Contabilidade Publica Anac Ii

O período 1930-1959 corresponde ao Pacto Popular-Nacional de Getúlio Vargas, do qual participam a nova burguesia industrial, a nova burocracia pública moderna, setores da velha oligarquia e os trabalhadores; é também a primeira fase do Estado NacionalDesenvolvimentista. Ainda que a democracia seja estabelecida em 1945, não houve mudança de pacto político porque, embora nos 15 anos anteriores os trabalhadores não tivessem voto, já participavam, de alguma forma, do processo político por meio do populismo de Vargas. Adicionalmente, tanto o presidente Dutra, que o antecedeu, quanto o presidente Kubitschek, que o sucederá depois de um breve intervalo, serão eleitos nos quadros do Pacto popular-nacional que Getúlio Vargas liderou. Há, em seguida, uma crise, entre 1960 e 1964, que não muda o modelo econômico (que continua substituidor de importações e nacional-desenvolvimentista), mas muda o pacto político, que torna-se burocrático-autoritário, porque dele são excluídos os trabalhadores, e a burocracia pública militar ganha papel maior.

NACIONAL-DESENVOLVIMENTISMO-VITORIOSO:1945-1960 Ao aliar-se aos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial, Getúlio Vargas ganhava no curto prazo, mas sabia que o destino do Estado Novo estava selado. Não foi surpreendente, portanto, que em 1945, com a queda pacífica de Getúlio Vargas, o Brasil transformasse-se, pela primeira vez, em uma democracia digna desse nome – uma democracia ainda de elites, mas baseada em eleições livres e amplas9. O regime ditatorial violentara direitos, mas, no final dos 15 anos do primeiro governo Vargas, o Brasil mudara: estava em pleno processo de revolução industrial e nacional. Entretanto, com a democracia, e como se fosse parte integrante dela, veio do Norte o liberalismo econômico que ameaçou interromper a transformação em curso. Em dois anos, as grandes reservas internacionais que o país acumulara durante a guerra foram transformadas em consumo de bens de luxo importados pelos novos ricos e por uma classe média deslumbrada. Como, porém, a transição democrática não implicara em conflito social maior, mas fora antes o resultado de um quaseconsenso estabelecido entre as classes médias e as elites entusiasmadas com a vitória dos países democráticos na guerra; não implicara em uma mudança substancial na coalizão política dominante no Brasil desde 1930. Por isso, não foi surpreendente que, a partir de 1948, a política econômica do governo voltasse a reproduzir o acordo nacional entre a burguesia industrial, a burocracia pública e os trabalhadores em torno da estratégia de desenvolvimento econômico substitutiva de importações. Faltava à nova política a legitimação ideológica necessária, já que a anterior, baseada em grandes intelectuais como Oliveira Vianna e Azevedo Amaral, ficara prejudicada pelo apoio que prestara ao Estado Novo. Essa legitimação, entretanto, surgiria na virada da década de 1950, no Brasil, com as idéias do grupo que a partir de 1955 seria conhecido como o grupo do ISEB, e na América Latina, com as idéias da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal)10. Com as idéias de Raúl Prebisch e Celso Furtado, da Cepal, legitimava-se a estratégia econômica de proteção à industria nacional. Esta legitimação baseava-se nas experiências bem-sucedidas de intervenção do Estado na Economia na Europa e no Japão, na nova teoria macroeconômica de base keynesiana e na crítica à lei das vantagens comparativas do comércio internacional que fora a principal arma ideológica do imperialismo liberal para dificultar a industrialização dos países periféricos e dependentes. A política econômica do Brasil desde 1930 constituíra-se em uma antecipação a essas críticas da mesma forma que as políticas fiscais expansionistas de Franklin Delano Roosevelt haviam antecedido a Teoria geral de Keynes. Por outro lado, as idéias dos grandes intelectuais do ISEB, Guerreiro Ramos, Ignácio Rangel, Vieira Pinto e Hélio Jaguaribe serão fundamentais para legitimar a industrialização substitutiva de importação no plano político. Serão eles que diagnosticarão e defenderão com mais vigor e coerência o pacto político formulado por Getúlio Vargas e a correspondente estratégia nacional de desenvolvimento – o nacional-desenvolvimentismo. São eles que mostram que o Brasil fora uma semicolônia até 1930, dominada por uma

oligarquia agrário-mercantil aliada ao imperialismo, e que a partir de 1930 começa a Revolução Industrial e Nacional Brasileira, baseada em uma coalizão política formada pela burguesia industrial, a burocracia pública, os trabalhadores e a oligarquia substituidora de importações. Essa análise ganha consistência e força quando, em 1950, Getúlio Vargas é eleito Presidente da República com uma grande maioria de votos. Nos quatro anos que seguem, até seu suicídio em 1954, o nacional-desenvolvimentismo de Vargas será conduzido sempre por ele mesmo, e por uma assessoria econômica da Presidência da República liderada por dois altos burocratas públicos – Rômulo de Almeida e Jesus Soares Pereira. Esta assessoria logra restabelecer as bases do desenvolvimento nacional a partir da criação de novas empresas estatais para se encarregar do desenvolvimento da infra-estrutura econômica do país; a Petrobrás e a Eletrobrás serão os principais resultados desse trabalho. Por outro lado, um outro grupo de técnicos mais liberais e mais comprometidos com a cooperação internacional, do qual fazem parte Ary Torres, Roberto Campos, Lucas Lopes e Glycon de Paiva, reúne-se em torno da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, que, no entanto, sob o comando de Vargas, realiza um trabalho que mais complementa do que neutraliza a tarefa do primeiro grupo. Contribuía para isto o fato de que esses trabalhos e debates realizavam-se em um quadro intelectual em que o planejamento econômico do desenvolvimento estava legitimado: o quadro da teoria econômica do desenvolvimento (development economics) que nasce dos estudos de Rosenstein-Rodan, Nurkse, Myrdal, Lewis, Singer, Rostow, Celso Furtado e Raúl Prebisch – um grupo de economistas do desenvolvimento originados no processo de criação das Nações Unidas e, indiretamente, do Banco Mundial. O liberalismo da época, portanto, era muito relativo, nada tendo a ver com o neoliberalismo que surgiria nos Estados Unidos nos anos 1960 e tornar-se-ia dominante nos anos 1980. As novas empresas estatais e a decisão do Estado de investir na infra-estrutura econômica representavam vitórias para a ala nacionalista da burocracia pública econômica que, assim, concretizava seus planos de desenvolvimento, e ao mesmo tempo, criava postos de trabalho, prestígio e poder para si própria. Sua grande vitória, porém, será a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), em 1952, por proposta do Ministro da Fazenda da época, o empresário industrial de São Paulo, Horácio Lafer. O Banco do Brasil encarregava-se, então, do financiamento da produção, e, com a criação da Carteira de Exportação e Importação (Cexim), passa a financiar o comércio exterior brasileiro. Continuava, entretanto, sem um órgão apropriado o financiamento dos investimentos industriais. Isto só ocorrerá em 1952, depois da volta de Vargas ao governo. Forma-se, então, a Comissão Mista BrasilEstados Unidos, de 1951. Esta comissão fora antecedida, durante o governo Dutra, em 1948, por uma missão americana, a Missão Abink, que tivera como contraparte brasileira Otávio Gouvêa de Bulhões; não obstante seu corte liberal, aceitara o projeto de estabelecer-se no país um "capitalismo industrial". Esta proposta vai ganhar consistência no seio da Assessoria Econômica e da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, criada para discutir e formular um plano de desenvolvimento para o país e seu financiamento internacional. Embora dominada pelo campo liberal, a Comissão Mista propõe que o Estado encarregue-se da infra-estrutura (energia, transportes, comunicações), enquanto as iniciativas privada e estrangeira encarregar-se-iam da mineração (principal interesse estratégico dos Estados Unidos naquela época em relação ao Brasil), e o Estado brasileiro garantiria o acesso de empresas americanas a seu mercado. Havia, naturalmente, um conflito entre os dois grupos de tecnoburocratas públicos, principalmente, porque o grupo nacionalista queria o monopólio estatal do petróleo, enquanto que o segundo o rejeitava. Mas estavam os dois grupos igualmente voltados para o planejamento econômico e a montagem de uma infra-estrutura de transportes e de energia de base estatal. Na política da Comissão Mista já estava delineado o que viria a ser o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek.

Além de contribuir para o desenvolvimento econômico, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Bndes) passaria a ser, a partir de então, e até hoje – não obstante a todos os acidentes por que passou a burocracia pública brasileira – uma das bases da autonomia e de poder da burocracia pública brasileira. O Bndes, assim como o Banco Central, a Petrobrás e alguns outros órgãos orientados para a coordenação econômica, seria a materialização da estratégia de insulamento burocrático que caracteriza o desenvolvimento econômico de países como o Brasil em que a burocracia pública joga um papel decisivo, mas a democracia nascente obriga os políticos ao exercício da prática do clientelismo. Enquanto os órgãos pertencentes principalmente aos ministérios sociais são objeto de repartição política entre os partidos que apóiam o governo e os órgãos relacionados com a infra-estrutura são relativamente preservados, os órgãos de coordenação econômica são insulados do clientelismo. Essa é uma reivindicação da burocracia pública, mas é uma decisão dos próprios políticos que, assim, reconhecem o caráter estratégico dos órgãos de coordenação econômica e o perigo que representa para eles mesmos submetê-los ao clientelismo. Na medida, porém, em que o desenvolvimento econômico é acompanhado pelo desenvolvimento político do país, esse tipo de insulamento vai perdendo importância relativa porque, de um lado, o número de órgãos não submetidos ao clientelismo diminui, e, de outro, porque a sociedade passa a exercer um controle mais direto sobre as políticas que promovem. Enquanto a burocracia pública em sentido amplo desenvolvia-se a passos largos no âmbito do Banco do Brasil, do Bndes e das empresas estatais, a burocracia pública estatutária, que a Reforma Burocrática de 1936 procurara definir e tornar meritocrática, retrocedera. Quando Getúlio Vargas volta ao governo, procura restabelecer a reforma, enviando ao Congresso, em 1953, um projeto global de reforma administrativa, mas não logra aprová-lo, como não o logrará Juscelino Kubitschek, que fará a mesma tentativa. Não obstante, conforme relata Celso Lafer (2002 [1970]), a administração pública brasileira progredia: estimava-se que, em 1952, a porcentagem de servidores escolhidos segundo o mérito subia a 9%, contra 4%, em 194311. O grande desenvolvimento da burocracia pública brasileira, entretanto, estava realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizações – na época, quase-estatais – como a Fundação Getúlio Vargas, criada em 1944 por Vargas e por autarquias como o Bndes. Quando, em 1956, Juscelino Kubitschek decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio da indústria automobilística, completará a Revolução Industrial brasileira iniciada por Vargas, o problema de qual setor da burocracia – se o estatutário ou o "paralelo" – deverá ser principalmente acionado se colocará novamente. Embora o Presidente tente a via estatutária, afinal a via paralela revela-se mais flexível e mais rápida; o grande número de órgãos que então são criados, entre os quais salienta-se o Grupo Executivo da Indústria Automobilística (Geia), liderado por Lúcio Meira, empregam uma burocracia pública não estatutária, mas competente, recrutada segundo critérios de mérito; é a burocracia gerencial que está surgindo, nem mal havia-se formalizado a weberiana. Conforme observa Celso Lafer, "os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementação do Programa de Metas eram todos técnicos de alto nível, experimentados não apenas nas tentativas anteriores de planejamento como também em cargos políticos relevantes" (idem, p. 85). Destacam-se, entre eles, além de Lúcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais adiante, já para criar a Sudene, Celso Furtado. Para o sucesso do plano, a escolha de uma burocracia paralela, que já pré-anunciava a lógica do Decreto-Lei n. 200 de 1967 e da reforma gerencial de 1995, foi fundamental. O nacional-desenvolvimentismo fora vitorioso. O Brasil de 1960 era um outro país quando comparado com o de 1930. Seu desenvolvimento econômico fora extraordinário, um parque industrial sofisticado e integrado fora montado, de forma que podia-se dizer que sua Revolução Industrial estava completa; a Nação havia ganho coesão, autonomia e identidade, seu Estado, como organização, estava mais estruturado e profissionalizado e, como sistema constitucional-legal, estava mais legitimado por uma democracia nascente, de maneira que também sua Revolução Nacional estava completa; quando estas duas revoluções consumam-

se, consuma-se também a Revolução Capitalista: o Brasil já não era mais uma sociedade mercantil e patriarcal, mas uma sociedade capitalista industrial na qual a acumulação de capital e a incorporação de progresso técnico passavam a fazer parte integrante do processo econômico. Esse já é um mundo diverso do mundo patrimonialista descrito por Faoro, que, congelando a sociedade e o Estado nessa formação, indica que o Governo Vargas foi ainda uma expressão do Estado patrimonial. Faoro é claro a respeito: "De D. João I a Getúlio Vargas, numa viagem de seis séculos, uma estrutura político-social resistiu a todas as transformações [...] a persistência secular da estrutura patrimonial, resistindo galhardamente, inviolavelmente, à repetição, em fase progressiva, da experiência capitalista" (FAORO, 1975 [1957], p. 733736). Ora, ao insistir nesta tese, Faoro ignora a diferença fundamental entre o patrimonialismo e a burocracia racional-legal, que Weber tanto salientou. Não considera o caráter essencialmente tradicional do Estado patrimonial, em oposição ao caráter moderno, racional-legal, do capitalismo industrial e da burocracia moderna. Erro que Sérgio Buarque de Hollanda, por exemplo, embora escrevendo muito antes, não cometeu quando afirmou: "O funcionalismo patrimonial pode, com a progressiva divisão das funções e com a racionalização, adquirir traços burocráticos. Mas em sua essência ele é tanto mais diferente do burocrático, quanto mais caracterizados estejam os dois tipos" (HOLLANDA, 1969 [1936], p. 106). Entretanto, um acontecimento não previsto – a Revolução Cubana de 1959 que, em breve, transforma-se em um episódio-chave na Guerra Fria entre Estados Unidos e União Soviética – mudará no plano político o quadro otimista que o governo Kubitschek deixara, enquanto uma crise econômica interna aprofundará a crise política. As reformas de 1964/67: No início da década de 60 contávamos com elevados déficits públicos, consideráveis níveis de inflação, e um sistema que dificultava a intermediação financeira a ponto de proibir práticas de correção monetária e de taxas juros superiores a 12% ao ano. Nesse contexto, o governo foi obrigado a implementar um conjunto de reformas a partir de meados da década, onde destacamos o Programa de Ação Econômica do Governo lançado no final de 1964. O PAEG buscava a estabilização e o desenvolvimento econômico, dentre outros diversos objetivos. As metas mais voltadas às finanças públicas relacionavam-se, principalmente, à política de redução do déficit fiscal, às alterações na política tributária, ao sistema bancário e creditício, aos investimentos públicos e à restauração do crédito externo. Visto que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correção monetária, o sistema financeiro limitava a atratividade dos títulos lançados pelo governo, criou-se, através do PAEG, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Esses títulos foram introduzidos inicialmente de forma compulsória, passando a serem demandandos voluntariamente em um segundo momento. O lançamento das ORTN tornou possível a obtenção de recursos adicionais para a cobertura do déficit além de estimular a poupança, por ter criado a correção monetária. Eles significaram também uma nova forma de endividamento do Estado - de caráter não inflacionário - e um caminho à indexação da economia. Em 31/12/1964 foi promulgada a lei 4.595 que extinguiu a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) e criou o Conselho Monetário Nacional (CMN) como órgão formulador de políticas econômicas e o Banco Central do Brasil (BACEN o BC) como o órgão executor e fiscalizador dessas políticas. Entretanto, a manutenção do Banco do Brasil (BB) como depositário das reservas voluntárias dos bancos comerciais, prestador de serviços de compensação de cheques e titular da "conta-movimento" para nivelamento das reservas com o Banco Central, acabou gerando a coexistência de duas autoridades monetárias. Dessa forma, o governo não tinha um perfeito controle da política monetária. Nota-se ainda que

foram acrescentadas ao Banco Central algumas funções atípicas de uma autoridade monetária como a de fomento agricultura, de comércio exterior, habitação, levando-o ainda a tornar-se executor da política da dívida do tesouro nacional. Na verdade, a "conta-movimento" referida no parágrafo anterior era um passivo do BB em relação ao BACEN que foi criado devido à falta de infra-estrutura da nova autoridade monetária para poder desempenhar seu papel. Vale lembrar que era para ser uma conta provisória, ou seja, que existiria apenas em um momento transitório. Acontece que essa conta acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentos sem que estes constassem no orçamento do governo. A Constituição Federal de 1967 previa uma política de emissão de títulos públicos a ser regulamentada em lei específica. Na ausência da regulamentação o governo usou de Decretos Leis até 1971 quando foi finalmente promulgada a Lei Complementar número 12. Através dessa lei, regulamentou-se o endividamento via emissão de títulos, retirando o poder do Congresso Nacional de legislar sobre questões financeiras. A lei dava total poder ao CMN para administrar a dívida mobiliária sem que as operações transitassem pelo Orçamento Geral da União (OGU). Iniciou-se assim uma nova fase da política da dívida pública no Brasil. Diante do total descrédito do OGU que não mais podia impor limites e restrições à política fiscal, observou-se o surgimento de orçamentos paralelos como, por exemplo, o orçamento monetário, que era submetido apenas ao poder executivo. O comportamento das contas públicas nos anos 70: Ao longo da década de 70 as finanças do setor público eram norteadas por uma grande multiplicidade orçamentária. Havia o Orçamento Geral da União, o orçamento das empresas estatais, o orçamento monetário e a conta da dívida. Até o final da década as receitas e despesas das empresas estatais não haviam sido agregadas em um orçamento consolidado. Na verdade, somente com a criação da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) em 1979 é que o governo pôde ter um conhecimento preciso do número total de entidades estatais e fazer um orçamento geral das empresas estatais para o ano seguinte. O orçamento monetário funcionava como uma ferramenta de controle do passivo monetário e não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política cambial, subsídios, linhas de crédito, dentre outros programas. Observe que cada orçamento era aprovado por uma autoridade pública diferente e em momentos também diferentes, o que causava a total desarticulação entre as políticas econômicas implementadas pelo governo. Como se não bastasse, havia ainda a conta da dívida que, a partir do início da década de 70, funcionou de forma autônoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizações (serviço da dívida) sempre através da emissão de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como o "giro da dívida interna". Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do endividamento público sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central e reordenasse o controle financeiro do governo. A dívida foi evoluindo em função de diversos fatores, inclusive, em função de si própria e do financiamento de gastos extra-orçamentário. Obviamente não se soube o quanto do crescimento da dívida foi devido a cada fator. Por fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de 70, foi de utilização das autoridades monetárias como bancos de fomento, no processo de desenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de "crescimento com endividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevação na carga tributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar vigente. A contra-partida era sempre a expansão monetária ou elevação da dívida mobiliária. Com o segundo choque do petróleo em

1979, deparamo-nos com uma crise que forçou um ajuste na economia brasileira e, conseqüentemente, nas finanças públicas. Finanças Públicas Brasileiras entre 1981 e 1984 O período foi caracterizado por intensas divergências entre ortodoxos e estruturalistas. Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo, os demais não davam importância ao déficit, e buscavam combater apenas a inércia inflacionária. Quando foi feito o primeiro acordo com o FMI, tivemos a implementação de políticas econômicas de cunho ortodoxo. Essas não alcançaram êxito na busca pela estabilidade e os teóricos que defendiam essa linha de pensamento perderam sua credibilidade. Tivemos então a implementação de diversos planos econômicos elaborados por economistas heterodoxos os quais não tinham grande preocupação com o déficit fiscal brasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II - não obtiveram sucessos duradouros na busca pela estabilização. Com isso surgiu hipótese de que a chave estaria na combinação de elementos ortodoxos e heterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desindexação da economia, dentre outras medias. Nos primeiros quatro anos da década de 80 observou-se consideráveis déficits fiscais, situação a qual foi se agravando ainda mais até o final dessa mesma década. A partir de 1990 o desequilíbrio fiscal manteve-se modesto durante 4 anos consecutivos. Necessidade de financiamento do setor público (NFSP) A forma de mensuração do déficit/superávit do setor público na economia brasileira usualmente utilizada tem sido a chamada Necessidade de Financiamento do Setor Público, que é a metodologia recomendada pelo Fundo Monetário Internacional. Déficit (+) ou superavit (-) que se deriva da variação líquida da dívida pública em um determinado período de tempo descontando-se os empréstimos concedidos ao setor privado. O conceito nominal é o mais amplo incluindo todas as receitas e despesas. O conceito operacional exclui a correção monetária e cambial sobre a dívida pública, mas inclui as despesas com o pagamento de juros reais das dívidas interna e externa. O conceito primário exclui receitas e despesas financeiras, ou seja, com juros nominais (juros reais + correção monetária e cambial). Portanto, NFSP primária + juros reais + correção monetária e cambial = NFSP operacional + correção monetária e cambial = NFSP nominal. O resultado primário de um determinado ente pode ser apurado por dois critérios: pela variação do nível de endividamento do ente durante o período considerado, ou pela soma dos itens de receita e despesa que geram o resultado. O primeiro critério, chamado “abaixo da linha”, é calculado também pelo BACEN e considerado resultado oficial, por fornecer também o nível de endividamento final obtido com a geração do superávit/défict primário. O segundo, denominado “acima da linha”, possibilita o controle dos itens que compõem o resultado, sendo fundamental para a elaboração dos orçamentos e planejamento fiscal para um exercício financeiro. A política fiscal adotada pelo governo brasileiro foi de característica mais expansionista no período de implantação do Plano Real e até o ano de 1998, quando se passou a atuar de forma mais contracionista. Ao analisar separadamente os totais das despesas e das receitas do Governo Central se percebeu um aumento maior das despesas do que das receitas nos anos de 1993 a 1996. Esta política expansionista implicou em queda do superávit fiscal primário efetivo, surgindo um déficit em 1997. Contudo, medido em termos de alto emprego, estes resultados, em todo o período estudo, nunca ficaram deficitários.

Diante da ineficiência da NFSP nominal em medir os resultados das contas públicas, o governo conseguiu convencer o FMI a utilizar a NFSP operacional, excluindo a inflação anual do termômetro do déficit público. Esse indicador, mesmo operacional, só deixou de ser "contaminado” pela inflação quando, a partir dos anos 90, passou a ser corrigido mensalmente. Nesse momento foram também solucionados outros problemas relativos à irregularidade de dados divulgados e defasagem das informações. O "problema da transferência" A partir do início da década de 80 ficou mais difícil para o Brasil manter a "rolagem da dívida externa" ficando obrigado a fazer um ajustamento externo. Optou-se assim por uma maxidesvalorização cambial objetivando forçar saldos positivos na balança comercial e obter recursos suficientes para honrar seus compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o "problema da transferência" com 2 componentes principais: Como a balança comercial (X-M) alcançou os saldos desejados, mas o produto (Y) não se elevou, logicamente deveria ter ocorrido uma redução no consumo (C) ou nos gastos governamentais (G) pois Y = C + G + I + (X-M). Obviamente, os investimentos (I) é que apresentaram decrescentes; Como a dívida externa era essencialmente pública e o superávit comercial era privado, houve a necessidade de emissão de títulos públicos. Assim, o ajuste externo causou um desajuste interno, pois apesar de termos conseguido recursos via balança comercial, não optou-se pela transferência interna de recursos através de um ajuste fiscal. O diagnóstico errado No início da "Nova República" os estruturalistas dominavam as atitudes governamentais. Segundo eles, o déficit público não era o problema mais importante a ser resolvido, pois grande parcela do mesmo era originada de investimentos, o que deveria ser excluído do cálculo e, além do mais, poder-se-ia financiá-lo a qualquer momento, através da emissão de títulos públicos. Fragilidade política e mudanças institucionais O fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB (Tancredo Neves) e a Frente Liberal (José Sarney). Com a morte do presidente eleito, Sarney foi quem assumiu a função, mas não pôde desempenhá-la de forma satisfatória, pois não contou com o apoio dos deputados e senadores pemedebistas. O que elevou ainda mais a fragilidade política do governo Sarney foi a eclosão de demandas populares por investimentos e gastos públicos, demandas essas que eram anteriormente sufocadas pelo regime autoritário. Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e com a promulgação da Constituição Federal de 1988, vieram diversas mudanças institucionais. Do ponto de vista das finanças públicas, destacamos alguns pontos positivos como a extinção da conta-movimento do Banco do Brasil, a incorporação do orçamento monetário ao OGU (Orçamento Geral da União), a extinção das funções de fomento do Banco Central, a criação da STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a incorporação das despesas com pagamentos de juros da dívida ao OGU, e alguns pontos negativos, como a elevação do repasse de verbas a estados e municípios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação no volume de receitas vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a redução na margem de manobra do poder executivo no que tange a alocação de recursos. Todos esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ação dos heterodoxos (keynesianos) contribuíram para uma elevação no déficit já a partir de 1987, quando passou-

se a observar uma combinação de níveis de arrecadação constantes e gastos públicos crescentes. A partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande abertura econômica acompanhada de um processo de privatização. Naquele momento, observou-se que embora a inflação provesse recursos para o governo através da "senhoriagem", essa mesma inflação depreciava o valor dos tributos e, portanto, a própria receita pública. Esse fenômeno foi chamado "efeito-Tanzi". Ele foi amenizado no Brasil através de uma profunda indexação das obrigações tributárias. Outro efeito que a inflação exercia sobre as contas era o de que os recursos públicos eram solicitados à autoridade em um momento e liberados em um momento seguinte. Em termos reais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados, traduzindo o que ficou conhecido como "efeito-Bacha". Reformando a administração pública no Brasil A reforma da administração pública, atualmente em curso no Brasil, representou uma inovação na agenda. Na transição democrática, face às evidências de retorno do clientelismo, os constituintes inscreveram na Carta vários dispositivos de engessamento da administração pública, traduzindo a desconfiança generalizada nos altos administradores públicos; ao mesmo tempo, estenderam privilégios a todos os que tinham um vínculo empregatício com o setor público, concedendo os mesmos direitos a juízes, formuladores de políticas públicas, motoristas e auxiliares. No governo seguinte, a agenda foi a do desmonte – e a prática, a da corrupção. O governo Itamar concentrou a agenda da administração pública em dois temas: a retórica anti-corrupção e a recuperação salarial, tratada como “a implementação do princípio constitucional da isonomia”. No período de uma década, alternaram-se vários temas semelhantes aos da Progressive Era – com um século de defasagem.

Os formuladores da proposta que está sendo atualmente implementada têm argumentado que a reforma administrativa é apenas uma das dimensões da reforma do Estado. Do ponto de vista conceitual, entendem que a reforma do Estado lato sensu abrange quatro áreas: -

delimitação da área de atuação do Estado; desregulamentação; governaça : aumento da capacidade de governo; e governabilidade : aumento da democracia e da accountability. Do ponto de vista institucional, cabe ao Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado conceber e contribuir para implantar a reforma administrativa, cujos resultados terão impactos sobre as quatro áreas acima elencadas. Quanto à delimitação da área de atuação do Estado, a reforma administrativa propõe algumas distinções fundamentais, para a transformação do que hoje constitui o aparato estatal. Primeiro, distingue as atividades exclusivas do Estado (núcleo estratégico, compreendendo as secretarias formuladoras de políticas, as agências executivas e as agências reguladoras) daquelas onde não há exercício de poder de Estado, mas que envolvem direitos humanos fundamentais ou geram externalidades que não devem ser apropriadas privadamente (processo de publicização, através do qual estes serviços passam a ser providos por organizações sociais). Uma segunda distinção fundamental: dentro de cada um desses segmentos, diferencia o que são atividades principais (core) das atividades de apoio (a serem terceirizadas). Finalmente, distingue o “Estado enquanto pessoal” (reservado às atividades principais do núcleo estratégico) do “Estado enquanto orçamento” (pois o Estado continuará a financiar as atividades de apoio do núcleo estratégico, bem como boa parte das atividades core e de apoio das atividades não exclusivas do Estado). Encontra-se aqui a proposta de reforma das instituições públicas, pressuposto para o exercício da administração gerencial. Na área da desregulamentação, a proposta é a de reduzir a regulamentação aos aspectos onde ela é absolutamente necessária. Na reforma administrativa, toda uma série de medidas devem contribuir para diminuir o chamado “entulho burocrático” – disposições normativas excessivamente detalhadas, que só contribuem ao engessamento da máquina e muitas vezes à sua intransparência. A maior contribuição da reforma administrativa está voltada à governança, entendida como o aumento da capacidade de governo, através da adoção dos princípios da administração gerencial: -

orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços;

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ênfase no controle de resultados através dos contratos de gestão;

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fortalecimento e autonomia da burocracia no core das atividades típicas de Estado, em seu papel político e técnico de participar, junto com os políticos e a sociedade, da formulação e gestão de políticas públicas;

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separação entre as secretarias formuladoras de políticas e as unidades executoras dessas políticas, e contratualização da relação entre elas, baseada no desempenho de resultados;

adoção cumulativa de três formas de controle sobre as unidades executoras de políticas públicas: controle social direto (através da transparência das informações, e da participação em conselhos); controle hierárquico-gerencial sobre resultados (através do contrato de gestão); controle pela competição administrada, via formação de quase-mercados (Bresser Pereira, 1997, p.42). Na concepção da atual reforma administrativa, a governabilidade depende de várias dimensões políticas, dentre elas a qualidade das instiuições políticas quanto à intermediação de interesses, a existência de mecanismos de responsabilização (accountability) dos políticos e burocratas perante a sociedade, a qualidade do contrato social básico. Essas dimensões remetem lato sensu à reforma política, essencial à reforma do Estado no Brasil (Bresser Pereira, 1997, p.36). A reforma gerencial da administração pública, ao modificar subustancialmente as formas de controle no interior do aparato estatal (sobre a alta burocracia e sobre as instituições públicas), dando ao mesmo tempo maior transparência às decisões administrativas (abrindo-as ao controle da sociedade, e não apenas da própria burocracia), pode contribuir para o aumento da responsabilização dos administradores públicos. Para isto, a informação é insumo fundamental. E não há, aí, contraposição entre aumento de eficiência e aumento de accountability 1. Uma das principais mudanças propostas pela atual reforma administrativa é a de substituir a desconfiança generalizada nos funcionários públicos (e políticos) por “um grau ainda que limitado de confiança” (Bresser Pereira, 1996). Nesse caso, a maior autonomia para administrar é balanceada pelo compromisso com os resultados a serem atingidos, e pela transparência das informações sobre desempenho institucional – através do contrato de gestão. Trata-se da mudança sobre o que controlar: o controle não será mais exclusivamente sobre processos, mas fundamentalmente sobre resultados (entendendo a legalidade dos atos administrativos como requisito necessário, mas não suficiente para a accountability). Mas quem define os resultados a serem alcançados? Na administração gerencial, estes resultados têm que ser negociados entre os formuladores da política pública e a instituição encarregada de implementá-la. Quanto mais claramente identificados os objetivos e metas a serem alcançados, e os responsáveis pelo seu atingimento, em todos os níveis da organização, mais accountable será o contrato de gestão. Nas organizações sociais, além do ministério supervisor, o conselho integrado por representantes do Estado e de entidades da sociedade civil deverá ser o guardião da execução do contrato de gestão, devendo ainda participar na própria definição das metas 2. A implementação da reforma administrativa oferece alternativas consideráveis para transformar a capacidade Estado brasileiro, principalmente por inovar frente as soluções encontradas no passado. Uma dessas alternativas é a proposta de contratualização que diversifica os mecanismos de responsabilização das organizações públicas. Nesse sentido, o contrato de gestão, como uma orientação estratégica para toda administração pública, é uma inovação dentro das tradições sincréticas e incompletas de mudança da gestão pública, apontando para a institucionalização de mecanismos universalistas de regulação e orientação para a qualidade. A flexibilidade proposta para as OS traz também vantagens para as organizações públicas por permitir formas mais ágeis e eficientes de gestão e incentivo à produtividade. Os 1 2

contratos de gestão servem também nesse caso como um mecanismo de grande potencial para impedir as condutas máximadoras dos instituidores dessas novas sociedades civis. Para que esse processo tenham êxito é determinante a avaliação dos erros e das mudanças de curso das experiências internacionais que se defrontaram com a necessidade de reformar os sistemas administrativos. Essas experiências têm problematizado, entre outros pontos: 1) a baixa experiência da administração pública na regulação eficiente das organizações terceirizadas, potencializando um processo de captura e baixa responsabilização; 2) a pouca confiança na capacidade de contratualização do Estado. Esse escassez de confiança é agravada quando os contratos entre as novas agências e o setor terceirizado são avalizados pelo sistema de representação política. As organizações tendem, diante da baixa tradição contratual desses agentes, a definir estratégias de resistência e veto às inovações propostas. 3) a ameaça aos direitos dos cidadãos de acesso e utilização de bens públicos pela criação de mecanismos alternativos ao quasi-mercado para financiamento organizações situadas no terceiro setor. Esta ameaça tem recolocado na agenda a discussão das atividades estratégicas as quais o poder público não pode submeter a mecanismos de mercado pela ameaça à eqüidade e a justiça distributiva 4) a indefinição sobre quem arca com os altos custos de transação para estabelecer o equilíbrio entre principal e agente, e prevenir os contratos contra as condutas oportunistas; 5) a constatação de que as teorias de mercado aplicados ao setor público podem produzir resultados incertos e desastrosos, gerando novos gastos pela necessidade de correção das falhas do mercado em situações de assimetria de informação entre os agentes ou de controle por um único provedor dos mercados criados pelo setor público.

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado APRESENTAÇÃO 1- Introdução Estado e sociedade formam, numa democracia, um todo indivisível. O Estado, cuja competência e limites de atuação estão definidos precipuamente na Constituição, deriva seu poder de legislar e de tributar a população, da legitimidade que lhe outorga a cidadania, via processo eleitoral. A sociedade, por seu turno, manifesta seus anseios e demandas por canais formais ou informais de contacto com as autoridades constituídas. É pelo diálogo democrático entre o Estado e a sociedade que se definem as prioridades a que o Governo deve ater-se para a construção de um país mais próspero e justo. Nos últimos anos, assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - ainda longe de concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. No Brasil, o tema adquire relevância particular, tendo em vista que o Estado, em razão do modelo de desenvolvimento adotado, desviou-se de suas funções precípuas para atuar com grande ênfase na esfera produtiva. Essa maciça interferência do Estado no mercado acarretou distorções crescentes neste último, que passou a conviver com artificialismos que se tornaram insustentáveis na década de 90. Sem dúvida, num sistema capitalista, Estado e mercado, direta ou indiretamente, são as duas instituições centrais que operam na coordenação dos sistemas econômicos. Dessa forma, se uma delas apresenta funcionamento irregular, é inevitável que nos depararemos com uma crise. Foi assim nos anos 20 e 30, em que claramente foi o mau funcionamento do mercado que trouxe em seu bojo uma

crise econômica de grandes proporções. Já nos anos 80, é a crise do Estado que põe em cheque o modelo econômico em vigência. É importante ressaltar que a redefinição do papel do Estado é um tema de alcance universal nos anos 90. No Brasil esta questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se, conseqüentemente, inadiável equacionar a questão da reforma ou da reconstrução do Estado, que já não consegue atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. A reforma do Estado não é, assim, um tema abstrato: ao contrário, é algo cobrado pela cidadania, que vê frustrada suas demandas e expectativas. A crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente. Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos países passaram a apresentar redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de inflação. Após várias tentativas de explicação, tornou-se claro afinal que a causa da desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas. A desordem econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relação à política de bem-estar aplicada com relativo sucesso no pós-guerra. A Primeira Grande Guerra Mundial e a Grande Depressão foram o marco da crise do mercado e do Estado Liberal. Surge em seu lugar um novo formato de Estado, que assume um papel decisivo na promoção do desenvolvimento econômico e social. A partir desse momento, o Estado passa a desempenhar um papel estratégico na coordenação da economia capitalista, promovendo poupança forçada, alavancando o desenvolvimento econômico, corrigindo as distorções do mercado e garantindo uma distribuição de renda mais igualitária. Não obstante, nos últimos 20 anos esse modelo mostrou-se superado, vítima de distorções decorrentes da tendência observada em grupos de empresários e de funcionários, que buscam utilizar o Estado em seu próprio benefício, e vítima também da aceleração do desenvolvimento tecnológico e da globalização da economia mundial, que tornaram a competição entre as nações muito mais aguda. A crise do Estado define-se então (1) como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática. No Brasil, embora esteja presente desde os anos 70, a crise do Estado somente se tornará clara a partir da segunda metade dos anos 80. Suas manifestações mais evidentes são a própria crise fiscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações, que se inserem num contexto mais amplo de superação das formas de intervenção econômica e social do Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza funções, e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos. A reação imediata à crise - ainda nos anos 80, logo após a transição democrática - foi ignorá-la. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia do Estado mínimo. Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilíbrio;

a segunda, porque utópica. Só em meados dos anos 90 surge uma resposta consistente com o desafio de superação da crise: a idéia da reforma ou reconstrução do Estado, de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas. Neste sentido, são inadiáveis: (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas. Cabe aos ministérios da área econômica, particularmente aos da Fazenda e do Planejamento, proporem alternativas com vistas à solução da crise fiscal . Aos ministérios setoriais compete rever as políticas públicas, em consonância com os novos princípios do desenvolvimento econômico e social. A atribuição do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado é estabelecer as condições para que o governo possa aumentar sua governança. Para isso, sua missão específica é a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos termos definidos pela Presidência através deste Plano Diretor. Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três

Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território. Estes conceitos permitem distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do Estado. A reforma do Estado é um projeto amplo que diz respeito às varias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais voltada para a cidadania. Este Plano Diretor focaliza sua atenção na administração pública federal, mas muitas das suas diretrizes e propostas podem também ser aplicadas no nível estadual e municipal. A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano econômico o Estado é essencialmente um instrumento de transferências de renda, que se torna necessário dada a existência de bens públicos e de economias externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do mercado. Para realizar essa função redistribuidora ou realocadora o Estado coleta impostos e os destina aos objetivos clássicos de garantia da ordem interna e da segurança externa, aos objetivos sociais de maior justiça ou igualdade, e aos objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento. Para realizar esses dois últimos objetivos, que se tornaram centrais neste século, o Estado tendeu a assumir funções diretas de execução. As distorções e ineficiências que daí resultaram

deixaram claro, entretanto, que reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado. Daí a generalização dos processos de privatização de empresas estatais. Neste plano, entretanto, salientaremos um outro processo tão importante quanto, e que no entretanto não está tão claro: a descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Chamaremos a esse processo de "publicização". A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da substituição de importações. O programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais. Através desse programa transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, através de um programa de publicização, transferese para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano; para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotor desses serviços o

Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa.

2 - As Três Formas de Administração Pública A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma segunda razão. Não apenas ela se constituiu em uma resposta à crise generalizada do Estado, mas também está

sendo caracterizada como uma forma de defender o Estado enquanto res publica, enquanto coisa pública, enquanto patrimônio que, sendo público, é de todos e para todos. A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas democracias modernas em dois níveis distintos: o nível político e o administrativo. No nível político temos as instituições fundamentais da democracia, através das quais se defendem não apenas os direitos individuais e sociais dos cidadãos, mas também os "direitos públicos" à participação igualitária na coisa pública. As eleições livres e a liberdade de pensamento e de imprensa são formas de defender o cidadão e a coisa pública. A explicitação dos direitos públicos ao patrimônio que é de todos é um passo que está hoje sendo dado em todo o mundo. A denúncia da "privatização" do Estado pela esquerda corresponde à denúncia da direita de que o Estado e a sociedade estão sendo vítimas da prática generalizada do "rent seeking", da busca de rendas ou vantagens extra-mercados para grupos determinados através do controle do Estado. Ainda no plano democrático, a prática cada vez mais freqüente da participação e controle direto da administração pública pelos cidadãos, principalmente no nível local, é uma nova forma de defender a coisa pública. No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração gerencial. A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora da perspectiva de redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das modificações observadas em suas atribuições ao longo do tempo. Desta forma,

partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a administração pública - cujos princípios e características não devem ser confundidos com os da administração das empresas privadas - evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.

Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para

concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.

Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade, etc.), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado. A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios

da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada, e as características que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à administração pública. O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais * oferecidos pelo setor público . A reforma do aparelho do Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na administração pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas. 1

- BREVE HISTÓRICO

3.1 A Reforma do DASP No Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. Surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre um processo

de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país. Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936. Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, neste período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento. No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo. 1.1.13.2 Rumo à Administração Gerencial Tendo em vista as inadequações do modelo, a administração burocrática implantada a partir de 30 sofreu sucessivas tentativas de reforma. Não obstante, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização de serviços. A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle. O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado. Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e

competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais. Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração pública teve início, com a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pósgraduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal. No início dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização -PrND, cujos objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização,

num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei 200/67. 1.1.23.3 O Retrocesso de 1988 As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo. A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso burocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estadosmembros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta. Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional. O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora alguns

abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundações (onde não havia a exigência de processo seletivo público para a admissão de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como causas do mesmo. Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, essa última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes. Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública burocrática. Como exemplos temos a estabilidade rígida para todos os servidores civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor. Todos estes fatos contribuíram para o desprestígio da administração pública brasileira, não obstante o fato de que os administradores públicos brasileiros são majoritariamente competentes, honestos e dotados de espírito público. Estas qualidades, que eles demonstraram desde os anos 30, quando a administração pública profissional foi implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou no desenvolvimento econômico brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40 e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalação da indústria de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido possíveis não fosse a competência e o espírito público da burocracia brasileira. As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido de uma administração gerencial. 2

- DIAGNÓSTICO

Como resultado do retrocesso burocrático de 1988 houve um encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos. Os dados da Tabela 1 e 2 confirmam claramente esta tendência pós-Constituição. Embora tenha havido uma substancial diminuição do número de servidores civis ativos do Poder Executivo da União, que caiu de 713 mil em 1989 para 580 mil em 1995 (Tabela 1), a participação da folha de pagamentos da União no PIB não se reduziu; na verdade, aumentou, passando de 2,89% entre 1980-1987 para 3,17% do PIB na média do período 1988-94 (Tabela 2). O crescimento dos gastos foi ainda muito mais

acentuado nos estados e municípios, que passaram a receber uma parcela maior da arrecadação tributária. O aumento dos gastos com pessoal foi menor na administração federal porque a necessidade de ajuste fiscal, somada à redução relativa de sua participação na receita tributária, levou à suspensão de quase todos os concursos públicos e, portanto, a uma diminuição do número de servidores ativos, visto que os funcionários que se aposentavam não eram substituídos. Na verdade, o que vem ocorrendo ao longo dos últimos anos é uma mudança no perfil dos servidores: há um crescente número de inativos comparado com o total de ativos. O contingente de servidores ativos do Poder Executivo - considerando os civis da administração direta, autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e ex-territórios - registrou um declínio nos últimos anos. Em 1988, havia 1.444.000 servidores ativos. Ao final de 1994, eram contabilizados 1.197.000 funcionários. Não dispomos da evolução histórica do número de funcionários dos demais poderes, mas sua participação no total é bem reduzida. Dada essa redução do número de funcionários, não se pode falar em excesso de quadros na União. O que existe são áreas que concentram um número desnecessário de funcionários e outras que apresentam déficit, como no caso das atividades finais nos setores de saúde e educação. Além disso, temos que associar esta análise ao processo de descentralização de funções entre os níveis de governo, no âmbito do Estado, e deste para o setor público não-estatal. A composição da força de trabalho no setor público em 1992 (que não deve ter sofrido nenhuma alteração substancial até o presente), no que se refere à sua distribuição entre as três esferas de governo, mostra que os estados empregavam praticamente a soma (49%) do que empregavam municípios (26%) e a União (25%). Este perfil de distribuição, que demonstra uma clara concentração no nível estadual, revela-se a princípio incoerente com a municipalização da execução de serviços, conforme dispõe o texto constitucional. 2.1.1.1.1 Tabela 1: Evolução do Número de Servidores do Poder Executivo

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995***

CIVIS ESTATUTÁRIOS*

TOTAL**

705.548 712.740 628.305 598.375 620.870 592.898 587.202 580.035

1.442.657 1.488.608 1.338.155 1.266.495 1.284.474 1.258.181 1.197.460

(*) Civis da Adm. Direta, Autarquias e Fundações; não inclui, portanto os militares. (**) Inclui, além dos civis estatutários, as empresas públicas e as sociedades de economia mista (***) Posição de março Fonte: SRH / MARE - SEST/MPO

2.1.1.1.2 Tabela 2: Evolução dos e dos Estados e Municípios (em % do PIB)

Média anual 70/79 Média anual 80/87 Média anual 88/94

União 3,41 2,89 3,17

Gastos

da

União

Est. e Munic. 3,87 4,18 6,53

2.1.24.1 Perguntas Básicas O diagnóstico da administração pública brasileira envolve a resposta a algumas perguntas básicas: (1) O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas delas podem ser eliminadas? Ou devem ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? Ou ainda, devem ser transferidas para o setor público não-estatal? Ou então para o setor privado? (2) Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras, deve o Estado criar novas instituições? (3) Para exercer as suas funções o Estado necessita do contingente de funcionários existente? A qualidade e a motivação dos servidores são satisfatórias? Dispõe-se de uma política de recursos humanos adequada? (4) As organizações públicas operam com qualidade e eficiência? Seus serviços estão voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido como um cliente, ou estão mais orientadas para o simples controle do próprio Estado? Para responder as estas perguntas será necessário um trabalho amplo e permanente de avaliação do setor público brasileiro. Um trabalho que foi em parte realizado no governo de transição, quando dois ministérios foram extintos e diversos órgãos reestruturados ou mesmo criados. Está claro, porém, que ainda há muito a fazer. Na verdade, o que está se iniciando é uma ampla reforma administrativa, para a qual este Plano Diretor estabelece as diretrizes. No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira centraremos nossa atenção, de um lado, nas condições do mercado de trabalho e na política de recursos humanos, e, de outro, na distinção de três dimensões dos problemas: (1) a dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado; (2) a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e (3) a dimensão gerencial, associada às práticas administrativas. As três dimensões estão interrelacionadas. Há uma tendência a subordinar a terceira à primeira, quando se afirma que é impossível implantar qualquer reforma na área da gestão enquanto não forem modificadas as instituições, a partir da Constituição Federal. É claro que esta visão é falsa. Apesar das dificuldades, é possível promover já a mudança da cultura administrativa e reformar a dimensãogestão do Estado, enquanto vai sendo providenciada a mudança do sistema legal. 2.1.34.2 Dimensão Institucional-Legal Na história brasileira, registram-se movimentos de reforma administrativa identificados com a fusão, extinção e criação de órgãos. Estas mudanças, que revelam uma grande instabilidade do

organograma governamental, não evitaram a manutenção de estruturas obsoletas, pesadas e hierarquizadas, pouco dinâmicas e excessivamente caras, sobretudo devido à tendência à centralização e à superposição de órgãos e de funções. Em 1988, num esforço de impedir o arbítrio e fortalecer as instituições democráticas, a Constituição, por força do que dispôs o artigo 48, inciso XI, retirou a competência exclusiva do Poder Executivo para atuar na organização da administração pública no tocante à estruturação dos órgãos públicos. Este fato criou sérios obstáculos à modernização das organizações do Estado, sem impedir que a mudança das estruturas continuasse a ser submetida a critérios políticos indesejáveis. Visando maior racionalização no uso de recursos, a Constituição de 1988 assegurou como princípio administrativo a descentralização da execução dos serviços sociais e de infra-estrutura, bem como dos recursos orçamentários para os estados e municípios. Conseqüentemente, estes últimos aumentaram sua participação na repartição da carga tributária. Entretanto, os avanços no sentido de conceder maior autonomia na execução de serviços e de favorecer as unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de definição legal do problema, e mais pela crença arraigada na cultura política brasileira de que cabe à União promover diretamente o desenvolvimento social do país. Esta crença está em contradição com a profunda tradição municipalista brasileira, que vem do período colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, à medida em que os municípios, melhor dotados de recursos financeiros, vêm assumindo crescentes responsabilidades na área social. O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de 1988 e todo o sistema do Direito Administrativo brasileiro privilegiam, está baseado no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparência administrativa, inibindo-se deste modo o controle social. A excessiva regulamentação é expressão da ênfase nas normas e processos, e ocorre em detrimento dos resultados. A rigidez da estabilidade assegurada aos servidores públicos civis impede a adequação dos quadros de funcionários às reais necessidades do serviço, e dificulta a cobrança de trabalho. Da mesma forma, a transformação do concurso público - cuja exigência generalizada na administração pública representou o grande avanço da Constituição de 1988 - em uma espécie de tabu dificulta as transferências de funcionários entre cargos de natureza semelhante. Por outro lado, as exigências excessivas de controles no processo de compras e o detalhismo dos orçamentos são exemplos dessa perspectiva burocrática implantada na lei brasileira, que dificultam de forma extraordinária o bom funcionamento da administração pública. Destaca-se a deficiência de sistemas de informação e a inexistência de indicadores de desempenho claros para os diversos órgãos da administração direta e indireta. 2.1.44.3 Recursos Humanos A legislação brasileira reflete a ausência de uma política de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho do Estado. É, em princípio, o aspecto da administração pública mais vulnerável aos efeitos da crise fiscal e da política de ajuste. A legislação que regula as relações de trabalho no setor público é inadequada, notadamente pelo seu caráter protecionista e inibidor do espírito empreendedor. São exemplos imediatos deste quadro a aplicação indiscriminada do instituto da estabilidade para o conjunto dos servidores públicos civis submetidos a regime de cargo público e de critérios rígidos de seleção

e contratação de pessoal que impedem o recrutamento direto no mercado, em detrimento do estímulo à competência. Enumeram-se alguns equívocos da Constituição de 1988 no campo da administração de recursos humanos. Por meio da institucionalização do Regime Jurídico Único, deu início ao processo de uniformização do tratamento de todos os servidores da administração direta e indireta. Limitou-se o ingresso ao concurso público, sendo que poderiam ser também utilizadas outras formas de seleção que, tornariam mais flexível o recrutamento de pessoal sem permitir a volta do clientelismo patrimonialista (por exemplo, o processo seletivo público para funcionários celetistas, que não façam parte das carreiras exclusivas de Estado). Os concursos públicos, por outro lado, são realizados sem nenhuma regularidade e avaliação periódica da necessidade de quadros, fato que leva à admissão de um contingente excessivo de candidatos a um só tempo, seguida de longos períodos sem uma nova seleção, o que inviabiliza a criação de verdadeiras carreiras. Além disso, a extensão do regime estatutário para todos os servidores civis, ampliando o número de servidores estáveis, não apenas encareceu enormemente os custos da máquina administrativa, mas também levou muitos funcionários a não valorizarem seu cargo , na medida em que a distinção entre eficiência e ineficiência perde relevância. Como os incentivos positivos são também limitados - dada a dificuldade de estabelecer gratificações por desempenho, e o fato de que a amplitude das carreiras (distância percentual entre a menor e a maior remuneração) foi violentamente reduzida, na maioria dos casos não superando os 20% -, os administradores públicos ficaram destituídos de instrumentos para motivar seus funcionários, a não ser as gratificações por ocupação de cargos em comissão (DAS). A redução da amplitude de remuneração das carreiras, inclusive de algumas mais recentes como as dos analistas do Tesouro, dos analistas de orçamento e dos gestores, reduziu as mesmas, na verdade, a meros cargos, ao eliminar uma das características típicas das carreias, que é o estímulo à ascensão ao longo do tempo. Do ponto de vista dos quadros técnicos, gerenciais e operacionais, observa-se que a administração de recursos humanos carece da existência de um sistema de incentivos para o profissional, sendo patente a ausência de uma política orgânica de formação, capacitação permanente e de remuneração condizente com a valorização do exercício da função pública. O perfil da distribuição de servidores em carreiras apresenta sérias distorções. Do total de funcionários civis estatutários, cerca de 47% estão agrupados fora de carreiras específicas, sem definição de atribuições, alocados no Plano de Cargos e Carreiras - PCC. Ressalta-se, ainda, uma concentração de pessoal nos níveis operacionais, sendo o quadro técnico, representante da inteligência do Estado, bastante reduzido. Consideram-se carreiras estruturadas apenas a Diplomacia, o Magistério e as dos Militares. São aquelas que possuem uma amplitude entre o piso e o teto salarial (entre a menor e a maior remuneração) que estimula o servidor a buscar a ascensão funcional e possibilita a prática de políticas de promoção baseadas em avaliações de desempenho, conforme podemos observar na Tabela 3. Outras carreiras, como as dos Procuradores, da Polícia Federal, Receita Federal, Finanças, Controle e Orçamento e dos Gestores têm alguma estruturação, mas sua amplitude de remuneração é pequena. 2.1.4.1.1 Tabela 3: "Amplitude" das Carreiras da Administração Federal*

CARGO / CARREIRA

AMPLITUDE %

Orçamento / Finanças e Controle - Analista - Técnico

26 44

Espec. em Políticas Públicas e Gestão Governamental - Gestor Auditoria - Auditor Fiscal do Tesouro Nacional - Técnico do Tesouro Nacional Procuradoria da Fazenda Nacional - Procurador 2ª Categoria a Procurador 1ª Categoria / Subprocurador de Categoria Especial Diplomacia - 3º Secretário a Ministro 1ª Classe Carreira de Docente (Superior - 40 H) - Professor Auxiliar a Titular Carreira de Pesquisa em Ciência e Tecnologia - Assistente de Pesquisa a Pesquisador Titular

26 6 12

8

51 222 114

Militares - Segundo Tenente a Almirante de Esquadra

181

2.1.4.1.1.1 Fonte: MARE: SIAPE. Posição de julho/95 Observação: "Amplitude" de uma carreira é a diferença percentual entre a menor e a maior remuneração dessa carreira. A administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática e regida pelo princípio do mérito profissional, não chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competência, como é o caso das carreiras acima descritas, bem como em áreas da administração indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remuneração real variou intensamente em função de políticas salariais instáveis. Os instrumentos de seleção, avaliação, promoção e treinamento que deram suporte a esse modelo estão superados.

Embora seja possível interpretar que a Constituição de 1988 e o Regime Jurídico Único tenham originalmente tentado preservar a administração, evitando a utilização política dos cargos e promovendo a valorização através da proteção ao servidor, o que se observa de fato é que contribuíram para restringir a capacidade operacional do governo, ao dificultar a adoção de mecanismos de gestão de recursos humanos que sejam baseados em princípios de valorização pelo efetivo desempenho profissional e também eficazes na busca da melhoria dos resultados das organizações e da qualidade dos serviços prestados.

2.1.54.4 O Mercado de Trabalho no Setor Público As condições do mercado de trabalho no setor público também desempenham um papel importante na gestão de recursos humanos do Estado e, conseqüentemente, em seu próprio processo de modernização, na medida em que podem definir o grau de estímulo ao ingresso neste mercado para profissionais com boa formação e treinamento e recém-formados que se demonstrem competentes. Neste sentido, vamos analisar a relação entre a crise fiscal, a dinâmica deste mercado e o comportamento da remuneração dos servidores, e traçar uma comparação entre as estruturas salariais dos setores público e privado. 2.1.5.14.4.1 Crise Fiscal e Gastos com Ativos e Inativos A participação dos gastos com pessoal na receita da União vem apresentando uma tendência histórica crescente. A partir da Tabela 4, podemos observar que a participação dos gastos globais com pessoal na receita disponível (que corresponde à receita tributária bruta, descontada dos incentivos fiscais e das transferências legais e constitucionais), sofreu um incremento nesta década em relação aos valores observados nos anos 80, em grande parte devido à Constituição de 1988. A partir de 1990, tem se mantido no intervalo entre 55 e 60% . 2.1.5.1.1 Tabela 4: Participação dos Gastos com Pessoal na Receita Disponível ** MÉDIA 82-84 MÉDIA 85-87 MÉDIA 88-89 1990 1991 1992 1993 1994 1995*

38,4% 40,6% 50,9% 60,1% 57,9% 57,2% 60,4% 56,1% 60,4%

2.1.5.1.1.1 (*) Acumulado até julho (**) Receita tributária bruta (-) incentivos fiscais (-) transferências legais e constitucionais Obs.: este cálculo não corresponde ao critério estabelecido pela Lei Complementar 82/95, que considera também, entre outros, as receitas e despesas da Previdência Social não incluídas aqui. Fonte: Execução. Fin. do Tesouro Nacional Já os dados da Tabela 5 mostram o crescimento da folha de pagamento da União e a participação de ativos e inativos/pensionistas na mesma. Estas despesas incluem o pagamento dos servidores da administração direta, indireta, empresas públicas, sociedades de economia mista e ainda transferências a estados e ao DF. 2.1.5.1.2 Tabela 5: Despesa com Pessoal da União (bilhões de reais de abril/95) MÉDIA 91/93 R$

%

1994 R$

%

1995* R$

%

1996** R$

%

Ativos Inat./Pens. Total

14,1 6,2 20,3

69,6 18,1 64,0 22,2 63,4 24,2 59,8 30,4 10,2 36,0 12,8 36,6 16,3 40,2 100,0 28,3 100,0 35,0 100,0 40,5 100,0

2.1.5.1.2.1 (*) (**) Fonte: Ministério do Planejamento

Estimativa Previsão

A partir das informações da Tabela 5, podemos observar claramente uma evolução proporcionalmente maior dos gastos com inativos que com ativos, fruto do crescimento do número de aposentados nos últimos anos (entre o início de 1991 e junho de 1995, da ordem de aproximadamente 110.000 pessoas), que não foi acompanhado da contratação de novos ativos, e do pagamento de proventos, em média, 8,3 % superiores ao valor do último salário do funcionário (para quem se aposenta após cumprir o tempo integral de serviço). O número de funcionários ativos na administração direta e indireta (considerando os civis do Poder Executivo) atingia em março último 580.035 pessoas (54,8% do total), enquanto o número de inativos e instituidores de pensão (que geram as pensões) chegava a 478.181 (45,2% do total). A tendência mostra que, dada a idade média elevada dos ativos (42 anos), e mantida a média anual do número de aposentadorias (aproximadamente 18.000, sem considerarmos os períodos atípicos), em três anos o número de ativos se igualará ao de inativos. Estima-se que 36% dos gastos com pessoal da União serão direcionados para o pagamento de inativos em 1995. Se desconsiderarmos, entretanto, as despesas esporádicas como férias, 13º salário, diárias, indenização de transporte e despesas de exercícios anteriores (algumas delas típicas dos servidores ativos), esta proporção se eleva para 45%. Do ponto de vista fiscal, a situação se tornará insustentável: a União terá de incorrer em déficits crescentes, ou comprimir ainda mais os gastos com salários dos servidores em atividade e as despesas com consumo e investimento para arcar com o pagamento de aposentadorias. Portanto, a reforma do sistema previdenciário do servidor público é um passo fundamental e imprescindível para o equacionamento da crise fiscal e a própria reforma do Estado. Além de explosivo do ponto de vista fiscal, o sistema previdenciário público é hoje, do ponto de vista social, um sistema injusto e desequilibrado, na medida em que aposenta o servidor quando ele ainda possui plena capacidade para trabalhar e paga uma aposentadoria ao funcionário muito acima da recebida no setor privado, que não guarda correspondência com sua contribuição. Tudo isto pago pelo contribuinte, quando se sabe que no Brasil, dado o peso dos impostos indiretos, quanto menor o nível de renda, maior a proporção desta que é destinada aos impostos. Conforme podemos ver na Tabela 6, o beneficio médio do aposentado pela União é 8,1 vezes maior que o benefício do aposentado do INSS, enquanto que a contribuição média do servidor público federal é 3,4 vezes maior que a dos segurados no INSS. 2.1.5.1.3 Tabela 6: Comparação entre Segurados do INSS e da União (valores anuais)

União

Receita Despesa Contribuição Benefício Segurados Beneficiários R$ R$ Média R$ Médio R$ 3,3 B 12,8 B 910.000 760.000 3.626 16.842

INSS

32,5 B 32,6 B

30 M

15,6 M

1.082

2.088

União/INSS 10,2 % 39,3%

3,0%

4,9%

3,4 vezes

8,1 vezes

Observações: M = milhões de pessoas; B = bilhões de reais. Adotamos as seguintes hipóteses: Receita da União: 1,665 B de contribuição dos funcionários, correspondente a 7,5 % de uma folha de ativos (os outros 4 %, que integram a alíquota média de contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor de 11,5% foram reservados para despesa de saúde) de 22,2 B, mais a mesma quantia da União. Contribuição Média = Receita/Segurados. Benefício Médio = Despesa/Beneficiários. Enquanto no INSS o trabalhador recebe uma aposentadoria, em média, de 1,7 salários mínimos, sendo que 73% dos beneficiados recebem proventos na faixa de um salário mínimo e 90% na faixa até cinco salários mínimos, os inativos civis do Poder Executivo recebem em média 15 salários mínimos, do Legislativo 36 salários mínimos e do Judiciário 38 salários mínimos. No INSS, os trabalhadores mais pobres se aposentam, por idade, aos 62 anos; no serviço público, aqueles que cumprem integralmente o tempo de serviço deixam de trabalhar, em média, aos 56 anos (sem considerarmos os professores, que se aposentam mais cedo e certamente contribuiriam para reduzir o valor desta média; os professores universitários, por exemplo, aposentam-se com freqüência antes dos 50 anos e, em média, aos 53 anos). As pessoas que começam a servir ao Estado com idade relativamente avançada contribuem durante um intervalo reduzido para o sistema previdenciário do setor público. Não obstante, conseguem se aposentar com vencimentos integrais, que, afinal, acabam por ser 8,3% maiores que o último salário devido a uma promoção adicional na passagem para a inatividade (para aqueles que cumprem o tempo integral de serviço); há a possibilidade de contagem de tempo de serviço em dobro em algumas situações, e os reajustes dos salários dos ativos (inclusive gratificações por produtividade) são repassados aos inativos. Não há, necessariamente, nenhuma relação atuarial entre tempo de serviço, de contribuição e valor dos proventos. Além de o sistema ser injusto, cerca de 85% de seu financiamento recai sobre o Tesouro, dado o fato de que só recentemente os servidores passaram a contribuir para sua aposentadoria. No INSS, para cada R$ 1 arrecadado, é gasto aproximadamente R$ 1,9 com benefícios; no setor público, para cada R$ 1 arrecadado, gasta-se R$ 4,6 com benefícios. 2.1.5.24.4.2 Evolução da Remuneração dos Servidores A política remuneratória do servidor durante o governo Collor foi marcada por uma queda generalizada dos níveis reais de salário, que visava a compressão dos gastos do Tesouro com pessoal. Conforme pode se observar na Tabela 7, o salário das carreiras selecionadas sofreu uma redução significativa em comparação ao vigente antes de 1990 (tal comportamento é semelhante para as demais não incluídas no quadro). A partir de 1993, o governo logrou recuperar os níveis salariais dos servidores, que atualmente se encontram numa situação próxima à do final dos anos 80. 2.1.5.2.1 Tabela 7: Evolução Salarial dos Servidores Públicos (reais de junho / 95) Média Anual

Auditor Fiscal

Analista SOF Gestão

PCC Nível Superior

PCC Nível Auxiliar

1989 1992 1994 jun 1995*

3.528 3.852 3.314 4.719

4.778 1.698 1.408 3.497

1.171 723 1.158 1.363

201 134 168 191

2.1.5.2.1.1 (*) Valor no mês Obs.: Estes valores são referentes à remuneração do final da tabela, exceto oPCC - Nível Auxiliar, que se refere ao valor inicial da tabela Fonte: MARE: Diário Oficial da União 2.1.5.34.4.3 Desequilíbrios nas Remunerações A característica fundamental do sistema remuneratório da União é o desequilíbrio. Um sistema burocrático de remuneração é um sistema em que todos os vencimentos estão organizados em uma tabela única, constituída de 30 a 40 entradas. As carreiras se organizam nessa estrutura de remunerações universal. Uma carreira de nível superior terá uma maior extensão e ocupará a faixa superior da tabela, uma carreira operacional situar-se-á na parte inferior da tabela. A Tabela 7 nos oferece uma idéia dessas distorções. Observe-se a diferença entre o PCC de nível superior e a remuneração das demais carreiras de nível superior. No Brasil não há nada parecido com um sistema universal e padronizado de remuneração de servidores, do tipo existente nos países desenvolvidos, onde a administração pública burocrática alcançou pleno desenvolvimento. Ou melhor, existe o Plano de Cargos e Carreiras - PCC, que poderia preencher esse papel, mas que na verdade é apenas a situação da qual todos querem sair para integrarem carreiras específicas que, graças a seu sistema de gratificações especiais, acabam sendo razoavelmente remuneradas. No geral, o que existe é um sistema de remunerações extremamente distorcido, em que algumas carreiras, especialmente as jurídicas e, em segundo plano, as econômicas, são bem remuneradas, em função de gratificações que visariam premiar desempenho, enquanto que os demais cargos, especialmente os de nível superior do PCC, são mal pagos. São também muito bem remuneradas, quando comparadas com o setor privado, as funções operacionais, que exigem baixa qualificação. Existe no país uma crença generalizada de que a remuneração dos servidores públicos é baixa. A verdade não é exatamente essa. Elas são baixas para alguns setores, altas para outros. A Tabela 8 baseia-se em uma comparação entre os salários do setor público e do setor privado, na qual foram confrontadas as remunerações de cargos com atribuições semelhantes nos dois mercados. Para o cálculo do salário dos servidores, foi utilizada a estrutura de remuneração e a distribuição dos funcionários na escala salarial de cada cargo. Os dados foram coletados no SIAPE. No caso dos trabalhadores das empresas privadas, foi utilizada a pesquisa de cargos e salários da Coopers & Lybrand. Os valores estão atualizados pela inflação até o mês de maio de 1995. Nos cargos executivos do setor público estão considerados os DASs de 4 a Natureza Especial. Os resultados mostram que enquanto os executivos e profissionais de nível superior recebem salários mais elevados no setor privado, os menos qualificados (como os que trabalham em atividades auxiliares da administração, CPD, estoques, manutenção, instalação, vigilância, portaria, limpeza e copa, entre outros) têm remuneração substancialmente maior no setor público (os dados detalhados se encontram em anexo no final deste trabalho). A principal conseqüência desta situação é a dificuldade em recrutar pessoas mais qualificadas na

administração pública, importantes para a renovação, criação e disseminação de métodos que contribuam para a modernização gerencial do Estado.

2.1.5.3.1 Tabela 8: Salários Médios: Setor Público e Privado (reais de maio de 1995)

Cargos Executivos Cargos de Nível Superior Cargos de Nível Médio Cargos Operacionais

Salário MédioSetor Privado

Salário Médio Setor Público

Diferença Público/Privado

7.080

6.069

-14%

1.899

1.814

-5%

926

899

-3%

437

635

45%

2.1.5.3.1.1 Fonte: MARE: SIAPE e Coopers & Lybrand Inicialmente, foram levantados os cargos com atribuições semelhantes no setor público e no privado. Para calcular a remuneração média de cada cargo, foi utilizada, no setor privado, o salário médio, independentemente do porte e da localidade das empresas; para o setor público, foram consideradas a estrutura de remuneração e a distribuição de freqüência dos servidores na escala salarial de cada cargo. Para os executivos, foi feita uma amostra do valor da remuneração dos ocupantes de DAS de diversos níveis, considerando o diretor-presidente como DAS de Natureza Especial, diretores como DAS-6 e gerentes como DAS-5, exceto para os cargos da área jurídica, que têm uma estrutura hierárquica um pouco distinta. Não estão incluídos benefícios indiretos dos cargos. Pode-se argumentar que o leque salarial (a distância entre o menor e o maior salário) é muito grande no setor privado e, conseqüentemente, a estrutura salarial do setor público estaria contribuindo para melhorar o perfil da distribuição da renda no país. Isto é em parte verdade. Entretanto, a ordenação dos salários (do maior para o menor) não é semelhante nos dois setores: esta última característica contribui decisivamente para a desmotivação do servidor, gera distorções na produtividade e desestimula o ingresso no setor público. Concluindo, a inexistência tanto de uma política de remuneração adequada (dada a restrição fiscal do Estado) como de uma estrutura de cargos e salários compatível com as funções exercidas, e a rigidez excessiva do processo de contratação e demissão do servidor (agravada a partir da criação do Regime Jurídico Único), tidas como as características marcantes do mercado de trabalho do setor público, terminam por inibir o desenvolvimento de uma administração pública moderna, com ênfase nos aspectos gerenciais e na busca de resultados.

Neste quadro, a existência da gratificação por ocupação de cargos em comissão - DAS -, que geralmente é entendida como um grave desvio do modelo burocrático, na medida em que permite a contratação de pessoal externo ao serviço público, na verdade é um elemento positivo a dar alguma racionalidade ao sistema de remuneração e ao estabelecer um sistema de incentivo para os servidores mais competentes. Em primeiro lugar, apenas uma minoria dos cargos são ocupados por não-servidores. Conforme podemos ver pela Tabela 9, 75,5% dos ocupantes de DAS são servidores estatutários ou das empresas públicas federais. Em segundo lugar, a remuneração

global dos detentores de DAS obedece a uma escala crescente, aproximando-se de um sistema de carreira. 2.1.5.3.2 Tabela 9: Ocupantes de DAS

DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 TOTAL

Quantidade Idade Sexo Nível Servidores Remuneração Servidores Média Feminino Superior Públicos Média* 7.206 41 45,2% 50,8% 78,5% 2.665 5.661 42 39,0% 61,8% 77,7% 3.124 2.265 44 36,0% 71,0% 71,4% 3.402 1.464 46 28,8% 81,3% 65,4% 4.710 503 48 17,3% 86,1% 60,6% 6.018 128 50 16,4% 85,9% 48,4% 6.339 17.227 42 39,5% 61,0% 75,5% 3.112

2.1.5.3.2.1 Fonte: SIAPE * Inclui remuneração do cargo e da função; estão considerados no cálculo dos valores desta coluna somente os servidores efetivos A lei que no início de 1995 aumentou o valor nominal dos DASs de 4 a 6 e a retribuição dos Cargos de Natureza Especial, ao determinar que a remuneração de origem dos servidores fosse descontada, apenas aperfeiçoou ainda mais esse sistema. Na verdade, o sistema de DASs, ao flexibilizar a estrutura rígida e distorcida do sistema remuneratório brasileiro, é um passo na direção de uma administração pública gerencial. Os DASs são ocupados a partir de um verdadeiro mercado, no qual os ministros e dirigentes públicos que dispõem de DASs disputam entre si os melhores quadros do serviço federal. Desta forma se premiam os mais competentes. Certamente existem distorções no sistema, derivadas da consignação de DAS para pessoas sem mérito, geralmente provenientes de fora do serviço público. Estas distorções, entretanto, são a exceção e não a regra. Uma exceção cuja ocorrência será cada vez mais rara à medida em que um número alto e crescente de DASs seja reservado por lei a servidores federais. 2.1.64.5 Dimensão Cultural e Dimensão-Gestão Os problemas até agora analisados estão fortemente relacionados com sua dimensão institucional-legal, dependendo, portanto, de reforma constitucional, ou de mudança na legislação infra-constitucional, mas todos esses entraves estão diretamente relacionados com a cultura burocrática existente no país, intensamente preocupada em evitar as práticas clientelistas

ou patrimonialistas. Como sabemos, historicamente a dominação racional-legal ou burocrática surgiu no século XIX como uma forma superior de dominação, legitimada pelo uso da lei, em contraposição ao poder tradicional (divino) e arbitrário dos príncipes e ao afeto das lideranças carismáticas. Surgiu, portanto, como uma reação à cultura patrimonialista, então dominante. Sua afirmação implicou o desenvolvimento, no nível da administração pública, de uma cultura burocrática, que, no plano político, correspondeu à prevalência do Estado liberal e à correspondente ideologia liberal, que o direito administrativo expressa bem. Esta cultura burocrática não reconhece que o patrimonialismo, embora presente como prática, já não constitui mais valor hoje no Brasil. Não reconhece que os políticos, em uma democracia, são crescentemente controlados por seus eleitores. Por isso, ela mantém uma desconfiança fundamental nos políticos, que estariam sempre prontos a subordinar a administração pública a seus interesses eleitorais. Na prática, o resultado

é uma desconfiança nos administradores públicos, aos quais não se delega autoridade para decidir com autonomia os problemas relacionados com os recursos humanos, materiais e financeiros. Explica-se daí a rigidez da estabilidade e dos concursos, o formalismo do sistema de licitações, e o detalhismo do orçamento. Esses obstáculos a uma administração pública eficiente só poderão ser superados quando, conjuntamente com a mudança institucional-legal ocorra uma mudança cultural no sentido da administração pública gerencial. A dimensão institucional-legal e a dimensão cultural dos entraves a uma administração pública moderna, gerencial, eficiente e voltada para o atendimento do cidadão complementam-se com a dimensão-gestão. Na verdade, é nesta última que a administração pública demonstra sua energia, pois sua eficiência e efetividade dependerão da capacidade de gestão nela existente. Esta dimensão diz respeito a um elemento central da técnica administrativa de como fazer, com que métodos, de que modo, sob orientação de quais valores. A boa gestão é aquela que define objetivos com clareza, recruta os melhores elementos através de concursos e processos seletivos públicos, treina permanentemente os funcionários, desenvolve sistemas de motivação não apenas de caráter material mas também de caráter psicossocial, dá autonomia aos executores e, afinal, cobra os resultados. Nada disto existe na administração pública federal. O modelo burocrático implantado no país soma aos defeitos inerentes à administração pública burocrática, relacionados com o controle rígido dos processos, a falta de treinamento e de estrutura de carreiras que, pelo contrário, caracterizam as boas burocracias ainda existentes em países como a França e o Japão. Os instrumentos de supervisão e acompanhamento são pouco criativos, sendo deste modo insuficientes para caminhar passo a passo com a mudança tecnológica e atender à necessidade de repensar e propor novos objetivos e métodos de forma ágil, em menor tempo e a um custo mais baixo. Além disso, o sistema carece de mecanismos auto-reguladores e é refratário às inovações. Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estímulos é limitada, fato que o torna arcaico e ineficiente. O mecanismo por excelência de motivação, na administração pública burocrática, é o da promoção por mérito em carreiras formalmente estabelecidas. Através desse mecanismo, em que o tempo, além dos cursos, a avaliação de desempenho e os exames são essenciais, o administrador ascende lentamente na sua profissão. Dada, entretanto, a dinâmica do desenvolvimento tecnológico das sociedades contemporâneas, esse sistema de carreira foi se tornando crescentemente superado. Os jovens administradores não estão dispostos a esperar o alcance dos 50 anos para ocuparem cargos de direção. Por outro lado, a instabilidade do

sistema político e administrativo brasileiro dificultou adicionalmente o desenvolvimento de carreiras. Mesmo as novas carreiras, criadas na segunda metade dos anos 80, como as dos gestores e dos analistas de finanças e orçamento, tiveram sua amplitude de remuneração rapidamente reduzida, para permitir o acesso dos jovens. O sistema de premiação e motivação dos funcionários públicos foi crescentemente identificado com a ocupação de cargos em comissão. Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos servidores públicos brasileiros. Não há dúvida que a motivação positiva fundamental é aquela relacionada com o sentido de missão do servidor. Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido do que para o empregado privado, já que a atividade do Estado está diretamente voltada para o interesse público, enquanto que a atividade privada só o está indiretamente, através do controle via mercado. Entretanto, em momentos de crise e de transição como o que vivemos, o papel do Estado e do servidor público ficam confusos. A idéia burocrática de um Estado voltado para si mesmo está claramente superada, mas não foi possível ainda implantar na administração pública brasileira uma cultura de atendimento ao cidadão-cliente. A segunda motivação é a da profissionalização do serviço público, não apenas através de concursos e processos seletivos públicos, mas principalmente através de um sistema de promoções na carreira em função do mérito acompanhadas por remuneração correspondentemente maior. Esta motivação é fundamental, mas já vimos que não pode ter a rigidez peculiar às carreiras burocráticas. É preciso garantir a profissionalização sem a correspondente rigidez da burocracia. Finalmente é essencial contar-se com uma motivação negativa, possibilitada através da demissão por insuficiência de desempenho. Embora secundária em relação às motivações positivas, não há dúvida que sem ela será muito difícil, senão impossível, levar o funcionário comum a valorizar o seu emprego. O diagnóstico mostra que para uma reforma consistente do aparelho do Estado necessita-se, hoje, mais que um mero rearranjo de estruturas. A superação das formas tradicionais de ação estatal implica descentralizar e redesenhar estruturas, dotando-as de inteligência e flexibilidade, e sobretudo desenvolver modelos gerenciais para o setor público capazes de gerar resultados. A modernização do aparelho do Estado exige, também, a criação de mecanismos que viabilizem a integração dos cidadãos no processo de definição, implementação e avaliação da ação pública. Através do controle social crescente será possível garantir serviços de qualidade.

Exercícios de Fixação:

Com base no conteúdo da LDO prescrito pela Carta Magna e naquele praticado pelo governo federal nos últimos anos, julgue os itens abaixo. 1 – ( ) O fato de a LDO trazer, de regra e explicitamente, a forma de se calcular o valor mínimo da reserva de contingência a ser estabelecida na lei orçamentária anual para o exercício ao qual se refira não fere o texto constitucional. 2 – ( ) Pela definição constitucional de seu conteúdo, infere-se que a LDO entra em vigor na mesma data em que a lei orçamentária anual a que se refira iniciar sua vigência. 3 – ( ) A LDO compreenderá, de forma regionalizada, as metas e as prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. 4 – ( ) A LDO estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 5 – ( ) O projeto de lei relativo às diretrizes orçamentárias será apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma de cada um de seus regimentos internos. A respeito da utilização desses princípios no Brasil, julgue os itens que se seguem. 6 – ( ) Consoante o princípio da anualidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se sempre a um período limitado de tempo. O período de vigência do orçamento chama-se exercício financeiro e, de acordo com a Lei n.º 4.320/64, coincide com o ano civil: 1.º de janeiro a 31 de dezembro. 7 – ( ) Segundo o princípio do orçamento bruto, todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. 8 – ( ) O orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não deverá cuidar de assuntos estranhos, conforme previsto na Constituição Federal, exceção feita à autorização para a

abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito. Tal preceito caracteriza o princípio da não-afetação. 9 – ( ) Antes da Constituição de 1988, embora constasse na legislação, o princípio da unidade não era praticado na administração orçamentária da União. 10 – ( ) A Lei n.º 4.320/64 dispõe que, na lei de orçamento, a discriminação da despesa será feita, no mínimo, por elementos. Tal preceito vem corroborar a prática do princípio do equilíbrio. No Brasil, a prática orçamentária, que é fundamentada nessas regras, também chamadas princípios orçamentários, 11 – ( ) não respeita o princípio da unidade, dada a existência do orçamento fiscal, do orçamento das estatais e do orçamento da seguridade social. 12 – ( ) respeita o princípio da universalidade, mesmo não havendo a exigência de inclusão das receitas e das despesas operacionais das empresas estatais. 13 – ( ) não respeita o princípio do orçamento bruto, porquanto permite que algumas despesas sejam deduzidas de certas receitas. 14 – ( ) respeita o princípio da anualidade, mesmo havendo a exigência de elaboração de planos plurianuais. 15 – ( ) respeita o princípio da exclusividade, mesmo havendo a possibilidade de o orçamento conter autorizações para a abertura de créditos suplementares. Em relação aos procedimentos no processo orçamentário, no nível federal, julgue os itens abaixo. 16 – ( ) Cada um dos três poderes é responsável pela elaboração da proposta orçamentária a ser encaminhada ao Congresso Nacional. 17 – ( ) A lei das diretrizes orçamentárias deve ser elaborada em conjunto com a lei orçamentária anual, de forma a orientar a execução das despesas relativas ao exercício financeiro seguinte. 18 – ( ) O projeto da lei orçamentária anual deve ser enviado ao Congresso Nacional até três meses antes do início do exercício financeiro seguinte. 19 – ( ) O Presidente da República poderá encaminhar mensagem retificativa à proposta orçamentária, desde que não tenha sido iniciada a votação da parte cuja alteração esteja sendo proposta na Comissão Mista de Deputados e Senadores responsável pela redação final do projeto. 20 – ( ) A discussão e a votação da proposta orçamentária acontecerão em sessão conjunta das duas casas do Congresso Nacional. 21 - O século XIX marca o surgimento de uma administração pública burocrática em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado. O chamado “patrimonialismo” significa a incapacidade ou relutância do governante em distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. Assinale a opção que indica corretamente as características da administração pública burocrática. a) Serviço público profissional, flexibilidade organizacional e nepotismo.

b) Serviço público profissional e um sistema administrativo fruto de um arranjo político, formal e racional. c) Serviço público profissional e um sistema administrativo impessoal, formal e racional. d) Serviço público fruto de um arranjo entre as forças políticas e um sistema administrativo seletivo de acordo com os diversos grupos de sustentação da base de governo. e) Serviço público orientado para o consumidor, ênfase nos resultados em detrimento dos métodos e flexibilidade organizacional. 22- A administração burocrática clássica, baseada nos princípios da administração do Exército prussiano, foi implantada nos principais países europeus no final do século XIX. Ela foi adotada porque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Quais das seguintes características básicas pertencem ao conceito de burocracia de Weber ? I. Ligação entre os patrimônios público e privado. II. Autoridade funcional baseada no estatuto. III. Gestão voltada para resultados. IV. Caráter hierárquico das relações de trabalho. V. Caráter impessoal das relações profissionais, sem ódios ou paixões. VI. Critérios de mérito para atribuição de responsabilidades e evolução na carreira. VII. Autoridade derivada de normas racionais-legais. Estão corretos apenas os itens: a) III, VII b) II, VI, VII c) II, IV,V,VI, VII d) II, III, VII e) II , VI 23- Assinale a opção que indica corretamente as características de uma administração patrimonialista. a) A administração patrimonialista predomina no período da monarquia e nos primeiros anos da república; há uma clara distinção entre propriedade pública e propriedade privada e os serviços públicos são prestados por funcionários concursados. b) A administração patrimonialista está presente durante os primeiros anos da república, não há uma clara distinção entre propriedade pública e propriedade privada e os serviços públicos são prestados por funcionários selecionados discricionariamente. c) A administração patrimonialista está presente durante os primeiros anos da república e se estende até os anos 50; há uma clara distinção entre propriedade pública e propriedade privada e os serviços públicos são prestados por funcionários concursados. d) A administração patrimonialista predomina no período da monarquia, não há uma clara distinção entre propriedade pública e propriedade privada e os serviços públicos são prestados por escravos. e) A administração patrimonialista predomina na nova república, há uma clara distinção entre propriedade pública e propriedade privada e os serviços públicos são prestados por funcionários selecionados discricionariamente.

24- A nova gestão pública tem-se configurado em função dos processos de globalização da economia e de democratização nos países em desenvolvimento. Assinale a opção que apresenta corretamente as tendências desse modelo. a) Constituição de fundações de caráter privado e autarquias. b) Centralização das decisões de políticas públicas no Poder Judiciário. c) Funcionários voltados para o atendimento de demandas clientelistas. d) Orçamento público e plano plurianual estabelecidos pelos três poderes do Estado. e) Constituição de agências executivas e de regulação. 25- Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as afirmações acerca da redefinição do papel do Estado no contexto da transição da administração pública burocrática para a administração pública gerencial. ( ) No núcleo estratégico da administração pública devem prevalecer os princípios da administração pública gerencial, enquanto nos demais setores, onde o requisito da eficiência é fundamental, dado o grande número de servidores e de cidadãosclientes ou usuários envolvidos, o peso da administração pública burocrática deve ir aumentando até chegar ao ponto máximo nas empresas estatais. ( ) O treinamento do funcionário público deve estar prioritariamente relacionado com as necessidades e os programas do novo Esta do que se quer implantar, ao invés de subordinar-se às etapas de uma carreira, como requer a visão burocrática. ( ) O público passa a ser cada vez mais indistinto da esfera privada, devendo a lógica do setor privado comandar todo o processo decisório do setor público, que passa também a contar com os mesmos objetivos e forma de mensuração de desempenho do setor privado. ( ) O controle dos recursos estatais postos à disposição da organização social dar-se-á cada vez mais por meio do contrato de gestão, estando também submetido à supervisão do órgão de controle interno e do Tribunal de Contas ou órgão similar. ( ) No setor dos serviços não exclusivos do Estado, a propriedade deve ser em princípio pública não estatal. Não cabe ser estatal porque não envolve o uso do poder de Estado, mas deve ser pública para justificar os subsídios recebidos do Estado. Escolha a opção correta. a) V, F, V, V, F b) F, V, F, V, V c) V, V, F, F, V d) V, F, V, F, F e) F, F, V, V, F 26- A seguir identificam-se aspectos do cenário em que se circunscreveu a Reforma do Aparelho do Estado de 1995, com indicação de alguns dos seus instrumentos. Assinale como verdadeira(s) (V) a(s) frase(s) que expressam corretamente estes aspectos e como falsa(s) (F) aquela(s) que não condizem com estes aspectos. ( ) Ordem econômica de cunho liberal, processo de democratização em curso, crise fiscal do Estado e inovações na gestão pública e privada. ( ) Estado autoritário voltado para o bem-estar social, foco na privatização das estatais e instituição da estabilidade do funcionalismo. ( ) Desregulamentação da economia, ênfase no processo de privatização e liberação do comércio, políticas sociais focadas.

( ) Gestão centralizada com rígidos controles dos processos administrativos, políticas sociais de caráter universal e predomínio do Estado empresarial. a) F, F, V, F b) V, F, V, V c) V, F, V, F d) F, V, V, F e) V, V, F, F 27- Diante dos crescentes desafios decorrentes da crise fiscal, aumento das demandas sociais e a necessidade da retomada do crescimento, a administração pública vê-se obrigada a aperfeiçoar a sua organização para estar à altura de seus objetivos de políticas públicas. Assinale a opção que identifica corretamente os contornos da nova administração pública. a) Centralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administração voltada para o atendimento ao cidadão. b) Descentralização do ponto de vista político, centralização administrativa e administração voltada para o atendimento ao cidadão. c) Descentralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administração auto-referida. d) Descentralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administração voltada para o atendimento ao cidadão. e) Centralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e controle rígido passo a passo. 28 -O déficit público no Brasil é mensurado a partir da idéia de necessidade de financiamento do setor público (NFSP). Este, por sua vez, pode ser apresentado por meio dos conceitos primário, operacional e nominal. Quanto a esses conceitos é correto afirmar que a) no Brasil o déficit primário é maior do que o déficit nominal. b) nem no conceito primário nem no nominal estão incluídos os juros nominais da dívida pública. c) tanto o conceito operacional quanto o primário levam em consideração os juros reais da dívida pública. d) o pagamento dos juros reais da dívida pública não influi no déficit público, independentemente do conceito utilizado na sua apuração. e) no déficit primário, diferentemente do déficit nominal, não são considerados os juros nominais da dívida pública. 29 – A maior contribuição da reforma administrativa está voltada à governança, entendida como o aumento da capacidade de governo

30 – Constituem princípios da administração gerencial, entre outros, orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços; ênfase no controle de resultados através dos contratos de gestão. 31 – A governabilidade depende de várias dimensões políticas, dentre elas a qualidade das instiuições políticas quanto à intermediação de interesses, a existência de mecanismos de responsabilização (accountability) dos políticos e burocratas perante a sociedade e a qualidade do contrato social básico. Gabarito: 1 – V 2 – F 3 – F 4 – V 5 – F 6 – V 7 – V 8 – F 9 – V 10 – F 11 – F 12 – V 13 – F 14– V 15 – V 16 – F 17 – F 18 – F 19 – V 20 – V 21 – c 22 – c 23 – b 24 – e 25 – b 26 – c 27 – d 28 - Opção correta: e. Para se resolver esta questão basta conhecer-se os diferentes conceitos de déficit público. O conceito primário engloba as receitas e despesas do setor público, sem a inclusão dos recebimentos e pagamentos dos juros em função da dívida pública. O conceito operacional incorpora os juros, e o conceito nominal é o total do déficit, inclusive com as correções nominal e cambial. Como os juros pagos pelo setor público são maiores do que os recebidos, certamente que o déficit primário não é maior do que o déficit no conceito nominal, conforme a afirmação do item a (ao contrário, temos tido superávit primário nos últimos anos). 29 – V

30 – V

31 - V