Controlul Administrativ - 2005

Controlul administrativ http://library.utm.md/carti_scanate/carti/Drept_administrativ/. Este un instantaneu al paginii, aşa cum arăta ea în 19 Iul 2009 15:23:55 GMT. Este posibil ca pagina curentă să se fi modificat între timp. Aflaţi mai multe

Forme de control administrativ Efectele controlului administrative Necesitatea si eficienta controlului Controlul exercitat din interiorul sistemului organelor administratiei publice. Controlul administrativ 4.1.Controlul administrativ intern 4.2.Controlul administrativ extern 4.3.Controlul ierarhic 4.4.Controlul administrativ specializat 4.5.Controlul de tutela administrativa 4.6. Controlul exercitat prin jurisdictiile administrative 1. NoŃiunea, necesitatea, importanŃa si elementele componente ale controlului activităŃii administraŃiei publice. 2. Formele controlului exercitat asupra activităŃii administraŃiei publice. Clasificare. 3. Controlul administrativ 3.1. Controlul intern 3.2. Controlul ierarhic 3.3. Controlul de tutelă administrativă 3.4. Controlul exercitat prin jurisdicŃiile administrative

Controlul exercitat din interiorul sistemului organelor administraţiei publice- controlul administrativ (controlul administrativ: intern, extern, ierarhic, de 1

Ştiinţa Administraţiei

tutelă administrativă şi controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative). Controlul neadministrativ al activităţii organelor administraţiei publice (Controlul parlamentar; Avocarul Poporului, Curtea de Conturi). Controlul administrativ. Controlul administrativ intern se exercita de catre structuri sau functionari din interiorul autoritatii a carei activitate este verificata si se poate realiza, fie din oficiu, adica la initiativa conducerii ierarhice, fie la sesizarea oricui, caz în care este vorba de un recurs gratios. Controlul administrativ extern se clasifica în: a) Controlul ierarhic care este exercitat de organe supraordonate autoritatii controlate, dar care fac parte din cadrul aceluiasi subsistem al administratiei publice, cum este controlul exercitat de corpul de control al ministrului asupra activitatii unui serviciu public deconcentrat la nivel judetean al ministerului respectiv. b) Controlul extern specializat care este exercitat din afara autoritatii verificate, dar si din afara subsistemului din care face parte autoritatea verificata, cum este controlul exercitat de inspectiile, inspectoratele de stat, Garda Financiara, Garda de Mediu , etc.

2

Controlul administrativ Controlul de tutela administrativa este controlul exercitat de Guvern, în calitate de conducator general al administratiei publice, asupra legalitatii actelor administrative ale autoritatilor administratiei publice locale, realizat prin prefectii judetelor, potrivit Legii nr. 340/2004 si potrivit Legii nr. 554/2004. În situatia în care prefectul, prin aparatul propriu specializat, apreciaza ca un act administrativ adoptat sau emis de catre o autoritate a administratiei publice locale este nelegal, el va sesiza instanta de contencios administrativ competenta, efectele actului respectiv fiind suspendate de drept pâna la solutionarea irevocabila a cauzei. Controlul exercitat prin jurisdictiile administrative este forma de control care se realizeaza prin organe cu atributii jurisdictionale, aflate în sistemul organelor administratiei publice, vizând doar legalitatea unor categorii de acte administrative expres prevazute prin lege, care se finalizeaza cu actele administrativ jurisdictionale Capitolul I. Controlul administrativ ........................................................ 393 Secţiunea 1. Noţiunea şi formele controlului administrativ................... 393 §1. Forme de control exercitat asupra administraţiei publice ............ 393 §2. Noţiunea controlului administrativ ............................................ 393 §3. Controlul administrativ intern.................................................... 394 §4. Controlul administrativ extern................................................... 396 I. Controlul exercitat de Curtea de Conturi .................................. 399 II. Garda Financiară ................................................................... 408 3

Ştiinţa Administraţiei

III.Garda Naţională de Mediu

CONTROLUL ADMINISTRATIV

Obiectiv fundamental:

 să-şi însuşească cunoştinţele privitoare la necesitatea, obiectivele, organizarea, formele şi metodele controlului administrativ; Obiective operaţionale:

 Obiective cognitive: O1 - să argumenteze necesitatea controlului administrativ într-o instituţie publică; O2 - să evidenţieze obiectivele controlului administrativ; O3 - să precizeze cerinţele privitoare la organizarea controlului administrativ; O4 - să reliefeze formele controlului administrativ; O5 - să descrie metodele de control administrativ; O6 - să prezinte efectele controlului administrativ.  Metode şi tehnici didactice: Metode expozitive:  explicarea;  descrierea. Metode conversative:  conversaţia; 4

Controlul administrativ  conversaţia euristică;  problematizarea. Metode de explorare directă:  observaţia;  studiul de caz.

5

Ştiinţa Administraţiei

VII.1. Necesitatea şi obiectivele controlului administrativ Controlul este una din componentele activităţii de administrare sau conducere şi este nelipsit, ca atare, în sistemele administrative din toate timpurile. Exercitarea controlului se integrează în activitatea de administraţie şi semnifică mijlocul prin care se analizează modul cum organele administrative îşi îndeplinesc sarcinile. Într-una dintre accepţiunile sale controlul constă în “observarea, constatarea sau stabilirea situaţiei de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene nefavorabile şi sesizarea organelor competente”.49 În esenţa sa, controlul vizează îmbunătăţirea rezultatelor dintr-un anumit sector, înlăturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are nevoie de criterii şi de etaloane de măsură, spre a putea compara realitatea cu ceea ce ar trebui să fie. Necesitatea controlului este strâns legată de modul în care se derulează procesul decizional. Astfel, prin control se verifică în mod nemijlocit, cum se îndeplinesc deciziile administrative, se iniţiază noi demersuri şi se corectează eventualele disfuncţionalităţi. Necesitatea controlului rezultă din însăşi natura lui, fiind o activitate conştientă ce urmăreşte scopuri multiple, însă, pentru aceasta, ea urmează să satisfacă următoarele condiţii: 1. să fie înfăptuită chiar de conducătorii instituţiilor sau compartimentelor administrative, întrucât funcţia de control este inseparabilă de funcţia de conducere. Eficienţa controlului asigură eficienţa conducerii. În acest 49 Starosciak, J. – op. cit.; p.156 6

Controlul administrativ sens, funcţionarii de conducere trebuie să efectueze un control permanent, deoarece nu implică întreruperea activităţii celor controlaţi şi nici cheltuieli suplimentare; 2. controlul trebuie efectuat la locul realizării activităţii, spre a putea verifica modul de lucru şi rezultatele concrete ale activităţii. Controlul din birou sau prin consfătuiri nu poate ajunge la o informare precisă cu privi-re la starea de fapt, la descoperirea deficienţelor în activitate sau a abaterilor de la dispoziţiile legale. Şi controlul de la centru, prin rapoarte şi dări de seamă este insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesită chiar ele o confruntare cu realitatea; 3. funcţia de control trebuie să fie realizată de un personal temeinic pregătit profesional, capabil să analizeze în mod judicios aspectele pozitive şi negative ale activităţii verificate şi să propună soluţii privind îmbunătă-ţirea rezultatelor obţinute. Controlul nu se rezumă, din acest motiv, la o singură inspecţie formală, ci implică o contribuţie nemijlocită a organului de control la rezolvarea problemelor instituţiei publice; 4. asigurarea regularităţii controlului şi a caracterului său sistematic. Dacă verificarea se efectuează periodic, conducerea poate lua măsuri, înainte ca deficienţele să se amplifice, prevenind apariţia consecinţe-lor negative. Astfel, se pot preveni erorile, prin îndrumări corecte, iar atunci când se constată metode de lucru utile, ele pot fi popularizate la nivelul tuturor instituţiilor administrative; 5. asigurarea caracterului preventiv; organul care efectuează con-trolul nu se poate limita, doar la simple constatări, fără a propune soluţii de îndreptare a situaţiei, atunci când se descoperă deficienţe. Este de dorit ca funcţia de control să contribuie practic la rezolvarea problemelor, deoarece misiunea sa se împleteşte cu acţiunea de organizare a executării sarcinilor. Ca 7

Ştiinţa Administraţiei atare, organele de control trebuie să propună soluţii concrete, în scopul remedierii deficienţelor constatate; 6. asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al constatărilor şi măsurilor adoptate; controlul trebuie să fie obiectiv, imparţial şi să nu denatureze situaţia constatată. În acelaşi timp, controlul trebuie să fie complet, să semnaleze atât aspectele negative, cât şi pe cele pozitive; 7. asigurarea integralităţii controlului; astfel el urmează să cuprin-dă toate compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, ci şi resorturile unde nu s-au semnalat lipsuri. Chiar dacă atenţia trebuie focali-zată înspre compartimentele ineficiente, aceasta nu înseamnă neglijarea celorlalte, care în lipsa unei verificări a activităţilor pot comite erori; 8. controlul trebuie să aibă un caracter organizat. Înainte de începerea controlului

este

necesară

examinarea

materialelor

privind

activitatea

compartimentului care urmează a fi verificată (procese verbale, rapoarte informative, sesizări, reclamaţii, dări de seamă, statistici etc.), precum şi studierea actelor normative, inclusiv instrucţiunile de aplicare a lor. Acest studiu

are

ca

scop,

documentarea

asupra

problemelor

specifice

compartimentului, rezultatelor activităţii din trecut, deficienţelor constatate şi măsurilor întreprinse de organul de control anterior. Pe baza acestor documentări, se întocmeşte un plan operativ de control, pentru fiecare instituţie în parte, în care sunt prevăzute: obiectivele cu caracter general şi particular; perioada în care urmează a fi controlată; modalităţile de control şi durata verificării. Obiectivele controlului administrativ pot fi prezentate succint, astfel: descoperirea şi evidenţierea celor mai adecvate metode de lucru în administraţia publică, pentru a fi generalizate; 8

Controlul administrativ stabilirea cauzelor care frânează activitatea şi propunerea de mă-suri pentru înlăturarea lor;  verificarea modului în care este utilizat ansamblul mijloacelor juridice aflat la dispoziţia instituţiilor publice pentru înfăptuirea funcţiilor organizatorice; verificarea îndeplinirii din punct de vedere cantitativ a sarcinilor din administraţia publică, în raport cu volumul resurselor consumate;  cunoaşterea comportamentului personalului administrativ, în vederea aprecierii corecte a contribuţiei acestuia la optimizarea activităţii din administraţie. În temeiul constatărilor controlului, conducerea poate proceda la o altă organizare a activităţii, la promovarea elementelor valoroase şi la adoptarea de măsuri adecvate faţă de cei care nu-şi îndeplinesc sarcinile de serviciu. Efectuarea controlului constituie un prilej de a verifica dacă activitatea şi structura administraţiei sunt eficiente şi pe măsura sarcinilor primite.

VII.2. Organizarea controlului administrativ Punctul de pornire, în problema organizării controlului, este rolul special al acestora de a observa evoluţia situaţiei sau a stărilor de fapt, cu scopul adoptării de soluţii necesare pentru îmbunătăţirea activităţii controlate. În plus, acţiunile de control şi implicit cele de constatare, sunt indisolubil legate de funcţia de conducere. De aceea, la organizarea controlului, trebuie să se ţină seama de următoarele cerinţe:

9

Ştiinţa Administraţiei 1) orice conducător al unei instituţii publice trebuie să-şi exercite atribuţiile de control, atât în ceea ce priveşte activitatea funcţionarilor din subordinea sa, cât şi în privinţa rezultatelor acţiunii organului administrativ, în ansamblu. 2) apropierea compartimentului organizatoric care îndeplineşte funcţia de control, de personalul din conducere capabil să ia măsuri de reme-diere, în scopul diminuării distanţei dintre constatarea făcută şi măsura luată. 3) operaţiunea de control şi întocmirea anterioară a rapoartelor de activitate să se realizeze de funcţionarii publici independenţi care nu răspund direct de domeniul controlat. Altfel, materialele prezentate de către aceştia nu oferă o garanţie de apreciere obiectivă a activităţii din instituţia respec-tivă. În plus, ele ar putea să nu corespundă pe deplin realităţii şi să fie excesiv de optimiste. 4) controlul nu este exonerat de orice răspundere. Controlorul trebuie să răspundă personal, dacă nu constată la timp o situaţie care trebuie remediată şi dacă nu efectuează o analiză completă şi obiectivă a împre-jurărilor de fapt. Însă, controlul nu poartă răspunderea, în totalitate, pentru modul în care sunt aplicate soluţiile. 5) persoanele care efectuează controlul trebuie să aibă capacitate profesională deosebită, competenţă şi calităţi personale. Ele trebuie să ocupe, sub raport organizatoric, o poziţie care să le faciliteze misiunea şi să nu le-o îngreuneze. Această poziţie poate fi stabilită ţinând cont de două criterii principale şi anume: primul criteriu priveşte răspunderea şi subordonarea controlorului faţă de serviciul controlat. Acela care face controlul nu trebuie să poarte răspunderea pentru starea de fapt existentă, pentru a păstra caracterul obiectiv al constatărilor sale; 10

Controlul administrativ al doilea criteriu îl constituie modul în care calitatea activităţii controlorului influenţează cariera lui personală; dacă salarizarea şi promovarea depind de promptitudinea şi precizia informaţiilor acumulate sau de eficienţa activităţii sale de control. Pentru a asigura obiectivitatea controlorului, cointeresarea sa materială trebuie să depindă de eficienţa muncii sale. 6) la stabilirea volumului controlului, trebuie să se ţină seama de faptul că amplificarea exigenţei, faţă de activitatea administraţiei, atrage în mod necesar, creşterea calităţii şi a numărului organelor de control. Fără un număr suficient de organe de control, nu se poate analiza întreaga activitate a administraţiei. Totodată, din raţiuni de ordin economic, nu este de dorit un număr prea mare de organe de control, care pe de o parte, ar consuma un volum ridicat de resurse ale administraţiei, iar pe de altă parte ar frâna activitatea acesteia. În fine, pentru evitarea unor aspecte negative, este necesară coordonarea acţiunilor de control, efectuând verificarea simultană a tutror compartimentelor instituţiei publice şi realizându-se însemnate economii de timp şi de resurse. La raţionalizarea activităţii de control, aduce o contribuţie importantă organizarea sistematică a acestuia, favorizând munca în echipă, dar şi autocontrolul fiecărui funcţionar.

VII.3. Forme şi metode de control

11

Ştiinţa Administraţiei Din punct de vedere a naturii organului de control (criteriul organic), în administraţia publică se disting două forme de control: control de stat şi control obştesc. a) Controlul de stat se efectuează de către organele legiuitoare, administrative şi judecătoreşti. Acesta are următoarele forme: 1) Controlul realizat de către organele legislative, care are caracter extern şi general; el se exercită asupra tuturor organelor administraţiei statului, întregii activităţi a acestora, extinzându-se asupra legalităţii şi oportunităţii ansamblului actelor şi deciziilor administrative; 2) Controlul realizat de către organele administrative, care din punct de vedere al poziţiei juridice ocupate de organul de control, faţă de instituţia analizată, poate fi: control intern – efectuat de funcţionarii de conducere din interiorul instituţiei verificate, care are caracter general sau de specialitate;  controlul intern general se exercită asupra actelor şi faptelor (operaţiunilor)

administrative

efectuate

de

subordonaţi,

analizându-se

oportunitatea deciziilor luate de către aceştia;  controlul intern specializat, care ia forma controlului financiar intern, controlul ierarhic operativ curent şi a controlului preventiv. Controlul administrativ se diferenţiază de cel de gestiune, prin obiective, surse de informare, tehnici şi instrumente folosite, după cum se observă din Figura nr. 6: Controlul de gestiune

12

Controlul administrativ

Controlul administrativ Obiectivul controlului Analiza

Surse de informare

Verificarea regularităţii

performanţelor unei

actelor administrative

organizaţii Interne

Interne

De obicei repetitive Tehnici şi instrumente Contabilitate analitică utilizate

De obicei specifice Monografii

Tabele de bord

Figura nr.6 Diferenţieri între controlul administrativ şi controlul de gestiune 3) Controlul judecătoresc constă în verificarea legalităţii actelor emise de organele administrative, dar nu şi a oportunităţii lor. Verificarea se efectuează asupra actelor emise de organele administraţiei, în urma sesizării persoanelor fizice sau juridice, care se consideră nedreptăţite sau vătămate de acţiunile autorităţilor publice. b) Controlul obştesc este realizat, atât de organele şi organizaţiile obşteşti, precum şi de cetăţeni. Controlul obştesc faţă de instituţiile administraţiei, are caracter democratic şi eficient. Astfel, prin semnalarea promptă a deficienţelor din instituţiile administrative, el contribuie la întărirea legalităţii şi îmbunătăţirea generală a activităţii administraţiei. Controlul obştesc asupra activităţii aparatului administrativ face ca funcţionarii să păstreze legături strânse cu societatea şi cu cetăţenii pe care îi servesc. Diversificarea activităţilor în administraţia publică a determinat o varietate de metode de control, care pot fi clasificate astfel: 1) După momentul soluţionării unei probleme în administraţie şi metodele utilizate pentru analiza caracterului său raţional şi eficient, controlul poate fi: prealabil, concomitent şi posterior. 13

Ştiinţa Administraţiei În cadrul controlului prealabil, decizia administrativă nu poate fi adoptată, decât dacă verificarea atestă că sunt îndeplinite condiţiile legale. Această formă de control are un caracter preventiv şi prezintă avantajul că, evită comiterea unor neregularităţi. Dezavantajul său constă în îngreunarea procedurii administrative. Controlul concomitent se practică în acelaşi timp cu derularea activităţii în administraţie, dar el este dificil de realizat şi se întâlneşte mai rar. Controlul posterior constituie metoda utilizată, în mod obişnuit, în administraţie. El lasă posibilitatea realizării iniţiativei şi activităţii în seama organelor administrative şi stimulează răspunderea acestora pentru acţiunile efectuate. Riscul controlului posterior rezidă în faptul că, uneori, poate interveni cu întârziere. 2) După cum se anunţă sau nu data efectuării controlului (prin diverse metode), acesta poate fi prevăzut (anunţat) şi inopinat (neanunţat). Controlul prevăzut (anunţat) urmăreşte, atât descoperirea erorilor în activitatea dintr-o instituţie publică, cât mai ales, analiza profundă a activităţii realizate. Această metodă corespunde cerinţelor unui control de tehnică administrativă. Controlul inopinat are drept scop surprinderea şi evidenţierea deficienţelor organului verificat şi a neregulilor existente în activitatea acestuia. El reprezintă un avertisment pentru funcţionari, în sensul că oricând pot fi controlaţi, astfel încât să nu săvârşească abateri în activitatea lor. Necesitatea unor asemenea acţiuni inopinate poate să apară în unele domenii din administraţie, atunci când un fenomen oarecare trebuie urmărit după modul cum se manifestă zilnic; de exemplu, verificarea modului în care sunt primiţi cetăţenii în instituţiile publice şi le sunt rezolvate problemele. 14

Controlul administrativ O asemenea metodă nu se recomandă, atunci când se urmăreşte o analiză în profunzime a activităţilor administrative. Pentru ca verificarea să fie eficientă, este mai raţional ca şi funcţionarii, ale căror acţiuni urmează a fi controlate, să fie informaţi despre aspectele supuse examinării; astfel, ei pot să reflecteze asupra problemelor analizate şi să conlucreze la efectuarea verificării, pregătind materiale şi documente necesare sau formulând propuneri privind îmbunătăţirea activităţii. Chiar dacă sunt preveniţi asupra controlului, funcţionarii pot încerca să înlăture deficienţele existente, dar problemele pe care le rezolvă administraţia sunt atât de complexe, încât anunţarea controlului nu permite, de obicei, schimbarea situaţiei de fapt. 3) După metodele utilizate şi care pot fi axate, pe cazuri, fie individuale, fie generale, se mai pot distinge: un control pe eşantioane şi unul exhaustiv. În controlul pe eşantion se examinează cazuri individuale care se generalizează, pe când în cel exhaustiv se studiază toate elementele domeniului analizat. Când controlul îşi concentrează atenţia asupra unui singur compartiment, se crează condiţii pentru o analiză aprofundată şi rapidă. Dar în acest caz, apare riscul unei imagini limitate asupra instituţiei controlate şi nu se poate analiza multilateral problema studiată. De aceea, numai în cazul unei abordări ample şi complexe a problemelor de specialitate, conducerea instituţiei publice poate lua o decizie corectă. 4) O altă clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite, diferenţiază: efectuarea controlului la faţa locului, de cel pe acte, sau pe dosar. Controlul la faţa locului prezintă avantajul de a lua contact nemijlocit cu funcţionarii a căror activitate se analizează. Prin această metodă, controlorul 15

Ştiinţa Administraţiei colectează diferite detalii, fără să obţină o vedere de ansamblu şi să poată compara diferitele detalii, ca în cazul examenului pe dosar. La controlul pe acte, se solicită instituţiei verificate să înainteze documentele care permit să se aprecieze conformitatea activităţii cu baza de referinţă a analizei. Această metodă este lentă, antrenând un schimb de corespondenţă, cereri complementare, precizări etc. Lipsa unor contacte directe poate determina o verificare şi o apreciere inexacte. 5) controlul se mai poate realiza: în mod unilateral sau în contradictoriu. Controlul unilateral se realizează fără participarea funcţionarului a cărui acrivitate este analizată. Este o metodă autoritară, cu efect de intimi-dare, în care nu se cer explicaţii şi nici funcţionarul controlat nu-şi formu-lează apărarea. Controlul contradictoriu înseamnă confruntarea opiniilor şi se realizează cu participarea funcţionarului a cărui activitate este analizată. În această metodă democratică, se favorizează eficienţa controlului, evitânduse erorile de interpretare şi deducţiile eronate. Riscul constă în aceea că se oferă prilejul unor funcţionari abili să-l deruteze pe controlor. Dar acest risc este minor faţă de avantajele prezentate. 6) controlul mai poate fi efectuat : în mod liber sau dirijat după normele procedurale. În organizarea controlului există o anumită doză de libertate, pe care controlorul o are, în reunirea elementelor ce-i permit să-şi formuleze poziţia. Metoda controlului liber permite o investigare mai suplă şi face posibilă descoperirea unor aspecte pe care controlul dirijat nu ar putea să le pună în evidenţă. Metoda controlului dirijat respectă procedura în materie şi oferă mai multe garanţii de reuşită activităţii realizate. 16

Controlul administrativ 7) Alte metode de control mai sunt:  controlul individual, exercitat de un singur controlor, respectiv controlul colegial, efectuat în echipă;  controlul de materialitate, care priveşte verificare elementelor concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezenţa sau absenţa factorilor măsurabili;  controlul de regularitate, care asigură confruntarea elementului supus verificării cu o normă sau cu o regulă juridică; el se referă, în general, la actele juridice şi la operaţiuni financiare; control de rentabilitate, care depinde de metodele contabile utilizate şi are un caracter sintetic, atunci când vizează bunuri şi activităţi al căror cost trebuie evaluat. El face o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a îndeplini misiunea stabilită; controlul de eficienţă, implică probleme de apreciere a activităţilor şi rezultatelor care pot fi comparate între ele; el include o anumită dificultate, deoarece rezultatul, obţinut prin diferite procedee, nu se poate evalua întotdeauna în cifre (ca la controlul de rentabilitate).

VII.4. Efectele controlului Exercitarea controlului administrativ produce efecte primare şi efecte derivate. Efectul direct al controlului administrativ constă în stabilirea unei aprecieri de conformitate. Astfel, dacă în aprecierea pe care o face organul de control, rezultă concordanţa dintre activitatea administraţiei cu ceea ce se aştepta de la ea, înseamnă că aceasta funcţionează normal.

17

Ştiinţa Administraţiei Punerea în evidenţă a neconcordanţelor produce efecte derivate, al căror scop este restabilirea conformităţii, între ceea ce trebuia să facă administraţia şi ceea ce a realizat. Dintre efectele derivate, menţionăm: transmiterea constatărilor organului competent, în scopul de a lua măsuri pentru remedierea deficienţelor semnalate; publicarea constatărilor, având ca scop informarea opiniei publice; în acest mod, funcţionarii pot să se conformeze cu normele de referinţă, pentru a-şi desfăşura activitatea mai eficient. În mod practic, concluziile controlului sunt dezbătute în instituţia administrativă supusă verificării, formulându-se, dacă este cazul, obiecţiuni şi propunându-se măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii; autocontrolul constă în acţiunile întreprinse de către organul de control, pentru a restabili conformitatea şi pentru a remedia deficienţele, prin propriile sale decizii. Întrucât controlul urmăreşte respectarea normelor juridice, rezultatul său constă în conformarea Administraţiei cu această stare şi cu aplicarea legii de către toţi funcţionarii publici. Controlul se derulează într-o succesiune logică de operaţiuni, fiind urmat de acţiunea de evaluare care finalizează întrgul demers al verificării. Aceasta din urmă se soldează, fie cu analiza impactului activităţii de control asupra administraţiei fie cu aprecieri, reflecţii sau dezbateri cu caracter public, după cum se arată în Figura nr. 1 Ce este? Asupra a ce se

FAZA DE CONTROL Analiza conformităţii Activităţi

FAZA DE EVALUARE Analiza impactului Efectele unei acţiuni

efectuează? Cu ce criteriu? Cu ce

Persoane Norme stabilite Sancţiuni

Apreciere subiectivă sau politică Reflecţie

18

Controlul administrativ consecinţe?

Corectare Figura nr.1

Dezbatere

În vederea realizării acestui scop, se ţine cont de următoarele raţiuni: 1) raţiuni de eficienţă. Activitatea de control urmăreşte ca administraţia publică să funcţioneze în mod raţional şi eficient, ca un ansamblu unitar. Atrăgându-i atenţia asupra abaterilor constatate de la normele stabilite şi propunând soluţii pentru remedierea deficienţelor constatate, controlul contribuie la funcţionarea în condiţii optime a administraţiei. 2) raţiuni de legalitate. Prin acestea se urmăreşte respectarea legilor de către instituţiile publice; în acest mod, administraţia publică devine mai eficientă, deoarece lucrează în interesul general. 3) raţiuni de legitimitate. O importantă funcţie a controlului este aceea că verifică în ce măsură administraţia transpune în practică concepţia politico-juridică a statului, pentru a acţiona în cadrul legitimităţii. Controlul are un efect dinamic şi devine un factor de progres, urmărind optimizarea activităţilor administrative. Acţiunea administraţiei apare pe primul plan, iar aceea a controlului, pe un plan secundar. În anumite condiţii, exercitarea controlului poate frâna activitatea administraţiei şi spori costurile sale; aceasta denotă că activitatea de control a fost concepută în mod eronat şi trebuie reorganizată pentru a nu prejudicia acţiunile instituţiilor publice.

VII.5. Aplicarea controlului de gestiune în administraţia publică În cadrul modernizării metodelor de gestiune publică, controlul de gestiune este prezentat ca instrumentul cel mai bun de conducere prin gestionarea propriilor programe de acţiune şi a propriului buget. Potrivit 19

Ştiinţa Administraţiei expresiei lui Octave Gelinier50, controlul de gestiune reprezintă „sistemul senzorial”care avertizează gestionarii (n.n- funcţionarii publici) asupra diferenţelor ecartului dintre nivelul de realizare al obiectivelor pe de o parte şi consumul de mijloace aferente acestora, pe de altă parte. Administraţiile n-au fost prea receptive la ideea aplicării unui sistem informatic, adesea asimilat cu controlul de gestiune însuşi, a cărui implementare necesită în primul rând, o schimbare de comportament din partea acestora. Într-o schemă clasică, sistemul informatic cuprinde patru etape:

STUDIUL STUDIUL

studiul, decizia, acţiunea şi controlul (după cum se observă în Figura nr. 2)

DECIZIA DECIZIA

ACTIUNE ACTIUNE A A

CONTROLUL CONTROLUL Figura nr. 2grafice, controlul este implicat în Conform acestei reprezentări verificarea faptică a rezultatelor acţiunilor administrative şi a conformării acestora cu obiectivele iniţiale. Această verificare presupune punerea în practică a unui sistem informaţional care să sprijine organele în drept în pregătirea de noi decizii administrative. În fapt, controlul devine „sistemul nervos care irigă în mod continuu procesul de gestiune cu fluxurile informaţionale necesare”51. 50 Hussenot, Philippe – La gestion publique par objectifs. Des ambitions à la pratique; Les editions d’organisation; Paris; 1983; p. 38 51 Hussenot, Philippe – op. cit.; p.38 20

Controlul administrativ Experienţa aplicării controlului de gestiune datează din anii 70 şi s-a bazat pe construirea de sisteme informatice vaste, cu largul concurs al informaticii. Astfel, constituirea în anul 1970 a unei celule de analiză de gestiune la Direcţia Spitalelor în Franţa, s-a materializat în crearea unei baze de date informatizate care prelucrează o cantitate enormă de informaţii privind costul şi activitatea spitalelor. În aceeaşi perioadă, Direcţia Generală a Poştelor a introdus în cadrul serviciilor sale externe, pe cel al controlului de gestiune, prezentat în Figura nr.3. Schema sistemului constitutiv al controlului de gestiune relevă importanţa sistemului informatic de gestiune, considerat drept susţinător al unui ansamblu arhitectural cuprinzând două elemente aflate într-o relaţie reciprocă: sistemul obiectivelor şi sistemul responsabilităţilor. Pregătirea bugetului Analiza rezultatelor SISTEMUL OBIECTIVELOR Pregătirea, corectarea şi măsurarea obiectivelor INFORMAŢII CONTABILE - contabilitate bugetară - contabilitate analitică - contabilitate de gestiune

Tablou de bord SISTEMUL INFORMATIC DE GESTIUNE INFORMAŢII PRIVIND CALITATEA SERVICIILOR întârzieri restanţe primirea publicului

SISTEMUL RESPONSABILITĂŢILOR Coerenţa între prezentarea informaţiilor şi nivelul responsabilitaţilor STATISTICA ACTIVITĂŢIL OR - statistici anuale - măsurarea activităţii pe secţiuni

INFORMAŢII ECONOMICE PRIVIND MEDIUL

Figura nr. 3 Sistemul constituitiv al controlului de gestiune la Direcţia Generală a Poştelor în Franţa

21

Ştiinţa Administraţiei

În acelaşi context, se poate preciza faptul că, şi Ministerul Agriculturii s-a orientat începând cu anul 1972 către realizarea unui sistem informatic automat, destinat să integreze diversele date de bază (contabile, financiare, administrative, tehnice, statistice, economice) cu privire la gestiunea propriilor direcţii departamentale. Pentru Jacques Ratier un asemenea dispozitiv de informare este indispensabil activităţii de administraţie publică pentru „a corecta traiectoria” şi „a realimenta procesul de decizie conform efectului de retroactivitate”52. În acest scop sunt necesare trei elemente: 1.

contabilitatea

analitică,

care permite

cunoaşterea costului

produselor pe centre de gestiune şi măsurarea randamentului; 2. un sistem statistic util eşalonului administraţiei publice centrale în munca de concepţie; 3. proceduri participative din partea funcţionarilor publici, aflaţi în postura de gestionari, în vederea atingerii rezultatelor dorite. Acordarea de instrumente concrete de gestiune responsabililor de drept, reprezintă cadrul principal al modernizării administraţiei publice. Procedurile de fixare a obiectivelor, prezenţa bugetelor de gestiune, a tablourilor de bord şi contabilităţii de gestiune sunt mijloace privilegiate de acţiune în scopul modernizării activităţii administrative. 52 Hussenot, P. – op. cit.; p. 42 22

Controlul administrativ Efortul de evidenţiere a specificităţii controlului de gestiune în administraţia publică constată, în general, două aspecte negative şi anume: 1. absenţa instrumentelor obiective de măsurare a performanţelor; 2. dificultatea de a structura activitatea organizaţiilor publice pe centre de responsabilitate. În legătură cu primul aspect, se poate invoca faptul că rezultatele activităţii entităţilor publice nu se măsoară întotdeauna valoric, în termeni monetari. Organizaţiile publice au scop non-lucrativ şi, prin urmare, profitul nu reprezintă un indicator sintetic de apreciere a performanţelor. Activitatea sectorului public este profund influenţată de atitudinea guvernului în privinţa elaborării politicii de preţuri şi tarife, stabilirii volumului subvenţiilor şi sumelor alocate pentru depăşirea situaţiilor dificile. În acest mod, întreprinderile publice vor reacţiona într-o manieră cu totul diferită faţă de întreprinderile private care, în situaţii de criză, vor aplica măsuri radicale de reducere a costurilor prin concedieri masive. În cazul administraţiei publice, absenţa criteriilor cantitative, sintetice de măsurare a rezultatelor exercită consecinţe multiple asupra controlului de gestiune şi anume:  incertitudinea în privinţa aprecierii eficienţei comparative a proiectelor derulate într-o instituţie publică;  dificultatea de a aplica analiza cost-avantaje şi de a face un clasament pe subdiviziuni al instituţiilor de administraţie publică; imposibilitatea de a cunoaşte cu certitudine gradul de îndeplinire al obiectivelor principale ale unei organizaţii publice. În legătură cu al doilea aspect, este de remarcat că entităţile administrative

publice

nu

agrează deloc structurarea

pe centre

de 23

Ştiinţa Administraţiei responsabilitate, în forma cerută de controlul de gestiune. Astfel, controlul de gestiune se loveşte în administraţiile publice de trei obstacole:53 ● principiul omogenităţii ● sistemul juridic de delegare ● sistemul de sancţiune Principiul omogenităţii vizează asigurarea coeziunii în interiorul aparatului administrativ, dar este dificil de respectat în practică. Unul din mijloacele de asigurare a acestei coeziuni este modelul ierarhic fondat pe o construcţie piramidală a sarcinilor şi atribuţiilor şi pe un sistem de reguli generale impersonale. Şeful ierarhic superior se mulţumeşte doar să verifice modalitatea de supunere şi de subordonare a funcţionarilor faţă de aceste reguli. Supunerea funcţionarilor înseamnă acceptarea unui raport ierarhic formal care conservă unitatea administraţiei. Această manieră de lucru este specifică ministerelor, în care omogenitatea suficientă poate asigura autoritatea miniştrilor, în calitate de titulari de departamente. Astfel, subdiviziunea muncii pe paliere sau eşaloane succesive, de la direcţii la birouri, pe unităţi din ce în ce mai specializate, asigură ministrului conducerea şi gestiunea propriului minister şi totodată asumarea răspunderii pentru activitatea departamentului respectiv. Sistemul juridic de delegare administrativă cuprinde două forme posibile de delegare: delegarea de semnătură şi delegarea de putere. Prima este o măsură de ordin intern, nu modifică cu nimic repartiţia competenţelor de care dispune delegatul şi are un caracter personal. La rândul său, delegarea de putere este impersonală şi reprezintă voinţa de desconcentrare a competenţelor administrative. Însă, măsurile pentru care puterea de decizie este transferată în seama altor persoane, trebuie definite 53 Hussenot, P. – op. cit.; p. 45 24

Controlul administrativ precis în textul delegării. Aceste măsuri constituie obiectivul unor instrucţiuni ierarhice care vor face conţinutul transferului de competenţe. Practica demonstrează că autorităţile centrale nu recurg des la sistemul juridic al delegării; dimpotrivă, ambiţia lor este de a concentra tot mai multă putere şi, numai dacă riscă să fie sufocate de volumul atribuţiilor, acceptă să transfere o parte din ele în seama administraţiilor locale. Sistemul de sancţiuni este dificil de aplicat în controlul de gestiune, deoarece activitatea funcţionarilor publici este reglementată de un statut special care îi protejează. Regulile de avansare şi salarizare sunt fixate de către statut, iar funcţionarii care comit abateri sunt deferiţi unei jurisdicţii administrative, fiind traşi la răspundere pentru faptele lor.

Termeni cheie: control administrativ, control de stat, control obştesc.

Teste de autoevaluare:

1.

Care este rolul controlului administrativ într-o organizaţie publică?

2.

Care sunt condiţiile ce trebuie îndeplinite pentru a putea efectua controlul administrativ?

3.

Precizaţi obiectivele controlului administrativ.

4.

Prezentaţi formele controlului administrativ.

5.

Care sunt metodele de control administrativ?

6.

Evidenţiaţi efectele controlului administrativ.

7. Controlul administrativ: 25

Ştiinţa Administraţiei a) este independent de activitatea de administrare b) reprezinta o componenta a activitatii de administrare c) verifica modul de indeplinire a deciziilor administrative 8. Obiectivele controlului administrativ sunt: a) asigurarea caracterului principial al controlului b) asigurarea caracterului preventiv al controlului c) stabilirea cauzelor care franeaza activitatea d) focalizarea atentiei inspre compartimentele ineficiente 9. Controlul intern general ia forma: a) controlului financiar intern b) controlului ierarhic operativ curent c) controlului preventiv 10. Controlul anuntat are ca scop: a) descoperirea erorilor in activitatea unei institutii publice b) contactul nemijlocit cu functionarii a caror activitate este analizata c) analiza profunda a activitatii realizate d) satisfacerea cerintelor de tehnica administrativa

1. Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. I-II, Ed. All Beck, Bucuresti,2005; 2. Verginia Vedinas – Drept administrativ; Ed. Lumina Lex, Bucuresti, Bucuresti, 2004 3. Vasilica NegruŃ – Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2004; 4. Vasilica NegruŃ – Drept administrativ, Ed. Didactică si Pedagogică, Bucuresti, 2008; 26

Controlul administrativ

5. Liviu Giurgiu, Aurel Segărceanu, Costin-Horia Rogoveanu – Drept administrativ, Ed.Sylvi, Bucuresti, 2001; 6. Legea nr.215/2001 privind administraŃia publică locală, publicată în Monitorul Oficial nr. 204 din 23.04.2001, modificată si completată; 7. OrdonanŃa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor, modificată si completată; 8. Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică si regimul juridic al acesteia; 9. Legea nr.188/1999 privind statutul funcŃionarilor publici, republicată; 10. Carta Europeană a autonomiei locale, ratificată de Parlamentul României prin Legea nr.197/1997. Bibliografie de elaborare a cursului - Alexandru NegoiŃă – Drept administrativ, Ed. Sylvi. Bucuresti, 1996; - Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. I-II, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005; - Verginia Vedinas – Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2004; - Anton Trăilescu- Drept administrativ, EdiŃia a II-a, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005; - Ioan Alexandru, Ilie Gorgan, Ivan-Vasile Ivanoff, Cezar-Corneliu Manda, Alina Nicu, Cătălin-Silviu Săraru, Drept administrativ European, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005; - Pascal Jan, Institutions administratives, Lexis Nexis, Paris, 2005; - Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000; - Marie- Christine Rouault, Droit administrative, Gualiano éditeur, Paris, 2005; - Vasilica NegruŃ – Drept administrativ, Ed. FundaŃiei Academice Danubius, GalaŃi, 2006; 27

Ştiinţa Administraţiei

- Vasilica NegruŃ – Drept administrativ, , Ed. Didactică si pedagogică, Bucuresti, 2008 - Liviu Giurgiu, Aurel Segărceanu, Costin-Horia Rogoveanu – Drept administrativ, Ed. “Sylvi”, Bucuresti, 2001; - Legea nr.215/2001 privind administraŃia publică locală, publicată în Monitorul Oficial nr. 204 din 23.04.2001; - OrdonanŃa Guvernului nr. 2 / 2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor, modificată si completată; - Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică si regimul juridic al acesteia; - Legea nr.188/1999 privind statutul funcŃionarilor publici republicată; - Carta Europeană a autonomiei locale, ratificată de Parlamentul României prin Legea nr.197/1997.

28