia às unidades da federação e aos municípios. O PLC nº 463/09 também não promove nenhuma mudança significativa na questão estrutural da reforma tributária, mas de certa forma corrige, ao estabelecer as transferências automáticas para estados, Distrito Federal e municípios, o incentivo para que o governo federal, visando à promoção de políticas anticíclicas, venha a fazer desonerações fiscais à custa dos demais entes federativos. Muda-se o chapéu, mas continua sendo o alheio. Concluindo, o PLC nº 463/09 busca, como outros tantos projetos de lei, remendar a grande colcha tributária brasileira e perde a oportunidade de propor mudanças de impacto na vida das pessoas. Enquanto isso, afogado em uma enxurrada de crises políticas, dorme em alguma gaveta a reforma tributária que o país tanto necessita.