Cum Nu Se Practic259 Transparen35

Cum (nu) se practică transparenŃa în administraŃia locală din România -

evaluare asupra legislaŃiei transparenŃei, a accesului la informaŃii şi consultare în procesul deliberativ -

Bucureşti, ianuarie 2008 1

Notă Raportul Cum (nu) se practică transparenŃa în administraŃia locală din România, a fost elaborat de către Institutul pentru Politici Publice (IPP) din Bucureşti, datorită sprijinului generos al Ambasadei Statelor Unite la Bucureşti, prin programul Small Democracy Grants. Raportul vine în continuarea altor materiale, studii, evaluări, analize realizate de alte colective de cercetare din România, afiliate unei organizaŃii neguvernamentale sau unei facultăŃi din Bucureşti ori din Ńară. Studiile de caz şi prin urmare concluziile elaborate aici se referă la mediul urban, fiind selectate – aşa cum se precizează şi în metodologie – un număr reprezentativ de oraşe şi municipii din toată Ńara. Scopul acestui raport şi al Ghidului pentru cetăŃeni, realizat în vederea familiarizării acestora cu mecanisme şi practici de monitorizare a transparenŃei autorităŃilor publice locale în general, şi a performanŃei aleşilor/funcŃionarilor publici în special, constă în creşterea interesului cetăŃenilor faŃă de administrarea vieŃii din comunitatea lor. În proiect, Institutul colaborează cu CENTRAS (Centru de Resurse pentru ONG) astfel încât rezultatele proiectului inclusiv materialele elaborate să fie distribuite cât mai larg în Ńară, să se stimuleze dezbateri şi exprimări ale unor puncte de vedere despre activitatea administraŃiei locale, pentru a impulsiona spiritul civic în comunităŃile urbane de la noi. MulŃumim CENTRAS, Cristinei Mastacan în special, pentru colaborare, precum şi lui Alexandru Dincovici. Autorii acestui raport mulŃumesc pe această cale directorilor AsociaŃiei Municipiilor din România şi respectiv AsociaŃiei Oraşelor din România pentru consultările din etapa iniŃială a proiectului. Avem speranŃa că problemele constatate de acest studiu şi care se referă la deficienŃe de management al informaŃiilor de interes public sau chiar al personalului (funcŃionarilor) din unele primăriile selectate vor fi comunicate prompt celor vizaŃi astfel ca, de la o etapă la alta, lucrurile să funcŃioneze mai bine. IPP doreşte să sprijine, prin toate observaŃiile dar şi recomandările făcute în studiile sale, ca modernizarea administraŃiei publice locale să se întâmple în mod real şi transparent.

Autori Adriana Bunea, Coordonator programe Răzvan Miron, Asistent proiect

Institutul pentru Politici Publice (IPP) Bucureşti 2

Str. SfinŃii Voievozi nr. 55, sector 1 Tel (+4 021) 212 3126/7 Fax (+4 021) 212 3108 Email: [email protected] www.ipp.ro Director: Violeta Alexandru © Toate drepturile sunt rezervate Institutului pentru Politici Publice (IPP), atât publicaŃia cât şi fragmente din ea neputând fi reproduse fără permisiunea IPP. Acest material a fost tipărit cu sprijinul Small Democracy Grants/US Embassy in Bucharest. Opiniile şi informaŃiile prezente în aceste pagini sunt cele ale Institutului pentru Politici Publice şi nu reprezintă neapărat punctul de vedere al finanŃatorului

3

I. Introducere ................................................................................................................... 5 II. Metodologie de lucru ................................................................................................... 7 1. Solicitările adresate în baza legii nr. 544/2001, legea privind liberul acces la informaŃiile de interes public – un instrument de testare a transparenŃei instituŃionale şi decizionale ................................................................................................................. 11 2. Monitorizarea paginilor oficiale de internet ale primărilor – un instrument de analiză modern şi util .............................................................................................................. 13 3. Indicatori pentru transparenŃă instituŃională în administraŃia public locală din România ..................................................................................................................... 13 4. Indicatori pentru transparenŃa decizională în administraŃia public locală ................ 15 5. Surse secundare utilizate ....................................................................................... 16 III. Determinări legislative ale principiului transparenŃei ................................................. 17 IV. TransparenŃa instituŃională la nivelul administraŃiei publice locale – o practică instituŃională departe încă de prevederile legale............................................................ 24 1. Rapoartele anuale privind aplicarea legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public – un prim indicator al încercărilor de transparentizare în administraŃia publică................................................................................................... 31 2. Analiza răspunsurilor oferite de primării cu privire la aplicarea prevederilor legii nr. 544/2001 din perspectiva sancŃiunilor disciplinare şi a proceselor intentate primăriilor pentru nerespectarea acestora. ................................................................................. 37 V. TransparenŃa “electronică” a primăriilor: rezultatele monitorizării paginilor de internet ale instituŃiilor din administraŃia publică locală. .............................................................. 39 VI. TransparenŃa decizională în administraŃia publică locală – între declaraŃii oficiale şi practica observată ......................................................................................................... 51 1. TransparenŃa decizională în practică: unde să găsim informaŃiile de care avem nevoie?....................................................................................................................... 61 1.1. Unde se anunŃă dezbaterile Consiliului local?.................................................. 61 1.2. Unde se găsesc hotărârile Consiliului local? .................................................... 64 1.3. Unde se găsesc minutele (procesele verbale) ale dezbaterilor din Consiliul Local? ..................................................................................................................... 66 1.4. În cât timp găsim informaŃiile de care avem nevoie?........................................ 69 VII. Problema redactării proceselor verbale ale şedinŃelor consiliilor Locale şi a consemnării voturilor consilierilor la nivel local. ............................................................. 71 1. Consemnarea voturilor în Consillile locale ............................................................. 72 2. Consemnarea prezenŃei consilierilor locali ............................................................. 75 3. Modalitatea de redactare a proceselor verbale ale şedinŃelor consiliului local. ...... 79 VIII. Concluzii................................................................................................................. 82

4

I.

Introducere

În luna noiembrie a anului 2007, Ministerul Internelor şi Reformei Administrative din România aducea spre dezbatere publică o propunere de Cod de procedură administrativă şi ruga reprezentanŃii societăŃii civile româneşti să-şi exprime punctul de vedere cu privire la conŃinutul prevederilor acestuia. Trecând peste numeroasele critici aduse cu privire la modalitatea prin care Ministerul a adus oarecum din neant o astfel de propunere fără ca ea să fie precedată de nişte teze care să explice nevoia unui astfel de Cod şi să fundamenteze serios maniera sa de redactare, ceea ce a atras în mod special atenŃia opinie publice a fost faptul că acest Cod propunea abrogarea a două legi fundamentale pentru transparenŃa insituŃională şi decizională a administraŃiei publice din România: este vorba despre legea nr. 544/2001 privind liberal acces la informaŃiile de interes public şi legea nr. 52/2003 privind transparenŃa în administraŃia publică. ReacŃia societăŃii civile a fost promptă şi extrem de vehementă. Foarte succinct exprimată, aceasta cerea Guvernului şi Ministerului Internelor şi Reformei Administrative să lase cele două legi să existe ca două legi speciale, de sine stătătoare. După mai bine de o lună de zile de discuŃii şi consultări, Ministerul cedează şi afirmă public că renunŃă la încercarea de abrogare a celor două legi şi de includere a acestora în Codul de procedură administrativă. În acest context, Institutul pentru Politici Publice începea desfăşurarea unui proiect de evaluare a gradului de transparenŃă instituŃională şi decizională la nivelul administraŃiei locale din 35 de municipii şi 23 de oraşe, la care se adaugă şi primăriile de sector din Municipiul Bucureşti. FinanŃat de Ambasada Statelor Unite ale Americii la Bucureşti, acest proiect continuă seria eforturilor susŃinute ale IPP de a asigura reforma administraŃiei publice de la nivel local, şi subliniază prin particularităŃile sale importanŃa celor două legi mai sus menŃionate în peisajul juridic şi instituŃional din România. Folosind drept principale instrumente de lucru solicitările de informaŃii publice adresate primăriilor în baza legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public, precum şi monitorizarea paginilor de internet ale primăriilor, acest proiect face parte dintr-o serie mai largă de proiecte ale diferitelor organizaŃii neguvernamentale din România de a evalua gradul de transparenŃă în administraŃia publică locală. Amintim aici cel mai recent studiu realizat în acest sens, şi anume studiul organizaŃiei APADORCH intitulat sugestiv “TransparenŃa decizională în administraŃia publică în România anului 2007”. Se poate observa astfel o preocupare constantă din partea societăŃii civile în legătură cu acest subiect, fapt ce subliniază că încă mai sunt multe de făcut în domeniul reformei acestor instituŃii. Prezentul studiu al IPP aduce nou în peisajul acestor eforturi ale societăŃii civile româneşti următoarele trei aspecte. În primul rând, studiul utilizează solicitări de informaŃii publice în baza legii nr. 544/2001 pentru strângerea de informaŃii pe baza cărora s-a făcut analiza şi s-au tras concluzii cu privire la gradul de transparenŃă al 5

primăriilor şi Consiliilor locale din municipiile şi oraşele considerate. Evaluarea este deci fundamentată pe date oficiale, oferite IPP-ului de primării, ceea ce sporeşte gradul de acurateŃe a inferenŃelor cauzale şi al descrierilor realizate de echipa de cercetare. În al doilea rând, proiectul a inclus şi o etapă de monitorizare atentă a paginilor de internet ale primăriilor cu scopul de a identifica anumite informaŃii ce Ńin de transparenŃa decizională. Acest aspect face ca studiul de faŃă să beneficieze de un plus de informaŃie fundamentată empiric precum şi de posibilitatea de a confrunta răspunsurile oferite în mod oficial de primării cu privire la afişajul electronic al unor informaŃii şi documente şi realitatea observată de IPP în practică. Nu în ultimul rând, analiza prezentată în studiul de faŃă oferă o imagine inedită asupra administraŃiei publice locale din perspectiva modului în care comportamentul unei instituŃii se poate schimba sub presiunea şi ameninŃarea chemărilor în instanŃă pentru nerespectarea prevederilor legale instituite de Legea nr. 544/2001 privind liberal acces la informaŃiile de interes public. MenŃionăm pentru moment doar faptul că iniŃial IPP a intentat nu mai puŃin de 25 de procese primăriilor de municipii şi oraşe pentru faptul că nu au răspuns în termenul legal acceptat sau în mod corespunzător la solicitarea de informaŃii publice adresată de IPP. Din aceastea nu mai puŃin de 16 au fost primăriile de oraşe, care, după chemarea în instanŃă şi-au reconsiderat profund atitudinea şi au oferit IPP-ului informaŃiile solicitate. Inclusiv Primăria Municipiului Bucureşti a fost dată în judecată pentru preŃul exorbitant şi prohibitiv pe care această instituŃie înŃelege să-l practice la copiile Xerox atunci când asigură respectarea principiilor transparenŃei instituŃionale. Luând în considerare toate aceste aspecte, propunem publicului interest un studiu ce îmbină echilibrat analiza cantitativă şi cea calitativă, care se fundamentează pe o serioasă şi atentă cercetare empirică şi care este mai ales rezultatul unor eforturi susŃinute din partea IPP de a contribui la accelerarea ritmului cu care lucrurile se trebuie să se schimbe în bine la toate nivelurile de administrare şi guvernare a bunului public în România.

6

II.

Metodologie de lucru

În realizarea prezentului proiect de cercetare Institutul pentru Politici Publice (IPP) a utilizat două instrumente principale de lucru: (1) Solicitări de informaŃii publice pe baza legii nr. 544/2001, privind liberul acces la informaŃiiile de interes public, adresate primăriilor din 23 de oraşe, 36 de municipii (inclusiv Primăria Municipiului Bucureşti) şi celor 6 sectoare ale Capitalei. Solicitările au fost trimise în data de 12 noiembrie 2007, respectându-se toate etapele stabilite de lege cu privire la acordarea unui interval de timp în care aceste primării să ofere un răspuns la toate punctele din soliciatare. (2) Monitorizarea şi analiza atentă a conŃinutului paginilor de internet ale acestor primării, desfăşurată în perioada 14 - 25 ianuarie 2008.1 Utilizarea solicitărilor de informaŃii de interes public pe baza legii nr. 544/2001 a avut un dublu scop. În primul rând, testarea directă a transparenŃei instituŃionale prin observarea modului în care primăriile răspuns sau nu la punctele cuprinse în solicitare. În al doilea rând, s-a urmărit obŃinerea unor informaŃii oficiale, pe baza cărora să se întocmească o bază de date statistică care să fundamenteze analiza IPP. Monitorizarea paginilor de internet ale primăriilor a urmărit pe de o parte să identifice acurateŃea afirmaŃiilor făcute de primării în răspunsurile oficiale la solicitări, privind modul în care sunt făcute publice dezbaterile din cadrul Consiliului Local, hotărârile acestuia precum şi minutele şedinŃelor Consiliului Local, prin confruntarea acestor răspunsuri cu realităŃile observate pe paginile de internet ale respectivelor primării. Pe de altă parte, monitorizarea paginilor de internet a urmărit evaluarea uşurinŃei cu care informaŃiile de interes public legate de activitatea consiliului local pot fi accesate de cetăŃeni. Pentru o mai mare precizie a analizei sale dar şi pentru a uşura înŃelegerea complexităŃii problemei transparenŃei în administraŃia publică, în proiectul de faŃă echipa de cercetare a decis să facă o distincŃie între transparenŃa instituŃională şi cea decizională. Deşi este profund convinsă că ambele sunt doar diverse faŃete ale aceluiaşi principiul democratic al guvernării responsabile şi transparente, în proiectul de faŃă s-a decis evaluarea fiecăreia în parte, pe baza unor indicatori specifici. Atfel, în acest studiu se utilizează atât termenul de „transparenŃă instituŃională” cât şi cel de „transparenŃă decizională”. O primă justificare pentru această decizie este legată de faptul că potrivit legislaŃiei în vigoare, cele două chestiuni sunt reglementate fiecare în parte de o anumită lege: legea nr. 544/2001privind liberul acces la informaŃiile de interes public este expresia legală a transaprenŃei instituŃionale, în timp ce legea nr. 52/2003 stabileşte coordonatele legale ale principiului transparenŃei decizionale. 1

Lista cu adresele oficiale ale paginilor de internet ale primăriilor consultate în acest proiect sunt ataşate în anexa 3.

7

Mai mult, în cazul administraŃiei publice locale, criteriile formale şi de organizare care asigură transparenŃa decizională sunt trasate în cadrul legii nr. 215/2001, legea adminstraŃiei publice locale. În cadrul acestei legi apar clar menŃionate standardele ce trebuie respectate pentru asigurarea transparenŃei decizionale prin reglementarea timpului şi a locaŃiei unde trebuie anunŃate şedinŃele Consiliului local, proiectele de hotărâri, hotărârile luate în cadrul acestora precum şi afişarea proceselor verbale ale şedinŃelor Consiliului local. În cadrul acestui proiect au fost analizate, şi prin urmare le-au fost adresate solicitări de informaŃii de interes public, un număr de 59 de oraşe şi municipii, şi primăriei Municipiului Bucureşti şi celor 6 primării de sector din Bucureşti. Criteriul de alegere a acestor primării s-a bazat în principal pe respectarea unei reprezentări a regiunilor de dezvoltare economică a României,2 urmărindu-se în acelaşi timp selectarea unor unităŃi-administrativ teritoriale reprezentative şi cunoscute. Astfel, proiectul a inclus următoarele oraşe şi municipii: Oraşe: Balş, judeŃul Olt; Bălan, judeŃul Harghita; Bereşti, judeŃul GalaŃi; Bucecea, judeŃul, Botoşani; Costeşti, judeŃul Argeş; Cugir, judeŃul Alba Curtici, judeŃul Arad Făurei, judeŃul Brăila Fundulea, judeŃul Călăraşi Gura Humorului, judeŃul Suceava Jibou, judeŃul Sălaj Năvodari, judeŃul ConstanŃa Negreşti Oaş, judeŃul Satu Mare Nehoiu, judeŃul Buzău 2

Reamintim că aceste regiuni sunt în număr de 8: Nord-vest, Nord-est, Sud-vest, Sud- est, SudMuntenia, Centru, şi Bucureşti.

8

Nucet, judeŃul Bihor Râşnov, judeŃul Braşov Rovinari, judeŃul Gorj Sălişte, judeŃul Sibiu Segarcea, judeŃul Olt Târgu Frumos, judeŃul Iaşi Târgu Ocna, judeŃul Bacău Uricani, judeŃul Hunedoara Videle, Teleorman Municipii: Alba Iulia, judeŃul Alba Alexandria, judeŃul Teleorman Arad, judeŃul Arad Bacău, judeŃul Bacău Brăila, judeŃul Brăila Braşov, judeŃul Braşov Botoşani, judeŃul Botoşani Bucureşti Buzău, judeŃul Buzău Caracal, judeŃul Olt Cluj Napoca, judeŃul cluj Craiova, judeŃul Dolj ConstanŃa, judeŃul ConstanŃa Deva, judeŃul Hunedoara Drobeta Turnu Severin, judeŃul MehedinŃi Focşani, judeŃul Vrancea 9

GalaŃi, judeŃul GalaŃi Gherla, judeŃul Cluj Giurgiu, judeŃul Giurgiu Hunedoara, judeŃul Hunedoara Iaşi, judeŃul Iaşi Miercurea Ciuc, judeŃul Harghita Oradea, judeŃul Bihor Piteşti, judeŃul Argeş Ploieşti, judeŃul Prahova Satu Mare, judeŃul Satu Mare Sibiu, judeŃul Sibiu Sinaia, judeŃul Prahova Slatina, judeŃul Olt Slobozia, judeŃul IalomiŃa Suceava, judeŃul Suceava Târgu Jiu, judeŃul Gorj Târgu Mureş, judeŃul Mureş Tulcea, judeŃul Tulcea Vaslui, judeŃul Vaslui Zalău, judeŃul Sălaj

10

1. Solicitările adresate în baza legii nr. 544/2001, legea privind liberul acces la informaŃiile de interes public – un instrument de testare a transparenŃei instituŃionale şi decizionale Pentru a testa transparenŃa instituŃională şi decizională la nivel local, echipa de cercetare a IPP a adresat fiecărei primării din oraşele şi municipiile mai sus menŃionate, o solicitare pe baza legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public. Solicitările au fost adresate primăriilor în data de 12 noiembrie 2007. Potrivit prevederilor legii nr. 544/2001termenul legal în care primăriile trebuie să dea un răpuns acestei solicitări este de 10 zile calendaristice. Dacă informaŃiile solicitate necesită un volum mare de lucru instituŃiile pot cere o prelungire a perioadei în care pot oferi răspuns solicitării de informaŃi publice de până la 30 de zile calendaristice de la data înregistrării solicitării. Pentru o mai bună înŃelegere a acestui demers, considerăm oportună prezentarea detaliată a conŃinutului acestor solicitări. Această detaliere serveşte pe de o parte la clarificarea indicatorilor de transparenŃă ce au fost utilizaŃi în cadrul acestui proiect, iar pe de altă parte oferă cititorilor o informaŃie importantă pe baza căreia poate evalua şi analiza mult mai bine o chestiune extrem de interesantă pe care prezentul studiul o aduce în prim plan atunci când tratează problema proceselor judiciare intentate primăriilor pentru refuzul sau neglijenŃa cu care au tratat un element fundamental al transparenŃei instituŃionale. Astfel, prin solicitare echipa IPP a cerut să-i fie furnizate următoarele informaŃii:3 1. Copie după raportul anual cu privire la aplicarea Legii nr. 52/2003 privind transparenŃa decizională în administraŃia publică, pentru anul 2006, raport realizat în conformitate cu articolul 12 din Legea nr. 52/2003. 2. Copie după raportul anul cu privire la aplicarea Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public, pentru anul 2006, realizat în conformitate cu articolul 27 al normei metodologice din 07/02/2002 de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public. 3. Cu privire la aplicarea legii nr. 52/2003, copii după minutele şedinŃelor dezbaterilor Consiliului local din ianuarie 2007 până în octombrie 2007. 4. Modalitatea prin care sunt făcute publice dezbaterile din cadrul Consiliului Local, plecând de la variantele mai jos menŃionate (vă rugăm să indicaŃi prin retranscrierea variantelor de răspuns corespunzătoare răspunsului dvs.): • Comunicate/articole publicate de Primărie/Consiliul Local în presa locală • Articole de presă ale mass-mediei locale/centrale • Ziar/periodic al Primăriei/Consiliului Local • Transmisiune înregistrată la posturile radio • Transmisiune înregistrată la posturile TV • Transmisiune înregistrată pe Internet 3

Redăm conŃinutul solicitării în integralitatea lui.

11

• Transmisiune în direct la posturile radio • Transmisiune în direct la posturile TV • Afişarea la sediul Primăriei • Publicarea pe pagina de Internet • Altă modalitate. Vă rugăm să precizaŃi care. 5. Modalitatea prin care sunt făcute publice hotărârile Consiliului Local, plecând de la variantele mai jos menŃionate (vă rugăm să indicaŃi prin retranscrierea variantelor de răspuns corespunzătoare răspunsului dvs.): • Afişarea la sediul Primăriei • Publicarea pe pagina de Internet • Publicarea într-un ziar/periodic al Primăriei/Consiliului Local • Publicarea în mass-media locală/centrală • Altă modalitate. Vă rugăm să precizaŃi care. 6. Modalitatea prin care sunt făcute publice în localitatea dumneavoastră, minutele dezbaterilor din cadrul şedinŃelor Consiliului Local, plecând de la variantele mai jos menŃionate (vă rugăm să indicaŃi prin retranscrierea variantelor de răspuns corespunzătoare răspunsului dvs.) • Afişarea la sediul Primăriei • Publicarea pe pagina de Internet • Altă modalitate. Vă rugăm să precizaŃi care. 7. Numărul şi tipul sancŃiunilor disciplinare datorate neaplicării legii nr. 544/2001 defalcat, pentru fiecare din anii 2004, 2005, 2006, 2007, menŃionând funcŃia persoanei care a primit sancŃiunea, pentru fiecare caz în parte. 8. Numărul şi tipul sancŃiunilor disciplinare datorate neaplicării legii nr. 52/2003 defalcat, pentru fiecare din anii 2004, 2005, 2006, 2007, menŃionând funcŃia persoanei care a primit sancŃiunea, pentru fiecare caz în parte. 9. Numărul proceselor intentate primăriei pentru nerespectarea prevederilor legii nr. 544/2001, privind liberul acces la informaŃiile de interes public, defalcat, pentru fiecare din anii 2004, 2005, 2006, 2007. În răspunsul dumneavoastră, vă rugăm să precizaŃi pentru fiecare caz în parte dacă procesul a fost intentat de o persoana fizică sau juridică. 10. Numărul de zile de la data încheierii şedinŃei Consiliului Local în care minutele dezbaterilor sunt făcute publice. 11. Prin care din următoarele modalităŃi se realizează înregistrarea voturilor pe proiectele de hotărâri din cadrul şedinŃelor Consiliului Local: a. Nominal (pentru fiecare consilier în parte), la fiecare proiect de hotărâre b. Se numesc doar consilierii care se abŃin sau votează împotrivă c. Se notează doar numărul de voturi, nu şi cine a votat. Pe baza acestor informaŃii, echipa de cercetare IPP a stabilit o serie de indicatori privind transparenŃa instituŃională şi decizională la nivelul administraŃiei publice locale, ce urmează a fi prezentaŃi în detaliu.

12

2. Monitorizarea paginilor oficiale de internet ale primărilor – un instrument de analiză modern şi util În paralel cu analiza răspunsurilor primite de la primării la solicitările adresate acestora pe baza legii nr. 544/2001, echipa de cercetare a IPP a monitorizat în decursul lunii ianuarie 2008 paginie oficiale ale primăriilor incluse în acest proiect. Acest demers analitic a urmărit atât o succintă dar atentă evaluare a modului în care mijloacele informaŃionale moderne sunt utilizate spre a asigura transparenŃa instituŃională şi decizională, cât şi o confruntare a datelor furnizate de primării în mod oficial în cadrul răspunsurilor la solicitări despre acest aspect. În cadrul primei abordări, accentul analizei cade asupra identificării unor informaŃii pe pagina de internet a primăriei pe care echipa IPP le consideră a fi condiŃii minime pentru asigurarea transparenŃei instituŃionale. În cadrul celei de-a doua abordări s-a urmărit confruntarea răspunsurile date de primării despre afişajul pe pagina de internet a unor informaŃii publice şi ceea ce echipa IPP a descoperit în decursul monitorizării acestor pagini web. Concluziile acestui demers sunt prezentate în cadrul secŃiunii ce evaluează transparenŃa instituŃională a administraŃiei publice locale. Monitorizarea site-urilor oficiale ale primăriilor a avut local în perioada 18-22 ianuarie 2008. MenŃionăm că fiecare pagină de internet accesată a fost confirmată prin convorbiri telefonice de către reprezentanŃii primăriilor incluse în acest proiect. Aceste verificări telefonice s-au desfăşurat în perioada 11-12 februarie 2008. 3. Indicatori pentru transparenŃă instituŃională în administraŃia public locală din România O primă serie de indicatori ai transparenŃei instituŃionale sunt oferiŃi de analiza cantitativă şi calitativă a răspunsurilor la solicitările IPP pe baza legii nr. 544/2001. Astfel, aceşti indicatori sunt: a. Numărul de răspunsuri complete primite la solicitări. b. Numărul de răspunsuri incomplete primite, indicând principalele elemente care viciază calitatea răspunsurilor: este vorba despre punctele din solicitare la care se răspunde lacunar, este vorba despre puncte care nu sunt deloc adresate în răspunsul primăriilor sau este vorba despre încercări de eschivare de la trimiterea copiilor după minutele şedinŃelor pentru că acest lucru presupune un volum de muncă suplimentar. c. Numărul de răspunsuri primite în termenul legal prevăzut de legea nr. 544/2001. d. Numărul de procese intentate primăriilor pentru faptul că nu au răspuns în nici un fel solicitărilor. e. PreŃul pe care primăriile le practică pentru copiile xerox ale documentelor cerute în solicitare. Acest preŃ poate acŃiona ca un factor prohibitiv şi 13

descurajator în solicitările de documente publice pe care cetăŃenii le fac astfel încât un preŃ mare practicat de primărie este de fapt o măsură ce contravine principiilor transparenŃei instituŃionale. O a doua serie de indicatori ai transparenŃei instituŃionale este dată de analiza raportului anual privind aplicarea legii nr. 544/2001, pentru anul 2006, raport înaintat echipei de cercetare IPP în cadrul răspunsului oficial al primăriilor la solicitarea de informaŃii publice adresată acestora. Astfel, în analiză s-au folosit următorii indicatori: a. Formatul tipizat sau netipizat al raportului, urmărindu-se a se stabili o statistică a celor mai întâlnite modalităŃi de a redacta acest raport. b. Gradul de complexitate al formatului netipizat al raportului, notându-se cu 0 un grad scăzut de complexitate şi cu 1 un grad ridicat de complexitate.4 c. Maniera de completare a formatului tipizat al raportului privind aplicarea legii nr. 544/2001,5 notându-se cu 0 acele cazuri în care raportul era incomplet (spre exemplu nu erau bifate toate căsuŃele conŃinute de raport) , şi cu 1 acele cazuri în care raportul este completat în întregime. A treia serie de indicatori este dată de analiza răspunsurilor oferite la punctele 7 şi 9 din solicitarea IPP: a. Numărul şi tipul de de sancŃiuni disciplinare datorate neaplicării legii nr. 544/2001 pentru fiecare din anii 2004, 2005, 2006, 2007. b. Numărul de procese intentate primăriei pentru nerespectarea prevederilor legii nr. 544/2001, pentru anii 2004, 2005, 2006, 2007, accentul acestui demers analitic căzând asupra identificării calităŃii de persoană juridică sau fizică pe care reclamantul o are. Cea de-a patra serie de indicatori ai transparenŃei instituŃionale este dată de monitorizarea făcută paginilor oficiale de internet ale primăriilor analizate în cadrul acestui proiect. Astfel, gradul de transparenŃă a fost evaluat pe baza următorilor indicatori: a. PrezenŃa pe site-ul oficial al primăriei a unui link având denumirea de „Consiliul local”, precum şi prezenŃa imediat sub acest link a informaŃiilor care să facă referire la ceea ce acest titlu indică că ar trebui să se găsească pe pagina de internet. b. PrezenŃa pe site-ul oficial al primăriei a unui link având denumirea de „Raport privind aplicarea legii nr. 544/2001”, respectiv „Raport privind aplicarea legii nr. 52/2003”, precum şi prezenŃa imediat sub acest link a informaŃiilor indicat de acest titlu. 4

În analiza formatului netipizat al raportului s-a urmărit numărul de categorii incluse în redactarea acestuia şi care apar şi în formatul tipizat al raportului. 5

Un model al acestui format tip pentru raportul anual privind aplicarea legii 544/2001 este ataşat în anexa 1 a prezentului studiu.

14

c. PrezenŃa pe site-ul oficial al primăriei a unui link având denumirea de „procese verbale”, „stenogramă”, „minută”, precum şi prezenŃa imediat sub acest link a informaŃiilor indicate de acest titlu. d. PrezenŃa pe site-ul oficial al primăriei a unui link având denumirea de „informaŃii publice”, precum şi prezenŃ imediată sub acest link a informaŃiilor indicate de acest titlu. e. PrezenŃa pe site-ul oficial al primăriei a unui link având denumirea de „Hotărâri ale consiliului local”, respectiv „Proiecte de hotărâri”, precum şi prezenŃa imediat sub acest link a informaŃiilor corespunzătoare. f. PrezenŃa pe site-ul oficial al primăriei a unui link având denumirea de „şedinŃe desfăşurate ale Consiliului local”, „Afişare ordine de zi”, respectiv „AnunŃ convocare şedinŃă”, precum şi prezenŃa imediat sub acest link a informaŃiilor corespunzătoare. Pe lângă identificarea prezenŃei sau absenŃei acestor elemente, monitorizarea paginilor de internet a urmărit şi evaluarea uşurinŃei cu care se pot accesa aceste informaŃii pe paginilor de internet respective. 4. Indicatori pentru transparenŃa decizională în administraŃia public locală Analiza transparenŃei decizionale a luat în considerare următoarele categorii de indicatori. În primul rând, indicatori stabiliŃi pe baza analizei conŃinutului şi a formei de întocmire a raportului anual privind aplicarea legii nr. 52/2003, prvind transparenŃa decizională în administraŃia publică: a. Forma tipizată sau netipizată a acestui raport. b. Numărul actelor normative adoptate în cursul anului 2006. c. Numărul proiectelor anunŃate public în cursul anului 2006. d. Numărul proiectelor adoptate fără dezbatere publică în cursul anului 2006. În al doilea rând, analiza răspunsurilor oferite de primării la punctele 4, 5, 6 şi 10 din solicitare a identificat următorii indicatori ai transparenŃei decizionale: a. Locul în care sunt făcute publice dezbaterile din Consiliul local. b. Locul în care sunt făcute publice hotărârile Consiliului local. c. Locul în care sunt făcute publice minutele şedinŃelor Consiliului local. d. Numărul de zile de la data încheierii şedinŃei consiliului Local în care minutele şedinŃelor sunt făcute publice. Nu în ultimul rând, analiza a luat în considerare răspunsurile oferite la punctul 3 din solicitare privind numărul şi tipul de sancŃiuni date pentru neaplicarea legii nr. 52/2003. 15

Pentru a măsura această “transparenŃă pe cale electronică” a instituŃiilor analizate, metodologia de lucru a luat în calcul următoarele criterii: a. Dacă link-ul de legătură cu aceste informaŃii se află explicit postat pe prima pagină sau nu. b. Cât de rapidă este conectarea la aceste informaŃii utilizând link-urile indicate. Este nevoie de un simplu click şi este afişată informaŃia sau de o muncă susŃinută şi răbdare asiduă pentru a utiliza mai multe clickuri pentru a intra în posesia acestei informaŃii?) 5. Surse secundare utilizate Pe lângă analiza datelor primare, oficial oferite de primării, studiul de faŃă a avut drept fundament şi o serie de surse secundare de informare. Astfel la baza analizei s-au aflat cele trei legi fundamentale ale administraŃiei publice din România: •

Legea nr. 215/2001, leagea privind organizarea administraŃiei publice locale

•

Legea nr. 544/2004, legea privind liberal acces la informaŃiile de interes public

•

Legea nr. 52/2003, legea privind transparenŃa decizională în administraŃia publică

A fost de asemenea consultat şi cel mai recent studiul realizat de APADOR-CH privind “TransparenŃa decizională în administraŃia publică în România anului 2007- context, constatări şi perspective -“.

16

III.

Determinări legislative ale principiului transparenŃei

TransparenŃa procesului decizional în sectorul public, expresie a unui principiu fundamental al organizării şi funcŃionării autorităŃilor şi instituŃiilor statului, se fundamentează pe dispoziŃiile constituŃionale cuprinse în articolul 31, alineatele (1) şi (2). Altfel spus, Legea fundamentală a României, adoptată în 1991 şi revizuită în 2003, consacră şi protejează dreptul persoanei de a avea acces la orice informaŃie de interes public şi statuează obligaŃia autorităŃilor publice, în conformitate cu atribuŃiile şi competenŃele care le revin, de a asigura informarea corectă a cetăŃenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal. Aceste prevederi constituŃionale au reprezentat punctul de pornire al adoptării şi asumării legislaŃiei privind transparenŃa decizională în administraŃia publică, cu referiri exprese la cele două legi cu efecte convergente, Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public şi Legea nr. 52/2003 privind transparenŃa decizională. După mai bine de zece ani de interpretare şi, mai ales, aplicare aleatorie şi necorespunzătoare a articolului 31 din ConstituŃia României, s-a creat cadrul legal necesar, coerent în care autorităŃile administraŃiei publice să-şi exercite atribuŃiile într-un mod deschis şi receptiv faŃă de public şi în care accesul liber şi neîngrădit la informaŃiile publice să reprezinte regula generală, practica generalizată, exceptând anumite situaŃii strict reglementate prin lege. Abordarea principiului transparenŃei presupune însă o anumită delimitare între conceptul de transparenŃă, ca normă care instituie o regulă de conduită a actorilor decizionali din administraŃia publică - autorităŃi şi instituŃii publice - şi transparenŃa ca principiu al managementului modern al sectorului public (Noul Management Public), ce urmăreşte stabilirea şi consolidarea modalităŃilor de comunicare şi informare a comunităŃii, în vederea creşterii încrederii şi susŃinerii din partea membrilor colectivităŃii. În studiul nostru ne ocupăm de ambele faŃete ale transparenŃei din activitatea primăriilor şi consiliilor locale chestionate şi monitorizate, încercând să dăm un răspuns cât mai apropiat de realitate la următoarele întrebări aferente celor două abordări: îndeplinesc autorităŃile administraŃiei publice locale exigenŃele normative cuprinse în legislaŃia privind transparenŃa? şi cum sunt îndeplinite aceste exigenŃe? Înainte de întreprinderea oricărei analize empirice a activităŃii administraŃiei locale se cuvine a acorda o deosebită atenŃie a prevederilor legilor care guvernează activitatea primarilor şi consiliilor locale şi care fac trimitere la obligaŃia şi necesitatea de transparenŃă. TransparenŃa constituie o obligaŃie legală, privită din partea administraŃiei, iar dacă schimbăm perspectiva, transparenŃa se relevă ca o nevoie a publicului de a fi informat şi consultat în problemele de interes local. Conform Legii nr. 215/2001 privind administraŃia publică locală, modificată şi completată, consiliul local, organul deliberativ, îşi desfăşoară activitatea în şedinŃele ordinare lunare şi, uneori, în cadrul şedinŃelor extraordinare care se întrunesc la cererea primarului sau a cel puŃin unei treimi din numărul membrilor consiliului, precum şi în cadrul lucrările comisiilor de specialitate. În exercitarea atribuŃiilor legale, consiliul adoptă hotărâri cu caracter normativ şi cu caracter individual, în cadrul şedinŃelor sale care sunt publice. 17

În ceea ce priveşte documentele emise de către autoritatea publică locală, din perspectiva informaŃiilor de interes general, şi care să prezinte atât conŃinutul dezbaterilor din consiliu, cât şi modul în care a votat fiecare dintre membrii consiliului, alineatul (3) al articolului 43 din Legea nr. 215/2001 modificată şi completată dispune fără echivoc: “Dezbaterile din şedinŃele consiliului local, precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier local se consemnează într-un proces-verbal, semnat de preşedintele de şedinŃă şi de secretarul unităŃii administrativ-teritoriale.” Considerăm că semnificaŃia structurii ”modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier local ” nu este suficient înŃeleasă ori ignorată, din moment ce nu există o practică a consemnării nominale a voturilor exprimate de consilieri, decât în unele situaŃii excepŃionale şi doar în cadrul unui număr redus de primării. Termenii “modul” şi ”fiecare”, în cazul interpretării gramaticale a prezentei prevederi legale ar trebui să conducă de fapt la întocmirea, pentru fiecare dintre hotărârile adoptate, a unei liste cu numele şi prenumele tuturor membrilor consiliului prezenŃi la dezbateri şi, în dreptul fiecărui nume, tipul votului exprimat (pentru, împotrivă sau abŃinere). Voturile consilierilor în cadrul şedinŃelor dau expresie şi concretizează activitatea individuală a aleşilor locali, iar dreptul persoanelor de a cunoaşte ce declară consilierii în şedinŃe şi cum votează aceştia trebuie garantat şi facilitat, fie că vorbim despre interes public (şi, implicit, despre hotărâri normative), fie despre interes particular (în cazul hotărârilor individuale). AdmiŃând că ar putea întreba cineva de ce este necesar să ştim ce fel votează consilierii, răspundem că acest drept la o informare corectă derivă din calitatea de membru al colectivităŃii locale, plătitor de taxe şi impozite şi, după caz, de persoană cu drept de vot la alegerile locale. Fie că un individ doreşte să cunoască modalitatea în care s-a votat un proiect de hotărâre de interes public, fie de cum membrii organului decizional şi-au exercitat dreptul de vot asupra unui proiect pe care îl priveşte în mod particular, informarea corectă şi neîngrădită trebuie să fie asigurată potrivit legii. E adevărat că hotărârea individuală este comunicată direct părŃii interesate, din acel moment producând şi efecte juridice, dar destinatarul acelei hotărâri are dreptul ca citind procesul-verbal al şedinŃei, consacrat de legea privind administraŃia publică locală, să ştie cum s-au raportat prin vot la problema sa consilierii pe care i-a votat şi pe care urmează să-i voteze. De asemenea, articolul 56 alin.(2) al Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali menŃionează termenul de “proces-verbal al şedinŃei”. Alături de procesul-verbal al şedinŃei a cărui întocmire reprezintă o obligaŃie legală statuată de Legea nr. 215/2001 modificată şi completată, Legea nr. 52/2003 privind transparenŃa decizională în administraŃia publică prevede la articolul 10: “Minuta şedinŃei publice, incluzând şi votul fiecărui membru, cu excepŃia cazurilor în care s-a hotărât vot secret, va fi afişată la sediul autorităŃii publice în cauză şi publicată în site-ul propriu”. De aici reiese o problemă importantă marcată de întrebarea: se referă legiuitorul la acelaşi proces-verbal al şedinŃei menŃionat în Legea nr. 215/2001, dar utilizează o altă terminologie sau instituie obligaŃia autorităŃii locale de a întocmi un alt document de şedinŃă, pe lângă procesul-verbal deja amintit? Este obligatorie redactarea ambelor documente ori numai a unuia dintre ele? La aceste întrebări nu pot fi aduse răspunsuri decât din partea legiuitorului, printr-o modificare a legislaŃiei de natură să 18

clarifice acest echivoc, dar putem să aducem la cunoştinŃa celor interesaŃi modul în care înŃeleg şi aplică funcŃionarii din administraŃia locală dispoziŃiile legale, ceea ce vom face în paginile care urmează. Din cercetările pe care le-am întreprins, am constatat că în marea majoritate a primăriilor se redactează procese-verbale, prin care se redau cu maximă fidelitate replicile membrilor consiliului local din cadrul dezbaterilor, constituind astfel mai mult o stenogramă decât un proces-verbal în sensul tehnic al termenului. Un mic segment din primăriile chestionate au răspuns că întocmesc minute, iar din analiza documentelor primite de la acestea putem trage concluzia că semnificaŃia minutei din perspectiva lor se suprapune peste cea a procesului-verbal, întrucât maniera de redactare a aşa-numitelor minute nu este cu nimic diferită de a celorlalte primării în care documentele de şedinŃă sunt intitulate procese-verbale. În plus, merită menŃionat faptul că la Primăria Municipiului Arad se întocmesc şi stenograme ale şedinŃelor, precum şi minute, iar la Primăriile Municipiilor Botoşani, Sibiu şi Târgu Jiu persoanele interesate pot consulta atât procesele-verbale, cât şi minutele şedinŃelor şi, de asemenea, pot observa că între acestea există o diferenŃă evidentă în ceea ce priveşte redactarea, concretizată în stilul utilizat: minutele reprezintă un rezumat al discuŃiilor dintr-o şedinŃă, pe când procesul-verbal descrie în cel mai mic detaliu desfăşurarea şedinŃei, cuprinzând totalitatea replicilor şi procedurilor realizate în cadrul acesteia. Cât despre persoanele în a căror competenŃă revine procesul-verbal / minuta şedinŃei, legea administraŃiei publice locale concentrează întreaga responsabilitate a veridicităŃii celor consemnate în procesul-verbal asupra preşedintelui de şedinŃă (art. 37 alin.(1): După declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii săi, prin hotărâre adoptată cu votul deschis al majorităŃii consilierilor locali în funcŃie, un preşedinte de şedinŃă, pe o perioadă de cel mult 3 luni, care va conduce şedinŃele consiliului şi va semna hotărârile adoptate de acesta) şi a secretarului unităŃii administrativ-teritoriale. După cum am precizat, alineatul (3) al articolului 43 din Legea nr. 215/2001 modificată şi completată precizează că “Dezbaterile din şedinŃele consiliului local, precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier local se consemnează într-un proces-verbal, semnat de preşedintele de şedinŃă şi de secretarul unităŃii administrativ-teritoriale”. În plus, alineatul (4) al aceluiaşi articol atrage atenŃia asupra faptului că atât preşedintele de şedinŃă, cât şi secretarul răspund pentru conformitatea procesului verbal cu desfăşurarea dezbaterilor şi procedurilor din şedinŃe: “Preşedintele de şedinŃă, împreună cu secretarul unităŃii administrativ-teritoriale, îşi asumă, prin semnătură, responsabilitatea veridicităŃii celor consemnate”, În completare, Legea nr.52/2003, prin articolul 11 alin. (1) stipulează obligaŃia autorităŃilor de a elabora şi de a arhiva minutele şedinŃelor publice, fără a desemna în mod expres o persoană ori o structură administrativă care să aibă aceste atribuŃii. În acelaşi sens intervine art. 43 alin. (6) al Legii administraŃiei publice locale: “Procesul-verbal şi documentele care au fost dezbătute în şedinŃă se depun într-un dosar special al şedinŃei respective, care va fi numerotat, semnat şi sigilat de preşedintele de şedinŃă şi de secretar, după aprobarea procesului-verbal”, consolidând ideea că preşedintele de şedinŃă şi secretarul poartă responsabilitatea pentru întocmirea şi păstrarea proceselor-verbale. În termen de 3 zile de la terminarea şedinŃei, secretarul unităŃii administrativ-teritoriale este obligat să afişeze la sediul primăriei şi, după caz, pe pagina de internet a unităŃii 19

administrativ-teritoriale o copie a procesului-verbal al şedinŃei, după cum se statuează în Legea nr. 215/2001 modificată şi completată, articolul 43, alineatul 7. Legea nr. 52/2003 nu menŃionează niciun termen pentru afişarea minutei, ci numai faptul că minuta şedinŃei publice, incluzând şi votul fiecărui membru, cu excepŃia cazurilor în care s-a hotărât vot secret, va fi afişată la sediul autorităŃii publice în cauză şi publicată în site-ul propriu. În cazul nerespectării prevederilor referitoare la consemnarea dezbaterilor şi a modului de exercitare a voturilor consilierilor locali ori a dispoziŃiilor privind responsabilitatea preşedintelui de şedinŃă şi a secretarului pentru veridicitatea celor consemnate, normele juridice în vigoare nu prevăd vreo sancŃiune, nici în textul Legii administraŃiei publice locale, nici în Legea transparenŃei decizionale în administraŃia publică. Este evident că o faptă constând în consemnarea în procesul-verbal a unor lucruri neconforme cu realitatea va cădea sub incidenŃa legii penale, însă nu ştim ca în cazul întocmirii şi publicării cu întârziere a documentelor de şedinŃă să se fi luat vreo măsură, să se fi aplicat vreo sancŃiune. Aceasta în ciuda faptului că dispoziŃia “În termen de 3 zile de la terminarea şedinŃei, secretarul unităŃii administrativ-teritoriale afişează la sediul primăriei şi, după caz, pe pagina de internet a unităŃii administrativ-teritoriale o copie a procesului-verbal al şedinŃei" (art. 43, alin.(7) din Legea nr. 215/2001 modificată şi completată) Conceptul de transparenŃă în administraŃia publică locală, în speŃă în primării şi consilii locale, nu se reduce doar la dispoziŃiile analizate, ci capătă noi contururi prin articolele 12, 13 şi 14 din Legea privind transparenŃa decizională în administraŃia publică şi în Hotărârea de Guvern nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public. Astfel, articolul 12 din Legea transparenŃei decizionale dispun obligaŃia autorităŃilor publice de a întocmi şi de a face public un raport anual privind transparenŃa decizională, care va cuprinde cel puŃin următoarele elemente: a) numărul total al recomandărilor primite; b) numărul total al recomandărilor incluse în proiectele de acte normative şi în conŃinutul deciziilor luate; c) numărul participanŃilor la şedinŃele publice; d) numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative; e) situaŃia cazurilor în care autoritatea publică a fost acŃionată în justiŃie pentru nerespectarea prevederilor prezentei legi; f) evaluarea proprie a parteneriatului cu cetăŃenii şi asociaŃiile legal constituite ale acestora; g) numărul şedinŃelor care nu au fost publice şi motivaŃia restricŃionării accesului. 20

În privinŃa momentului şi locaŃiei afişării acestui raport, Legea nu menŃionează decât că raportul anual privind transparenŃa decizională va fi făcut public în site-ul propriu, prin afişare la sediul propriu într-un spaŃiu accesibil publicului sau prin prezentare în şedinŃă publică (art.12, alin. (2)). În orice caz legea protejează drepturile membrilor colectivităŃii locale şi nu numai, prin afirmarea posibilităŃii oricărei persoane care se simte vătămată în drepturile sale, prevăzute de această lege, de a face plângere în condiŃiile Legii nr. 554 /2004 privind contenciosul administrativ. În afară de aceasta, nu se prevede ce funcŃionar ori structură din cadrul autorităŃii publice poartă responsabilitatea pentru redactarea şi publicarea acestui raport, ci numai obligaŃia autorităŃii în ansamblul ei, fapt care, spunem noi, ar face trimitere la conducerea autorităŃii/ instituŃiei. Pe cale de consecinŃă, considerăm dezirabilă completarea legii cu o referire expresă la funcŃionarul care ar trebui să răspundă pentru întocmirea cu seriozitate a raportului în discuŃie, adică la persoana responsabilă cu aplicarea Legii nr. 52/2003 privind transparenŃa decizională în administraŃia publică, pentru că deşi se poate subînŃelege din lege, este necesar ca normele juridice să aibă o exprimare directă, clară, fără echivocuri şi, astfel, eficientă. La rândul ei, Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public reprezintă un factor esenŃial de asigurare a transparenŃei instituŃionale care completează şi potenŃează conceptul de transparenŃa decizională. În această direcŃie, în art. 27 al Hotărârii Guvernului nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public că fiecare instituŃie sau autoritate publică va întocmi anual, prin structurile de informare şi relaŃii publice, un raport privind accesul la informaŃiile de interes public, care va cuprinde: a) numărul total de solicitări de informaŃii de interes public; b) numărul total de solicitări, departajat pe domenii de interes; c) numărul de solicitări rezolvate favorabil; d) numărul de solicitări respinse, defalcat în funcŃie de motivaŃia respingerii (informaŃii exceptate de la acces, inexistente etc.); e) numărul de solicitări adresate în scris: 1. pe suport de hârtie; 2. pe suport electronic; f) numărul de solicitări adresate de persoane fizice; g) numărul de solicitări adresate de persoane juridice; h) numărul de reclamaŃii administrative: 1. rezolvate favorabil; 2. respinse; i) numărul de plângeri în instanŃă: 1 rezolvate favorabil; 2. respinse; 3. în curs de soluŃionare; j) costurile totale ale compartimentului de informare şi relaŃii publice; 21

k) sumele totale încasate pentru serviciile de copiere a informaŃiilor de interes public solicitate; l) numărul estimativ de vizitatori ai punctului de informare-documentare. În acest articol se prevede în mod clar că acest raport, întocmit în cadrul structurilor de informaŃii şi relaŃii publice, va fi adresat conducătorului autorităŃii sau instituŃiei publice respective şi va fi făcut public, dar nu se stabileşte un termen anume pentru publicare şi nici mijlocul de aducere la cunoştinŃă publică a raportului. Dacă o persoană se consideră vătămată în drepturile sale, poate depune reclamaŃia administrativă prevăzută la art. 32 în termen de 30 de zile de la luarea la cunoştinŃă a refuzului explicit sau tacit al angajaŃilor din cadrul autorităŃii sau instituŃiei publice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 544/2001 şi ale prezentelor norme metodologice. În situaŃia în care reclamaŃia se dovedeşte întemeiată, răspunsul la aceasta se transmite solicitantului care se consideră lezat în termen de 15 zile de la depunerea reclamaŃiei administrative. Acest răspuns va conŃine informaŃiile de interes public solicitate iniŃial şi, de asemenea, va menŃiona sancŃiunile disciplinare aplicate în cazul funcŃionarului vinovat, în condiŃiile legii. Nu avem nicio reŃinere în a declara caracterul perfectibil al cadrului legislativ în care îşi desfăşoară activitatea consiliile locale şi primarii. În realitate, mai sunt destule aspecte normative susceptibile de a fi ameliorate şi îmbunătăŃite din perspectiva dreptului liber şi neîngrădit al oamenilor de a cunoaşte mecanismele, instrumentele şi desfăşurarea propriu-zisă a procesului decizional de la nivelul colectivităŃilor locale. În prezentarea pe care am făcut-o legislaŃiei în vigoare am încercat să subliniem lacunele din legi şi prevederile care trebuie modificate şi/sau completate, aceste puncte slabe din legislaŃie de care se folosesc aleşii locali şi funcŃionarii publici din primării atunci când, în anumite situaŃii, încalcă reguli elementare ale bunului simŃ şi principii fundamentale, precum binele comun, dreptul la informare, transparenŃă şi deschidere către cetăŃeni. De ce bun simŃ? Pentru că nu este vorba despre altceva atunci când, obligat prin lege să redacteze procese-verbale ale şedinŃelor, prin care cel care plăteşte taxe şi impozite să afle ce discută consilierii locali în şedinŃe, cum votează asupra proiectelor de hotărâre, ce hotărâri sunt adoptate etc., un funcŃionar public îndeplineşte această sarcină în cel mai superficial mod posibil, punând la dispoziŃia celor interesaŃi un teanc de hârtii conŃinând de-a dreptul nişte mâzgălituri indescifrabile (este cazul proceselor-verbale primite de la Primăria Oraşului Costeşti). Acest lucru ne duce cu gândul la necesitatea inserării în textul legii a unei prevederi precum: “Dezbaterile din şedinŃele consiliului local, precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier local se consemnează într-un proces-verbal redactat într-o manieră lizibilă şi inteligibilă”. Recomandăm cu fermitate ca toŃi cei implicaŃi în implementarea legilor privind transparenŃa decizională şi liberul acces la informaŃiile de interes public să aplice dispoziŃiile legale în vigoare atât în litera lor, cât mai ales în spiritul acestora, iar acolo unde legea nu prevede nimic, până la o viitoare completare a vidului legislativ, înainte de a (nu) acŃiona să aibă în vedere drepturile şi interesele cetăŃenilor, din rândul cărora 22

şi ei fac parte. În acelaşi timp insistăm ca acolo unde sunt prevăzute obligaŃii de a da, a face sau a nu face, în sarcina administraŃiei, să se menŃioneze clar funcŃionarii sau structurile administrative în a căror sferă de competenŃe intră acele obligaŃii şi eventualele sancŃiuni pentru neîndeplinirea lor.

23

IV.

TransparenŃa instituŃională la nivelul administraŃiei publice locale – o practică instituŃională departe încă de prevederile legale

Urmărind să testeze transparenŃa instituŃională a administraŃiei publice locale, echipa de cercetare IPP consideră oportună o scurtă dar elocventă discuŃie asupra experienŃei sale în adresarea solicitărilor de informaŃii de interes public primăriilor incluse în proiect. Atât analiza cantitativă cât şi cea calitativă a răspunsurilor oferite la aceste solicitări de către primării subliniază o diferenŃă vizibilă între primăriile de municipiu şi cele de oraş din perspectiva modalităŃii în care aceste instituŃii înŃeleg să aplice prevederile legii nr. 544/2001. Înainte de a prezenta în detaliul rezultatele analizei, IPP doreşte să atragă atenŃia asupra principalelor aspecte observate în cadrul etapei de cercetare ce a implicat evaluarea răspunsurilor la solicitările adresate de IPP pirmăriilor. Astfel, s-a constatat a că primăriile din oraşe sunt mult mai puŃin obişnuite decât cele din municipii cu practicile specifice transparenŃei instituŃionale şi a furnizării de informaŃii publice prin intermediul răspunsurilor la solicitări scrise, adresate în baza legii nr. 544/2001. IniŃial, doar 3 primării de oraş au răspuns solicitării IPP în termenul prevăzut legal. De asemenea, calitatea răspunsurilor oferite de aceste primării de oraş lasă mult de dorit şi subliniază neseriozitatea cu care acestea înŃeleg să respecte anumite prevederi legale legate de o administraŃie transparentă. Mai mult, aceste primării înŃeleg să respect legea numai atunci când sunt utilizate mijloace de persuadare de natură juridică, cum este chemarea în instanŃă. IPP semnalează că din perspectiva proiectelor trecute ale Institutului încă nu se poate constata o reform reală şi sustenabilă în domeniul transparenŃei instituŃionale în administraŃia publică. Mai mult, rezultatele actualei analize atrage atenŃia asupra următoarei realităŃi: cu cât sunt mai departe de administraŃia centrală şi cu cât este mai mic oraşul, cu atât autorităŃile locale înŃeleg să facă abtracŃie de prevederile legale şi să menŃină un grad ridicat de opacitate a instituŃiilor pe care le repezintă. Primăriile de municipiu par să fie mult mai obişnuite cu solicitările de informaŃii publice şi cu termenele legale prevăzute pentru a oferi informaŃiile publice cerute. Aici însă se constată o altă problemă, la fel de gravă şi care indică din nou o tendinŃă spre a menŃine un nivel scăzut de transparenŃă instituŃională la nivelul administraŃiei publice locale: practicarea unor preŃuri nejustificat de mari pentru copiile Xerox ale documentelor de interes public solicitate în baza legii 544/2001. Din această perspectivă unele primării par a transforma accesul la informaŃiile de interes public întro modalitate de a obŃine venituri suplimentare în contul primăriilor. Astfel, la nivelul primăriilor de municipiu se constată următoarea situaŃie. Dintr-un număr total de 36 de primării cărora li s-au adresat solicitări de informaŃii publice, 6 au fost date în judecată pentru faptul că nu au dat nici un răspuns sau pentru că au dat un răspuns incomplet. Cele 6 cazuri au fost primăriile din: 24

1. Drobeta Turnu Severin (pentru răspuns incomplet) 2. Miercurea Ciuc 3. Ploieşti 4. Tulcea (Pentru răspuns incomplet: răspunsul la solicitare nu făcea referire la procesele verbale ale şedinŃelor din consiliul local). 5. Târgu Mureş 6. Vaslui

Analiza comportamentului instituŃional al acestor 6 cazuri din perspectiva chemării în instanŃă aduce în prim plan următoarele elemente. În primul rând, faptul că primăriile din Miercurea Ciuc şi Ploieşti şi-au reconsiderat profund atitudinea şi au trimis imediat echipei IPP informaŃiile de interes public cerute, după ce au primit citaŃiile pentru a se prezenta în instanŃă. În al doilea rând, trebuie subliniată atitudinea reprezentanŃilor primăriei din Tulcea: într-o primă instanŃă, contactaŃi fiind prin telefon pentru a clarifica poziŃia primării cu privire la prezentarea preoceselor verbale, aceştia au declarat că vor 25

pune la dispoziŃia IPP copii după aceste documente dar la o dată ulterioară, dat fiind volumul mare de doumente ce trebuiesc fotocopiate. MenŃionăm că această discuŃie a avut loc la mijlocul lunii decembrie 2007. Ulterior, în luna ianuarie 2008, a mai avut loc o discuŃie între reprezentanŃii primăriei Tulcea şi IPP, în care primii au promis că vor afişa procesele verbale pe pagina de internet a primăriei. Acest lucru nu s-a întamplat însă decât la o săptămână distanŃă, după ce reprezentanŃii primăriei Tulcea au primit citaŃia de chemare în instanŃă din parte IPP. Astfel, începând cu data 14 ianuarie 2008 cetăŃenii Municipiului Tulcea pot accesa online procesele verbale ale şedinŃelor din Consiliul local. Acestor 6 cazuri de chemare în instanŃă, li se adaugă alte 2 procese intentate Primăriei Municipiului Bucureşti, respective Primăriei Municipiului Sinaia pentru stabilirea unui preŃ al copiilor xerox pentru documentele solicitate care depăşeşte cu mult atât preŃul pieŃei cât şi bunul simŃ în administrarea principiului transparenŃei insituŃionale. Astfel, Primăria Municipiului Bucureşti a cerut suma de 475 RON pentru 499 de pagini xeroxate ceea ce implică un preŃ de aproape 1 leu per copie xeroxată. Primăria Sinaia a cerut 61,5 RON pentru 41 pagini, ceea ce aduce preŃul unei pagini xeroxate la 1.5 lei noi, potrivit hotărârii nr. 72/ 2004 a consiliului local Sinaia. Prezentăm astfel următoarea situaŃie a facturilor pe care IPP a trebuit să le plătească în cadrul acestui proiect de cercetare pentru informaŃiile solicitate: •

Primăria Bucureşti a cerut 475 RON pentru 499 pagini, practicând deci un preŃ de aproape un 1 RON per pagina copiată.

•

Primăria Sinaia a cerut 61,5 RON pentru 41 pagini, practicând un preŃ de 1,5 RON per pagină xeroxată.

•

Primăria Gherla a cerut 15,4 RON pentru 76 pagini, practicând un preŃ de 0,2 RON per pagină copiată.

•

Primăria Nucet a cerut 12,6 RON pentru 63 pagini, practicând un preŃ de 0,2 RON per pagină copiată.

•

Primăria Fundulea, a cerut 12,5 RON pentru 24 pagini, practicând un preŃ de 0,5 RON per pagină xeroxată.

MenŃionăm în acest context faptul că în raportul anual privind aplicarea legii nr. 544/2001 primăria Târgu Jiu menŃionează că preŃul copiei xerox este de 0,1 lei pe foaie, iar cei de la Primăria Bălan , Harghita care au indicat în răspuns faptul că „pentru anul 2007 preŃul de copiere al documentelor este de 0,5 lei”. Cu usurinŃă, putem astfel constata o mare diferenŃă între preŃul practicat în general de primării (în jur de 0,2 – 0,5 RON) şi preŃul practicat de primăria Municipiului Bucureşti şi de primăria Municipiului Sinaia.

26

În acest context considerăm oportun să prezentăm punctul de vedere al Corinei Popescu, avocatul IPP în toate aceste cazuri, cu atât mai mult cu cât stabilirea unui astfel de preŃ reprezintă o gravă încălcare a principiului liberului acces la informaŃiile de interes public creând în fapt un obstacol serios în accesarea unor documente şi informaŃii de interes public. Redăm în integralitate punctul de vedere exprimat de avocatul IPP: „Conform art. 9 alin. 1 din Legea nr. 544/2001, "în cazul în care solicitarea de informaŃii implică realizarea de copii de pe documentele deŃinute de autoritatea sau instituŃia publică, costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant, în condiŃiile legii". Din interpretarea textului legal, rezultă evident două aspecte.Pe de o parte, solicitantul este obligat numai la plata serviciilor de copiere, nu şi la plata altor sume de bani, care să aducă un eventual profit autorităŃii sau instituŃiei publice. Pe de altă parte, costul serviciilor de fotocopiere nu poate fi stabilit discreŃionar de autoritatea sau instituŃia publică, ci trebuie să reprezinte efectiv contravaloarea cheltuielilor necesare pentru copierea documentelor solicitate. Or, Primăriile cărora ne-am adresat pretind că acest cost de copiere este între 0,1 şi 2,5 RON per pagină, ceea ce nu poate fi acceptat, întrucât este de natură să aducă atingere însăşi substanŃei dreptului de acces la informaŃiile de interes public. Într-adevăr, prin definiŃie autoritatea sau instituŃia publică nu are un scop lucrativ, deci nu poate urmări obŃinerea de profit prin prestarea unui serviciu public – comunicarea informaŃiilor de interes public. Întrucât preŃul pieŃei pentru efectuarea unei fotocopii începe de la 0,05 RON (500 lei vechi), în condiŃiile în care prestarea serviciului se face de o societate comercială, constituită special în scopul obŃinerii de profit, rezultă evident că diferenŃa între preŃul pretins de unele Primării (până la 2,5 lei) şi preŃul pieŃei (0,05 lei) reprezintă profitul acestora. PreŃul uneori pretins nu poate reprezenta numai contravaloarea serviciului de copiere, toate societăŃile comerciale din acest domeniu obŃinând profit cu un preŃ începând de la 0,05 lei pe pagină. Sumele cerute (între 0,1 şi 2,5 lei pe pagină) sunt disproporŃionat de mari şi nu sunt impuse decât fie cu scopul de a aduce un profit autorităŃii sau instituŃiei publice, fie cu scopul de a aduce atingere dreptului de acces la informaŃiile de interes public. Oricum ar fi, în ambele cazuri, aceste Primării încălcă grav dreptul de acces gratuit la informaŃiile de interes public, consacrat expres de Legea nr. 544/2001 şi de H.G. nr. 123/2002.” În acest moment al analizei trebuie menŃionat următorul aspect cu care IPP s-a confruntat ulterior chemării în instanŃă a Primăriei Sinaia, pentru practicarea preŃului de 1,5 RON per pagină copiată. În urma atacării în instanŃă a hotărârii Consiliului local 27

Sinaia nr. 72/2004, privind aprobarea costului serviciului de copiere a documentelor solicitate potrivit leii nr. 544/2001, hotărâre ce a fost invocată de Primăria Sinaia pentru a justifica preŃul de 1,5 RON per pagină xeroxată, IPP a fost sesizată de reprezentanŃii acestei primării asupra faptului că suma cerută iniŃial pentru copiile xerox a fost calculată greşit de funcŃionarii primăriei astfel încât primăria a returnat suma de 55,5 RON IPP-ului. IPP atrage atenŃia şi consideră de neacceptat o astfel de neglijenŃă şi lipsă de profesionalism din partea autorităŃilor locale în aplicarea prevederilor legii nr. 544/2001, şi se întreabă dacă Primăria s-ar fi autosesizat despre greşeala pe care a comis-o în lipsa unui proces intentat de IPP! La nivelul oraşelor nu s-a constatat o astfel de situaŃie în privinŃa sumelor de bani cerute pentru copiile xerox. Aici problemele ridicate de răspusurile la solicitările IPP sunt de o altă natură. Astfel, dintr-un număr total de 23 de oraşe, doar 7 primării au răspuns iniŃial solicitărilor adresate de IPP, în timp ce 16 au fost chemate în instanŃă pentru lipsa oricărui răspuns în termenul stabilit de legea nr. 544/2001. Trebuie subliniat aici faptul (dealtfel deloc surprinzător din perspectiva altor experienŃe similare ale IPP) că această chemare în instanŃă a avut drept consecinŃă primirea unui număr considerabil de răspunsuri din partea primăriilor, astfel încât, 13 din cele 16 oraşe chemate în instanŃă au trimis IPP răspunsurile aşteptate.

28

Analiza calitativă a răspunsurilor oferite de primării atrage atenŃia prin câteva elemente pe care echipa IPP doreşte să le semnaleze. În primul rând menŃionăm cazul primăriilor oraşelor Segarcea (judeŃul Olt) şi Nucet (judeŃul Bihor) care au avut evidente dificultăŃi în a înŃelege punctul 3 din solicitarea IPP prin care se cereau copii după minutele şedinŃelor Consiliului local. Într-o evidentă încercare de a se eschiva de la trimiterea acestor documente, primăria oraşului Nucet a indicat în primul său răspuns următoarele: “Nu am avut propuneri legislative sau de modificare a proiectelor de interes public din partea persoanelor fizice, juridice, O.N.Guri, prin urmare proiectele de hotărâri care au fost de interes public au fost supuse aprobării Consiliului local al oraşului Nucet în forma lor iniŃială”. Lipsa de sens a unui astfel de răspuns în contextul unei solicitări clare este mai mult decât evidentă şi ridică serioase semne de întrebare asupra seriozităŃii cu care cel puŃin această primărie înŃelege aplicarea legii nr. 544/2001privind liberul acces la informaŃiile de inters public. Continuând aceeaşi tonalitate a absurdului, primăria oraşului Segarcea a răspuns: “În anul 2007 cetăŃenii sau asociaŃiile legal constituite nu au prezentat, în scris, sugestii şi propuneri cu privire la unul dintre domeniile de interes public. SituaŃie în care nu au fost încheiate minutele şedinŃelor dezbaterilor consiliului local”. Logica relaŃiei de cauzalitate pe care reprezentanŃii acestei instituŃii o văd între încheierea minutelor (proceselor verbale) şedinŃelor Consiliului local şi prezentarea unor propuneri din partea cetăŃenilor şi a societăŃii civile scapă orcărui raŃionament logic, cu atât mai mult cu cât consemnarea acestor şedinŃe într-o minută (proces verbal) apare clar prevăzută ca o obligaŃie legală, potrivit art. 43, alin. 4 din Legea nr. 215/2001, legea a administraŃiei publice locale. În acelaşi timp, considerăm că merită menŃionat exemplul primăriei Municipiului Hunedoara care iniŃial ne-a înaintat atât raportul anual privind aplicarea legii nr. 544/2001, legea privind liberul acces la informaŃiile de interes public pentru anul 2006, cât şi pe cel privind aplicarea legii nr. 52/2003, legea privind transparenŃa în administraŃia publică, fără ca acestea să fie completate sau să poarte vreo semnătură ori ştampilă. În urma unei discuŃii telefonice între IPP şi responsabilul cu aplicarea legii nr. 544/2001 din cadrul acestei primării, în care reprezentantul IPP a atras atenŃia asupra acestei probleme, primăria a trimis copiile oficial asumate ale acestor documente. Responsabilul cu aplicarea legii nr. 544/2001 din cadrul acestei primării a explicat această situaŃie prin faptul că personalul însărcinat cu realizarea acestor documente nu i-a înmânat documentele corespunzătoare pentru conformitate.

29

Trecând de la nivelul primăriilor de oraşe la cel al primăriilor de sector din Capitală, se observă următoarea situaŃie: 4 din cele 6 primării au răspuns solicitărilor de informaŃii publice în mod corespunzător, în timp ce 2 au eşuat în a aplica acest instrument de bază al transparenŃei instituŃionale. Este vorba pe de o parte despre Primăria sectorului 5 care până la data redactării acestui studiu nu a trimis nici un fel de răspuns la solicitarea IPP, nici măcar în urma chemării în instanŃă. Pe de altă parte este vorba despre Primăria sectorului 2 care a răspuns solicitării însă a făcut-o într-o manieră ce subliniază modul “propriu” al acestei primării de a aplica prevederile legii nr. 544/2001. Cităm astfel răspunsul extrem de scurt şi concis al Primăriei sectorului 2: “Referitor la adresa dumneavoastră nr. 1477/2007 înregistrată în cadrul primăriei sectorului 2 sub nr. 76567/2007 vă informăm că datele solicitate de dumneavoastră pot fi consultate pe siteul instituŃiei, respectiv www.ps2.ro”. Deşi se poate argumenta că această formulare corespunde literei legii 544/2001 care prevede că în unele situaŃii este îndeajuns ca instituŃia în cauză să indice sursa unde se pot consulta informaŃiile publice solicitate, echipa IPP consideră acest tip de răspuns ca fiind mai mult decât nesatisfăcător. Este vorba în primul rând despre lipsa de precizie a răspunsului în privinŃa link-urilor exacte ce oferă informaŃii despre aspectele solicitate de IPP. În al doilea rând este vorba despre faptul că în monitorizarea sa, echipa de cercetare a IPP nu a putut să identifice raportul anual pentru anul 2006 privind aplicarea legii nr.544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public.6 Considerăm că măcar pentru aceste două motive răspunsul oferit de primăria sectorului 2 este departe de orice standard ce poate fi acceptat în aplicarea principiilor transparenŃei instituŃionale. Mai mult, considerăm că această primărie pleacă de o premisă absolut greşită în modul în care consideră că trebuie să respecte prevederile legale ale liberului acces la informaŃiile de interes public: este vorba de presupunerea că toate persoanele care solicită astfel de informaŃii au acces la internet. Nu în ultimul rând, IPP doreşte să atragă atenŃia acelor primării care oferă răspunsuri unor solicitări de informaŃii publice prin intermediul adresei de e-mail să specifice clar în subiectul mesajului numărul solicitării căreia îi răspund precum şi instituŃia din partea căreia scriu în mod oficial. Mai mult, considerăm necesar ca persoanele care trimit acest răspuns prin intermediul adresei de e-mail să se identifice în cadrul mesajului cât mai corect cu putinŃă. Prin urmare, pe baza acestor statistci dar şi a evaluării calitative a răspunsurilor, se poate concluziona faptul că primăriile municipiilor par a fi mult mai conştiincioase în tratarea prevederilor elementare cu privire la aplicarea legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public, şi implicit la aplicarea principiului transparenŃei 6

Menţionăm că site-ul a fost consultat ultima oară în data de 24 ianuarie 2008, la adresa www.ps2.ro.

30

instituŃionale. Primăriile oraşelor par a mai avea destul de multe lucruri de învăŃat din perspectiva bunelor practici în aplicarea legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public, şi confirmă din păcate un model de comportament instituŃional mai vechi observat de IPP: este vorba despre faptul că instituŃiile publice înŃeleg să respecte atât spiritul cât şi litera legii numai după ce sunt folosite mijloace de presiune, aşa cum este chemarea în instanŃă. Deşi înŃelege problemele de ordin logistic şi lipsa unui personal suficient şi motivat în aplicarea corectă a legii nr. 544/2001, cu care instituŃiile administraŃie publice locale se confruntă, echipa IPP nu poate fi de acord cu perpetuarea unor astfel de comportamente considerate a fi total nepotrivite cu statutul României de Ńară membră a Uniunii Europene.

1. Rapoartele anuale privind aplicarea legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public – un prim indicator al încercărilor de transparentizare în administraŃia publică. Analiza cantitativă şi calitativă a copiilor după rapoartele anuale privind aplicarea legii nr. 544/2001, legea privind liberula cces la informaŃiile de interes public întocmite de primării pentru anul 2006 potrivit indicatorilor deja menŃionaŃi în metodologia de lucru a prezentului studiu, relevă următoarele.

31

În primul rând, se observă existenŃa a două tipuri de format în care sunt consemnate informaŃiile legate de acest raport: un format tipizat, ataşat în anexa 2 a prezentului studiu, şi un format netipizat prin intermediul căruia fiecare primărie decide ce raportează cu privire la activităŃile desfăşurate în legătură cu aplicarea legii nr. 544/2001. MenŃionăm în acest punct al analizei că normele metodologice de aplicare a legii nr. 544/2001 nu menŃionează obligaŃia legală ca acest raport să fie întocmit în conformitate cu un anumit format standard dar face referire cu privire la minimum de informaŃii care trebuie să se regăsească în acest raport. Este vorba aici despre nu mai puŃin de 12 itemi, care nu se regăsesc în lectura rapoartelor prezentate în format netipizat. La nivelul municipiilor se poate observa o proporŃie uşor mai mare de primării care au preferat să întocmească acest raport într-un format netipizat. Astfel 55% dintre cazurile analizate au prezentat rapoarte în format netipizat iar 45% în format tipizat. Am considerat utilă observarea acestei diferenŃe datorită faptului că s-a constata în cadrul cercetării că prezenŃa formatului netipizat este asociată în majoritatea cazurilor de oferirea unui mai mic număr de informaŃii despre cum a fost aplicată legea nr. 544/2001 de-a lungul unui an. Astfel, dacă un formular tipizat prezintă informaŃii despre 20 de itemi, în cadrul formularelor netipizate nu sunt identificate mai mult de 10 itemi. Se constată astfel că cei care nu utilizează formatul tipizat au tendinŃa de a nu respecta numărul minim de informaŃii pe care normele metodologice de aplicare a legii nr. 544/2001 le prevede. Trebuie menŃionate aici două aspecte. Primul este faptul că rapoartele în format netipizat apar ca o transpunere extreme de succintă a categoriilor de informaŃii cuprinse în formatul tipizat. Apoi este vorba despre faptul că este decizia primăriei de a adopta unul dintre cele două modalităŃi de raportare date fiind principiile autonomiei locale pe care IPP le susŃine dealtfel. IPP atrage însă atenŃia asupra faptului că opŃiunea de a întocmi un raport în format netipizat poate atrage după sine şi un grad mai redus de informaŃii făcute publice prin intermediul acestor rapoarte, deoarece acest tip de formulare a raportului nu acoperă toate situaŃiile ce pot apărea în aplicarea legii nr. 544/2001 aşa cum o face un formular tipizat. Totuşi IPP consider că această chestiune a modalităŃii de redactare a raportului anual trebuie nuanŃată. Există situaŃii în care se poate recomanda primăriilor să utilizeze un format tipizat pentru a se asigura oferirea minimului de informaŃii legal acceptat, mai ales acolo unde rapoartele în format netipizat sunt întocmite într-o manieră extrem de succintă. Utilizarea unui astfel de format al raportului ar permite şi realizarea mai uşoară 32

a centralizării acestor rapoarte de către autorităŃile publice centrale interesate de chestiunea transparenŃei instituŃionale. Pe de altă parte însă, se poate recomanda utilizarea formatelor netipizate ale acestor rapoarte dacă printr-o astfel de modalitate de raportare se asigură un număr mai mare de informaŃii complete şi compleze despre modul în care legea nr. 544/2001 a fost aplicată în decursul unui an. MenŃionăm în acest punct al analizei faptul că că de-a lungul eforturilor sale de monitorizare a administraŃie publice central, IPP a constatat că Ministerele utilizează un format tipizat de întocmire a raportului anual prvind aplicarea legii nr. 544/2001. Prin urmare se poate observa o practică mai uniform la nivelul administraŃie central pe când la nivelul cele locale se pot identifica mai multe tipuri de comportamente instituŃionale, aspect ce este fără indoială un rezultat al autonomiei administraŃie publice locale.

La nivelul oraşelor analizate se observă o creştere seminificativă a cazurilor în care primăriile decid întocmirea raportului anual privind aplicarea legii nr. 544/2001 într-un format netipizat. În rândul oraşelor analizate nu mai puŃin de 67% dintre primării folosesc această metodă de raportare, numai 33% folosind formatul tipizat. La nivelul primăriilor de sector de la nivelul municipiului Bucureşti, se poate observa că în sectoarele 1, 4 şi 6 se prefer un raport netipizat, în timp ce sectorul 3 utilizează formatul tipizat. Pe lângă această evaluare cantitativă a modalităŃii de redactare a raportului anual pentru aplicarea legii nr. 544/2001, echipa IPP a evaluat şi calitatea modului în care 33

acest raport este întocmit. Astfel, dintr-un total de 18 primării de municipii care utilizează formatul netipizat de întocmirea a raportului anual privind aplicarea legii nr. 544/2001, 14 au dovedit o manieră satisfăcătoare de prezentare a activităŃilor legate de aplicarea acestei legi. În majoritatea cazurilor analizate raportul prezenta un număr mulŃumitor de mare de itemi preluaŃi din formatul tipizat al raportului, indicând pentru fiecare în parte valoarea sa exprimată explicit în cifre. În cele 4 cazuri considerate drept nesatisfăcătoare s-a observat un număr redus de informaŃii care erau cuprinse în acest raport privind aplicarea legii nr. 544/2001, de obicei fiind vorba despre prezentarea doar a 6-7 itemi.

Similar, s-a constatat că şi în completarea formatului tipizat al raportului primăriile municipiilor considerate au prezentat în majoritatea lor rapoarte complete, în cadrul cărora se ofereau valori clare ale informaŃiilor cerute.Spre exemplu, era indicat clar numărul de solicitări adresate în scris Primăriei de-a lungul anului 2006, sau numărul de procese intentate instituŃiei pentru nerespectarea prevederilor legale ale legii nr. 544/2001. Prezentarea statistică a primăriilor de municipiu aflate în această situaŃie este făcută în graficul următor.

34

Considerând aceleaşi criterii de analiză la nivelul primăriilor de oraş, se observă în primul rând o pondere mult mai mare a cazurilor în care maniera de redactare a formatului tipizat este nesatisfăcătoare. Este vorba aici despre rapoarte care prezintă informaŃii foarte succinte, în limita a maximum o jumătate de pagină, despre 4 sau 5 aspecte legate de modalitatea în care legea nr. 544/2001 a fost aplicată la nivelul primăriei. IPP a considerată că atât numărul mic de informaŃii oferite în cadrul acestui raport cât şi lungimea acestuia prezintă motive serioase pentru a considera aceste rapoarte ca fiind nesatisfăcătoare în raport cu prevederile legale care menŃionează standardele de care trebuie să se Ńină cont în redactarea acestor rapoarte. Astfel, în 17 dintre cele 20 de oraşe despre care avem informaŃii s-a constatat prezenŃa unor rapoarte netipizate privind aplicarea legii nr. 544/2001 întocmite extrem de succinct şi indicând un grad serios de superficialitate. Exprimată în procente situaŃia primăriilor de oraş se prezintă astfel:

35

În privinŃa modului de completare a raportului în format tipizat s-a observat că 9 din cele 12 primării de oraş care folosesc această manieră de raportare au prezentat pentru anul 2006 rapoarte complete, în cadrul cărora se dădeau informaŃii despre toate activităŃile prevăzute legal în privinŃa aplicarării legii nr. 544/2001.

36

2. Analiza răspunsurilor oferite de primării cu privire la aplicarea prevederilor legii nr. 544/2001 din perspectiva sancŃiunilor disciplinare şi a proceselor intentate primăriilor pentru nerespectarea acestora. Urmărind să realizeze şi o statistică despre acele situaŃii din cadrul primăriilor în care un funcŃionar public a fost sancŃionat pentru neaplicarea prevederilor legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public, IPP a analizat răspunsurile oferite de primării la acele puncte din solicitare care vizau menŃionarea numărului şi a tipului de sancŃiuni disciplinare datorate neaplicării legii nr. 544/2001 pentru anii 2004 - 2007, precum şi a numărului de procese intentate primăriilor pentru nerespectarea prevederilor legii nr. 544/2001. Astfel, s-a putut constatat că atât la nivelul primăriilor din municipiile analizate cât şi la nivelul primăriilor de oraş nu s-au aplicat nici un fel de sancŃiuni pentru neaplicarea prevederilor legii nr. 544/2001. Acest lucru atrage atenŃia dacă luăm în considerare întârzierea cu care un număr semnificativ de primării de oraşe au răspuns la solicitarea de informaŃii publice adresată de IPP acestora, precum şi faptul că unele primării au declarat că de-a lungul perioadei 2004 - 2007 au existat câteva procese intentate de persoane fizice sau juridice pentru încălcarea prevederilor legale cu privire la liberul acces la informaŃii. Astfel, în urma analizei răspunsurilor s-a constatat că de-a lungul celor 4 ani consideraŃi (2004, 2005, 2006, 2007) următoarele primării au fost chemate în instanŃă pentru următorul număr de procese: •

GalaŃi – 19 procese

•

ConstanŃa – 11 procese

•

Cluj Napoca – 9 procese

•

Hunedoara – 7 procese

•

Satu Mare – 4 procese

•

Arad – 3 procese

•

Iaşi – 3 procese

•

Oradea – 3 procese

•

Sibiu – 3 procese

•

Alexandria – 2 procese 37

•

Deva – 2 procese

•

Slatina – 2 procese

•

Bacău – 1 proces

•

Brăila – 1 proces

•

Zalău 1- proces

Din totalul acestor procese, 51 au fost intentate de persoane fizice, pentru ca numai 15 să fie intentate de persoane juridice. Analizând aceeaşi indicatori la nivelul primăriilor de oraş, se constată că numai trei procese au fost intentate în intervalul de timp mai sus menŃionat primăriilor din oraşele Bucecea (de către o persoană juridică), Costeşti (de către o persoană fizică) şi Nehoiu (de către o persoană fizică). Surprinzător sau nu, exact aceste trei primării au fost chemate în instanŃă şi de IPP în cadrul prezentului proiect pentru faptul că nu au răspuns solicitării de informaŃii publice. Se poate identifica deci un comportament instituŃional recurent din perspectiva modului în care transparenŃa instituŃională este aplicată la nivelul acestor trei primării. Pe de altă parte, IPP îşi exprimă profunda surprindere cu privire la numărul extrem de mic de procese intentate acestor primării de lungul intervalului de timp 2004 – 2007, declaarte de primăriile monitorizate, luând în considerare cele 16 procese intentate de IPP acestor primării în cadrul prezentului proiect, precum şi din perspectiva numeroaselor răspunsuri a căror calitate a lăsat foarte mult de dorit în ceea ce priveşte standardele de aplicare a legii nr. 544/2001. Din această perspectivă IPP atrage atenŃia asupra necesităŃii unor mai constante şi ample cercetări din pareta societăŃii civile care să asigure monitorizarea primăriilor de la nivelul oraşelor din România, precum şi a modului în care acestea înŃeleg să aplice prevederile principiului transparenŃei instituŃionale. Nu în ultimul rând, echipa IPP a constatat de-a lungul cercetării sale următoarea practică în privinŃa modului de întocmire a raportului anual de activitate privind aplicare alegii nr. 544/2001. Este vorba de faptul că în unele primării aceste rapoarte nu sunt nici semnate şi nici ştampilate, fapt ce îngreunează foarte mult identificarea persoanei care este responsabilă cu întocmirea acestuia. Prevederile legale în vigoare nu indică explicit faptul că acest raport trebuie semnat şi ştampilat de responsabilul cu aplicarea legii nr. 544/2001 şi nici de o altă persoană din interiorul primăriei, însă considerăm acest lucru ca fiind un minim criteriu ce trebuie satisfăcut pentru asigurarea aplicării principiului transparenŃei şi pentru a întări responsabilitatea individuală. 38

V.

TransparenŃa “electronică” a primăriilor: rezultatele monitorizării paginilor de internet ale instituŃiilor din administraŃia publică locală.

Pentru a stabili gradul de transparenŃă în administraŃia publică locală cercetarea de faŃă a urmărit şi indentificarea unui anumit tip de informaŃii care pot fi accesate prin consultarea paginii de internet a primăriilor analizate. Acest demers analitic a stabilit pe de o parte o statistică a primăriilor care oferă pe pagina de internet informaŃiile necesare sub titluri explicite şi clare din care să reiasă natura informaŃiilor oferite, precum şi gradul în care aceste informaŃii chiar pot fi accesate printr-un simplu click pe link-ul oferit. Metodologia acestui studiu menŃionează clar categoriile de informaŃii urmărite în cadrul acestei monitorizări, astfel încât nu mai insistăm la acest moment al analizei asupra acestui aspect. Enumerăm doar categoriile de informaŃii pe care am încercat să le identificăm ca titluri explicite ale linkurile conŃinute în paginile de internet consultate: 1. Consiliul local 2. Raport privind aplicarea legii nr. 544/2001 3. InformaŃii publice 4. Raport privind aplicarea legii nr. 52/2003 5. Procese verbale 6. Minute 7. Hotărâri ale Consiliului local 8. Proiecte de hotărâri ale Consiliului local 9. ŞedinŃe desfăşurate ale Consiliului local 10. Afişare ordine de zi a şedinŃei Consiliului local 11. AnunŃ convocare şedinŃă a Consiliului local

Plecând de la aceste categorii de informaŃii, monitorizarea paginilor de internet a relevat următoarele. În primul rând s-a constatat că din totalul celor 35 de primării de municipii, doar Municipiul Caracal nu are pagină de internet, în timp ce pagina de internet a primăriei Drobeta Turnu Severin este “în construcŃie”. Restul de 33 de primării au toate pagini de internet care funcŃionează. Doar în cazul primăriei Târgu Mureş nu au putut fi accesate 39

informaŃiile indicate de link-ul “proiecte de hotărâri” ale Consiliului local. Comparativ, la nivelul primăriilor de oraş, există mult mai multe cazuri în care s-a observat absenŃa unei pagini de internet.7 Astfel, din cele 23 de oraşe monitorizate, 7 nu au o pagină de internet. Este vorba aici despre primăriile din următoarele oraşe: Bereşti, Bucecea, Fundulea, Gura Humorului, Nehoiu, Târgu Ocna. În cazul primăriei din Cugir, pagina de internet nu a putut fi deschisă în timp ce în cazul primăriei oraşului Râşnov nu s-a putut identifica nici una din categoriile de informaŃii căutate de echipa de cercetare a IPP. Se poate astfel lesne observa că numărul de primării care nu au o pagină de internet este mult mai mare în rândul primăriilor din oraşe decât în rândul primăriilor din municipii, ceea ce indică fără indoială un grad mult mai redus de transparenŃă instituŃională la acest nivel al administraŃiei publice locale. Considerăm că aceste instituŃii trebuie să depăşească blocajul existent din punct de vedere tehnic sau al dotării cu personal de specialitate care să asigure existenŃa şi intreŃinerea continuă a paginilor de internet. În caz contrar dialogul acestor instituŃii cu cetăŃenii de rând se va desfăşura în condiŃii extreme de anevoioase. Mai mult, aceste primării trebuie să facă eforturi mult mai susŃinute în a se aigura că celelalte mijloace de informare pentru cetăŃeni (fax, e-mail, sau poşă) sunt utilizate corect şi ăn cel mai bun mod cu putinŃă. Revenind la prezenŃa pe pagina de internet a primăriilor analizate a diverse categorii de informaŃii, s-a observat următoarele elemente la nivelul primăriilor de municipiu. În primul majoritatea prezintă un link cu titlul “Consiliu local”. Toate cele 31 de primării de municipiu care au pagini de internet accesibile prezintă acest tip de informaŃie. În al doilea rând, s-a observat că primăriile care afişează pe site-ul lor rapoartele anuale de activitate privind aplicarea legii nr. 544/2001 sunt aproape la fel de numeroase ca cele care nu îl afişează. Astfel, doar 16 din cele 31 de primării de municipiu afişează acest raport pe pagina de internet, în timp ce 15 nu fac acest lucru. Exprimată în procente situaŃia statistică a acestor cazuri este redată de graficul următor:

7

MenŃionăm că ultima dată de accesare a paginii de internet a acestei primării a fost data de 21 ianuarie 2008.

40

Un alt indiciu despre gradul de transparenŃă “electronică” este dat de prezenŃa pe pagina de internet a primăriei a unui link cu titulatura de “InformaŃii publice”. Echipa IPP consideră prezenŃa unui astfel de link drept necesară pentru asigurarea unor condiŃii minime de transparenŃă instituŃională. Astfel, primăriile din următoarele 9 oraşe nu au pe pagina de internet o secŃiune intitulată explicit “InformaŃii publice”: Braşov, Focşani, GalaŃi, Giurgiu, Hunedoara, Miercurea Ciuc, Ploieşti, Târgu Mureş, Tulcea.

În privinŃa existenŃei unei secŃiuni cu tiltul “Raport privind aplicarea legii nr. 52/2003” , lege ce stabileşte fundamentele transparenŃei decizionale, situaŃia la nivelul primăriilor s-a dovedit a fi similară cu cea constatată din perspectiva prezenŃei raportului privind aplicarea legii nr. 544/2001. Astfel, mai puŃin de jumătate din primăriile monitorizate au 41

acest raport pe pagina de internet, în timp ce 16 dintre cele 31 nu îl au. Din nou, transparenŃa instituŃională apare pusă sub semnul întrebării întrucât afişarea acestui raport pe pagina de internet a primăriei reprezintă un element fundamental în realizarea unei minim acces la informaŃiile de interes public referitoare la modul în care primăria aplică principiile transparenŃei decizionale. Expresia statistică a situaŃiei mai sus menŃionate este redată de următorul grafic:

Mergând şi mai departe în analiza sa, echipa IPP a observat şi prezenŃa pe paginile de internet ale primăriilor a unor categorii de informaŃii care reprezintă atât un indicator al transparenŃei instituŃionale cât şi al transparenŃei decizionale. Este vorba despre prezenŃa unor link-uri având titulatura de “procese verbale” ale şedinŃelor Consiliului Local, “minute” , ale şedinŃelor Consiliului Local, “hotărâri” ale Consiliului Local, “proiecte de hotărâri”, “şedinŃe desfăşurate” de Consiliul Local, precum şi informaŃii despre “afişarea convocării şedinŃelor” Consiliului Local. În urma monitorizării, s-a constatat că 26 din cele 31 de primării analizate şi care dispun şi de pagină de internet, afişează procesele verbale încheiate în urma şedinŃelor din Consiliul Local, în timp ce primăriile municipiilor Arad, Bacău, Focşani, GalaŃi şi Miercurea Ciuc nu fac acest lucru. Trebuie menŃionat că site-ul primăriei Arad publică totuşi minute şi stenograme ale şedinŃelor Consiliului Local, astfel încât principiile transparenŃei instituŃionale şi decizionale sunt respectate. De altfel, trebuie subliniat faptul că dintre toate primăriile analizate cea a Municipiului Arad oferă fără doar şi poate un model excelent de bună practică în aplicarea prevederilor legilor nr. 544/2001 şi nr. 52/2003. Pe pagina principală de internet a acestei primării, cetăŃenii pot lesne citi 42

următoarele anunŃuri clar formulate: “TransparenŃă decizională: Începând cu data de luni, 28.01.2008, la intrarea în primăria Municipiului Arad, sunt afişate următoarele documente privind...” şi urmează înşiruirea documentelor vizate, documente ce pot fi consultate printr-un singur click pe link-ul ce indică numele acestora. Statistica prezenŃei informaŃiilor pe pagina de internet a datelor legate de procesele verbale, exprimată în procente este redată în graficul de mai jos.

În privinŃa postării pe pagina de internet a informaŃiilor legate de “minutele” şedinŃelor Consiliului local, se poate observa cu uşurinŃă faptul că mult mai puŃine primării le fac publice pe pagina de internet, numai 4 primării aflându-se in această situaŃie: primăria Arad, Botoşani, Sibiu şi Târgu Jiu. Trebuie menŃionat că aceste primării afişează pe site-ul lor şi procesele verbale (sau stenograme în cazul primăriei din Arad) ale şedinŃelor din Consiliul local. Aceste cazuri reprezintă însă fără îndoială nişte excepŃii în peisajul administraŃiei publice din România, întrucât de-a lungul desfăşurării cercetării sale, echipa IPP a observat că primăriile decid să consemneze şedinŃele din cadrul Consiliului Local fie în procese verbalel fie în minute. Deşi în formatul tipizat al raportului anual privind aplicarea legii nr. 52/2003 glosarul de termeni precizează că procesul verbal şi minuta sunt considerate a fi acelaşi tip de document, indicând că există o sinonimie perfectă între cei doi termeni, există totuşi unele diferenŃe între cele două moduri de consemnare a dezbaterilor. ExperienŃa practică a echipei IPP în analizarea documentelor a scos la iveală faptul că în unele cazuri minutele sunt documente redactate extreme de succint, în care sunt indicate doar numele hotărârilor luate de Consiliile Locale, în timp ce în alte cazuri sunt titulatura de “minută” se găsesc 43

documente ce seamănă izbitor cu procesele verbale din perspectiva modului detaliat de redactare. Mai mult, s-a observat că în majoritatea cazurilor deşi solicitarea IPP a cerut copii după minutele şedinŃelor din Consiliul Local, primăriile au trimis copii după procesele verbale ale acestora. Din perspective legislaŃiei în vigoare, se observă că termenul “minută” apare menŃionat în cadrul legii nr. 52/2003 privind transparenŃa decizională la nivelul administraŃiei publice, în timp ce legea nr. 215/2001 a administraŃiei publice locale menŃionează termenul de “proces verbal” pentru a desemna documentul în care trebuie consemnate şedinŃele Consiliului local. SituaŃia statistică a primăriilor care afişează electronic minutele şedinŃelor este prezentată de următorul grafic.

În privinŃa afişării electronice a “hotărârilor Cosiliului local”, s-a constatat că marea majoritate a primăriilor analizate au pe pagina lor de internet un link cu această titulatură. SituaŃia statistică a primăriilor din acest punct de vedere, exprimată în procente, este prezentată de următorul grafic. Trebuie menŃionat că cele 6% dintre cazurile în care aceste documente nu sunt făcute publice indică primăriile din Giurgiu şi Tulcea. Considerat din perspectiva experinŃei deja prezentate pe care IPP a avut cu reprezentanŃii acestei primării în legătură cu copiile după procesele verbale ale Consiliului local Tulcea, echipa IPP se declară deloc surprinsă de această realitate şi nu poate decât să exprime profunda convingere că numai în urma intentării unui nou proces acestei primării reprezentanŃii ei vor face publice pe pagina de internet hotărârile Consiliului local, aşa cum s-a întâmplat şi cu afişarea electronică a proceselor verbale. 44

În ceea ce priveşte afişarea proiectelor de hotărâri de la nivelul Consiliului Local s-a constatat că 22 de primării au afişate eletronic aceste informaŃii în timp ce 8 nu le au iar primăria Municipiului Focşani informează cetăŃenii că “momentan nu există nici un proiect de hotărâre”. Cele 8 primării care nu au afişate aceste informaŃii de bază pentru satisfacerea condiŃiilor de transparenŃă decizională sunt primăriile următoarelor oraşe: Alba Iulia, Braşov, ConstanŃa, Deva, GalaŃi, Târgu Jiu, Târgu Mureş şi Tulcea. Exprimată în procente, situaŃia primăriilor care afişează aceste informaŃii şi a celor care nu o fac arată astfel:

45

Mergând şi mai departe cu monitorizarea paginilor de internet, echipa IPP a încercat identificarea unor informaŃii şi mai precise despre procesul decizional în Consiliul local. Astfel, s-au identificat 19 primării care au afişat pe pagina de internet un link ce oferă informaŃii despre “şedinŃele Consiliului local” şi au un link care poartă acest titlu, în timp ce 12 primării nu afişează acest titlu. Cele 12 primării, reprezentând 39% dintre cazurile analizate, care nu au afişate aceste informaŃii sunt cele din următoarele municipii: Bacău, Buzău, Huneadoara, Iaşi, Miercurea Ciuc, Satu Mare, Sibiu, Târgu Jiu, Târgu Mureş, Tulcea, Zalău. IPP consideră că atât numărul cât şi mărimea şi importanŃa acestor oraşe care nu afişează informaŃii legate despre desfăşurarea şedinŃelor în Consiliile locale reprezintă un motiv serios de îngrijorare pentru toŃi cei interesaŃi de modul de aplicare a principiilor transparenŃei în administraŃia locală.

46

Legat de acest aspect IPP a considerat oportună şi monitorizarea prezenŃei pe pagina de internet a unui link care să ofere informaŃii despre convocarea şedinŃelor Consiliului local. Acest aspect este de maximă importanŃă dat fiind faptul că informarea cetăŃenilor cu privire la data şi locul privind organizarea următoarei şedinŃe publice a Consiliului local la care aceştia pot participa, reprezintă un criteriu minim ce trebuie îndeplinit pentru a se asigura atât o transparenŃă instituŃională şi decizională de bază cât şi o guvernare reprezentativă locală responsabilă. SituaŃia constatată în urma analizei este mai mult decât îngrijorătoare, statistica prezentată în graficul următor fiind extrem de elocventă. Astfel, doar 8 din cele 31 de primării monitorizate au această rubrică ce oferă informaŃii despre convocarea şedinŃelor Consiliului local, fiind vorba despre primăriile din Municipiile Alexandria, Arad, Bucureşti, Craiova, ConstanŃa, Deva, Ploieşti, Satu Mare.

La nivelul primăriilor de oraşe, cercetarea IPP a urmărit identificarea aceloraşi categorii de informaŃii şi a constatat următoarele. În primul rând, un număr destul de mare (7 din 23) de primării nu au o pagină de internet, situaŃie prezentată sugestiv de următorul grafic. Trebuie menŃionat aici faptul că cele 7 primării sunt cele ale oraşelor Bereşti, Bucecea, Fundulea, Gura Humorului, Nehoiu, Târgu Ocna şi Videle. Sper ca situaŃia prezentată în acest grafic să atragă atenŃia atât primăriilor cât şi AsociaŃiei Oraşelor din România.

47

În al doilea rând, se poate observa că din cele 16 primării care au o pagină de internet, 13 au o secŃiune distinct a acesteia care se intitulează “Consiliul local”, în timp ce primăriile oraşelor Curtici, Râşnov şi Sălişte nu dau nici un fel de informaŃii despre această secŃiune.

O situaŃie similară se constată şi din perspectiva prezenŃei pe pagina de internet a primăriilor analizate a unei secŃiuni care să ofere informaŃii despre raportul anual de activitate privind aplicarea legii nr. 544/2001, unde exact aceleaşi trei primării (Curtici, Râşnov şi Sălişte) nu au aceste informaŃii afişate pe pagina de internet.

48

În privinŃa prezenŃei unei secŃiuni distincte care să prezinte informaŃii sub titulatura de “Hotărâri ale Consiliului local”, s-a observat că 6 din cele 16 primării nu au afişat o astfel de secŃiune pe pagina de internet. Acestea sunt primăriile următoarelor oraşe: Costeşti, Făurei, Negreşti Oaş, Nucet, Râşnov, Târgu Frumos.

Pe lângă aceste statistici, echipa IPP a observat cu îngrijorare următoarele aspecte. 1. Din toate primăriile de oraş, primăria Rovinari este singura care are afişat raportul anual privind aplicarea legii nr. 52/2003. 2. De asemenea, din toate oraşele, doar Bălan, Jibou şi Rovinari au afişate procesele verbale, ăn timp ce celelalte primării nu le afişează. 49

3. Doar Făurei, Rovinari şi Târgu Frumos au afişate pe pagina primăriei o secŃiune de “InformaŃii publice”. 4. Doar în Sinaia, Năvodari şi Târgu Frumos primăria afişează pe pagina de internet ordinea de zi a şedinŃelor Consiliului local. 5. Numai primăria Năvodari are afişat pe pagina de internet anunŃul privind convocarea unei şedinŃe.

IPP constată astfel cu îngrijorarea că la nivelul primăriilor de oraş se constată nu numai o lipsă a paginilor oficiale de internet ale acestor instituŃii dar şi o lipsă de interes în a utiliza acest mijloc de comunicare modern şi simplu de accesat de către cetăŃeni pentru a asigura toate informaŃiile ce asigură un minim acces la informaŃiile de interes public. DiscrepanŃa dintre dotările şi practicile de transaprenŃă instituŃională utilizând internetul, dintre primăriile de municipiu şi cele de oraş sunt mult prea mari pentru un stat membru al Uniunii Europene. De-a lungul întregii sale cercetări, echipa IPP a avut senzaŃia că analiza două Ńări diferite şi nu două niveluri de administraŃie publică locală. Mai mult, s-a constatat că, cu cât un oraş este mai departe de centrul administrativ- teritorial al Ńării, cu cât pare mai izolat de ochiul vigilent ale presei sau al societăŃii civile, cu atât administraŃia publică este mai opacă şi mai departe de stardardele legale ale transparenŃei instituŃionale.

50

VI.

TransparenŃa decizională în administraŃia publică locală – între declaraŃii oficiale şi practica observată

Pentru a analiza gradul de transparenŃă decizională în administraŃia publică locală, echipa IPP a analizat a serie de indicatori legaŃi de redactarea raportului anual privind aplicarea legii nr. 52/2003, precum şi de răspunsurile oferite de primării la punctele 4, 5, 6 şi 10 din solicitarea adresată de IPP, răspunsuri ce fac referire la durata de timp şi locul în care sunt făcute publice diferite documente de interes public. Mai mult, anumite aspecte observate în cadrul etapei de monitorizare a paginilor de internet a primăriilor şi care sunt relevante pentru evaluarea transparenŃei decizionale, sunt readuse în discuŃie. Astfel, la nivelul primăriilor de municipii, analiza conŃinutului raportului anual privind aplicarea legii nr. 52/2003 prezintă următoarea situaŃie a raportului între numărul de proiecte de hotărâre anunŃate public de-a lungul anului 2006 şi numărul actelor normative adoptate în acelaşi an. Considerăm oportună această comparaŃie pentru a observa în ce măsură autorităŃile locale înŃeleg să aplice principiile de bază ale transparenŃei instituŃionale conform cărora orice dezbatere a unui proiect de act normativ trebuie precedată de aducerea la cunoştinŃa cetăŃenilor a respectivului proiect. La acest nivel al analizei trebuie menŃionat faptul că situaŃia prezentată în graficul de mai jos cuprinde informaŃii doar despre acele primării al căror raport anual privind aplicarea legii nr. 52/2003 oferă informaŃii despre aceste aspecte. Prin urmare, graficul nu prezintă informaŃiile despre primăriile din Alexandria, Arad, Brăila, Buzău, Deva, Drobeta Turnu Severin, Focşani , Oradea , Ploieşti şi Slobozia. Toate aceste municipii au prezentat un raport în format netipizat care nu face nici un fel de referire la aceste două categorii de informaŃii, fapt pentru care IPP atrage din nou atenŃia asupra necesităŃii stabilirii unor standarde minime de întocmire a acestor rapoarte din perspectiva cantităŃii şi a calităŃii informaŃiilor prezentate în cadrul acestor rapoarte. Deşi unele dintre aceste rapoarte întocmite în format netipizat au un text narativ bogat, se întâmplă ca unele dintre ele să nu conŃină unele elemente esenŃiale pentru asigurarea transparenŃei decizionale, cum sunt spre exemplu informaŃii legate de raportul între numărul de proiecte aduse la cunoştinŃa publicului şi numărul de acte normative adoptate. Se observă astfel faptul că autorităŃile locale au tendinŃa de a trata cu superficialitate aceste obligaŃii legale iar autorităŃile centrale care primesc aceste rapoarte par a trece cu vederea aceste scăpări care nu conduc la profesionalizarea actului decizional local. Analiza datelor despre primăriile care au furnizat rapoarte complete atrag atenŃia asupra următoarelor cazuri. Primăria Alba Iulia declară un număr de acte normative adoptate în anul 2006 mult mai mare decât cel al proiectelor de hotărâre anunŃate public, raportul fiind de 1547 la 444. În acest context, apare aici suspiciunea că administraŃia locală a uitat sau nu a vrut să facă publice toate proiectele de hotărâri ori a considerat că o serie de acte normative pot fi adoptate şi fără o discuŃie publică. La polul opus se află Cluj Napoca, primăria de aici declarând că numărul de proiecte anunŃate public depăşeşte 51

pe cel al hotărârilor adoptate. În cazul acestei primării, IPP doreşte să atragă atenŃia asupra modului extrem de superficial în care responsabilul cu întocmirea raportului privind aplicarea legii nr. 52/2003 înŃelege să exprime informaŃiile mai sus menŃionate. Acest raport consultat la adresa de internet a primăriei apreciază că numărul de proiecte prezentate public este ...”peste 1000”. Inexactitatea unui astfel de răspuns surprinde în condiŃiile în care considerăm că are trebui să existe o situaŃie numerică exactă a acestor proiecte de hotărâre cu atât mai mult cu cât acestea ar trebui aduse la cunoştinŃa cetăŃenilor. O situaŃie similară cu cea de la Alba Iulia se observă la primăriile Oradea şi Sibiu. În primul caz, se constată o discrepanŃă foarte mare între numărul de acte normative adoptate (şi anume 967) şi cel al proiectelor de hotărâre făcute publice: 80. În cel de-al doilea caz raportul este de 19 proiecte făcute publice şi 441 de acte normative adoptate, ceea ce descrie de fapt o situaŃie în care 422 de acte normative au fost adoptate fără ca cetăŃenii sau organizaŃiile guvernamentale să aibă vreun cuvânt de spus. Nu în ultimul rând, analiza acestor două elemente din raportul anual privind aplicarea legii nr. 52/2003 atrage atenŃia prin următorul aspect: unele oraşe declară un număr mare de proiecte făcute publice şi acte normative adoptate, în timp ce altele declară un număr foarte mic. Spre exemplu, Cluj Napoca, declară peste 100 de proiecte şi 860 de acte normative adoptate, în timp ce Braşovul declară doar 13 pentru ambele categorii iar ConstanŃa declară 4. IPP consideră că este puŃin suspect acest număr mic de proiecte ori acte normative pe care aceste primării îl declară, astfel încât apar următoarele două întrebări: (1) Există în administraŃia publică locală aceeaşi înŃelegere a unor concepte de bază cum ar fi act normativ sau proiect de hotărâre?; şi (2) Sunt aceste rapoarte anuale privind aplicarea legii 52/2003 întocmite riguros, de către un personal calificat şi care să deŃină toate informaŃiile necesare pentru realizarea unui raport corect? Toate aceste aspecte ar trebui să atragă atenŃia AgenŃiei de Strategii Guvernamentale precum şi structurilor asociative ale autorităŃilor locale, precum AsociaŃia Oraşelor din România sau AsociaŃia Municipiilor din România asupra disfuncŃionalităŃilor existente în sistemul administraŃiei publice locale, pentru a le discuta în cadrul lor şi pentru a găsi soluŃii viabile şi de lungă durată.

52

53

Un alt indicator demn de luat în seamă în evaluarea transparenŃei decizionale este numărul de proiecte de hotărâre adoptate de Consiliile locale fără dezbatere publică. Din acest punct de vedere lectura raportului privind aplicarea legii nr. 52/2003 ridică două probleme seriose. După cum arată şi graficul următor se constată în primul rând, numărul mare de primării de municipiu care nu oferă nici un fel de informaŃii despre cazul acestor proiecte care au fost adoptate fără a se organiza o dezbatere publică, adică fără a se face publice prevederile acestor proiecte precum şi fără ca procesul decizional să poată beneficia de avizul şi părerea celor afectaŃi de adoptarea acestor hotărâri. Faptul că rapoartele nu menŃionează nimic despre aceste situaŃii face loc oricăror speculaŃii legate de numărul de hotărîri care sunt adoptate în aceste municipii în conformitate cu prevederile legale ce susŃin principiul transparenŃei instituŃionale şi decizionale. Constatăm că funcŃionarii publici care întocmesc aceste rapoarte sunt încă departe de a-şi asuma răspunderea actului public elaborat. În al doilea rând, se poate observa că există primării care au declarat un număr mare de astefl de proiecte de hotărâri adoptate în lipsa unor dezbateri publice. Este vorba despre Târgu Jiu unde nu mai puŃin de 445 de proiecte au fost adoptate în acest fel, Sibiu cu 442 de proiecte nedezbătute public şi Caracal cu 112 astfel de proiecte. La acelaşi capitol s-a obervat că în Municipiul Craiova au existat doar 30 astfel de situaŃii, în Alba Iulia 9, Tulcea 2 iar GalaŃi 1. Date fiind aceste situaŃii în care primăriile au declarat numărul de proiecte ce nu au fost dezbătute public, precum şi numărul de primării care nu au indicat nimic la acest capitol din raportul privind aplicarea legii nr. 52/2003, IPP consideră că există motive seriose pentru a considera că situaŃiile în care primăriile nu supun dezbaterii publice proiectele de hotărâre sunt de fapt mult mai numeroase decât s-ar dori şi, ce este şi mai grav, decât se declară în scriptele oficiale ale administraŃiei publice locale.

54

55

Analiza aceloraşi indicatori la nivelul oraşelor relevă o situaŃie similară: un număr mare de primării de oraşe care nu indică în raportul privind aplicarea legii nr. 52/2003 nici un fel de informaŃii despre situaŃia proiectelor de hotărâre propuse de-a lungul anului 2006, precum şi a numărului de acte normative adoptate. Dintre primăriile oraşelor care au oferit un răspuns solicitării IPP, 7 nu au în raportul lor privind aplicare alegii nr. 52/2003 informaŃii despre aceste elemente. Cele care au oferit un răspuns, prezintă o situaŃie similară celei identificate deja la nivelul primăriilor de municipiu: există un număr de primării în cazul cărora se poate constata că numărul de acte normative adopate în 2006 este mai mare decît numărul de prioecte de hotărâri făcute publice. Ne referim aici la primăria Bălan, Făurei, Jibou şi Sinaia, aceasta din urmă reprezentând cazul cu cea mai mare discrepanŃă între valorile numerice ale celor două categorii de informaŃii. Astfel, potrivit raportului întocmit de primăria Sinaia, în cadrul acestei instituŃii s-au adoptat cu 114 mai multe acte normative decât propuneri de hotărâre. Această cifră se regăseşte în acelaşi raport la capitolul ce oferă informaŃii despre numărul de proiecte ce au fost adoptate fără a fi supuse dezbaterii publice. Analiza aceleiaşi situaŃii prezentată sugestiv de următorul grafic, subliniază şi următoarea practică: primăriile au tendinŃa de a trece un număr egal de proiecte de hotărâre şi de acte normative adoptate în anul 2006, deşi în cazul unora se poate ulterior observa în cel de-al doilea grafic că există totuşi un număr de proiecte care a fost adoptat fără dezbatere publică de unde se poate deduce că numărul de proiecte adoptate a fost mai mare decât cel al celor făcute publice. Este spre exemplu cazul primăriei Bucecea care indică un număr de 8 proiecte adoptate fără dezbatere publică, deşi acelaşi raport indică faptul că raportul dintre numărul proiectelor de hotărâre şi cel al actelor normative adoptate în 2006 este egal. Prin urmare, cele 8 proiecte indicate ca fiind adoptate fără dezbatere publică subliniază că numerele indicate pentru celelalte două categori de informaŃii nu sunt tocmai corecte. O situaŃie similară se observă la primăria Năvodari unde din raportul între proiectele făcute publice şi actele normative adoptate nu există nici o diferenŃă astfel încât echipa IPP nu înŃelege de ce acest raport nu indică numărul de proiecte adoptate fără dezbatere publică.

56

57

La nivelul primăriilor de sector ale Municipiului Bucureşti atrage atenŃia situaŃia constatată în raportul anual al primăriei sectorului 4. Aici discrepanŃa între numărul de proiecte anunŃate public în 2006 şi numărul actelor normative adoptate este de nici mai mult nici mai puŃin de 100. ObservaŃia desprinsă din analiza primului grafic este confirmată de răspunsul indicat de această primărie în legătură cu numărul de proiecte de hotărâre adoptate fără organizarea unei dezbateri publice.

58

Surprinde însă situaŃia Primăriei sectorului 2 care indică în raportul anual privind aplicarea legii nr. 52/2003 un singur proiect de hotărâre anunŃat public şi un singur act normativ adoptat în 2006, dar indică în acelaşi timp un număr de 146 de proiecte de hotărâre care au fost adoptate fără dezbatere publică. Aceste date numerice stau fără îndoială mărturie unui proces decizional la nivelul Consiliului local care este departe de rigorile şi exigenŃele legale ale transaprenŃei instituŃionale.

59

În acest punct al analizei, IPP doreşte să atragă atenŃia asupra acestor neconcordanŃe existente în redactarea rapoartelor anuale întocmite de primării cu privire la aplicarea legii nr. 52/2003. Se constată în primul rând o incoerenŃă internă a datelor făcute publice în aceste rapoarte. În al doilea rând, se constată că informaŃii importante cum ar fi numărul de proiecte de hotărâre care nu au fost dezbătute public nu sunt trecute în acest raport. Din nou, atragem atenŃia asupra necesităŃii precizării clare în textul legii a unui minim de informaŃii ce ar trebui incluse în aceste rapoarte anuale privind aplicarea legii nr. 52/2003 în adiministraŃia publică locală. De asemenea, echipa IPP nu poate fi de acord cu situaŃii în care aceste rapoarte să nu furnizeze informaŃii despre numărul actelor normative adoptate de-a lungul unui an de zile. Nu în ultimul rând, dată fiind observarea unor cazuri în care există mari diferenŃe între răspunsurile indicate de primării asupra aceloraşi aspecte, IPP îşi exprimă îngrijorarea în legătură cu acurateŃea răspunsurilor primite de la celelalte primării precum şi îngrijorarea cu privire la faptul că astfel de discordanŃe există şi în alte primării care nu au fost cuprinse în acest proiect de cercetare.

60

1. TransparenŃa decizională în practică: unde să găsim informaŃiile de care avem nevoie? Pentru a avea o imagine cât mai complexă asupra transparenŃei decizionale la nivelul administraŃiei publice locale, echipa IPP a urmărit să identifice informaŃii despre locurile cele mai utilizate de primăriile incluse în proiect pentru afişarea informaŃiilor publice despre dezbaterile din cadrul Consiliilor locale, despre hotărârile adoptate în cadrul acestora precum şi minutele acestor discuŃii. InformaŃiile despre aceste aspecte au fost luate din răspunsurile primăriilor oferite punctual la trei dintre întrebările cuprinse în solicitările adresate de IPP acestora. ImportanŃa analizei acestor răspunsuri rezidă în primul rând în identificarea unei practici existente la nivelul administraŃiei publice locale în privinŃa respectării principiilor fundamentale ale transparenŃei decizionale, precum şi în observarea gradului în care aceste practici respectă prevederile legale cu privire la aceste aspecte. 1.1 Unde se anunŃă dezbaterile Consiliului local? Analiza răspunsurilor oferite de primării aduce în prim plan următoarea situaŃie: la nivelul primăriilor de municipiu cele mai utilizate metode de a face publice dezbaterile ce au loc în cadrul Consiliului Local este afişarea informaŃiilor pe pagina de internet a primăriei şi afişarea la sediul acesteia, 22 de primării de municipiu indicând acest răspuns. 17 dintre acestea se folosesc şi de articole de presă ale mass - mediei locale, iar 13 folosesc comunicate de presă în presa locală. Mai mult, 11 dintre acestea declară că există o publicaŃie periodică a primăriei prin care acesta aduc la cunoştinŃa cetăŃenilor dezbaterile din cadrul Consiliului local. Se observă de asemenea faptul că un număr restrâns de primării folosesc drept mijloace de comunicare a acestor informaŃii transmisiunile TV sau radio. Doar primăria din Cluj Napoca şi cea din Suceava transmit în direct aceste dezbateri, în timp ce doar în Craiova, Satu Mare, Suceava şi Tulcea dezbaterile sunt transmise în direct prin intermediul canalelor TV locale.

61

La nivelul oraşelor se constată o situaŃie diferită, întrucât informarea publică despre dezbaterile din Consiliul local se face în majoritatea cazurilor prin intermediul afişajului la sediul primăriei. Numai 7 primării au indicat că folosesc pagina de internet pentru a face publice aceste informaŃii, doar 5 folosesc articolele din mass-media locală, 4 folosesc comunicatele publicate de primărie, 3 folosesc transmisiunea înregistrată la posturile TV, în timp ce doar 2 folosesc ziarul periodic al primăriei.

62

MenŃionăm că primăriile au avut la dispoziŃie mai multe variante de răspuns şi nu a existat o limită a variantelor pe care le pot alege. Prin urmare, atragem atenŃia că în cele mai multe cazuri este vorba de utilizarea mai multor mijloace de informare publică asupra dezbaterilor din cadrul Consiliului local. La acest nivel al analizei ne interesează să stabilim cele mai utilizate canale de comunicare în cadrul transparenŃei decizionale pentru a trage concluzii cu privire la existenŃa unei practici administrative în acest sens, precum şi pentru a utiliza aceste informaŃii în redactarea unui ghid adresat cetăŃenilor cu privire la ceea ce aceştia trebuie să ştie despre modalitate în care pot fi informaŃi despre diverse activităŃi ale Consiliului local, acest material urmând a fi redactat de IPp ulterior acetui studiu. Extinzând analiza la nivelul primăriilor de sector s-a putut observa că toate cele trei primării care au oferit un răspuns (respectiv primăria sector 3, sector 4 şi sector 6) au indicat utilizarea afişajului la sediul primăriei şi publicarea pe pagina de internet ca fiind mijoacele prin care aduc la cunoştinŃa publicului dezbaterile din Consiliul Local. Primăria sector 3 utilizează şi comunicatele/articolele publicate de primărie în presa locală, în timp ce primăria sector 6 foloseşte articolele de presă ale mass-mediei locale.

63

1.2. Unde se găsesc hotărârile Consiliului local? Mergând şi mai departe cu evaluarea transparenŃei decizionale analiza IPP s-a oprit şi asupra modalităŃii prin care sunt aduse la cunoştinŃa cetăŃenilor hotărârile Consiliului local. Din nou principalul scop al acestui demers analitic a fost acela de a identifica o practică instituŃională în acest sens, atât pentru a observa respectarea prevederilor legale cât şi pentru a oferi cetăŃenilor un Ghid fundamentat empiric pentru a le asigura acestora toate informaŃiile de care au nevoie în păstrarea unei legături transparente cu instituŃiile administraŃiei publice locale. MenŃionăm din nou că primăriile au indicat mai multe răspunsuri la această întrebare din solicitarea IPP astfel încât s-a putut constata că în genere primăriile folosesc nu doar una ci mai multe mijloace de a face publice hotărârile Consiliului Local. MenŃionăm mai întâi că legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea legii administraŃiei publice locale nr. 215/2001 stipulează clar în articolul 47, aliniatul 7, că “În termen de 3 zile de la terminarea şedinŃei, secretarul unităŃii administrativ - teritoriale afişează la sediul primăriei, şi după caz, pe pagina de internet a unităŃii administrativteritoriale o copie a procesului - verbal al şedinŃei”, dar nu precizează mijlocul prin care aceste hotărâri sunt aduse la cunoştinŃa publicului. S-a constatat astfel că în cele mai multe cazuri, primăriile din municipii utilizează pagina de internet a primăriei pentru a face publice aceste hotărâri, fapt ce justifică demersul IPP de a monitoriza paginile de internet ale primăriilor şi subliniază nevoia ca aceste pagini să fie cunoscute şi uşor accesibile publicului, bine întreŃinute, care să prezinte mereu informaŃii complete şi de ultimă oră. Astfel, 28 de primării au declarat că utilizează acest mijloc de comunicare a hotărîrilor, în timp ce 21 au indicat afişajul la sediul primăriei. 18 dintre acestea declară că utilizează mass-media locală, iar 17 propria publicaŃie periodică. Din răspunsurile oferite ne atrage atenŃia primăria Municipiului Bucureşti care a declarat că utilizează şi Biroului de presă al primăriei şi al Centrului de Informare şi RelaŃii Publice cu cetăŃenii pentru a aduce la cunoştinŃa acestora hotărârile, în timp ce primăria Tulcea declară că utilizează “trimiterea hotărârilor Consiliului local persoanelor şi autorităŃilor interesate prin corespondenŃă sau fax”.

64

La nivelul primăriilor de oraşe se constată o situaŃie diferită. Aşa cum era oarecum de aşteptat, cele mai mutle primării utilizează afişajul la sediul primăriei, mai puŃin publicarea pe pagina de internet şi mult mai puŃin publicarea acestora prin intermediul mass mediei locale sau a unei publicaŃii proprii. Această practică nu este deloc surprinzătoare dat fiind numărul relativ redus de primărri de oraş care au o păagină oficială a primăriei bine pusă la punct şi care să ofere informaŃii de ultimă oră şi complete. Aşa cum reiese din reprezentarea grafică de mai jos, se pare că autorităŃile locale doresc ca informarea despre activităŃile Consiliului local să aibă loc numai în incinta primăriei, ceea ce presupune un efort suplimentar (care de cele mai multe ori descurajează orice atitudine civică) din partea cetăŃenilor. IPP consideră această practică instituŃională a transparenŃei decizionale ca fiind indicatorul unui grad destul de ridicat de comoditate şi lipsă de interes din partea autorităŃilor locale în a asigura o informare imediată, eficientă şi uşor accesibilă a principalilor beneficiari sau subiecŃi ai acestor hotărâri. Analiza răspunsurilor oferite de primăriile de sector ale Municipiului Bucureşti subliniază faptul că în sectoarele 3, 4 şi 6 autorităŃile au decis utilizarea paginii de internet şi afişajul la sedul primăriei a acestor hotărâri. La acest punct al analizei IPP doreşte să sublinieze răspunsul oferit de primăria sector 6 care a declarat că utilizează Monitorul oficial al Municipiului Bucureşti pentru a face publice aceste hotărâri. Echipa IPP atrage atenŃia asupra faptului că această opŃiune reprezintă o practică insituŃională indicată pentru a realiza informarea publică a cetăŃenilor.

65

1.3. Unde se găsesc minutele (procesele verbale) ale dezbaterilor din Consiliul Local? Analiza IPP s-a oprit şi asupra modalităŃii prin care sunt făcute publice minutele (procesele verbale) în care sunt consemnate dezbaterile ce au loc în cadrul şedinŃelor Consiliului local. Precizăm că, potrivit legii nr. 215/2001 modificată şi completată, stipulează clar în articolul 42, alineatul 7, faptul că secretarul unităŃii administrativ – teritoriale este obligat să afişeze la sediul primăriei, şi, după caz, pe pagina de internet a unităŃii o copie a procesului verbal al şedinŃei. Aceleaşi exigenŃe legate de locul de afişare a acestui document sunt indicate şi în conŃinutul legii nr. 52/2003 privind transparenŃa decizională. În urma analizei s-a constatat că primăriile folosesc cel puŃin una dintre cele două modalităŃi de a face publice aceste procese verbale, şi că cele mai multe primării de municipiu folosesc ambele mijloace de informare. Surprinde aici doar răspunsul oferit de primăria Caracal care indică afişajul la sediul primăriei şi prezentarea proceselor verbale în cadrul unor emisiuni ale televiziunior locale. Următorul grafic prezintă sugestiv răspunsurile oferite de primăriile din municipiile analizate.

66

La nivelul oraşelor se constată din nou un grad mult mai mic de utilizare a internetului drept principal mijloc de comunicare între autorităŃi şi cetăŃeni. Aici doar 6 primării declară că afişează pe pagina de internet aceste procese verbale: este vorba despre primăria Cugir, Jibou, Rovinari, Sinaia, Târgu Ocna şi Uricani. Graficul următorul prezintă situaŃia acestor răspunsuri. IPP atrage însă atenŃia asupra faptului că în urma monitorizării paginilor de internet ale primăriilor s-a constatat că din cele 6 oraşe mai sus menŃionate numai Jibou şi Rovinari au afişate pe pagina de internet procese verbale şi numai Sinaia afişează minutele şedinŃelor din Consiliul Local. Se constată astfel că răspunsurile oferite primăria Cugir, Târgu Ocna şi Uricani nu corspund realităŃii observate de monitorizarea IPP. MenŃionăm că în urma monitorizării paginilor de internet ale primăriilor de municipiu nu s-a constatat o astfel de discrepanŃă între răspunsurile oferite oficial de primării la solicitarea adresată acestora de IPP şi ceea ce cercetarea emipirică a adus în prim plan ca fiind realităŃi ce caracterizează administraŃia publică locală din perspectiva utilizării paginilor de internet.

67

La nivelul primăriilor de sector din capitală s-a constatat că în sectorul 3, 4 şi 6 se utilizează pagina de internet pentru a se asigura publicarea proceselor verbale. MenŃionăm aici că primăriile din sectoarele 1 şi 2 nu au răspuns la acest punct din solicitarea IPP, în timp ce primăria sector 5 nu a răspuns deloc solicitării IPP.

68

1.4. În cât timp găsim informaŃiile de care avem nevoie? La punctul 10 din solicitarea adresată primăriilor de către IPP şi care întreba care este numărul de zile de la data închieierii şedinŃei Consiliului Local în care minutele dezbaterilor sunt făcute publice s-a constatat că majoritatea primăriilor au indicat numărul de 3 zile de la închieierea şedinŃei, în conformitate cu articolul 43, alineatul 7 din legea nr. 286/2006 penru modificarea şi completarea legii adminisraŃiei publice locale nr. 215/2001. ExcepŃiile de la această regulă sunt următoarele municipii: •

Piteşti, primăria indicând în răspuns că minutele şedinŃelor din Consiliul Local “se aduc la cunoştinŃă publică după aprobare. În practică, aprobarea minutelor se face în 30 de zile de la consemnare”.

•

Sibiu 30 de zile

•

Satu Mare 10 zile

•

Târgu Jiu 10 zile

•

Alba Iulia, primăria indicând nu număr de 5 zile de la data închieierii şedinŃei Consiliului Local.

•

Ploieşti, primăria indicând 5 zile lucrătoare.

MenŃionăm aici faptul că primăria Municipiului Tulcea nu a răspuns la acest punct din solicitare. Dată fiind istoria discuŃiilor dintre reprezentanŃii acestei primării şi echipa IPP asupra afişării proceselor verbale ale şedinŃelor Consiliului local pe pagina de internet a primăriei deja menŃionate în cadrul acestui studiu, considerăm că nu este deloc o surpriză tăcerea vinovată a primăriei Tulcea la acest punct din solicitare. La nivelul primăriilor de oraş, se constată aceeaşi practică a publicării minutelor (proceselor verbale) ale şedinŃelor din Consiliul Local în termen de 3 zile de la încheierea şedinŃei. S-au constatat însă excepŃii şi de această dată. Astfel: • primăria Costeşti declară că face publice aceste procese verbale în termen de 10 zile de la încheierea şedinŃei, • Primăriile Făurei şi Sinaia în termen de 5 zile • Primăria Jibou dă un răspuns aproximativ, de “5-10 zile”, iar cea din Uricani de “5-7 zile”. Se observă aşadar că atât la nivelul primăriilor de municipiu cât şi la cele de oraş, există o practică instituŃională care face ca procesele verbale ale şedinŃelor Consiliului local să fie aduse la cunoştinŃa publicului în termen de 3 zile de la data încheierii şedinŃei consiliului local, în conformitate cu prevederile legii nr. 286/2006 privind administraŃia publică locală. 69

Se constată însă şi excepŃii. Unele dintre primării au nevoie de un număr de zile îngrijorător de mare pentru aducerea la cunoştinŃa cetăŃenilor a proceselor verbale, elemente de bază care asigură transparenŃa Consiliului local şi un fundament pentru dialogul dintre acesta şi cetăŃeni. Termenul de 30 de zile utilizat de primăria Piteşti şi de cea din Sibiu este nepermis de mare, în timp ce cel de 10 zile indicat de primăria Satu Mare sau Târgu Jiu, este de asemenea de neacceptat, în condiŃiile în care legea stipulează clar care sunt prevederile cu privire la acest aspect. Surprinzător, la nivelul primăriilor de oraş nu s-au constatat situaŃii în care termenul de afişarea a proceselor verbale să fie mai mare de 10 zile de la momentul închieierii şedinŃei de Consiliul. Echipa IPP atrage astfel atenŃia asupra modului evident în care principii de bază atât pentru transparenŃa decizională cât şi pentru cea instituŃională nu sutn respectate în administraŃia public locală. Deşi prevederile legale sunt clare în acest sens, unele primării informează cu o întârziere de nepermis cetăŃenii asupra celor discutate în cadrul şedinŃelor Consiliului local.

70

VII.

Problema redactării proceselor verbale ale şedinŃelor consiliilor Locale şi a consemnării voturilor consilierilor la nivel local.

Rămânând fidel unor demersuri mai vechi ale IPP de a milita pentru introducerea prcedurii votului nominal în Consiliile locale din România, prezentul proiect de cercetare a încercat să monitorizeze practica prin care votul fiecărui consilier local este consemnat în cadrul şedinŃelor. Principalul motiv pentru acest demers a fost dat de dorinŃa de a afla dacă voturile consilierilor sunt consemnate nominal pentru fiecare proiect de hotărâre în parte. Pentru a desfăşura acest demers analitic, punctual 3 din solicitarea adresată de IPP celor 35 municipii şi 24 de oraşe a vizat şi dobândirea unor copii după minutele (procesele verbale) ale şedinŃelor desfăşurate în perioada ianuarie- octombrie 2007. Solicitarea acestor documente a vizat în principal următoarele două aspecte: 1. Observarea modului în care este consemnată prezenŃa ori absenŃa consilieriilor la şedinŃe. Este aceasta menŃionată doar o singură dată la începutul şedinŃei sau se revine asupra ei şi la sfîrşitul acesteia? Este consemnat motivul absenŃei pentru consilierii care nu sunt prezenŃi ori se menŃionează doar absenŃa lor? Mai mult, sunt consemnate în aceste documente acele momente în care consilierii părăsesc sala de sedinŃă prejudiciind astfel procesul deliberativ şi legitimitatea votului? 2. Analiza manierei de redactare a acestor documente. Este vorba despre o redactare complexă şi exhaustivă a discuŃiilor ce au avut loc în şedinŃele Consiliului sau mai degrabă doar de o consemnare telegrafică a actelor propuse spre discuŃie precum şi a numărului total de voturi acordate în cadrul şedinŃei? Astfel, prin analiza minutelor (proceselor verbale) sedinŃelor din Consiliile locale analizate, cercetarea IPP testează transparenŃa instituŃională şi decizională, prin analizarea calităŃii şi cantităŃii informaŃiilor oferite cetăŃenilor prin aceste documente considerate a fi interfaŃa de bază între cetăŃeni şi aleşii locali, precum şi un instrument extrem de important prin care primii pot monitoriza şi evalua activitatea celor din urmă. Aceste documente oferă şi o foarte bună ocazie de a observa şi de a atrage atenŃia asupra unuia dintre cele mai importante aspecte ale unei reforme reale în administraŃia publică locală: procedura de vot în cadrul şedinŃelor Consiliilor locale. Echipa de cercetare a IPP consideră de asemenea că modalitatea de vot şi de consemnare a acestuia în procesele verbale constituie şi o măsură a transparenŃei instituŃionale şi decizionale întrucât ea reprezintă şi un indicator al măsurii în care cetăŃeanul poate să tragă la răspundere pe cei delegaŃi să-l reprezinte interesele în forul decizional local. Numai în condiŃiile în care votul fiecărui consilier este consemnat în mod nominal, pentru fiecare consilier în parte (aşa cum prevede articolul 43, alineatul 3 din legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraŃiei publice locale nr. 215/2001) se poate vorbi despre o adevărată transparenŃă decizională şi despre un cadru decizional cu adevărat şi permanent expus scrutinului public. 71

1. Consemnarea voturilor în Consillile locale În dorinŃa de afla cât de mult administraŃia publică locală respectă prevederile legii nr. 286/2006, privind modificarea şi completarea Legii administraŃiei publice locale nr. 215/2001 punctul 11 din solicitarea IPP a cerut primăriilor să declare care este modalitatea utilizată la nivelul Consiliului Local pentru a consemna voturile date de consilieri pe proiectele de hotărâri în cadrul şedinŃelor. Precizăm încă o dată că legea mai sus amintită menŃionează clar că “dezbaterile din şedinŃele consiliului local, precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier local se consemnează într-un proces-verbal, semnat de preşedintele de şedinŃă şi de secretarul unităŃii administrativteritoriale”. Atragem atenŃia asupra formulării subliniate, text ce exprimă clar obligaŃia ca votul să fie consemnat nominal pentru fiecare consilier în parte.

Cu toate acestea, răspunsurile oferite de primării la acest punct din solicitare semnalează faptul că practica instituŃională este departe de prevederile legale în vigoare. Astfel, conform răspunsurilor oficiale oferite de primării, doar în 9 primării de municipiu din cele 34 analizate voturile consilierilor sunt consemnate nominal, pentru fiecare proiect de hotărâre în parte. Cele 9 primării care au dat aceste răspunsuri sunt: primăria Arad, Bacău, Caracal, Craiova, GalaŃi, Oradea, Ploieşti, Slobozia şi Suceava. 72

Totuşi, deşi practica declarată de aceste primării reprezintă standardul admis legal, echipa IPP consideră că aceste răspunsuri trebuie tratate cu maximum de precauŃie întrucât analiza făcută de această echipa copiilor după procesele verbale solicitate primăriilor a relevant o realitate diferită. Astfel, IPP a constatat că cel puŃin pentru perioada ianuarie - octombrie 2007 pentru care au fost solicitate copiile proceselor verbale, în 7 din cele 9 primării mai sus menŃionate, consemnarea voturilor consilierilor nu se face aşa cum au declarat oficial în răspunsul la solicitare aceste primării. Astfel, echipa IPP a descoperit că în Municipiile Caracal, Craiova, GalaŃi, Oradea, Ploieşti, Slobozia şi Suceava procesele verbale arată că voturile nu sunt consemnate nominal, pentru fiecare consilier în parte ci doar prin menŃionarea numelor consilierilor care votează împotrivă sau se abŃin (cazul Craiova, Ploieşti, Slobozia), sau doar prin menŃionarea numărului de voturi date “pentru” (cazul Caracal, GalaŃi, Oradea, Suceava). Astfel, în urma confruntării răspunsurilor oferite de primării cu rezultatele cercetării empirice efectuate de IPP s-a constatat că unele dintre aceste instituŃii nu numai că ignoră cu desăvârşire prevederile legale privitoare la modul de consemnare a voturilor dar oferă şi informaŃii eronate în răspunsurile oferite la solicitările de informaŃii de interes public redactate în baza legii nr. 544/2001, privind liberul acces la informaŃiile de interes public. Acest aspect îngrijorează serios echipa IPP, care doreşte să atragă atenŃia asupra faptului că descoperirea acestor inadvertenŃe aruncă o serioasă umbră de îndoială asupra gradului de transparenŃă instituŃională la nivelul administraŃie publice locale, precum şi a voinŃei sincere a autorităŃilor de a schimba ceva din acest punct de vedere. Analiza celorlalte răspunsuri primite de IPP semnalează că practica instituŃională este marcată de consemnarea numelor consilierilor doar în cazul în care aceştia votează “împotrivă” sau “se abŃin”, 17 dintre primării indicând acest răspuns. Există de asemenea şi un număr de 5 primării în care se notează doar numărul de voturi exprimate nu şi numele persoanelor care au votat, indiferent dacă acestea au votat “împotrivă” sau s-au abŃinut. Aceste 5 primării sunt cele din municipiile Cluj Napoca, Gherla, Giurgiu, Satu Mare şi Tulcea. Dată fiind mărimea şi dimensiunea demografică semnificativă a acestor 5 municipii, echipa IPP îşi exprimă îngrijorarea faŃă de această practică de consemnare a voturilor în administraŃia publică locală şi o condamnă ca fiind profund indezirabilă din perspective transparenŃei decizionale la nivelul administraŃiei publice locale. Mai mult considerăm că lectura atentă a prevederilor legale mai sus menŃionate subliniază faptul că acest tip de consemnare a voturilor este şi în profundă discrepanŃă cu normele legale în vigoare. La nivelul primăriilor de oraşe, se constată că practica mai sus menŃionată a consemnării doar a numărului de voturi exprimate este încă şi mai utilizată, întrucât nu mai puŃin de 13 din cele 20 de primării care au răspuns solicitării au indicat această modalitate de consemnare a voturilor. La acest nivel al administraŃiei publice locale numai 3 primării au declarat că voturile sunt consemnate nominal pentru fiecare 73

consilier în parte. Aceste primării sunt cele din oraşele Bălan (judeŃul Harghita), Rovinari (judeŃul Gorj) şi Segarcea (judeŃul Olt). Răspunsul celor trei primării s-a dovedit însă ca nefiind conform realităŃii întrucât analiza proceselor verbale oferite de aceste primării a relevant că în oraşul Bălan voturile sunt consemnate doar prin menŃionarea numelor celor care se abŃin sau votează împotrivă în timp ce la Rovinari nu sunt consemnate nici măcar aceste nume, ci este menŃionat doar numărul de voturi exprimate.

În acest punct al analizei, merită menŃionat răspunsul primăriei Sinaia care indică în răspunsul la acest punct din solicitare că numai “la solicitarea consilierilor, se consemnează nominal” voturile exprimate în cadrul şedinŃelor Consiliului Local. Această menŃiune este interesantă pentru că identifică unul dintre actorii importanŃi din cadrul administraŃiei publice locale care pot juca un rol fundamental în eforturile de respectare a prevederilor legii administraŃiei publice locale privind consemnarea nominală a voturilor exprimate în Consiliile locale. IPP consideră că alături de eforturile societăŃii civile de a monitoriza şi de a introduce în practica instituŃională de la nivelul administraŃiei votul nominal, o serie de eforturi trebuie făcute şi în sensul convingerii consilierilor locali de a fi ei înşişi promotorii introducerii acestei practici şi ai respectării prevederilor legale existente în acest sens.

74

La nivelul primăriilor de sector ale Municipiului Bucureşti, s-a constatat că în toate cele trei primării care au răspuns la acest punct, înregistrarea voturilor se face numai prin notarea numărului de voturi, nu şi a persoanei care a votat. Astfel, Primăria sector 3 menŃionează că numai "la solicitarea consilierilor se menŃionează în minute cei care se abŃin sau votează împotrivă". Similar, Primăria sector 4 declară că "la cererea consilierului/consilierilor în cauză se consemnează votul în procesul verbal de şedinŃă", în timp ce Primăria sector 6 afirmă că "numirea consilierilor se face doar atunci când este cerut acest lucru." Din punctual de vedere al IPP, consemnarea voturilor atât în procesele verbale cât şi pentru fiecare hotărâre în parte conferă forŃă juridică actelor consilierilor locali. Constatăm cu surprindere că autorităŃile locale dau atât de puŃină importanŃă acestui aspect. Ne întrebăm în acest context ce se ăntâmplă dacă o persoană atacă o hotărâre a Consiliului local pentru că nu a existat cvorum în adoptarea ei?Cum poate demonstra autoritatea public că respectiva hotărâre s-a desfăşurat în condiŃii de cvorum? 2. Consemnarea prezenŃei consilierilor locali Analiza calitativă a copiilor după proceslee verbale (minutele) şedinŃelor din consiliile locale a urmărit şi identificarea modului în care este consemnată prezenŃa la şedinŃă a acestora. Echipa IPP consideră că acest aspect este deosebit de important în practica insituŃională a transparenŃei instituŃionale şi decizionale întrucât prezenŃa la şedinŃă este un indicator important al activităŃii consilierilor precum şi o măsură a modului în care sunt cheltuiŃi banii publici pentru a se asigura procesul deliberativ de la nivel local. Amintim aici că legea administraŃiei publice locale nr. 215/2001 prevede în articolul 52, alineatul 5 faptul că „pentru participarea la şedinŃele consiliului local şi ale comisiilor de specialitate consilierul primeşte o indemnizaŃie stabilită în condiŃiile legii”. Aşadar, prezenŃa la şedinŃe este direct legată de banii publici care sunt cheltuiŃi pentru plata consilierilor locali. Mai mult, modul de consemnare al prezenŃei consilierilor este şi o oglindă a interesului pe care autorităŃile locale le au pentru a asigura un maximum de transparenŃă în administraŃia publică şi mai ales în procesul deliberativ de aici. Mai mult, chestiunea prezenŃei consilierilor locali este cu atât mai relevantă cu cât însăşi legalitatea constituirii şedinŃelor depinde de acest aspect. În acest sens prevederile legale sunt clare. Potrivit articolului 31, alineatul 2 din Legea administraŃiei publice locale nr. 215/ 2001 stipulează că în Consiliile locale „ŞedinŃa este legal constituită dacă participă cel puŃin două treimi din numărul consilierilor aleşi”. Deşi la o primă lectură s-ar părea că ceea ce contează este numai numărul consilierilor, IPP consideră că în contextul în care legalitatea şedinŃei depinde de prezenŃa fiecărui consilier, consemnarea prezenŃei trebuie făcută cât mia riguros cu putinŃă astfel încât să se poate uşor identifica atât acei consilieri care respectă exigenŃele statutului de ales local cât şi acei consilieri care nu fac acest lucru şi care în activitatea lor nu se ridică la nivelul acestor aşteptări.

75

Din acest punct de vedere IPP consideră că cea mai potrivită modalitate de consemnare a prezenŃei la şedinŃă a consilierilor este prezentarea unui tabel conŃinând toate numele consilierilor şi în care să fie notat pentru fiecare persoană în parte prezenŃa sau absenŃa acesteia. În cazul în care se constată o absenŃă, aceasta ar trebui de asemenea motivată. Mai mult, în cazul în care pe parcursul şedinŃei unul dintre consilieri părăseşte sala de şedinŃă, absenŃa acestuia ar trebui consemnată riguros în procesul verbal. Considerăm că respectarea acestor standarde ar determina consilierii locali să privească mult mai serios activitatea lor din cadrul şedinŃelor de consiliul, ar produce un comportament individual mult mai responsabil cu privire la absenŃa din sală a acestora şi ar asigura cetăŃeanul că cel pe care l-a trimis să-i reprezinte interesele în forul deliberativ şi decizional local face acest lucru cu seriozitate pentru că activitatea sa se desfăşoară în condiŃiile unei adminstraŃii publice locale transparente.

Astfel, aşa cum arată şi graficul de mai sus, la nivelul municipiilor, consemnarea prezenŃei consilierilor locali la şedinŃele de consiliu se face în majoritatea cazurilor prin exprimarea numărului total de consilieri prezenŃi, menŃionându-se doar numele celor absenŃi. Procentele de 45% şi 43% exprimă ponderea utilizării acestei practici în cadrul tuturor celor 31 de primării de municipiu de la care s-au obŃinut informaŃii în acest proiect. Numai 6 din cele 31 de primării consemnează prezenŃa consilierilor şi prin menŃionarea numelor consilierilor prezenŃi. Este vorba aici de Municipiile Bacău, Giurgiu, Iaşi, Miercurea Ciuc, Oradea şi Târgu Jiu. 76

Considerăm că aceasta este pratica dezirabilă la nivelul administraŃiei publice locale, deoarece ea permite identificarea clară a consilierilor aflaŃi în funcŃie la fiecare moment din istoria unui Consiliul local. De asemenea, această practică obişnuieşte cetăŃeanul de rând, interesat de procesele verbale ale şedinŃelor, cu numele fiecărui consilier în parte, şi îl asigură pe acesta că autorităŃile locale respectă principiile transparenŃei instituŃionale şi decizionale. La polul opus, semnalăm însă situaŃiile constatate în procesele verbale înaintate de primăriile din Alba Iulia, Craiova, Deva, GalaŃi, Satu Mare şi Tulcea, unde s-a observat că prezenŃa se realizează doar prin menŃionarea numărului de consilieri prezenŃi, nefăcându-se nici un fel de referire la numele acetora sau la numele celor absenŃi. Se pare că la nivelul acestor primării de municipiu singurul lucru care contează este legalitatea constituirii şedinŃei şi mai puŃin respectarea acelor principii de bază ale unei guvernări transparente şi responsabile care cer ca prezenŃa consilierilor să fie consemnată nominal, deopotrivă cu menŃionarea numelor consilierilor absenŃi. De asemenea, aceste autorităŃi par a fi puŃin interesate în a oferi cetăŃeanului toate informaŃiile de care acesta are nevoie pentru a evalua activitatea aleşilor locali. O situaŃie la fel de îngrijorătoare se constată la nivelul primăriilor de oraşe unde s-a observat aceeaşi pondere a practicii de consemnare a prezenŃei prin menŃionarea exclusive a numelor consilierilor prezenŃi. Aici doar 4 din cele 19 de oraşe care au trimis copii după procesele verbale utilizează această practică. Este vorba aici despre primăriile oraşelor Făurei, Jibou, Nucet şi Râşnov. Toate celelate primării consemnează prezenŃa prin menŃionarea numărului total de consilieri prezenŃi şi fac referire doar la numele celor absenŃi.

77

În acest punct al analizei, echipa IPP atrage atenŃia asupra situaŃiei constatate în procesele verbale înaintate de către primăriile din oraşele Costeşti, Gura Humorului, Sălişte şi Târgu Ocna. IPP a constatat aici că prezenŃa consilierilor este făcută exclusiv prin menŃionarea numărului de consilieri prezenŃi, fără a se face vreo menŃiune cu privire la numele consilierilor absenŃi, acolo unde este cazul. Considerăm că această practică reprezintă o încălcare a pricipiilor transparenŃei decizionale şi că astfel de situaŃii există în peisajul administraŃiei publice româneşti pentru că legea care reglementează funcŃionarea acesteia nu face nici un fel de precizări clare, explicite cu privire la modalitatea în care prezenŃa consilierilor trebuie consemnată pentru a se asigura o bună şi transparentă guvernare la nivel local. Din nou, constatăm cu tristeŃe cum o lacună a cadrului legal produce efecte nedorite în practica de zi cu zi a administraŃiei şi a proceselor decizionale de la acest nivel.

78

3. Modalitatea de redactare a proceselor verbale ale şedinŃelor consiliului local. Nu în ultimul rând, analiza proceselor verbale şi a minutelor înaintate de primării IPPului a adus în prim plan două chestiuni extrem de importante pentru orice discuŃie asupra administraŃiei publice locale şi a bunei guvernări la acest nivel. Este vorba pe de o parte de identificarea clară a documentului în care trebuie consemnate şedinŃele Consiliului local: este el minuta sau procesul verbal? ExperienŃa IPP din cadrul prezentului proiect subliniază importanŃa acestui aspect. Pe de altă parte, este vorba de o discuŃie asupra modalităŃii de redactare a acestor procese verbale din perspectiva formal de întocmire a acestora. Astfel, IPP doreşte să atragă atenŃia asupra următorului aspect din experinŃa sa în acest proiect. În cadrul solicitării adresate primăriilor, IPP a solicitat copii după minutele şedinŃelor Consiliilor locale. Numai 5 din cele 32 de oraşe care au răspuns solicitării au trimis IPP-ului copii după documentul intitulat “minută” şi care consemnează foarte pe scurt titlurile proiectelor de hotărâre şi voturile cu care acestea au devenit hotărâri ale Consiliului local. Celelalte 27 de municipii au trimis copii ale proceselor verbale la acest punct din solicitare. Din acest punct de vedere graficul următor este foarte explicit cu privire la această confuzie practicată la nivelul primăriilor de municipiu monitorizate.

Similar, la nivelul primăriilor de oraşe s-a observat aceeaşi practică de consemnare a şedinŃelor Consiliului local marcată de preponderenŃa utilizării proceselor verbale ca documente de consemnare a şedinŃelor din Consiliul local. La acest nivel doar 7 primării au trimis documentul intitulat “minută” în timp ce 13 au trimis documentul intitulat “proces verbal”.

79

Considerăm că această realitate constatată la nivelul administraŃiei publice locale este consecinŃa existenŃei unui cadru legal confuz, dublată de o atenŃie superficială a liderilor administraŃiei locale şi a reprezentanŃilor Guvernului în teritoriu. După cum am subliniat şi în prima parte a studiului în care se stabileau coordonatele legale ale principiului transparenŃei decizionale, cele două tipuri de documente sunt menŃionate de două legi diferite care fac ambele trimitere la administraŃia publică locală. Astfel, termenul de proces verbal este menŃionat în legea administraŃiei publice locale nr. 215/2001, aceasta specificând clar în articolul 43, alineatul 4 că “dezbaterile din şedinŃele consiliului local precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier în parte se consemnează într-un proces-verbal, semnat de consilierul care conduce şedinŃele de consiliu şi de secretarul unităŃii administrativ-teritoriale”. Legea nr. 52/2003 privind transparenŃa în administraŃia publică locală face referire în articolul 10 la faptul că “Minuta şedinŃei publice, incluzând şi votul fiecărui membru, cu excepŃia cazurilor în care s-a hotărât vot secret, va fi afişată la sediul autorităŃii publice în cauză şi publicată în site-ul propriu.” La articolul 3 aceeaşi lege defineşte minuta drept “documentul scris în care se consemnează în rezumat punctele de vedere exprimate de participanŃi la o şedinŃă, precum şi rezultatul dezbaterilor”. Atragem atenŃia deci că legea care stabileşte principiile de bază ale transparenŃei decizionale la toate nivelurile administraŃiei publice vorbeşte despre minută ca despre documentul prin care se asigură informarea publică cu privire la discuŃiile şi deciziile care se iau la nivelul forurilor decizionale. Luând în considerare prevederile acestor legi, se poate lesne observa de unde decurge confuzia existentă la nivelul primăriilor care au răspuns solicitării adresate de IPP în baza legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public. Şi prin urmare de ce primăriile au răspuns la acelaşi punct din solicitare trimiŃând documente diferite şi având un grad de complexitate diferit. Din experienŃa directă pe care IPP-ul a 80

avut-o cu aceste două tipuri de documente în cadrul acestui proiect putem afirma că minutele şedinŃelor sunt mult mai succint redactate decât procesele verbale şi oferă mult mai puŃine informaŃii cu privire la modul de desfăşurare a procesului deliberativ şi decizional de la nivelul administraŃiei publice locale. Considerăm de aceea oportun ca legea nr. 52/2003 să specifice clar că documentele care trebuie aduse la cunoştinŃa publicului pentru a se realiza transparenŃa şedinŃelor din cadrul Consililor locale sunt procesele verbale iar nu minutele şedinŃelor. Procesele verbale permit o informare mult mai amplă şi comprehensivă întrucât fac referire la prezenŃa consilierilor, la voturile exprimate de aceştia, la punctele de vedere susŃinute de consilieri în cadrul dezbaterilor precum şi la eventualele intervenŃii ale cetăŃenilor prin luări de cuvânt în cadrul acestor şedinŃe publice. IPP consideră că accesul cetăŃenilor la aceste documente ar trebui să se realizeze cu foarte mare uşurinŃă. Mai mult, aceste documente ar trebui întotdeauna tehnoredactate şi apoi prezentate cetăŃenilor. Din experienŃa pe care IPP a avut-o cu procesele verbale înaintate de Primăria Costeşti, procese verbale ce erau scrise de mână, într-o manieră total ilizibilă, echipa de cercetare din acest proiect doreşte să sublinieze importanŃa tehnoredactării acestor procese verbale. Această practică este nu numai o condiŃie sine qua non a unei informări corecte a cetăŃenilor dar şi un indicator de civilizaŃie şi competenŃă în adminstraŃia public locală.

81

VIII.

Concluzii

Sfârşitul anului 2007 a fost fără îndoială marcat de victoria societăŃii civile asupra unor încercări din partea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative de a include două legii fundamentale pentru o guvernare şi administrate transaprentă şi responsabilă ăn România. Este vorba despre legea nr. 544/2001, legea privind liberal acces al informaŃiile de interes public, şi legea nr. 52/2003 privind transparenŃa în procesul decizional din administraŃia publică. Deşi ideea de Cod de procedură administrativă este fără indoială o dovadă de civilizaŃie juridică, organizaŃiile societăŃii civile se temeau că odată ajuns în Parlament, acest Cod, în care urmau a fi încorporate cele două legi, va suferi multe transformări care puteau aduce atingere stadardelor actuale ale transparenŃei instituŃionale din România. Unul dintre motivele invocate de societatea civilă pentru păstrarea separată a celor două legi a fost că atât autorităŃile publice cât şi cetăŃenii de rând şi organizaŃiile neguvernamentale de-abia au început să se obişnuiască cu utilizarea acestor două instrumente juridice. Rezultatele prezentului proiect de cercetare al IPP ce evaluează gradul de transparenŃă în administraŃia public locală vin să sprijine această afirmaŃie, dar atrag în acelaşi timp atenŃia asupra faptului că procesul de învăŃare activă este încă departe de a fi desăvârşit. Dacă societatea civilă a învăŃat să folosească cele două legi astfel încât să monitorizeze activitatea instituŃiilor publice, acestea din urmă sunt încă departe de ceea ce înseamnă o administraŃie publică transparentă şi modernă. După 7 ani de la adoptarea legii nr. 544/2001, multe primării par să răspundă solicitărilor de informaŃii de interes public numai dacă sunt date în judecată şi chemate în instanŃă. FuncŃionarii responsabili cu aplicarea acestei legi încă invocă faptul că “au uitat pur şi simplu de solicitarea IPP”, în timp ce primării de sector din Municipiul Bucureşti răspund că “toate informaŃiile solicitate se găsesc pe site-ul instituŃiei”. Odată chemate în instanŃă, primăriile continuă să invoce lipsa personalului de specialitate care să asigure comunciarea de informaŃii publice sau faptul că instituŃia respectivă are activităŃi mai importante de desfăşurat decât să răspundă unor solicitări de informŃii publice. Mai mult, mai există încă primării care pretind a nu înŃelege întrebarea adresată în solicitare pentru a nu oferi un răspuns. Din această perspectivă a modalităŃii de a răspunde unor solicitări de informaŃii publice, IPP subliniază că unele practice deficitare continuă să persiste. Dacă la nivelul primăriilor de oraş lucrurile par a se mişca într-o direcŃie bună, la nivelul primăriilor de oraş se constată o situaŃie mai mult decât îngrijorătoare asupra căreia IPP doreşte să atragă atenŃia şi să semnaleze nevoia unei mai mari atenŃii din partea presei şi a societăŃii civile asupra activităŃilor desfăşurate la acest nivel al administraŃiei publice locale. Faptul că sunt funcŃionari publici ori aleşi locali într-un oraş aflat departe de centrul administrativ teritorial nu trebuie să fie asociat cu o administraŃie publică opacă şi deloc expusă scrutinului public. Mai mult, pentru a-şi lua măsuri de siguranŃă împotriva oricăror încercări de transparentizare şi informare publică, unele primării au dovedit că pot cu uşurinŃă încălca principiile liberului acces la informaŃiile de interes public prin instituirea unor 82

preŃuri prohibitive la copiile xerox ale documentelor solicitate de o terŃă persoană. Acest lucru este posibil pentru că actualul cadru legal nu menŃionează un plafon maxim peste care preŃul la aceste copii xerox nu poate să treacă. În aceste condiŃii pentru Primăria Municipiului Bucureşti sau pentru cea din Sinaia accesul la informaŃiile de interes public se transform într-o afacere profitabilă şi care în acelaşi timp îi scuteşte pe viitor de alte solcitări de informaŃii publice, deoarece nu orice solicitant dispune de resursele financiare presupuse de un asemenea demers. Un alt aspect care îngrijorează IPP-ul în legătură cu transparenŃa instituŃională este faptul că internetul, deşi invocat ca mijloc de comunicare cu cetăŃenii şi transparentizare a administraŃiei atât în legea nr. 215/2001 a administraŃiei publice locale, cât şi legea nr. 52/2003 privind transparenŃa decizională, nu pare a fi un instrument cotidian în administrarea dialogului dintre primării şi cetăŃeni. Atragem aici atenŃia asupra faptului că multe primării de oraş nu au o pagină oficială de internet iar acolo unde primăriile au o astfel de pagină informaŃii de bază despre transparenŃa instituŃională nu sunt afişate. Din perspectiva gradului de transparenŃă decizională constatat la nivelul primăriilor IPP doreşte să atragă atenŃia asupra următoarelor aspecte. 1. Există Consilii locale în care raportul anual privind aplicarea legii nr. 52/2003 menŃionează pentru anul 2006 spre exemplu un număr mare de hotărâri care nu au fost adoptate cu dezbatere publică. 2. Există de asemenea primării care au raportat că numărul de acte normative adoptate într-un an este mult mai mare decât numărul de proiecte de hotărâre anunŃate public. Acest aspect subliniază o practică instituŃională ce pare a se desfăşura departe de scrutinul public. 3. Publicarea unor informaŃii legate de desfăşurarea dezbaterilor din Consiliul local sau de minutele şedinŃelor din Consiliul local se face la nivelul primăriilor de oraş preponderent prin afişarea acestor informaŃii la sediul primăriei, şi mult mai puŃin prin intermediul paginilor de internet. Acest fapt face ca dialogul cu cetăŃenii prin informarea acestora despre chestiuni de interes public să aibă loc aproape exclusiv în incinta instituŃiei. Considerăm însă că primăria trebuie să fie mult mai proactivă şi mult mai imaginativă în a asigura informarea corectă a cetăŃenilor astfel încât informarea acestora ar trebui făcută şi prin alte mijloace. Din acest punct de vedere utilizarea paginilor de internet ar fi mai mult decât binevenită. 4. În privinŃa respectării termenelor legale în care procesele verbale trebuie aduse la cunoştinŃa cetăŃenilor, IPP subliază faptul că cele 3 zile de la încheierea şedinŃei prevăzute de legea adminstraŃiei publice nu sunt în unele cazuri respectate. Amintim că Municipiile Piteşti sau Sibiu au declarat că afişează aceste documente în nici mai mult nici mai puŃin de 30 de zile de la încheierea şedinŃei.

83

Nu în ultimul rând, evaluarea transparenŃei instituŃionale şi decizionale din aceste primării a adus în prim plan trei chestiuni care marchează încă serios încercările de reformă şi de transparentizare ale administraŃiei publice locale. În primul rând este vorba despre modul de consemnare a voturilor consilierilor locali. Deşi legea adminstraŃiei publice locale specifică clar că aceste voturi trebuie consemnate nominal, pentru fiecare consilier în parte, pentru fiecare proiect de hotărâre, lectura proceselor verbale ale şedinŃelor din Consiliile locale atrage atenŃia că acest lucru nu se întâmplă în practică. Într-o majoritate copleşitoare primăriile de municipiu, oraşe şi sectoare consemnează numai numărul de voturi “pentru”, şi numele consilierilor care se abŃin sau votează împotrivă. S-a observat de asemenea că şi modul în care este consemnată prezenŃa lasă foarte mult de dorit. MenŃionarea doar a numărului de consilierii prezenŃi la începutul şedinŃei, fără a se face nici un fel de referire la momentul în care consilierii părăsesc sala în timpul şedinŃei este extrem de dăunătoare atât legitimităŃii procesului decizional cât şi transparenŃei forului deliberativ. Amintim aici situaŃia semnalată la Consiliul local din Rovinari unde procesul verbal menŃionează plecarea din şedinŃă a unei doamne consilier care “îşi exprimă votul pentru toate proiectele de hotărâre şi roagă preşedintele de şedinŃă să-i susŃină proiectele de hotărâre iniŃiate”. Cu acest tip de consilieri e greu de crezut că se poate propune mai multă rigoare în consemnarea deciziilor Consiliului local, dar este nevoie cu atât mai mult de funcŃionari publici care să consemneze corect toată activitatea Consiliului local. Nu în ultimul rând, s-a constatat cu surprindere că în România anului 2007 procesele verbale încă se redactează şi, cel mai grav, se şi arhivează într-un format în care ele sunt scrise doar de mână. Pe lângă faptul că ele nu pot fi citite, acest format de stocare a informaŃiilor nici nu permite transmiterea lor uşoară spre cetăŃenii ori actorii societăŃii civile interesate de aceste aspecte. Prezentăm în anexă cel mai trist exemplu în acest sens, cel al răspunsului oferit de primăria oraşului Costeşti, judeŃul Argeş. Considerând toate aceste aspecte, IPP constată cu îngrijorare ritmul extrem de lent în care se desfăşoara reforma în administraŃia publică locală din perspectiva modului de organizare al managementului informaŃiilor de interes public. Vina pentru acest proces prea lent pare că aparŃine atât agenŃilor umani cât şi a cadrului instituŃional şi a celui legislativ care reglementează această situaŃie. Este atât vina funcŃionarilor care uită să răspundă la solicitări, cât şi a primăriei că nu ştie cum să-şi organizeze pagina de internet şi locurile de comunicare cu cetăŃenii. În acelaşi timp, se poate vorbi şi despre un cadrul legislativ ştirb, care permite primăriei Municipiului Bucureşti sau a Municipiului Sinaia să practice un preŃ exorbitant pentru copiile xerox ale documentelor de interes public. De aceea IPP doreşte să sublinieze că eforturile de reformă trebuie să fie îndreptate către toate aceste dimensiuni ce Ńin de buna organizare şi transparentizare a administraŃiei publice locale. Astfel, trebuie responsabilizaŃi atât cei ce fac parte din personalul primăriei şi servesc interesul cetăŃenilor în calitate de funcŃionari publici, dar în acelaşi timp trebuie dezvoltate la nivelul întregii instituŃii modele comportamentale în 84

conformitate cu standardele legale şi principial acceptate. Nu în ultimul rând însă, trebuie clarificat şi cadrul legal care stabileşte procedurile ce teoretic ar trebui să asigure o guvernare responsabilă şi transparentă la nivel local.

85

ReferinŃe •

Legea nr. 215/2001, leagea privind organizarea administraŃiei publice locale

•

Legea nr. 544/2004, legea privind liberal acces la informaŃiile de interes public

•

Legea nr. 52/2003, legea privind transparenŃa decizională în administraŃia publică

•

“TransparenŃa decizională în administraŃia publică în România anului 2007context, constatări şi perspective -“ APADOR – CH, Bucureşti : Blueprint InternaŃional, 2007.

86

Anexa 1: Lista cu adresele paginilor de internet ale primăriilor monitorizate în cadrul acestui proiect Paginile de internet au fost monitorizate în intervalul 18 - 22 ianuarie 2008, iar confirmarea validităŃii acestora s-a realizat telephonic de către reprezentanŃii primăriilor, contactaŃi de către IPP în perioada 11-12 februarie 2008. Primării de municipiu: Alba Iulia

www.apulum.ro

Alexandria www.alexandria.ro Arad

www.primariaarad.ro

Bacău

www.primariabacau.ro

Braşov

www.brasovcity.ro

Brăila

www.primariabraila.ro

Botoşani

www.primariabt.ro

Bucureşti

www.pmb.ro

Buzău

www.primariabuzau.ro

Caracal

www.pmc.romanati.ro

Cluj-Napoca www.primariaclujnapoca.ro Craiova

www.primariacraiova.ro

ConstanŃa www.primaria-constanta.ro Deva

www.primariadeva.ro

Drobeta Turnu Severin www.primaria-dts.ro Focşani

www.focsani.info

GalaŃi

www.primaria.galati.ro

87

Gherla

www.gherla.ro

Giurgiu

www.primaria-giurgiu.ro

Hunedoara www.primariahd.ro Iaşi

www.primaria-iasi.ro

Miercurea-Ciuc www.szereda.ro Oradea

www.oradea.ro

Piteşti

www.primariapitesti.ro

Ploieşti

www.ploiesti.ro

Satu Mare www.satu-mare.ro Sibiu

www.sibiu.ro

Slatina

www.primariaslatina.ro

Slobozia

www.sloboziail.ro

Suceava

www.primariasv.ro

Târgu-Jiu

www.targujiu.ro

Târgu Mureş

www.tirgumures.ro

Tulcea

www.primaria-tulcea.ro

Vaslui

www.primariavaslui.ro

Zalău

www.zalausj.ro

Primării de oraşe: Bălan

www.orasulbalan.ro

Balş

www.bals.ro

Bereşti - nu are site Bucecea – nu are site 88

Costeşti www.primariacostestiag.ro Cugir

www.primariacugir.ro

Curtici

www.primariacurtici.ro

Făurei

www.portal-braila.ro/Primarii/Faurei

Fundulea

http://www.fundulea.3x.ro/html/primarie.html

Gura Humorului - nu are site Jibou

www.primariajibou.ro

Năvodari

www.primaria-navodari.ro

Negreşti – Oaş Nehoiu Nucet

www.negresti-oas.ro

- nu are site http://www.primarianucet.groupromo.ro/ in constructie

Râşnov www.primariarasnov.ro Rovinari www.primariarovinari.ro Sălişte

www.saliste-sibiu.ro

Segarcea Sinaia

www.primariasegarcea.ro www.primariasinaia.ro

Târgu Frumos www.primariatg-frumos.ro Târgu Ocna www.tirguocna.ro Uricani

www.orasuluricani.ro

Videle

www.primariavidele.ro

Primăriile de sector din Muncipiul Bucureşti

Sector 1

- site-ul nu funcŃionează 89

Sector 2

www.ps2.ro

Sector 3

www.sector3primarie.ro

Sector 4

www.ps4.ro

Sector 5

ps5.infochiosc.ro

Sector 6

www.primarie6.ro

90

91