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LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL: SU EVOLUCIÓN Y PROYECCIÓN EN EL SIGLO XXI

INTRODUCCIÓN

El tema que aquí nos convoca es el de la Cooperación Internacional, su evolución y proyecciones en el contexto de su aporte al desarrollo. Hoy día existe consenso acerca del hecho de que la cooperación internacional no puede sino entenderse como una parte integral de la política exterior. El concepto o uso del término cooperación ha evolucionado y se ha ampliado, respondiendo a la creciente complejidad de las relaciones internacionales, donde se van conjugando intereses políticos, económicos y de seguridad, con elementos de ayuda, solidaridad y también de promoción comercial. En su acepción más tradicional, como actividad ligada al intercambio o transferencia de recursos -por vía concesional- de un país a otro, se la asocia con “ayuda al desarrollo”, a la vez que en una primera etapa estuvo fuertemente sesgada, en lo político, a las áreas geográficas de influencia de los países donantes. No obstante, en los últimos 10 - 15 años, en sintonía con el término de la Guerra Fría y con otros procesos que modifican bastante drásticamente el escenario internacional, se constata un uso renovado y más amplio del concepto, visualizándola, incluso, como forma alternativa de organizar la convivencia internacional. El desarrollo del derecho internacional; la vigencia de valores universales, normas jurídicas o “bienes públicos internacionales” que a la humanidad le interesa preservar (protección del medio ambiente, respeto a los derechos humanos, estabilidad de los sistemas democráticos, etc.), así como la existencia de problemas que trascienden las fronteras de un Estado o que involucran a un conjunto de países, transforman a la cooperación en un espacio privilegiado para coordinar políticas y aunar esfuerzos colectivos en el plano internacional, donde cada participante puede satisfacer objetivos que se ha propuesto previamente. En suma, sea en su concepción más restringida o actualizada, la cooperación internacional es un componente fundamental de las relaciones que se establecen entre los países, a nivel de sus gobiernos y sociedades civiles; y para nosotros, países en desarrollo, un instrumento primordial y propicio que aporta soluciones a nuestras carencias y problemas, fortalece la solidaridad entre nuestros pueblos, eleva nuestro conocimiento mutuo y permite una inserción económica más armoniosa en los mercados mundiales.

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La exposición se desarrollará en el siguiente orden: 1. La primera parte se dedicará a analizar el concepto mismo de cooperación. Su evolución y sus implicancias. 2. En segundo lugar, se dedicará algún tiempo a analizar la evolución histórica de los contenidos formales de la cooperación, en el contexto de los cambios que se han producido en los escenarios globales de las economías contemporáneas. Todo esto, en el entendido de que los cambios que se han estado produciendo a nivel internacional con respecto al tema de la cooperación, no son sino el reflejo de cambios profundos que se han generado en los escenarios mundiales y que por lo tanto, responden a factores objetivos que es necesario tener en cuenta al proyectar los objetivos futuros de la Cooperación. 3. En tercer lugar, se hará referencia a las consecuencias de lo anterior sobre los procesos de cooperación internacional, tanto en sus objetivos, flujos y modalidades, así como en los criterios de asignación de recursos y en las temáticas prioritarias. 4. Finalmente, la exposición se centrará en la presentación de algunas formas novedosas de cooperación internacional que están adquiriendo importancia creciente y que por lo tanto, constituyen el marco de referencia para las proyecciones que sobre el tema se puedan desarrollar.

I.- LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

A menudo, el concepto de Cooperación Internacional tiende a asociarse casi automáticamente al concepto de “ayuda”, traducción del inglés “aid”. Ni la asociación automática de los conceptos, ni la traducción del término corresponden a una casualidad. Son más bien el reflejo de la situación existente hace casi 4 décadas, cuando se empieza a desarrollar el tema de la Cooperación Internacional, entendida como una ayuda o transferencia de recursos por vía concesional, desde los países de mayor desarrollo hacia aquellos otros países que, por sus bajos niveles de ingreso y precarias condiciones de vida, podían entenderse como sub-desarrollados. Esta modalidad de cooperación es sometida a fuertes cuestionamientos a partir de la década del 90, especialmente por los principales organismos internacionales relacionados con el tema. Los cuestionamientos se centran básicamente en dos aspectos de la cooperación. En primer lugar, se cuestiona su eficacia, en el sentido de que a lo largo de los años no ha sido posible constatar que, precisamente en los países que han tendido a concentrar la cooperación, especialmente en el caso de África, se hayan generado progresos importantes en los ámbitos económico-sociales. Adicionalmente, se resalta la poca eficiencia de la ayuda al desarrollo, con altos costos de administración que no sólo quedan muchas veces

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en manos de organizaciones de los países donantes, sino que además han sido incapaces de generar capacidades autónomas en los países receptores de la ayuda. Esto ha significado cambios importantes en las modalidades de cooperación, concentrándose este tipo de ayuda al desarrollo en los países más pobres y limitando, de manera importante, el acceso a este tipo de cooperación a los países de mayor grado de desarrollo relativo. Sin embargo, en lo que a los países de mediano desarrollo se refiere, a pesar de que indudablemente la cooperación ha disminuido su importancia en términos cuantitativos, ésta no ha perdido vigencia, pero ha sufrido importantes cambios en su concepción. Hoy en día, la definición de lo que se entiende por Cooperación Internacional en este contexto, es un poco más general, respondiendo fundamentalmente a la creciente complejidad del tema, que en la actualidad tiende a mezclar conceptos de ayuda y solidaridad con otros de promoción comercial e intereses políticos. En este sentido podríamos adoptar la siguiente definición: La Cooperación Internacional se entiende como “el conjunto de acciones que intentan coordinar políticas o aunar esfuerzos para alcanzar objetivos comunes en el plano internacional”1. Esta definición, que aparece como muy general y vaga, en realidad no hace más que dar cuenta de la amplitud que hoy día tiene el tema de la Cooperación. Sin embargo, al analizarla más detalladamente, es posible precisar bastante más su contenido: ¾ En primer lugar, la definición al plantearse el tema de la coordinación y de la necesidad de aunar esfuerzos, enfatiza el concepto de cooperación en su verdadero sentido semántico, alejándolo de la idea tradicional de mera “ayuda”. La idea es que, aunque se trate de fondos concesionales o no reembolsables, la cooperación no puede entenderse como un “proceso de una vía”, en que un país o un grupo de países que son los donantes, apoya a otro país que es el que recibe. Aquí se trata siempre de un proceso de “ida y vuelta”, en que cada uno de los países involucrados, tanto donante como recipiente, acuerdan cooperar para resolver un determinado problema y al hacerlo, están satisfaciendo objetivos que cada uno de ellos se ha propuesto previamente. En este sentido la Cooperación siempre genera “beneficios mutuos”. ¾ La idea de “beneficios mutuos” no necesariamente está asociada a la obtención de dividendos económicos, pues podría tratarse también de cumplir ciertos objetivos políticos. En el ámbito internacional, hay problemas que trascienden las fronteras de un Estado o que por su naturaleza comprometen la sustentabilidad de ciertos valores universales, normas jurídicas o “bienes públicos” internacionales que a la sociedad como un todo le interesa resolver. Como ejemplos podemos citar: la sustentabilidad 1

“Ensayos sobre política exterior de Chile” José Miguel Insulza. Editorial Los Andes 1998

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ambiental, la vigencia de los sistemas democráticos, la equidad social, etc. En este contexto, la Cooperación se convierte en un instrumento idóneo para contribuir a buscar soluciones que involucran a más de un país, sin violentar lo que constituye un principio fundamental de las relaciones internacionales como es el principio de la “no intervención”. ¾ Finalmente, la definición sitúa el concepto de Cooperación en el plano internacional, reafirmando la idea de que la Cooperación siempre se sitúa en el contexto de las políticas internacionales de los gobiernos. Es así como “tanto las formas de cooperación que se eligen por parte de los países donantes, como las decisiones de quienes van a recibir o con quien se va a intercambiar cooperación, son decisiones de política exterior, que obedecen directamente a los intereses que cada país quiere expresar en la arena internacional2.

II.- LOS NUEVOS ESCENARIOS DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL.

Si la Cooperación está enmarcada en los objetivos de política exterior de los gobiernos, esto implica necesariamente que los cambios en las formas que asume la cooperación a lo largo de su período de vigencia histórica, necesariamente deben responder a transformaciones de estas políticas. Las que a su vez son producto de nuevas realidades en el contexto internacional. Como ya se ha mencionado anteriormente, en sus inicios, la Cooperación estuvo estrechamente ligada al concepto de “ayuda”, más específicamente a lo que se denominaba “ayuda al desarrollo”. En este contexto, los fundamentos de la cooperación se encontraban en la concepción de la existencia, en los países más atrasados, de ciertos obstáculos de tipo estructural que les impedían acceder por sus propios medios a un proceso de desarrollo. Temas como la salud, la educación, el atraso agrícola y la provisión de condiciones mínimas de infraestructura se consideraban como obstáculos al desarrollo a los que la Cooperación Internacional podía contribuir a remover. En este contexto, los principales criterios de eligibilidad estaban dados por los niveles de desarrollo y por consideraciones de política exterior relacionadas, fundamentalmente, con áreas geográficas de influencia de los países donantes. Esta primera etapa de la cooperación, que se sitúa en la década de los 50, está fuertemente sesgada en lo político, por la llamada “guerra fría” en que las grandes potencias tratan de asegurar áreas de influencia. En lo económico, el énfasis está dado por el gran auge que se produce en los niveles de intercambio comercial. Los países desarrollados tratan de

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José Miguel Insulza. Ob.Cit.

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asegurar sobre todo sus abastecimientos de materias primas, que provienen en gran medida del mundo sub-desarrollado. Este escenario ha venido cambiando paulatinamente en las últimas décadas y hoy en día nos enfrentamos a un mundo bastante diferente, cuyas nuevas características, sin duda permean directamente a las relaciones de Cooperación Internacional. Algunas de estas características son: ¾ La globalización de las economías, marcada por la unificación de los mercados mundiales, el desarrollo de las comunicaciones que profundiza las vinculaciones e interconexiones entre Estados y las respectivas sociedades civiles, aumentando los fenómenos de interdependencia, así como las actividades internacionales, tanto de actores públicos como privados. Como contrapartida, las tendencias a la regionalización o a la construcción de bloques regionales, abren nuevas e innovadoras posibilidades para fortalecer la cooperación regional como producto de los avances de estos procesos de integración. ¾ Cambios tecnológicos acelerados que redundan, entre otras cosas, en cambios en los procesos productivos que hacen posible la transnacionalización de la producción y en una desvalorización relativa de las materias primas y de la mano de obra, especialmente la de menor calificación. Como contrapartida, se genera una valoración creciente del conocimiento y la innovación. ¾ Liberalización creciente de las barreras arancelarias al comercio, lo que aumenta de manera importante el grado de complementariedad e interdependencia del sistema mundial, generando, al mismo tiempo, una fuerte presión sobre los sistemas económicos nacionales, que se traducen en crecientes necesidades de desarrollo tecnológico e innovación productiva y reconversión, especialmente al interior de aquellos sectores que tradicionalmente habían estado protegidos. ¾ Ausencia de un liderazgo global en lo político, que marca el fin de la Guerra Fría, por una parte con crecientes convergencias ideológicas tanto en el ámbito político como en lo económico, entre los países líderes del sistema, a la vez que tiende a trasladar el eje de la competencia política desde los conflictos estratégicos globales, hacia el predominio del éxito comercial y el liderazgo científico industrial. El nuevo sistema que emerge, sin embargo, no está exento de conflictos, más bien está enmarcado en conflictos de un nuevo tipo, que no necesariamente son menos importantes que los que marcaron a la etapa anterior. Las condiciones económicas en que se desarrolla la competencia global, excluyen de manera importante a grandes segmentos de la población mundial, que no están en condiciones de adaptarse fácilmente a las nuevas exigencias de competitividad. Como consecuencia, aumenta el desempleo, generando nuevos bolsones de pobreza, incluso en los países desarrollados.

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Si a esto se suma la disolución de algunos Estados importantes a nivel mundial y las crecientes divisiones étnicas, culturales o religiosas, tenemos como consecuencia un sistema global con incluidos y marginados y con brechas crecientes entre pobres y ricos, que incluso tienden a agravarse en relación a la etapa anterior. ¿Cómo afecta todo esto a la Cooperación?

III.- CONSECUENCIAS PARA LA COOPERACIÓN.

Los procesos antes descritos tienen consecuencias importantes sobre la cooperación internacional, afectando sus objetivos, flujos, modalidades, criterios de asignación de recursos, temáticas prioritarias, etc. A saber: 1. Los objetivos prioritarios asociados a la cooperación son revisados por los países donantes tradicionales, incorporándose con fuerza los vinculados a la competencia económica global, como complemento de actividades comerciales o de inversión, así como otros objetivos conceptuados como críticos para la propia estabilidad mundial: como el medio ambiente, la democracia y la extrema pobreza. 2. Se tiende a producir una diferenciación de los flujos de cooperación según las características del país receptor. La asistencia financiera no reembolsable se concentra en los países de menor desarrollo relativo. En el caso de los de mayor desarrollo, se tiende a una mayor focalización temática y se destina preferentemente a cooperación técnica de costos compartidos, colocando el énfasis en una relación de asociados o “partners” que cooperan en beneficio mutuo. 3. La agenda de cooperación se amplía con la aparición o agravamiento de problemas globales: deterioro ambiental, pobreza, narcotráfico, migraciones, terrorismo, etc. Sin embargo, conjuntamente con esta “agenda negativa”, emergen nuevos objetivos de cooperación más centrados en las personas y en procesos de integración participativos y autosustentables, que involucran el fortalecimiento de capacidades humanas e institucionales, para contribuir a la solución de problemas globales y al logro de objetivos específicos. 4. En cuanto a los montos de cooperación, para América Latina éstos se ven afectados negativamente, sobre todo por la emergencia de nuevos demandantes, como es el caso del Este Europeo o de vastas zonas de pobreza en África y Asia. 5. Las condicionalidades para el otorgamiento de cooperación han aumentado, producto de la hegemonía no cuestionada de un conjunto de países desarrollados que tienen un alto grado de consenso en cuanto a determinados valores económicos y políticos. En el caso de la ayuda post - Mitch por ejemplo, todos los países donantes han establecido

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condiciones relacionadas con progresos y medidas concretas en: derechos humanos, participación ciudadana y reconocimiento de la sociedad civil como un factor fundamental del desarrollo, entre otros temas que se consideran relevantes para la vigencia de la democracia. En el caso de las agencias internacionales como el BID y el Banco Mundial, se exige por ejemplo, evaluaciones de impacto ambiental para financiar un proyecto y últimamente, incluso, evaluaciones de vulnerabilidad a amenazas naturales. 6. Los organismos privados y descentralizados van asumiendo una mayor importancia como actores de la cooperación. Este cambio refleja, en parte, una búsqueda de nuevos canales de cooperación en pos de una mayor diversificación y eficiencia, en parte también, como fruto de la mayor interconexión que se deriva del proceso de globalización. En suma, se validan interlocutores distintos a los tradicionales, lo que en definitiva ha implicado una cierta pérdida de protagonismo de los gobiernos centrales. Ello sin duda enriquece la cooperación a la vez que la complejiza, al diversificar la red de instituciones y personas participantes en el sistema.

IV.- NUEVAS FORMAS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL.

Muy vinculadas a los procesos y cambios anteriormente descritos, se presentan a continuación algunas de las nuevas formas de cooperación, que representan oportunidades de inserción en el mundo de la cooperación internacional. •

Cooperación Económica: como su nombre lo indica, está destinada a promover proyectos de transferencia tecnológica entre agentes económicos, con el requisito de generar un “potencial comercial” en etapas superiores de desarrollo del proyecto, como una consecuencia directa o indirecta de éstos. En el ámbito público, éste es el caso, por ejemplo, de proyectos que tienden a facilitar el comercio, como puede ser la asistencia técnica para la unificación de normas aduaneras, los controles sanitarios, etc. y en el ámbito privado, asociaciones entre productores para la promoción de nuevas tecnologías o negocios conjuntos. Este tipo de cooperación se está incorporando de manera creciente en las relaciones económicas entre los Estados, apoyando el rol activo que éstos asumen en la promoción comercial y apertura de mercados. Como en este caso los “beneficios mutuos” de la cooperación son estrictamente económicos, no siempre resulta fácil establecer los límites precisos entre cooperación y negocios.

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Cooperación Científica: entendida como una búsqueda común de conocimientos, a través de procesos de investigación conjunta. Esta modalidad, abierta más que nada a países de desarrollo medio, constituye una forma novedosa de cooperación, esencialmente porque no es unidireccional sino que conjuga y potencia la capacidad científica de los países participantes. Está basada en intercambios académicos,

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formación de recursos humanos y desarrollo de proyectos de investigación conjuntos. En no pocos casos encuentra límites para ser ampliada y aún aprovechada a cabalidad, dado que la modalidad de costos compartidos no siempre puede ser asumida por las instituciones científicas de los países de menor desarrollo relativo. En todo caso, este tipo de cooperación puede ser un elemento potenciador importante de los sistemas científico-tecnológicos nacionales. •

Cooperación Triangular: Una tercera forma de cooperación cuya potencialidad es creciente en los ambientes de la cooperación internacional es la cooperación triangular por su capacidad de movilizar recursos adicionales, permitiendo responder a demandas crecientes de cooperación horizontal entre países en desarrollo, contando para ello con el apoyo de las fuentes tradicionales.

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Cooperación Descentralizada: Finalmente, la cooperación descentralizada se está transformando crecientemente en un instrumento de apoyo innovativo a los Gobiernos y comunidades locales. A través de ella se establecen relaciones directas entre entidades regionales y órganos de representación local, buscando estimular sus capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo participativo, en el marco de nuevas funciones y responsabilidades que crecientemente se busca traspasarles. Se fundamenta en que en el nivel local se manifiestan diversas ventajas comparativas para la aplicación de los recursos de la cooperación internacional: mejor comprensión de los problemas, posibilidades de control más efectivo del uso de los recursos, mayor capacidad de involucrar a la ciudadanía y mejorar sus condiciones de vida, entre otras.

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