El Concepto De Representacion A Traves De La Historia

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TEMA I INTRODUCCIÓN 1.1. El significado del concepto de representación (M. COTTA)

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En la mayor parte de los sistemas políticos contemporáneos se observa una institución parlamentaria. En Europa han sido más habituales. Los Parlamentos contemporáneos son una “invención” de las democracias liberales occidentales y han sido adaptados a partir del modelo de éstos en los demás regímenes. Las características de los parlamentos democráticos son: Naturaleza asamblearia → forma colegiada, organismo fundamentalmente no jerárquico y con un número extenso de miembros. Carácter permanente → capacidad de originar un flujo decisional continuo. El carácter permanente le otorga autonomía. Pluralismo interno → coexistencia en la pluralidad, se permite de manera continuada la expresión de la oposición. Unión orgánica con los procesos de representación → asamblea representativa legitimada por un vínculo orgánico con la ciudadanía. Una definición estructural mínima de Parlamento podría ser la siguiente: “Asamblea representativa, permanente y pluralista”. La ausencia de cualquiera de estos elementos determina un cambio sustancial en la naturaleza de la institución. El atributo políticamente más significativo de la definición de los parlamentos es su carácter representativo. El atributo “representativo” no califica únicamente a una estructura política (parlamento), sino además a un régimen en su conjunto (democracia representativa). PITKIN expone 5 variantes principales del concepto de representación: 1. Representación como cesión de autoridad: Aspecto de la relación entre el representado y el representante que permite que las acciones del segundo “valgan” para el primero y lo comprometan. Aspecto este utilizado ampliamente en la teoría política e iuspublicista a partir del medioevo, para interpretar aquellas situaciones en las que al no poder una colectividad actuar en primera persona, debe recurrir a sujetos que actúen legítimamente para ella. 2. Representación como responsabilidad: Comporta una responsabilidad del representante en las relaciones con el representado y prevé mecanismos para hacerla valer. Esta variante conduce implícitamente a la otra acepción procedimental, la de la concesión de autoridad. La llamada para que responda el representante por parte del representado se legitima sobre la base de una “autorización” previa a representar concedida por el segundo al primero. 3. Representación como espejo, reproducción de una determinada realidad: Reproducción de los sujetos representados, o, mejor dicho, de las características de éstos. La referencia a las instituciones parlamentarias es en este caso obligada: su naturaleza asamblearia permite concebirla como un microcosmos que refleja las características del cuerpo político. Esto implica una selección de las características del cuerpo político a reproducir, ya que el paso de una población de millones de habitantes con una enorme variedad de atributos a unas pocas centenas de unidades de los “representantes” no permite, materialmente, la fiel reproducción de más de dos o tres de las características. Las dos dimensiones de la representación a las que se hace referencia con más frecuencia son: a/ la representatividad “sociológica”, es decir, la reproducción de las características de la población como clase, estatus, condición profesional, etnia, o la pertenencia confesional; b/ la representación de las opiniones, es decir, las orientaciones políticas presentes en la población. Las técnicas del voto

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2 proporcional dan lugar a instituciones parlamentarias “representativas” y por lo tanto, parecidas a la sociedad. 4. Representación como evocación simbólica: Sirve para expresar de un modo totalmente simbólico, no realista, una característica de la realidad política. La representación como símbolo no es una característica de las instituciones parlamentarias, sino que se usa con más frecuencia al referirse a órganos políticos monocráticos (monárquicos o republicanos) como el jefe del Estado. En esta acepción los representantes no se diferencian mucho de los objetos materiales o inmateriales que desempeñan funciones similares de representación simbólica: las banderas, los himnos, ... 5. Representación como acción en interés de otro que no puede o no desea actuar personalmente: Es el contenido de la acción del representante en lugar del título que lo legitima. Significa una acción de protección de los intereses de alguien que no puede o no quiere actuar en primera persona, por lo que implica el respeta por parte del representante de los intereses del representado. Ante la indeterminación del contenido se dan profundas diferencias entre el hecho de que se conciba al representante como el único autorizado para establecer cuál es el verdadero interés del representado (caso del que se valen los regímenes autocráticos), o bien que se reconozca al representado el derecho a determinarlo (los regímenes liberal – democráticos). Todas ellas aparecen en alguna medida en la experiencia política. El concepto de representación hace referencia a una situación dual y relacional, presupone un representante y un representado, y que en éstos exista una cierta relación. En la esfera política los dos polos se identifican con los gobernantes y gobernados; bajo esta óptica las teorías y las instituciones representativas responden a la existencia de interpretar y modelar la relación entre estos dos polos y es el eje central de la propia política. La representación como reproducción de una determinada realidad es la acepción más relevante. Los parlamentos son microcosmos de una determinada realidad del espectro político. La representatividad tiene dos dimensiones; una, “sociológica” (clase, status, etnia, religión) y otra, de opiniones (proporcionalidad, sistemas electorales). La representatividad sociológica no tiene instrumentos institucionales análogos. Su posible realización en un contexto electoral parece ligada a la presencia simultánea de algunas condiciones políticas de hecho, tales como la voluntad de los representados de escoger representantes similares a sí mismos y la disponibilidad de un número suficientes de “candidatos-representantes” dotados de características similares. Esto es problemático, la primera posibilidad es posible, la segunda es muy difícil. La principal limitación de este modelo es la de olvidar la posibilidad de que la similitud de características entre representados y representantes no se corresponda necesariamente con una similitud de acciones. Puede definirse representación política como “relación de carácter estable entre ciudadanos y gobernantes por efecto de la cual los segundos están autorizados a gobernar en nombre y siguiendo los intereses de los primeros estando sujetos a la responsabilidad política de sus propios comportamientos frente a los mismos ciudadanos por medio de mecanismos institucionales electorales”. Por tanto, en un contexto institucionalizado, destacan tres acepciones: la cesión de poder, el actuar “en interés de” y la responsabilidad. La representación es, al mismo tiempo, principio de legitimación política, estructura institucional y modalidad de comportamiento. Es el carácter institucional el que permite a la representación ser un elemento duradero y no aleatorio de un sistema político. La estructura institucional típica de las democracias modernas es el binomio elecciones competitivasParlamento. Las elecciones legitiman a los políticos que componen el Parlamento, siendo a la vez un mecanismo de representación y de responsabilidad.

1.2. Los antecedentes históricos de la representación política (M. COTTA)

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3 La consolidación de la representación política en los sistemas democráticos contemporáneos es un fenómeno esencialmente reciente en los países europeos y de su cultura (EEUU) a partir de la segunda mitad del S XVIII y se ha debido a la convergencia de una serie de factores (culturales, sociales y políticos) desarrollados en los siglos XVIII-XX, pero nace de una larga y secular incubación en las asambleas parlamentarias europeas de los siglos XII-XIII en adelante (Edad Media). Características y problemas del parlamentarismo premoderno o medieval: 1. Carácter fuertemente descentralizado del sistema político medieval. Se da una pluralidad de redes y de niveles de autoridad con un esquema jerárquico (monarca como vértice), y los parlamentos son la “representación” de esta compleja realidad. 2. Los parlamentos medievales son estructuras institucionales complejas, porque reflejan la compleja estructura de la sociedad política medieval es una estructura plural pero estática. 3. Refleja la naturaleza compuesta de las unidades políticas medievales. Muchas “cortes” medievales existían en el seno de una misma monarquía y no siempre se da una institución parlamentaria central. 4. Los Parlamentos no son excepcionales, lo excepcional es su éxito y que consiguieran controlar a la monarquía. 5. Tienen carácter representativo en distintos sentidos, ya que son una imagen que refleja el peso diversificado de los diferentes estratos sociales y, por otro lado, es una representación de unos individuos autorizados para actuar en el puesto de otros. Pero los mecanismos de designación de esta representación no son necesariamente electorales (cooptación, herencia, designación). 6. El grado de la institucionalización era muy variado, con unas frecuencias en las reuniones muy diversas. 7. Existen 2 tesis para definir la formación de los parlamentos y su convocatoria. Una es a “iniciativa real” (Rey como constructor del consenso en una sociedad fragmentada). La otra es la autotutela de los poderes periféricos en defensa ante los excesos de la monarquía. La representación parlamentaria medieval es ambivalente, es la voz de la pluralidad del cuerpo político y, a la vez, un vínculo equilibrador de la tendencia centrífuga. La representación parlamentaria medieval está, por ello, teñida de una cierta ambivalencia: instrumento de expresión de los intereses particulares y además de construcción del consenso nacional. 8.Sobre la diversa fortuna del parlamentarismo medieval, unos la explican por la importancia del ímpetu monárquico y, otros, por la acción de los componentes del Parlamento (sus necesidades y satisfacciones, sus capacidades, rivalidades internas, su capacidad de colaboración, etc.). Nexos entre las instituciones y la representación medievales y sus correspondientes modernos: Las instituciones parlamentarias de la representación moderna se desarrollan de un modo efectivo dentro de un área del mundo que ha conocido una sólida tradición de formas parlamentarias de tipo medieval. Depende del país hay una continuidad, en los países donde no se pudo consolidar plenamente el absolutismo monárquico, o una ruptura radical como en le caso de España y Francia. Semejanzas y diferencias entre la representación parlamentaria medieval y la moderna: Los Parlamentos medievales y los modernos tienen una “representación” del país ante los organismos supremos del gobierno. Además tienen en cuenta los intereses y la estructura del país. Cierto es que en ellos existe una pluralidad diferente, en el Medioevo la desigualdad y la diversidad (estratificación jerárquica) era mayor mientras que en la era moderna existe más homogeneidad (derechos de todos los ciudadanos). La pluralidad moderna no es una pluralidad de posiciones en la sociedad sino pluralidad de opiniones, de intereses y de grupos situados en un plano de igualdad legal. Estas distintas bases sociopolíticas se reflejan directamente en la estructura de las asambleas: Ahora los representantes representan a sectores del cuerpo político delimitados territorialmente y no definidos en términos de diferencia de status jurídico y político. Ahora hay partidos políticos y no líneas de status. La transición de un modelo al otro ha sido a través de pasos intermedios (segundas cámaras de designación, sufragio censitario, etc.). 3

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Resumiendo: Parlamento premoderno → representación corporativa, formado por los representantes de los estratos, papel de control al monarca (antagonista). Parlamento moderno → representación individualista, formado como resultado de elecciones competitivas, papel de protagonista de la soberanía popular. Si la delimitación de las características distintivas de los dos modelos ideales es ampliamente acepada, las realidades empíricas son menos nítidas, ya que, a pesar de que la transición no ha tenido lugar necesariamente sin paso intermedios y durante un periodo de tiempo más o menos largo los nuevos parlamentos se basaban en un electorado no universal sino determinado por el grupo social. Incluso en la vida política moderna juegan un papel nada desdeñable las identidades colectivas profundamente enraizadas y organizadas (clase, confesión, etnia,) para las cuales prevalece un modelo de representación más próximo al premoderno de la representación de grupos sociales y no al moderno de la representación de opiniones.

1.3. Origen histórico del concepto moderno de representación (P. VEGA) La prohibición del mandato imperativo (como principio que forma parte integrante de la concepción de la democracia representativa derivada de los procesos revolucionarios burgueses) suele estar consagrada, expresa o tácitamente, en la mayoría de los textos constitucionales. Como excepción a esta regla cabría recordar, entre otras, la revocación del mandato del constitucionalismo socialista. La generalización del mandato representativo en el constitucionalismo burgués determina que un adecuado planteamiento de su problemática no pueda realizarse al margen de los supuestos ideológicos, políticos y jurídicos que condicionan la génesis histórica y la propia concepción de la representación burguesa. A) Génesis histórica y significado del mandato representativo La técnica de la representación de los Parlamentos medievales estaba montada, sobre las bases del Derecho Privado, en un acto jurídico en el que quedaban perfectamente definidos los sujetos de la representación y la extensión y contenido de la misma. Respecto a los sujetos, era claro que el representante operaba sólo en nombre de las personas, municipios o corporaciones que lo designaban, y no como mandatario del pueblo. Para la teoría política medieval, esa universitas se entenderá únicamente representada por el Monarca. Con relación al contenido y extensión de la representación, se trataba de una representación de restringidos contornos, pues el representante únicamente podía operar dentro de los límites que el mandato le confería, y que venían puntualmente establecidos en los cuadernos de instrucciones. Esta técnica de la representación, concebida en la forma de mandato imperativo, será sustituida, en los procesos revolucionarios burgueses, por el llamado mandato representativo que conferirá un sentido jurídico y político radicalmente diferente al fenómeno de la representación. A partir de él, ni la representación se construye sobre los esquemas jurídicos del Derecho privado, propios de los contratos, ni el representante opera solo en nombre de los grupos o personas que lo eligen, ni el mandato se circunscribe a lo establecido en los cuadernos de instrucciones, ni existe la figura de la revocación. El tránsito de una forma de mandato a otra no se produce ni al mismo tiempo, ni por idénticas razones, en Inglaterra y en continente. Al mandato representativo llegan los ingleses por tanteos empíricos y sin construcciones teóricas, mientras los constitucionales lo hacen por la vía revolucionaria de la teorización doctrinal de Sieyès y sus seguidores. Su distinto planteamiento histórico permite distinguir los supuestos técnicos y las razones prácticas que determinaron su acogida en el ordenamiento inglés, de los motivos y objetivos políticos que fueron quienes condicionaron básicamente su defensa en el proceso revolucionario francés. En la historia política y parlamentaria inglesa, el hecho de que los parlamentarios sólo pudieran expresarse en los asuntos para los que previamente estaban autorizados no favorecía

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5 los intereses del Parlamento, que veía cercenadas sus posibilidades expansivas. No es raro que fuera la propia Cámara de los Comunes quien alentara la idea de que sus diputados no tenían por qué rendir cuentas a sus electores. En definitiva, en la tensión histórica entre la Cámara de los Lores y la de los Comunes, difícilmente hubiera podido esta última extender sus competencias y atribuciones sin eliminar el mandato imperativo. Razones de efectividad parlamentaria, para evitar el obstruccionismo del mandato imperativo, obligaron a que, en el momento en que las dos Cámaras adquirieron plenamente en Inglaterra el poder legislativo, el mandato representativo se convirtiera en una realidad indiscutible. Sería con Burke cuando en el plano teórico se estableciera en la tradición inglesa la consagración definitiva del mandato representativo (“El gobierno y la legislación son cuestiones de juicio y de razón, no de inclinación...unas instrucciones autoritarias, los mandatos imperativos que el diputado ha de obedecer, aún juzgándolos contrarios a su más clara convicción, ésas son cosas totalmente desconocidas para las leyes de nuestra tierra”). Las razones y motivaciones prácticas que determinaron en Inglaterra la sustitución del mandato imperativo por el mandato representativo se hicieron también notar en el proceso revolucionario francés. Sin embargo, mientras el mandato representativo aparece en Inglaterra como una consecuencia lógica del desarrollo de la democracia representativa y como resultado de las disfuncionalidades que para la misma tenía el mandato imperativo, el mandato representativo se involucra en Francia en las luchas y tensiones por el establecimiento de la democracia representativa frente a los esquemas políticos del Antiguo Régimen. Las apelaciones al mandato representativo que realizan en la Asamblea Nacional los grandes revolucionarios aparecen condicionadas por la necesidad política de defender un principio que se conecta directamente con la doctrina de la soberanía nacional. Ésta, en contra de las tesis de la soberanía popular de Rousseau, la formulará Sieyès. Conforme a ella, al no recaer la soberanía en los sujetos que componen la colectividad aisladamente considerados, sino en la nación en su conjunto, nadie tiene el derecho a ejercitar individualmente ninguna función soberana. Consecuencia inmediata de la manera en que la burguesía presenta y resuelve los conceptos de soberanía y representación nacional, los diputados dejan de representar al grupo especial que los elige para convertirse automáticamente en representantes de la nación entera, y su mandato, al vincularse a la nación y no a sus electores, no podrá ser revocado por éstos. La representación burguesa supone el definitivo argumento que permitirá a la burguesía encontrar el definitivo argumento que le permitirá situar frente al Estado personificado en el Príncipe, el Estado personificado en la nación. La mediación de la representación crea una dimensión real y concreta de la nación en las Asambleas. La representación, más que para expresar la voluntad nacional, sirve para crearla. ¿Cómo justificar la figura del mandato representativo, que libera al representante de todo compromiso con los electores, con las exigencias de la democracia? B) Representación y democracia Cuando en el proceso revolucionario francés se planteó la cuestión de la naturaleza de la representación y del carácter del mandato se tuvieron siempre presentes las consideraciones que ya había señalado Montesquieu: “El pueblo es admirable para elegir a aquellos a quienes debe confiar una parte de su autoridad...La gran ventaja de los representantes es que son capaces de discutir los asuntos mientras que el pueblo no. Por eso, el pueblo no debe entrar en el gobierno más que para elegir a sus representantes”. Sièyes establecería la distinción entre democracia y gobierno representativo. “Los ciudadanos para la utilidad común designan representantes mucho más capaces que ellos mismos de conocer el interés general y de interpretar su voluntad. Este concurso inmediato es lo que caracteriza a la verdadera democracia. El concurso mediato designa al gobierno representativo”. Sièyes aduce a la falta de instrucción de la mayoría de ciudadanos para fundamentar el gobierno representativo. Para él, el régimen representativo tiene un valor y un significado cualitativa y sustancialmente diferente al del gobierno y la democracia directos. Stuart Mill dirá que una constitución representativa es un medio de sacar a la luz la inteligencia y honestidad existentes en la comunidad en los individuos mejor dotados. Madison, en una línea similar, escribe que la representación amplía y afina la opinión pública pasándola 5

6 por el tamiz de un grupo de ciudadanos prudentes que discernirán mejor el verdadero interés del país. Se forja de esta manera un concepto de representación que nada tiene que ver con los habituales esquemas del Derecho privado de los contratos de comisión y de mandato a los que, como mal menor, Rousseau pretendía circunscribir la representación política. Precisamente porque a los representantes corresponde expresar los intereses y valores colectivos de la razón y la justicia, la prohibición del mandato imperativo surge como las más urgente e imperiosa necesidad del sistema. Mientras la burguesía pudo mantener la creencia en unos valores sociales colectivos y en unos intereses comunes de la nación, pudo seguir también sosteniendo esta teoría de la representación que jurídicamente no ofrecía consistencia y políticamente no dejaba de tener su grandeza, como expresión y ritualización de los valores e intereses en que se plasma la unidad política ideal de la nación o del pueblo. La representación burguesa no sería otra cosa que la traducción en el ámbito político y parlamentario de la opinión pública burguesa concebida como producto de la discusión entre particulares en el seno de la sociedad. El entendimiento de la sociedad como lugar de encuentro y racionalización de los intereses individuales no pudo sostenerse durante mucho tiempo. Sería a partir de las revoluciones de 1830 y 1848 cuando queda bien patente que las desigualdades y egoísmos privados, lejos de traducirse en beneficios públicos, generaban injusticias y desigualdades cada vez mayores. Es entonces cuando la concepción política liberal sufrirá su primera conmoción notable. La visión de la sociedad como conjunto se sustituye por una versión hobbesiana de confrontación y lucha entre intereses irreconciliables. Los desarreglos y desajustes sociales se intentarán resolver desde el Estado, Se operará un giro copernicano en los planteamientos del sufragio y de la representación burguesa. En relación al derecho de sufragio, las limitaciones que en razón de la propiedad y de la instrucción habían llevado a formular la doctrina del sufragio como función y no como derecho dejan de tener sentido (reformas electorales, aparición de los partidos políticos). En su lucha contra el Antiguo Régimen y contra el sistema de corporaciones, la burguesía introdujo un concepto de representación puramente individualista. Al fragmentarse ese hipotético interés nacional común en un complejo de intereses sociales antagónicos, que se canalizan políticamente a través de los partidos, el dilema se plantea en asumir la existencia de partidos o insistir en el concepto de representación, ignorando a aquellos. Es el tránsito de una concepción individualista a otra comunitaria de la representación. Las pretensiones democratizadoras de la sociedad, que se traducían, entre otros hechos, en la generalización del derecho de sufragio y en la definición, a través de los partidos, de los verdaderos intereses sociales, encontraban su correctivo más idóneo en el distanciamiento y la separación que el mandato representativo impone entre el representante y los grupos sociales a quienes realmente debería representar. Es en este contexto en el que la representación, como ha señalado un importante sector de la doctrina, aparece como una decisiva rectificación de la democracia. Los partidos ya no son realidades ignoradas en las Constituciones más modernas. Sin embargo, no es menos cierto que, junto a la incorporación y al reconocimiento legal de los partidos, esos mismos ordenamientos constitucionales continúan manteniendo la figura del mandato representativo. Con lo cual, el problema de la confrontación entre realidad política y realidad jurídica, lejos de resolverse, adquiere nuevas dimensiones y perspectivas. C) Realidad política y realidad jurídica Conforme a la CE es evidente que, desde el punto de vista jurídico, el mandato imperativo está rigurosamente prohibido en nuestro ordenamiento. Ocurre que, frente a esta incontestable realidad jurídica, la realidad política ofrece un cuadro de fenómenos concretos que sistemáticamente niegan la vigencia efectiva del mandato representativo  férrea disciplina de partidos, condicionamiento en la acción parlamentaria de los diputados, subordinación a la maquinaria partidista en la elaboración de listas electorales, sistema de sanciones al diputado indisciplinado, etc. En estas circunstancias, hablar de mandato representativo equivale a una pieza de museo. 6

7 Si el problema se plantea es por sus consecuencias prácticas en el funcionamiento de la actual democracia representativa, hay tres interrogantes: ¿A quién corresponde realmente la titularidad de los escaños? ¿Qué valor tienen las dimisiones de los diputados firmadas en blanco y sin fecha? ¿Qué repercusiones respecto al status parlamentario puede tener el abandono del partido por el diputado? D) La titularidad de los escaños parlamentarios En la realidad sociológico-política del presente, la elección-representación se ha visto sustituida por la elección-participación en la que ya no se trata tanto de nombrar a un representante para que libremente decida la política a realizar, sino de aprobar un programa y avalar al equipo agrupado en torno a un determinado partido. No se vota a personas sino a programas, líderes y logotipos de partidos. Lo que significa que, con sus ventajas e inconvenientes, los partidos se convierten en los únicos y auténticos protagonistas de la mecánica electoral. En primer lugar, aparece la designación de las candidaturas y el establecimiento de listas electorales que corresponde en exclusiva a los partidos. De esta forma, la circunstancia de que los partidos seleccionen previamente a los candidatos, y el hecho de que la única posibilidad que se ofrezca al electorado, sobre todo en el caso de listas cerradas y bloqueadas, sea optar por una u otra, determinan que la relación electoral real no se produzca en los términos en que debería producirse, entre representante y representado, sino entre electores y partidos. En segundo lugar, hay que constatar que el importante papel de los partidos en las campañas electorales les obliga a asumir la doble función de representantes y representados, desvirtuando definitivamente la concepción clásica de representación. Los partidos son, ante todo, organizaciones sociales que, a través de militantes, simpatizantes y votantes, expresan intereses sociales concretos y contradictorios. Los partidos son representantes cuando confeccionan listas, seleccionan candidatos y hacen que las campañas electorales giren en torno a programas, logotipos y líderes. Por otro lado, son representados ya que sus bases sociales, militantes y simpatizantes, actúan como sujetos activos en la relación electoral. Los partidos y los grupos parlamentarios condicionan y determinan de una manera absoluta la conducta de los diputados. Ocurre que la prohibición constitucional del mandato imperativo contradice radicalmente esta situación de hecho. El reconocimiento jurídico de la absoluta libertad del diputado lleva implícita la titularidad personal del escaño. El problema jurídico consiste en precisar el valor de los procedimientos por los cuales intentan los partidos hacer frente a la razón jurídica de los diputados. E) Las dimisiones en blanco de los diputados y las repercusiones parlamentarias del abandono del partido por el diputado Forma parte de la lógica de la democracia de partidos la eliminación en el ámbito real de la figura del diputado aislado e independiente. Parece incluso razonable que esa independencia no exista. Lo contrario sería admitir que el diputado que ocupa un escaño por pertenecer a un partido y suscribir un programa podría desvincularse de él y adscribirse a otros grupos parlamentarios, con lo cual se desvirtúa el sentido y el significado de la representación. Para evitar que la composición política del Parlamento se altere en relación a la composición política del cuerpo electoral, es común, en las legislaciones electorales con sistema proporcional que los escaños de los diputados que vayan quedando vacantes se atribuyan al candidato sucesivo en la misma lista. No puede cuestionarse que la titularidad del mandato corresponde al diputado y sólo él puede ejercer y disponer de esa titularidad. Pero no es menos claro que, de acuerdo con la democracia de partidos y el principio de proporcionalidad electoral, la representación individual del diputado y las actuaciones parlamentarias deben quedar en todo caso encuadradas en la acción global del partido. Es entonces cuando el mandato representativo protegido constitucionalmente se convierte de hecho en un mandato imperativo y condicionado por las órdenes de partido. El hecho que los diputados acepten voluntaria y libremente a la disciplina de partido significa que no puede imputarse a los partidos la violación del mandato representativo. Otra cosa es cuando el diputado llega a la confrontación con su propio partido, en ese caso, la

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8 democracia partidista cede ante el principio clásico de representación, por ser el único constitucionalmente regulado. Los partidos recurren a medidas como las dimisiones en blanco, multas y sanciones con el objetivo de mantener la disciplina y evitar conflictos. La exigencia al diputado de firmar en blanco su propia renuncia en el momento de ser proclamado candidato no es actual. Es un acuerdo entre diputado y partido que va en contra de la prohibición del mandato imperativo, por lo que se considera un contrato con causa ilícita y carente de efectos jurídicos. Una dimisión en blanco no afecta al diputado y al partido, sino al diputado y al Parlamento. Una dimisión en blanco puede ser revocada con posterioridad por parte del interesado. Otro tanto cabe indicar respecto al supuesto de abandono o expulsión del partido por el parlamentario. La nítida configuración del ordenamiento constitucional de la titularidad del mandato en el diputado, y no en el partido, hace que jurídicamente no se pueda exigir al parlamentario que abandona o es expulsado de un partido, que abandone también su condición de parlamentario. Al no existir ninguna obligación jurídica, nos encontraríamos ante una obligación moral, o ante un problema de corrección constitucional.

1.4. Democracia representativa y democracia directa (B. MANIN) Introducción Los gobiernos democráticos contemporáneos han evolucionado a partir de un sistema político que fue concebido por sus fundadores en oposición a la democracia. Sin embargo, lo que hoy denominamos democracia representativa tiene sus orígenes en un sistema de instituciones (establecidas tras las revoluciones inglesa, norteamericana y francesa) que, en sus inicios, no se consideraba forma de democracia o de gobierno del pueblo. Rousseau condenó la representación en los términos absolutos que siguen siendo famosos. Rousseau veía un inmenso abismo entre un pueblo libre haciendo sus propias leyes y un pueblo eligiendo representantes para que les hagan las leyes. Madison y Sieyès, dos hombres que tuvieron un papel esencial en la creación de la representación política moderna, diferencian entre gobierno representativo y democrático en términos similares. Madison contrasta la “democracia” de las ciudades-estado de la Antigüedad, en las que “un reducido número de ciudadanos se reúnen y administran el gobierno en persona”, con la república moderna basada en la representación. La representación, señala Madison, no era desconocida en la Antigüedad, ya que la asamblea no ejercía todas las funciones del gobierno. Ciertos cometidos ejecutivos eran delegados en magistrados. La verdadera diferencia entre las antiguas democracias y las repúblicas modernas estriba, según Madison, en “la absoluta exclusión del pueblo en su calidad de colectivo de cualquier participación en las segundas”. Ve el sistema representativo como un sistema político diferente y superior. El efecto de la representación es el de refinar y ampliar las visiones públicas pasándolas por un medio, un órgano elegido de ciudadanos, cuya sabiduría puede discernir mejor los verdaderos intereses de su país. Para Sieyès, la superioridad del sistema representativo constituye la forma de gobierno más apropiada para las condiciones de las “sociedades comerciales” modernas, en las que los individuos se ocupan ante todo de la producción y el intercambio económico. En este tipo de sociedades los ciudadanos ya no gozan de tanto tiempo libre como requiere el prestar constante atención a los asuntos públicos y deben, por tanto, emplear la elección para confiar el gobierno a quienes puedan dedicar todo su tiempo a esa tarea. Consideraba sobre todo la representación como la aplicación en el ámbito político de la división del trabajo. Tanto Sieyès como Madison, el gobierno representativo no es un tipo de democracia, es una forma de gobierno esencialmente diferente y preferible. En los últimos 200 años, el gobierno representativo ha visto cambios, siendo los más obvios la gradual ampliación del derecho de voto y el establecimiento del sufragio universal. Por otro lado, diversos arreglos concretos han permanecido igual (selección de representantes, tomas de decisiones públicas) allá donde se han establecido gobiernos representativos. Mientras a finales del s. XVIII un gobierno organizado siguiendo líneas representativas era considerado radicalmente diferente a la democracia, en la actualidad es aceptado como 8

9 una forma de ella. La palabra “democracia” ha evolucionado, ha sido empleada tradicionalmente para describir el régimen ateniense y aún se utiliza para designar ese objeto histórico. El problema parece radicar en discernir cómo los principios del gobierno representativo se relacionan con esos elementos de la idea democrática. Al establecer una distinción entre democracia representativa y directa, definimos implícitamente a la primera como forma indirecta de gobierno del pueblo, y hacemos de la presencia de personas que actúan en nombre del pueblo el criterio que separa ambas variedades de democracia. Desde que se inventó esta forma de gobierno, se han observado invariablemente cuatro principios en los regímenes representativos: 1. Quienes gobiernan son nombrados por elección con intervalos regulares. 2. La toma de decisiones por los que gobiernan conserva un grado de independencia respecto de los deseos del electorado. 3. Los que son gobernados pueden expresar sus opiniones y deseos políticos sin estar sujetos al control de los que gobiernan. 4. Las decisiones públicas se someten a un proceso de debate. La institución central del gobierno representativo es la elección, también son importantes el contenido de las decisiones públicas y las diferentes formas asumidas por las distintas formas de gobierno representativo desde su invención hasta el presente.

(D. HELD) Cap. 1 “La democracia clásica: Atenas” En el siglo V a. C. Atenas emergía entre muchos centros de poder rivales griegos, como la “ciudad-estado” o polis dominante. Entre los años 800 y 500 a. C. se fueron formando lentamente en el mundo griego los patrones de una civilización urbana. El cultivo de la tierra y el comercio marítimo estimularon el desarrollo de aquellas ciudades costeras especialmente bien situadas, algunas de las cuales disfrutaron períodos de progresivo crecimiento. El aumento de la población hizo crecer la presión sobre los privilegiados, dando lugar a un período de intensas luchas sociales. Con el fin de preservar el equilibrio de poder, hubo que hacer a menudo algunas concesiones en la compleja e intensa vida política de las ciudades. Estas concesiones reforzaron la autonomía económica de los medianos y pequeños agricultores, así como la de otras categorías del campesinado. El estatus de estos grupos mejoró aún más, debido a importantes cambios en la organización militar, que hicieron de agricultores y campesinos moderadamente prósperos, piezas centrales de la defensa de la comunidad. La economía basada en la esclavitud permitió el florecimiento de la civilización urbana de Grecia. Frente a los trabajadores esclavos el ciudadano libre aparecía ahora en todo su esplendor. Se establecieron líneas claras de demarcación entre “los de dentro” (ciudadanos) y “los de fuera” (esclavos y extranjeros). Parece ser que fue a mediados del s. VI cuando surgió en Quíos el primer gobierno democrático, aunque otros, con sus propias particularidades, pronto le siguieron. La nueva cultura política se extendió por toda la civilización griega, concediéndose nuevos derechos a los ciudadanos libres. Entre todos los factores que pueden señalarse, lo que alimentó un modo de vida democrático fue quizá el surgimiento de una ciudadanía a la vez económica y militarmente independiente, en el contexto de comunidades relativamente pequeñas y compactas. Los cambios políticos tuvieron lugar en comunidades social y geográficamente acotadas, con una población de unos pocos miles de habitantes, que convivían en estrecha relación, en un centro urbano o en sus alrededores. Las cuestiones de culpabilidad y responsabilidad política eran en este contexto prácticamente ineludibles, y el tipo de obstáculos a la participación política que plantean las sociedades grandes y complejas, no eran todavía significativos. Una vez dicho esto, es preciso recordar que, incluso en Atenas, el demos estaba enteramente compuesto por hombres adultos con un estricto origen ateniense. Ideales y objetivos políticos El desarrollo de la democracia en Atenas ha constituido una fuente fundamental de inspiración para el pensamiento político moderno. Sus ideales políticos (igualdad entre 9

10 ciudadanos, libertad, respeto a la ley y a la justicia) han modelado el pensamiento político de Occidente durante siglos, a pesar de que algunas ideas centrales como la moderna noción liberal del ser humano como individuo con “derechos” no pueden remontarse a Atenas. Sin embargo, el legado de Atenas no fue en absoluto aceptado sin críticas por los grandes pensadores griegos, incluyendo a Tucídides (460-399 a.C.), Platón (427-347 a.C.) y Aristóteles (384-322 a.C.) que examinaron sus ideas y cultura. Sus obras contienen algunos de los juicios más desafiantes y duraderos escritos sobre las limitaciones de la teoría y práctica democrática. Los ideales y objetivos de la democracia ateniense están extraordinariamente expuestos en la famosa oración fúnebre, atribuida a Pericles, un prominente ciudadano ateniense, general y político. El discurso, probablemente compuesto por Tucídides unos treinta años después de que fuera pronunciado, exalta la importancia y fuerza política de Atenas. Pericles describe una comunidad en la que todos los ciudadanos pueden, e incluso deben, participar en la creación y sustentación de una vida común. Formalmente, los ciudadanos no tenían que hacer frente a ningún obstáculo basado en el rango o en la riqueza para participar en los asuntos públicos. El demos es el poder soberano, es decir, la autoridad suprema que se ocupa de las funciones legislativa y judicial. El concepto ateniense de “ciudadano” implicaba tomar parte en estas funciones, participando directamente en los asuntos del Estado. La democracia ateniense se caracterizaba por un compromiso generalizado con el principio de la virtud cívica: la dedicación a la ciudad-estado republicana y la subordinación de la vida privada a los asuntos públicos y al bien general. Los hombres sólo podían realizarse a sí mismos adecuadamente y vivir honorablemente como ciudadanos, en y a través de la polis, dado que la ética y la política estaban unidas en la vida de la comunidad política. En esta comunidad, el ciudadano tenía derechos y obligaciones; pero ni esos derechos eran atributos del individuo privado, ni esas obligaciones las imponía un estado dedicado al mantenimiento de una estructura destinada a proteger los bienes privados de los individuos, se derivaban de su existencia como ciudadanos: eran derechos y obligaciones públicas. La peculiar distinción moderna que surgió por primera vez con Maquiavelo y Hobbes entre estado y sociedad, funcionarios especializados y ciudadanos, pueblo y gobierno, no forma parte de la filosofía política de la ciudad-estado ateniense. Puesto que la ciudad-estado celebraba la noción de una ciudadanía, activa e involucrada en un proceso de autogobierno, los gobernantes debían ser los gobernados. Todos los ciudadanos se reunían para debatir, decidir y hacer efectiva la ley. El principio de gobierno era el principio de una forma de vida: la participación directa. Las decisiones y las leyes descansaban, así se creía, en la convicción del mejor argumento y no en la mera costumbre, el hábito o la fuerza bruta. La ley se contrapone a la tiranía y la libertad, por tanto, implica el respeto a la ley. Los atenienses se enorgullecían en su mayoría de una vida política “libre y abierta”, en la que los ciudadanos podían desarrollar y realizar sus capacidades y habilidades. A través de su independencia, de su estatus, de la educación, del arte, de la religión, y sobre todo de la participación en la vida común de la ciudad, el individuo podía desarrollar sus facultades materiales en beneficio del bien común. La justicia consistía precisamente en afianzar y desarrollar el papel y el lugar del ciudadano en la ciudad-estado. Para el demócrata, la libertad y la igualdad están, de acuerdo con Aristóteles, unidad de forma inextricable. Hay 2 criterios de libertad: a) el ser gobernado y gobernar por turnos, y b) el vivir como se quiere. De acuerdo con los demócratas clásicos “la igualdad numérica”, el reparto equitativo de la práctica de gobierno, es posible debido a que: a. La participación se remunera de forma que los individuos no se ven perjudicados como resultado de su participación política; b. Todos los votos tienen el mismo peso; y c. En principio, todos tienen las mismas posibilidades de acceder a un cargo público. Respecto al “vivir como se quiere”, los demócratas sostienen que deben existir ciertos límites a la elección, si no se quiere que la libertad de un ciudadano interfiera injustamente en la libertad de otro. Siempre y cuando cada ciudadano tenga la oportunidad de “ser gobernado y gobernar por turno”, los riesgos asociados con la igualdad podrán minimizarse, y, por lo tanto, podrán cumplirse ambos criterios de libertad. 10

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Características institucionales Las instituciones clarifican la naturaleza radical de la democracia antigua. No es de extrañar que Marx y Engels lo tomaran como fuente de inspiración. La ciudadanía en su conjunto constituía el órgano soberano fundamental de Atenas: la asamblea. La asamblea se reunía unas 40 veces al año y su quorum era de unos 6.000 ciudadanos. Todos los grandes asuntos, como la estructura legal para el mantenimiento del orden público, las finanzas y la imposición directa, el ostracismo o las cuestiones internacionales (alianzas, guerra, paz) eran llevados ante la asamblea de ciudadanos para su debate y discusión. La asamblea decidía sobre los compromisos políticos del estado ateniense. A pesar de que siempre se buscaba la unanimidad, se reconocía la posibilidad de la existencia de grandes diferencias de opinión y de enfrentamientos de intereses individuales. La asamblea permitía que los asuntos espinosos se aprobasen por la regla de la mayoría, tras una votación formal. Pero el ideal siguió siendo el del consenso, y una mayoría de los asuntos ni siquiera eran votados. La asamblea era un órgano demasiado grande como para redactar su propia agenda, hacer los borradores de la legislación y ser el centro de recepción de nuevas iniciativas o propuestas. El Consejo de los 500 (comité ejecutivo) asumía la responsabilidad de organizar y proponer las decisiones públicas ayudado por un Comité de 50 más eficaz a la hora de guiar y hacer propuestas al consejo. El comité de 50 tenía un Presidente a la cabeza que sólo podía ocupar el puesto por un día. Los Tribunales eran jurados compuestos por más de 201 ciudadanos elegidos por sorteo. Las funciones ejecutivas de la ciudad eran desempeñadas por los magistrados, que tenían un poder difuso ya que eran cargos ejercidos por un consejo de 10 personas. Casi todos los funcionarios eran elegidos por un período no renovable de un año. Más aún, con el fin de evitar los peligros de la política autocrática o de clientela, asociada a las elecciones directas, se desplegaron una variedad de métodos de selección, incluyendo la rotación, el sorteo, el sorteo por grupos y la elección directa. El exclusivismo de la democracia antigua La polis clásica se caracterizaba por su unidad, solidaridad y participación, y por una ciudadanía sumamente restrictiva. El estado llegaba muy profundamente a la vida de los ciudadanos, pero abarcaba tan sólo a una pequeña parte de la población. En primer lugar, la cultura política ateniense era una cultura masculina adulta (varones de más de 20 años). Los logros de la democracia clásica estaban relacionados directamente con el trabajo y el servicio doméstico no reconocido políticamente de mujeres y niños. Un gran número de los residentes en Atenas tampoco tenía derecho a participar en los procedimientos formales (inmigrantes y esclavos). Los esclavos eran empleados en casi todas las formas de agricultura, industria y minería, así como en las tareas domésticas. La democracia y la esclavitud ateniense parecen haber sido inseparables. Sin duda alguna, la política de la antigua Atenas descansaba sobre una base nada democrática. Pero es preciso señalar, como Finley, que la elección entre el “gobierno de unos pocos” y el “gobierno de muchos” fue una “elección significativa”, a pesar de que los “muchos” fueran una minoría de la población. Es necesario apreciar tanto los notables logros como los estrictos límites de la democracia ateniense. Si nos centramos en algunas de las características internas del nuevo orden democrático, es posible entonces vislumbrar las importantes dificultades creadas por la innovadora política ateniense: dificultades que con razón explican en parte su incapacidad para perpetuarse más allá del siglo V y IV a.C. Jenofonte, en su obra “Helénicas” pone de manifiesto la responsabilidad de los funcionarios y de los ciudadanos ante la asamblea, el control popular de los gobernantes, la existencia de un debate extenso y popular, la toma de decisiones en reuniones masivas, así como otras características de la ciudad-estado ateniense. La plena participación dependía de las habilidades oratorias de cada uno; enfrentamientos entre grupos de líderes rivales; existencia de redes informales de comunicación e intriga; surgimiento de facciones abiertamente opuestas, dispuestas a presionar por obtener medidas rápidas y concluyentes; 11

12 vulnerabilidad de la asamblea ante la excitación del momento; inestabilidad de los fundamentos de ciertas decisiones populares; y el potencial de inestabilidad política general debido a la ausencia de sistemas de control de la conducta impulsiva eran otras características del sistema democrático ateniense. La vida política ateniense parece haber sido extraordinariamente intensa y competitiva. Además la asamblea y el consejo tendieron a estar dominados por ciudadanos de alta cuna o rango, una élite de familias ricas y bien establecidas, que disponían de tiempo suficiente para cultivar sus contactos y perseguir sus intereses. Las batallas políticas tomaban muy a menudo un tinte personal, terminando frecuentemente con la eliminación física de los oponentes a través del ostracismo o la muerte. Sin embargo, la estabilidad política de Atenas se explica gracias a su historia como Estado conquistador. El desarrollo de Atenas estuvo acompañado de exitosas campañas militares, únicamente hubo unos pocos años sin guerra o conflictos militares. Las críticas La igualdad de derechos de todos los ciudadanos a participar en la asamblea, a ser escuchados por ella y a acceder a un cargo público era suficiente por sí misma para ser vista con consternación por los más famosos críticos de Atenas, entre ellos Platón. En La República, Platón, cuya juventud estuvo ensombrecida por la derrota ateniense en la Guerra del Peloponeso y por el deterioro moral de la ciudad que llevó a la muerte de Sócrates en el 399 a.C., llega a la conclusión de que el control político debe residir en manos de una minoría. Para él, existían 4 tipos de constituciones: timocracia (gobierno militar como Esparta), oligarquía (gobierno de los ricos), democracia (gobierno del pueblo) y tiranía (gobierno de un único dictador). Platón criticó todos los sistemas, pero fue especialmente mordaz con la democracia, a la que encontró como principales defectos la cuestión del liderazgo y la libertad del pueblo. Para Platón, el gobierno debe estar en manos de una minoría que, con la habilidad y experiencia necesarias, tiene más derecho a gobernar que el pueblo, ya que éste es víctima de los impulsos, los prejuicios, la inexperiencia y la falta de conocimientos para elaborar un juicio político correcto. En la democracia los líderes dependen del fervor popular y actuarán consecuentemente para conservar su propia posición y popularidad. Los juicios cautelosos, las decisiones difíciles, las opciones incómodas y las verdades desagradables se evitan. La democracia margina al sabio. Las demandas de libertad e igualdad política son, además, incompatibles con el mantenimiento de la autoridad, el orden y la estabilidad. Como consecuencia, la cohesión social se ve amenazada, la vida política se fragmenta y la política se llena de disputas entre facciones. Esta situación conduce a un conflicto intenso entre los intereses sectoriales, ya que cada facción lucha más por sus propios intereses que por el bien de la comunidad. Conforme la democracia se zambulle en la disensión y el conflicto, los paladines populares pueden ofrecer una visión clara, una dirección firme y la promesa de acabar con toda oposición. Se convierte en una opción tentadora elegir al tirano elegido. Pero, por supuesto, una vez en posesión del poder del estado, los tiranos suelen ocuparse únicamente de sí mismos. La tiranía de Platón no era una solución estable a los problemas de la democracia. En resumen, para Platón los problemas del mundo no pueden ser resueltos mientras no gobiernen los filósofos, ya que sólo ellos tienen la capacidad de armonizar todos los elementos de la vida humana bajo el “gobierno de la sabiduría”. Siguiendo a Sócrates, Platón creía que la virtud es conocimiento, es decir, que la vida buena puede alcanzarse a través de un estudio sistemático. Es por esto, que Platón acaba defendiendo una especie de despotismo ilustrado. Partiendo de una concepción natural de la división del trabajo, en la que cada clase de individuos puede encontrar su propio papel (gobernante, soldado o trabajador), la tarea encomendada a los filósofos es la de examinar esta división para estimular las virtudes propias de cada trabajo (sabiduría, valentía, templanza) y garantizar que los individuos realizan las funciones adecuadas. Los ciudadanos y los estados se conciben como todos orgánicos en los cuales, cuando el “todo” está sano, los ciudadanos pueden realizar sus funciones, satisfacer sus necesidades y morar en un estado eficiente, seguro y poderoso. Su obra defiende una armonía entre lo público y lo privado, el Estado asegura las bases para que el ciudadano desarrolle su vocación. Platón modificó parcialmente en El político y Las 12

13 leyes los argumentos de La república. En estas obras, Platón reconoce que el gobierno real debe sostenerse con el consentimiento y cierto tipo de participación popular. Se afirma también la importancia del gobierno de la ley como un modo de circunscribir el ámbito legítimo de los que ejercen el poder, los filósofos-reyes. Se introducen elementos de un régimen mixto monárquico y democrático. Conclusión Tanto el modelo clásico de democracia como sus críticas han tenido un impacto duradero en el pensamiento político occidental: el primero, como fuente de inspiración para muchos pensadores demócratas, y las segundas, como advertencias de los peligros de la política democrática. El eclipse de la democracia antigua, en el contexto del surgimiento de imperios, estados poderosos y regímenes militares, pudo deberse tanto a factores internos como a su cambiante suerte en ultramar. El estado ateniense descansaba en un sistema productivo que dependía en gran medida de los esclavos. Esta estructura económica era vulnerable al desorden y a conflictos internos y externos. La naturaleza radicalmente democrática del estado parece haber incrementado esa vulnerabilidad, ya que la ausencia de un centro burocrático exacerbaba las dificultades en la administración de la economía y de un extenso sistema comercial y territorial. Teniendo que hacer frente, por un lado, a problemas de coordinación, control y financiación, y por otro, a la agresión de estados rivales, la democracia ateniense se vio atacada e ininterrumpidamente desgastada. La ciudad-estado ateniense tenía rasgos comunes con la Roma republicana. Ambas intentaron fomentar un profundo sentido del deber público, una tradición de virtud cívica o responsabilidad hacia la “república”. En ambas formas de gobierno se concedía a las demandas del Estado una prioridad única y privilegiada sobre las del ciudadano individual. Sin embargo, si Atenas fue una república democrática, los estudiosos señalan que Roma fue, en comparación, un sistema esencialmente oligárquico.

1.5. Perspectiva histórica y teoría del sorteo y de la elección (MANIN) Cap. 1 “Democracia directa y representación: la selección de cargos públicos en Atenas El gobierno representativo no da un papel institucional al pueblo reunido en asamblea. Es lo que más obviamente lo distingue de la democracia de las ciudades-estado de la Antigüedad. Sin embargo, un análisis del régimen ateniense muestra que otra característica separa igualmente la democracia representativa de la llamada democracia directa. La mayor parte de los cometidos que no realizaba la asamblea eran asignados a ciudadanos seleccionados por sorteo. En cambio, en ninguno de los gobiernos representativos de los últimos dos siglos se utilizó el sorteo para asignar ni el mínimo poder, fuese soberano o ejecutivo, central o local. La representación sólo se ha asociado con el sistema de elección, a veces combinado con la herencia pero nunca con el sorteo. En entidades políticas del tamaño de los estados modernos, más grandes y populosos que las ciudades-estado antiguas, no es posible reunir a todos los ciudadanos en un lugar para deliberar y decidir como un solo órgano. Inevitablemente, las funciones del gobierno son ejecutadas por un número de individuos inferior a la totalidad de los ciudadanos. Por otro lado, no pudo ser el tamaño de los estados modernos lo que impulsara el rechazo del sorteo. Incluso en estados grandes y densamente poblados es técnicamente factible emplear el sorteo para seleccionar a un pequeño número de sujetos para que se integren en un órgano mayor. Como método de selección no es impracticable; de hecho, el sistema judicial aún lo emplea para constituir jurados. En la actualidad, prácticamente no se considera el uso político del sorteo. De hecho, el que los atenienses lo adoptasen es el mayor enigma. El sorteo, puede aducirse, selecciona a cualquiera, incluyendo a quienes no tienen aptitudes especiales para gobernar. Los atenienses, a quienes no se les consideraba ingenuos políticamente, debían ser conscientes que el sorteo designaba a gente indiscriminadamente, y aún así, continuaron con el sistema durante 200

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14 años. No es un descubrimiento reciente el hecho de que el sorteo comparta el riesgo de elevar a ciudadanos incompetentes a cargos públicos. El riesgo era el mismo entonces que ahora. La cuestión importante a dilucidar es que los demócratas atenienses debieron ver en el sorteo ventajas que creyesen superiores a tan grandes desventajas. También es posible que hubiesen encontrado modos de preservarse del riesgo de la incompetencia a través de arreglos institucionales suplementarios. El hecho crucial es que la democracia ateniense usaba el sorteo para cubrir ciertos cargos, mientras que los regímenes representativos no lo consideraron en absoluto. En los gobiernos representativos lo típico es contrastar la elección con la herencia. Este punto de vista está justificado en parte porque los gobiernos electos reemplazaron a los hereditarios, y que al elegir la elección, los fundadores de las repúblicas modernas rechazaban el principio de la herencia. Pero lo que también se distingue es la completa ausencia del sorteo en la asignación de las funciones políticas ejercidas por un número restringido de ciudadanos. Los atenienses lo empleaban junto con la elección, lo que hace que sus instituciones encajen bien en una comparación entre ambos métodos. La democracia ateniense confiaba a ciudadanos seleccionados por sorteo la mayor parte de las funciones no desarrolladas por la asamblea popular. Ese principio se aplicaba sobre todo a las magistraturas, que eran colegiadas y con un mandato de un año. No se permitía que los ciudadanos ocupasen una magistratura más de una vez, aunque podían ser nombrados para magistraturas diferentes a lo largo de su vida. Todos los ciudadanos con 30 años cumplidos y con sus derechos civiles plenos podían acceder a una magistratura. Los nombres extraídos por sorteo debían someterse a una investigación (cualificación legal, comportamiento familiar, pago de impuestos, servicio militar, no tendencias oligárquicas) antes de ocupar el cargo. Aún así, el sistema ateniense ofrecía ciertas salvaguardias contra los magistrados a los que el pueblo juzgaba como malos o incompetentes: Sometimiento al constante control de la asamblea y de los tribunales. No sólo al dejar el cargo, sino que en cualquier momento un ciudadano podía presentar acusaciones en su contra. Como esto era del conocimiento común, todos los ciudadanos sabían que, de llegar a magistrados, tendrían que rendir cuentas, contemplar la posibilidad constante de ser recusados y de cumplir el castigo correspondiente. Sin embargo, y esto es muy importante, sólo eran introducidos en el sorteo los nombres de los que deseaban ser tenidos en cuenta. El sorteo no se efectuaba entre todos los ciudadanos mayores de 30 años, sino solamente entre los que se habían ofrecido como candidatos. La combinación entre la naturaleza voluntaria de tal servicio y el conocimiento previo de los riesgos que comporta tenía que conducir en realidad a una autoselección entre los magistrados potenciales.

(B. MANIN) Cap. 2 “El triunfo de la elección” INTRODUCCIÓN El uso político del sorteo no fue exclusivo de la democracia ateniense. Tuvo su parte (aunque limitada) en las asambleas del pueblo romano. Las repúblicas italianas de la Edad Media y del Renacimiento elegían a menudo sus magistrados por sorteo. Los nuevos gobiernos representativos podían presentarse como repúblicas (como EEUU desde el inicio de la Revolución o Francia a partir de 1792); pero estaban, no obstante rompiendo con la tradición republicana al no encontrar un lugar para el sorteo. La tradición republicana todavía permanecía viva en la cultura política de los siglos XVII y XVIII. Cuando fue inventado el gobierno representativo, no se ignoraba que el sorteo había sido empleado en más lugares que Atenas y que seguía, en realidad, en uso. Harrington buscó en la tradición republicana modelos que pudiesen servir de guía a los futuros gobiernos libres. Montesquieu concluyó que el gobierno republicano era cosa del pasado y que el futuro era de las monarquías o de los sistemas similares al inglés. A Rousseau le gustaba recordar que había nacido en una república y, pese a sus disputas con las autoridades ginebrinas, tuvo apego y mantuvo un interés bien informado en las instituciones de su ciudad natal. Los tres estaban familiarizados con la tradición republicana y ninguno consideraba que el sorteo fuese 14

15 una extravagancia. Era, para ellos, una institución susceptible de ser analizada de modo general y relacionada con otras culturas. Pertenecía a la misma categoría que la elección y compararon las características y efectos de ambas instituciones. En general, los modelos republicanos habían combinado los dos procedimientos u oscilado entre ellos (Roma, Venecia). Al comparar ambas prácticas, Harrington, Montesquieu y Rousseau estaban, por tanto, manteniéndose en la tradición republicana. La presencia de tales consideraciones en las obras de autores cuya influencia está más allá de toda duda muestra que el contraste entre los dos métodos de asignación conservaba cierta importancia en la cultura política de los siglos XVII y XVIII. Las élites que crearon el gobierno representativo eran conscientes de esas teorías, lo que sin duda arroja luz sobre las creencias y aspiraciones que motivaron a esas élites cuando se tomó la decisión de que la representación política moderna debe basarse sólo en la elección. Sorteo y elección en la tradición republicana: las lecciones de la historia Roma Roma no fue una democracia ni nadie pensó jamás que lo fuese. Polibio (s. II a.C.) no presenta el sistema político romano como una democracia sino como una constitución mixta, combinación de características monárquicas, aristocráticas y democráticas. Los cónsules y los magistrados en general constituían el elemento monárquico; el senado, el aristocrático; y las asambleas populares, el democrático. Según Polibio, fue el equilibrio entre esas tres instituciones lo que dio a Roma su excepcional estabilidad. La influencia de Polibio puede observarse también en el modo en que la constitución de Roma se presentaba en la tradición republicana. Maquiavelo también creía que el éxito de la república más ilustre se debió en gran parte al hecho de que fuese una constitución mixta. Los historiadores actuales caracterizan el sistema político romano como un sistema construido en función de la propiedad (Timocrácia). Los ciudadanos romanos eran clasificados de acuerdo con jerarquías de órdenes y clases que eran revisadas regularmente en el momento del census. En éste también se tenían en cuenta las cualidades físicas (por motivos militares), las morales y las sociales. Pero la riqueza tenía un papel clave al determinar el alcance de la influencia política. Uno de los modos en que la propiedad determina el poder aparece en la organización del voto popular. Los votos de los ciudadanos más pobres no tenían el mismo peso que los de los ricos debido al sistema de votación por grupos. La unidad de voto que se contaba en el recuento final no era de individuos sino de grupos. El modo en que los individuos votaban en cada grupo determinaba el voto del grupo, pero el voto de cada grupo tenía el mismo peso, independientemente de su tamaño. Los grupos de voto se componían de centurias (divisiones militares y fiscales), en el caso de las asambleas centuriales (comitia centuria) y de tribus (divisiones territoriales) en el caso de las asambleas tribales (comitia tributa). La ventaja que tenían las clases propietarias queda particularmente clara en las primeras, ya que las centurias de las clases más bajas comprendían mayor número de ciudadanos que las de las clases superiores. Las comitia tributa, en cambio, tenían un carácter más popular. El papel preponderante de la riqueza quedaba también reflejado en la reserva por ley de las magistraturas para las clases situadas en los lugares más altos de la pirámide censal. La mayoría de las magistraturas eran electivas, ninguna era asignada por sorteo. En Roma el pueblo elegía a los magistrados pero no podía incorporarse a las magistraturas. Como el census era revisado regularmente, era posible la movilidad social y política entre generaciones. El único poder del que gozaban las clases más bajas era el de elegir candidatos entre las clases superiores. La constitución romana, por tanto, incluía un elemento de democracia directa, pero la iniciativa no era, como en Atenas, de “cualquiera”. Aunque los magistrados sólo eran nombrados por elección, el sorteo tenía, sin embargo, su parte en las asambleas populares. Se empleaba para determinar quién debía votar primero en las asambleas centuriales y para establecer qué votos se debían contar primero en las asambleas tribales. Si en las centurias de las clases altas todos votaban lo mismo, se llegaba a la mayoría y se clausuraba la votación antes incluso de que fueran convocadas las clases más bajas del censo. Estas últimas no participaban en la toma de decisiones salvo cuando había

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16 desacuerdo entre las categorías superiores. Puede afirmarse, por tanto, que los órdenes inferiores tenían el poder de arbitrar en caso de conflicto y división entre la élite terrateniente. Se consideraba que el resultado de la lotería en la selección de la centuria con prerrogativa era una señal de los dioses y la decisión de la centuria con prerrogativa tenía el efecto de determinar los votos subsiguientes. Los historiadores coinciden en considerar que la centuria con prerrogativa y su selección por sorteo era una institución que fomentaba la unidad y el acuerdo en las asambleas. En primer lugar, para las centurias de primera clase, el voto de la centuria con prerrogativa constituía un punto focal que les permitía coordinar cómo organizar la votación. El sorteo contribuía a la cohesión de las asambleas de centuria en un segundo sentido, con un efecto diferente sobre las clases más bajas. Si las centurias de las clases más altas habían seguido el liderazgo ofrecido por los dioses con el voto de la centuria con prerrogativa, como sucedía habitualmente, las unidades situadas más abajo en la jerarquía del censo no votaban; sin embargo, el hecho de que el resultado final pareciese fluir de un fenómeno externo y como una señal sobrenatural debió haber hecho más fácil aceptar el resultado para los que no hubiesen votado. En las votaciones legislativas o judiciales en las asambleas tribales, el empleo del sorteo habría producido el mismo efecto que en las asambleas de centurias: la calidad religiosa y la neutralidad del sorteo alentaba que el voto se cristalizase alrededor del primer voto, a la vez que facilitaba a las tribus que no habían emitido su voto el aceptar el resultado. Cuando elegían magistrados, todas las tribus votaban simultáneamente, así que no había necesidad de determinar cuál debía votar primero. Sin embargo, se empleaba el sorteo para determinar el voto de qué tribu debía ser contado en primer lugar. Se daba por elegidos a los candidatos en cuanto llegasen a 18 votos. En la república romana, basada en el censo, el sorteo tenía ante todo el efecto de aunar los votos y promover la cohesión política, primero entre las clases hacendadas y luego entre el pueblo como un todo por su neutralidad y por la interpretación religiosa que se le daba. Las ciudades-república italianas En los primeros municipios italianos fundados en los siglos XI y XII, se empleaba el sorteo para seleccionar a sus magistrados. En el período inicial, los métodos para seleccionar a los miembros del consejo y a otros cargos eran tres: elección indirecta, designación por los concejales o funcionarios salientes, y sorteo. Los ciudadanos estaban obsesionados por alcanzar los “honores y beneficios” de los cargos, y los conflictos entre las facciones giraban sobre todo en torno a la consecución de cargos. Para superar los efectos distorsionadores de las facciones, a principios del siglo XIII los municipios crearon una podestà, un único magistrado ejecutivo, más específicamente dotado de poderes judiciales y políticos. Debía proceder de fuera de la ciudad, preferiblemente no de un municipio vecino, con el fin de que fuese “neutral en sus desacuerdos y conspiraciones”. Hay una analogía entre la institución de la podesteria y la práctica del sorteo, incluso aunque la podestà era elegida, no seleccionada por sorteo. El elemento común a ambos casos es que se recurre a algo extremo y neutral para superar las disensiones faccionales. La práctica del sorteo y de la institución de la podestà pueden ser vistas como variaciones de un mismo tema: el potencial pacificador de lo externo. Bruni (s. XV) criticó el uso del sorteo, ya que los ciudadanos cuando tienen que competir en las elecciones tienen un incentivo para portarse bien. Ese incentivo no existe cuando se elige por sorteo a quienes ocupen los cargos, y Bruni lamenta la ausencia de dicho estímulo. Con el fin de promover el bien común, Guicciardini aduce que los ciudadanos no deben tener intereses personales ni directos en los resultados de las contiendas electorales; sólo deben juzgar, desde el exterior, los méritos comparativos de los hombres que se presenten como candidatos. Como Bruni, Guicciardini no estaba a favor del sorteo; también prefería las elecciones. Su propuesta se dirige precisamente a combinar los efectos benéficos de las elecciones con la imparcialidad de un órgano externo y, por ello, neutral. La búsqueda de instituciones neutrales que pudiesen mitigar los efectos de la división de la competición por el cargo es una problemática central de la política cultural de las ciudadesrepública italianas, apareciendo el sorteo como un aparato externo y plural.

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Florencia Los florentinos emplearon el sorteo para seleccionar a diversos magistrados y a los miembros de la signoria durante los períodos republicanos. Pueden distinguirse dos períodos republicanos: a) de 1328 a 1434 y b)1494-1512 y 1527-30. Tanto en el primero como en el segundo sistema republicano, los ciudadanos debían ser autorizados mediante un escrutinio. Los nombres de los que hubiesen recibido más de un número determinado de votos favorables eran introducidos en bolsas de las que se extraía al azar los nombres de los que accederían a una magistratura (9 de la signoria, 12 buoni huomini y 16 gonfalonieri de distrito). El escrutinio de los votos era secreto. Otra característica de ambos períodos republicanos fue la existencia de disposiciones para garantizar la rotación en el cargo. Prohibiciones que evitaban que el mismo cargo fuese asignado a la misma persona o a miembros de la misma familia varias y sucesivas veces durante un determinado período. La república florentina se hizo eco del tipo de combinación entre sorteo y rotación que caracterizó a la democracia ateniense. En el siglo XIV, el acceso a las magistraturas estaba controlado parcialmente por la aristocracia y por los líderes de las corporaciones. Quienes no pertenecían a la aristocracia podían acceder al poder sólo si habían sido aprobados por las élites de riqueza y cuna, que dominaban el comité de escrutinio. En cambio, el órgano que aprobaba o rechazaba los nombres presentados era más abierto. Estaba formado por varios cientos de miembros elegidos por ciudadanos seleccionados a su vez por sorteo. Este complejo sistema se consideraba una garantía de imparcialidad en la selección de magistrados y de salvaguardia frente a las facciones. El escrutinio servía para eliminar a ciudadanos incompetentes o indignos, aunque también se prestase a fines partidistas. Entre los que se consideraban dignos y capaces de ocupar un cargo, se creía que el sorteo lograba una distribución más equitativa. El sorteo era visto como un mecanismo neutral y externo que evitaba las luchas entre facciones. Después de 1328 y para el resto del siglo XIV, las corporaciones mostraron una particular adhesión al sorteo. Cuando se restableció la república tras el primer período Médici (1434-1494), hubo un nuevo período de dudas e indecisiones sobre los efectos del sorteo. La mayor innovación de la revolución de 1494 fue la creación del gran consejo siguiendo el modelo de Venecia. Se decidió entonces que todos los miembros del consejo debían participar en la selección de magistrados y ser elegibles para cargos. Se mantuvo la preselección de los nombres a presentar a la elección, pero la aristocracia perdió su control. La gran cuestión era decidir qué procedimiento de selección debía usar el gran consejo: combinación de escrutinio y sorteo o elección. Tras un corto período de transición, se decidió volver a la selección por sorteo. En un segundo período, se avanzó hacia un gobierno más popular. Savonarola tuvo un papel clave en la reforma que creó el gran consejo, era firme partidario, además, de las elecciones, que consideraba parte integrante del gobierno popular. La incertidumbre permitió que la reforma se impusiese. Cada bando creía que el cambio iría en beneficio propio. Una considerable proporción de los altos cargos retornó a las familias que solían ocuparlos bajo los Médici y en épocas anteriores. En ese momento se produjo un cambio de opinión entre los elementos populares, que llegaron a creer que el sorteo les favorecía más. A partir de entonces las elecciones quedaron asociadas sistemáticamente con gobierno estrecho o aristocrático y el sorteo con gobierno abierto o popular. Uno de los más influyentes defensores del republicanismo aristocrático, Guicciardini, fue autor de dos discursos sobre los méritos respectivos de la elección y el sorteo. En el primer discurso se argumenta a favor de la elección mientras que en el segundo se aboga por la combinación de escrutinio y sorteo. La igualdad ante la ley y el libre acceso a los cargos públicos eran los valores esenciales del republicanismo florentino. Guicciardini jerarquiza los dos objetivos, la igualdad ante la ley debe procurarse sin limitaciones mientras que el igual acceso a cargos públicos debe perseguirse dentro de determinados límites, ya que el destino de la ciudad no debe dejarse en manos de los meramente elegibles. Aquí es donde se considera superior la elección al sorteo.

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18 En un sistema electivo, la eminencia es conferida por los otros, no por uno mismo. Los votantes son capaces de distinguir a los verdaderamente grandes, la única objeción, como reconoce Guicciardini, es que reduce el número de los que obtienen cargos. Así, después de haber introducido el sorteo para evitar el enfrentamiento entre facciones, los florentinos terminaron redescubriendo, a través de la experiencia, la enigmática idea de los demócratas griegos de que el sorteo es más democrático que la elección. Guicciardini no explica por qué, pero estaba convencido, como Aristóteles, que las elecciones tienden a convertir los cargos públicos en cotos de las élites. El republicanismo florentino ejercería una considerable influencia sobre la evolución posterior del pensamiento republicano, en particular en Inglaterra y EEUU. Venecia En Venecia también se empleaba el sorteo, pero de un modo bastante diferente. Los venecianos perfeccionaron un sutil y complicado sistema para la designación de magistrados. El sorteo intervenía en el sistema veneciano únicamente en la selección de los miembros de los comités que nominaban a los candidatos a ser considerados por el Gran Consejo. Los comités eran nombrados mediante un procedimiento de varias fases que requería una combinación de sorteo y elecciones. El sistema estaba basado ante todo en la elección, no sólo porque los candidatos fueran finalmente elegidos por el Gran Consejo, sino también porque los nombres de los candidatos propuestos eran los que más votos habían obtenido en el comité de preselección. La utilización del sorteo en la selección de los nominadores impedía que las camarillas pudieran influir sobre el proceso de nominación. Como precaución añadida, la votación se emprendía en cuanto los candidatos eran anunciados, por lo que no había tiempo para realizar campañas en el Consejo. Otra característica del sistema, que intrigaba a los observadores, iba en el mismo sentido: la votación secreta en el Gran Consejo. El objeto era nuevamente impedir la formación de grupos organizados. Incluso si el propósito esencial del sorteo era el de liberar a las elecciones de las intrigas y campañas divisorias que habitualmente las acompañaban, algunos autores también le reconocían un aspecto “popular”, ya que daba mayor protagonismo al pueblo (todos los miembros del Gran Consejo tenían una igual oportunidad de ser “importantes”: la misma posibilidad de ser nominador, pero no de alcanzar cargos). A observadores más perspicaces, Harrington y Rousseau, no se les escapa que, en realidad, las máximas magistraturas permanecían habitualmente en manos de unas cuantas familias eminentes que formaban un grupo mucho más reducido que el gran consejo. Es cierto que el Gran Consejo veneciano incluía sólo a una pequeña fracción de la población, su pertenencia era hereditaria por lo que el Gran Consejo constituía la nobleza veneciana. Harrington señala que incluso cuando las elecciones son libres y limpias, los electores tienden a votar repetidamente a los mismos individuos eminentes o a familias distinguidas. Al limitar las intrigas entre los miembros del Gran Consejo, el sorteo contribuía a mantener una notable cohesión en el seno de la nobleza veneciana. La cohesión fue una de las causas de la asombrosa estabilidad de la república. La poderosa unidad interna de la nobleza veneciana la capacitaba para excluir eficazmente del poder a las otras clases del poder evitando los alborotos que pudiesen socavar el statu quo. Venecia tenía una reputación como paradigma del gobierno elegible. Esto fue lo que debió de suscitar que en cierto modo había una relación entre el éxito republicano y el empleo de la elección, impresión que quedaría reforzada además por el caso de la Roma antigua, otra república electiva y de duración. Las experiencias de estas repúblicas antiguas y contemporáneas eran lo que tenían en mente los pensadores políticos de los siglos XVII y XVIII cuando reflexionaron sobre la elección y el sorteo. La teoría política de la elección y el sorteo en los siglos XVII y XVIII Harrington Harrington (s. XVII) intuyó que Atenas fue llevada a la ruina porque, con su Consejo nombrado por sorteo, la ciudad “carecía de aristocracia natural”. La mente de Harrington no albergaba ninguna duda de que la elección, contrariamente al sorteo, seleccionaba élites

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19 preexistentes. Harrington aboga por el empleo de la elección porque permite el libre reconocimiento de la aristocracia natural, rechazando el uso del sorteo en la selección de los que ocupan los cargos. Ahora bien, su nombre permanece asociado a la alabanza de la rotación en el cargo. Tradicionalmente el principio de rotación estaba asociado a la práctica del sorteo. Harrington aclara esta cuestión en Prerrogativa del gobierno popular, donde establece una clara distinción entre dos tipos de rotación, la de los electores y la de las personas elegidas. La rotación de Harrington es de dos tipos: rotación absoluta entre los electores (todo ciudadano es elector cada cinco años) para la elección de representantes de la parroquia, que era el grupo básico de ancianos y que eran meros electores de las asambleas superiores: el Senado y las Tribu de Prerrogativa en las que se practivaba la rotación limitada entre los elegidos (la aristocracia natural reconocida así por los electores). No hay en Harrington conflicto entre el principio de rotación y el electivo, ya que la rotación se aplica en términos absolutos únicamente a los electores, no a los elegidos. Montesquieu Montesquieu (1689-1755) establece un estrecho vínculo entre, de un lado, sorteo y democracia y elección y aristocracia, de otro. No describe ambos métodos como parte de determinadas culturas o como resultado del “espíritu general”; proceden de la propia naturaleza de la democracia y de la aristocracia. Montesquieu considera que el sorteo “aislado es incompleto”, afirmando que su defecto más obvio (la posibilidad de elección de individuos incompetentes) puede ser corregido y que eso es lo que se disponen a hacer los más grandes legisladores. En El espíritu de las leyes, Montesquieu dice que en Atenas, para corregir el sorteo, Solón estableció que sólo se pudiera elegir entre los que se presentasen, que el electo fuese examinado por los jueces y que cualquiera pudiera acusarle de indignidad para el cargo. De este modo los incapacitados para tales funciones sentirían una gran repugnancia a dar sus nombres para entrar en el sorteo. Montesquieu comprendió que la combinación de la naturaleza voluntaria de la candidatura para la elección por sorteo con la perspectiva de sanciones tenía que conducir a la propia selección de los candidatos. El sorteo tiene dos características que lo hacen necesario para la democracia. No ofende a nadie, ya que se sabe que la suerte podía haber elegido a otros, y evita envidias y celos a los seleccionados. En una aristocracia, “la selección no debe ser por sorteo”. Algunas de sus observaciones referentes a la designación por elección sugieren claramente que las elecciones realmente elevan a las magistraturas a un determinado tipo de gente. La alabanza de Montesquieu de la “habilidad natural de la gente para distinguir los méritos” muestra, cómo decía Harrington, que el pueblo elige espontáneamente al verdaderamente superior. “El pueblo es admirable cuando realiza la elección de aquellos a quienes debe confiar parte de su autoridad, porque no tiene que tomar decisiones más que a propósito de cosas que no puede ignorar y de hechos evidentes”. Montesquieu sostiene que el pueblo elige lo mejor, pero que lo mejor bien puede estar localizado en las clases superiores. Rousseau En Del contrato social Rousseau (1712-1778) relaciona también sorteo con democracia y elección con aristocracia. El sorteo y la elección son los dos procedimientos que pueden ser utilizados para elegir el poder ejecutivo, ya que la legislación siempre permanece en manos del pueblo soberano. En consecuencia, en ese nivel no hay selección. Sin embargo, para la selección de magistrados ejecutivos, hay que optar por un método de selección u otro. Rousseau manifiesta su acuerdo con la idea de que la “selección por sorteo es natural de la democracia”. Añade que los motivos por los que es así no son los presentados por Montesquieu (prevención de la envidia, distribución igualitaria de los cargos): “Eso no son razones. Si se atiende a que la elección de los jefes es una función del gobierno y no de la soberanía, se verá por qué la vía del sorteo está más en la naturaleza de la democracia, donde la administración es tanto mejor cuanto menos se multiplican los actos. En toda verdadera democracia la magistratura no es una ventaja, sino una carga onerosa que no puede

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20 imponerse en justicia más a un particular que a otro. Sólo la ley puede imponer esta carga a aquél sobre quien caiga el sorteo. Para Rousseau, la asignación de magistraturas (“la elección de jefes”), sea por elección o sorteo, es una medida particular. La distribución de cargos atañe a individuos identificados por su nombre más que a la totalidad de los ciudadanos. No puede, por eso, ser algo que haga el pueblo en tanto que soberano. Uno de los principios claves del Contrato social es que el Soberano sólo puede actuar mediante leyes, o sea, mediante reglas generales que afecten a todos los ciudadanos por igual. Aquí se plantean dos problemas: 1. De acuerdo con Rousseau, la democracia queda definida precisamente por el hecho de que el pueblo es tanto el Soberano como el Gobierno: en democracia el pueblo elabora las leyes y las ejecuta. El ejercicio popular de las funciones legislativas y ejecutivas acarrea un riesgo: las decisiones del pueblo en tanto soberano (leyes) pueden quedar contaminadas por las visiones particulares que debe adoptar cuando actúa como Gobierno. Por lo tanto, un gobierno democrático funciona mejor cuando el pueblo soberano tiene las menores ocasiones posibles de tomar decisiones particulares en tanto que Gobierno. El sorteo resuelve el primer problema. Cuando los magistrados son elegidos por sorteo, el pueblo sólo tiene que tomar una decisión, limitarse a establecer que los magistrados sean elegidos por sorteo. 2. Subsiste el hecho de que en la elección de magistrados influyan determinadas consideraciones de personalidad. Cuando todos los ciudadanos se reparten entre ellos los cargos del gobierno (atribuyen cada cargo a un individuo concreto en vez de a otro) invariablemente intervendrán cuestiones de personalidad entre la ley y la asignación de una función a una persona, haciendo surgir el riesgo de la parcialidad. A este respecto, el sorteo representa una segunda ventaja: es una regla de distribución que no requiere ninguna otra decisión para ser aplicada en casos particulares. Las condiciones son entonces rigurosamente iguales para todos los miembros del Gobierno. Así, ya se trate de limitar el número de ocasiones en las que el pueblo tenga que adoptar visiones particulares, o del riesgo de parcialidad en la distribución de cargos, el sorteo es el método de elección correcto en la democracia, puesto que reparte las magistraturas sin la intervención de voluntad particular alguna. Por el contrario, a la aristocracia le convienen las elecciones, ya que, por definición, el órgano que efectúa la selección no es el mismo que el que hace las leyes. Cuando un gobierno elige magistrados entre sus números, puede recurrir a las elecciones, que necesariamente implican visiones e intenciones particulares. La aristocracia electiva es la mejor forma de gobierno porque en ella es posible hacer un uso político de las diferencias de talentos y méritos. Al menos en 1762, cualquier pensador que se dispusiese a presentar unos principios de derecho político buscaría algún espacio para referirse al sorteo en su teoría política. Tanto Montesquieu como Rousseau eran plenamente conscientes de que el sorteo puede seleccionar a incompetentes (lo que nos choca hoy). Ambos autores percibieron, sin embargo, que el sorteo goza de otros méritos que hacen que sea una alternativa merecedora de serias consideraciones y que pueden ser mejorados sus obvios defectos con otras instituciones. Autores políticos del calibre de Harrington, Montesquieu y Rousseau presentaron cada uno a su manera la misma proposición: la elección es aristocrática por naturaleza y el sorteo es el procedimiento de elección democrática. Cuando se diseñó el sistema representativo, el sorteo no sólo no desapareció del horizonte teórico, sino que existía una doctrina aceptada respecto a sus propiedades. Apenas una generación después, la idea de atribuir funciones públicas por sorteo había desaparecido casi sin dejar huella. Durante las revoluciones americana y francesa, nunca fue objeto de seria consideración. El triunfo de la elección: consentir el poder en lugar de ocupar cargos Es asombrosa la ausencia absoluta de debate durante los primeros años de gobierno representativo en torno al uso del sorteo para atribuir el poder. Los fundadores del sistema representativo no intentaron averiguar qué otras instituciones se podían emplear en combinación con el sorteo para tratar de corregir sus claros efectos indeseables. Puede aducirse que el sorteo no da control a los ciudadanos sobre lo que hacen los magistrados una vez en el cargo.

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21 No es sorprendente que los fundadores del gobierno representativo no considerasen elegir gobernantes dotados de libertad de acción sorteando entre toda la población. Lo que sí sorprende es que el uso del sorteo, aún en combinación con otras instituciones, no recibiese atención seria. El sorteo no estaba, sin embargo, olvidado del todo. Podemos hallar menciones ocasionales del sorteo en los escritos y discurso de ciertos personajes políticos durante los debates para dar forma a la Constitución de EEUU, mientras en Francia unos pocos revolucionarios pensaron en una combinación de sorteo y elección. Sin embargo, parece ser que ni en Inglaterra, América o Francia nadie llegó a considerar seriamente la posibilidad de asignar alguna función pública por sorteo. Cuando se crearon los sistemas representativos, este método de elegir gobernantes no entraba en el abanico de posibilidades concebibles. Simplemente, no se le ocurrió a nadie. Lo acontecido durante los dos últimos siglos sugiere que ha desaparecido para siempre. Para explicar este notable y poco advertido fenómeno, la primera idea que viene a la cabeza es que la elección de gobernantes por sorteo se ha vuelto “impracticable” en los grandes Estados modernos (Schmitt). Se puede aducir también que el sorteo “presupone” condiciones de posibilidad que ya no se obtienen en los estados en los que se inventó el gobierno representativo. La elección por sorteo requiere, según Guéniffey, que las funciones políticas sean simples y no necesiten especial competencia. También sostiene que para elegir al azar debe preexistir igualdad de circunstancias y cultura entre los miembros del cuerpo político para que el seleccionado pueda ser cualquiera de ellos indistintamente. En primer lugar, el sorteo no era del todo impracticable. En algunos casos (Inglaterra) el tamaño del electorado no era tan grande como algunos pueden pensar. No había obstáculo para establecer un procedimiento de pasos sucesivos: los sorteos se podían efectuar primero en pequeños distritos y luego en los seleccionados en la primera fase. Es notable que nadie pensase en el sorteo con fines locales. Es bien cierto que los políticos de los s. XVII y XVIII no consideraron la posibilidad de elegir gobernantes por sorteo. El único medio parecía ser su elección, como lo muestra la total ausencia de dudas sobre cuál de los dos métodos debía emplearse. El sorteo se consideró inapropiado, dados los objetivos que los agentes trataban de lograr y las creencias dominantes sobre la legitimidad política. El único planteamiento posible es comparar ambos métodos con ideas de cuya fortaleza da testimonio la cultura política de los siglos XVII y XVIII. Había, en efecto, una idea a cuya luz los respectivos méritos de sorteo y elección tuvieron que parecer bastante diferentes y desiguales. El principio de que toda autoridad legítima procede del consentimiento general de aquellos sobre los que va a ejercerse; en otras palabras, que los individuos sólo están obligados por lo que han consentido. Las tres revoluciones modernas se realizaron en el nombre de este principio. Esta creencia de que el consentimiento constituye la única fuente de autoridad legítima y la base de la obligación política fue compartida por todos los teóricos del derecho natural, desde Grocio a Rousseau, incluyendo a Hobbes, Pufendorf y Locke. Éste último fue la autoridad intelectual que gozó del mayor ascendiente en Inglaterra, América y Francia y escribe: “Al ser los hombres todos libres por naturaleza, iguales e independientes, ninguno puede ser sacado de esa condición y puesto bajo el poder político de otro sin su propio consentimiento... Así, lo que origina y de hecho constituye una sociedad política cualquiera es el consentimiento de una pluralidad de hombres libres que aceptan la regla de la mayoría y que acuerdan unirse e incorporarse a dicha sociedad”. Una vez que la fuente del poder y la fundación de la obligación política se ha ubicado así en el consentimiento o voluntad de los gobernados, sorteo y elección aparecen bajo una luz completamente diferente. El sorteo no puede percibirse como una expresión del consentimiento ya que los elegidos por este método no son elevados al poder por nadie, mientras que en los sistemas electivos el consentimiento del pueblo es reiterado constantemente. No sólo acuerda el pueblo el método de selección (elecciones) sino que también otorga su consentimiento en cada resultado particular. Si el objetivo es constituir el poder y la obligación política sobre el 21

22 consentimiento, entonces obviamente las elecciones son un método mucho más seguro que el sorteo. Seleccionan a las personas y además legitiman su poder y crean en los votantes una sensación de obligación y compromiso hacia quienes han designado. Hay motivos para creer que esta visión del fundamento de la legitimidad y la obligación política fue lo que condujo al eclipse del sorteo y al triunfo de la elección. La expresión del consentimiento mediante la elección ya se había manifestado en las “asambleas de los estados” medievales y en los “Estados generales” del Antiguo régimen. En estas asambleas (“asambleas de los estados” y las prácticas de la Iglesia) se encuentran los precedentes de las técnicas electorales empleadas por los gobiernos representativos. En la Edad Media, el uso de la elección iba acompañado de la invocación de un principio que afectó crucialmente a la historia de las instituciones occidentales. Se trataba del principio de derecho privado romano: Quod omnes tangit, ab omnibus tractari et approbari debet (“lo que a todos afecta, debe ser tratado y aprobado por todos). Así, se pedía que los representantes debían ser plenipotenciarios al objeto de que los electores se considerase obligados con las decisiones de los elegidos, independientemente de qué decisiones fuesen. El repetido uso de esa fórmula contribuyó indudablemente a propagar y establecer la creencia de que el consentimiento de los gobernados era fuente de legitimidad y aprobación política. En ocasiones se ha sostenido que la Iglesia tomó la iniciativa de poner fin a la práctica del sorteo al prohibirlo en el nombramiento de obispos y abades en las ciudades-república italianas (Ecclesia Vestra-1223). El sorteo se había empleado con anterioridad para cubrir cargos episcopales. Sin embargo, se entendía como manifestación de la voluntad divina. Y fue el uso del sorteo como apelación a la Divina Providencia lo que prohibió la Ecclesia Vestra. No cabe duda de que la Iglesia no se oponía al sorteo para asignar cargos, siempre y cuando no se diese ningún significado religioso al procedimiento. Los autores de los siglos XVII y XVIII familiarizados con la historia de las repúblicas eran conscientes de que el nombramiento de representantes por elección se debía más a la tradición feudal que a la republicana. Cuando se estableció el gobierno representativo, la tradición medieval y las teorías modernas del derecho natural convergieron para hacer del consentimiento y la voluntad de los gobernados la única fuente de legitimidad y obligación política. En una situación así, la elección se presenta como el método obvio para conferir el poder. Dejó de importar si los cargos públicos eran distribuidos en pie de igualdad entre los ciudadanos. Era mucho más importante que los que tuvieran cargos lo hicieran con el consentimiento del resto. Evidentemente la preocupación por la justicia distributiva nunca ha desaparecido, pero la elección como método para conferir el poder era considerada notablemente más justa e igualitaria que el principio que había estado en vigencia, la herencia. Hay que reconocer que las circunstancias externas también contribuyeron a relegar a un segundo plano el problema de la justicia distributiva en la asignación de cargos. En los grandes estados de los siglos XVII y XVIII, la verdadera proporción entre el número de cargos y el tamaño del cuerpo ciudadano implicaba que cualquiera que fuera el método de selección, los ciudadanos tenían mínimas posibilidades de alcanzar esas posiciones. Cuando se creó el gobierno representativo la preocupación por la igualdad en la distribución de cargos fue relegada al fondo. Aquí se encuentra la solución a la paradoja de que un método, que se sabía que distribuía los cargos de manera menos igualitaria que el sorteo (la elección), prevaleciese sin debates o reservas, en el momento preciso en el que se declaró la igualdad política de todos los ciudadanos. Con el surgimiento del gobierno representativo, la igualdad de derechos que apareció era la de consentir el poder no la de obtener cargos. Los ciudadanos pasan a ser fuente de legitimidad política, más que personas deseosas de cargos. Doscientos años después de que se crease la representación política moderna, considerar a los ciudadanos fuente del poder y susceptibles de ocupar cargos nos parece una forma natural de contemplar la ciudadanía. Incluso en unas circunstancias en las que no es posible para todos la participación en el gobierno, los ciudadanos pueden verse también como deseosos de alcanzar un cargo.

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