Teoria General Del Control

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

1

Teoría General del Control Indice: 1. El Control en general. Concepto. ..................................................................................................... 2 Controlar es accionar, es comparar los logros con las metas (detectar desviaciones) La función control (fin) se lleva a cabo o se desarrolla a través de instrumentos o técnicas La función control tienen objetivo o fin positivo El control es esencial a la actividad humana El control es una función que se planifica Controlar implica valorar El control es uno. Las distintas clasificaciones tienen objetivo didáctico Esencia del control público: ..............................................................................................................3 Diferencias entre control público y privado Control y Contabilidad Pública. Primera aproximación al tema. La naturaleza del control público es política (no técnica) El control público como función. 1.2 Control público en particular. …………………………………………………………………………….4 El poder político cuenta con las siguientes características El control público debe tomarse en sentido universal Naturaleza del control público Finalidad del Control público Características del control público: universalidad, unidad, generalidad, obligatoriedad, interdisciplinaridad, positividad, moralidad, retroalimentador. ………………..........................................5 2 Hacienda pública y control público. El control actúa sobre la HP 2.1 Hacienda Pública. Características del Control Público: coactivo, perdurable, dependiente, de erogación, mixto. Finalidad de la HP y relación con el control público. ..................................................................... 6 2.2 El control Hacendal Público 3 Clasificaciones del Control Público: .................................................................................................7 a) según las disciplinas que lo sustentan; b) según los Poderes que lo ejercen; c) según el momento de realización del control; d) según la ubicación del órgano controlante; e) según su actividad; f) según su intensidad; g) según su alcance; h) según las técnicas aplicadas. Consideración final al tema de las clasificaciones del control público……………………………….15 4. Elementos del Control. Fases: normas, resultados, acción correctiva. Informe nº 5 CECYT (elementos de un sistema de control: operante, sensor, grupo de control)...16 5. Principios del Control. 5.1 Objetivos Estatales Principios básicos perseguidos por el control en general. El control como información (RT nº 10 CECYT + Informe nº 2, Área Sector Público CECYT..….. 17 5.2 Desarrollo de los principios de control 6. Requisitos Generales de la función control. ....................................................................................19 7. Mecanismos del control....................................................................................................................20 Mecanismos según el usuario: 1) PL, 2) PJ, 3) PE, 4) Pueblo 8. Sistema de control previsto por Ley 24156 en Nación. Breve reseña ….........................................22 8.1 Sistema de Control Interno adoptado por Ley 24156 ……………………………………………..…. 23 8.2 Sitema de Control Externo adoptado por Ley 24156 9. Provincia de Salta. Pautas de Ley 7103. ..........................................................................................24 10. Algunas conclusiones 11. Organización del Sistema de Control (control desde el punto de vista de la organización) Control único pero conformando un sistema ……………………………………………..…………… 25 Control con sustento en criterios de Constitución (republicano, representativo, federal) Control por los órganos principales (PE, PL y PJ) …………….……………………………………….26 Control por Ministerio Público. ………………..………………………..………………………………. 27 Control por los órganos secundadores en Nación. …………………………………………………….28 12. Gestión del Sistema de Control (control desde el punto de vista de la gestión) 13. Control del Sistema de Control (control desde el punto de vista de su control) 14. El control desde el punto de vista ético es un instrumento para lograr la paz social. 15. El ejercicio de la función control requiere comportamientos éticos por parte de todos los agentes involucrados (controlados y controladores) así como del contexto.

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

2

Teoría General del Control 1. El Control en general. Concepto: La palabra control ha sido incorporada no hace mucho a la lengua española con dos significados: “1) Inspección, fiscalización, intervención. 2) Dominio, mando, preponderancia”.

1

Controlar es accionar, es comparar los logros con las metas (detectar las desviaciones). La acepción que se le atribuía al término control, lo definía como equivalente de acciones como inspeccionar, fiscalizar, examinar o comprobar. En la doctrina y dentro del campo administrativo, el control se consideraba como la actividad de utilizar información para compararla con patrones determinados a fin de localizar oportunidades para tomar decisiones. La función control (fin) se lleva a cabo o se desarrolla a través de instrumentos o técnicas de control (medios) Hay que dejar en claro que una inspección o una fiscalización no son sino parte del proceso de control, un medio para lograrlo, creer que inspeccionar es simplemente ejercer el control es un caso típico de confusión del fin con los medios. Inspeccionar o fiscalizar es uno de los medios de que nos valemos para acopiar información como un primer momento del paso del Sistema de Control. La función control tiene un objetivo o fin “positivo” que consiste en “producir la retroalimentación del sistema de toma de decisiones”. El control se debe caracterizar por su capacidad para transformar una situación tomando los datos del pasado próximo y del presente, debe tener la fuerza necesaria para encarar las acciones de futuro. El control no puede quedar en detectar el error o la irregularidad, también debe señalar los aspectos positivos y fundamentalmente: producir acciones tendientes a la mejora del sistema. El control puede recaer indistintamente sobre los resultados obtenidos en el ejercicio de cualquier otra función, proporcionando información de base para programar, organizar, mandar o coordinar en lo sucesivo. En resumen, el control de hoy tiene efectos en el futuro. El control es esencial a la actividad humana (el hombre es imperfecto y comete errores; las acciones de los hombres son perfectibles) posibilita la toma de decisiones. La necesidad del control en toda actividad humana, se hace cada vez más evidente en una administración pública a la que han llegado las ideas de eficiencia, de rendimiento, de productividad. La verificación de la exactitud con que se cumplen las decisiones de gobierno, la evitación de desviaciones, el juicio de valor acerca de la conformidad de lo actuado con la norma, la adaptación de la Administración a las nuevas necesidades posibles del control, hacen del control una función cuya refuncionalización es necesario producir. La Administración Pública tiene, sobre todo en materia presupuestaria, una larga y constante tradición que debe ser reorientada en función de las nuevas expectativas de la Hacienda Pública. En esencia el control es un medio que posibilita un fin: una decisión; el ejercicio del control no es un acto de voluntad del que tiene autoridad para ordenar. En la actividad privada corresponde al dueño y es inherente al administrador; ahora en la actividad pública, donde el dueño de la Hacienda es el pueblo, el controlar es parte de la política y se encuentra comprendido en el gobernar. El control es una función que se planifica. El verdadero y propio control requiere, en efecto, la existencia previa de programas, órdenes o reglas aplicables a los hechos controlados. Cuando falta este término de referencia el control deja de ser tal para convertirse en simple vigilancia. Controlar implica valorar (criticar, emitir opinión) En definitiva, el control es una función valorativa, su misión es la de registrar lo que en la realidad acontece y transmitirlo a un centro de decisión, es decir “examen o valoración de algo", si se carga la nota sobre la faceta examen, el control devengará en mera vigilancia, motivo por el cual es fundamental el carácter valorativo del control. El control es uno. Las distintas clasificaciones tienen objetivo didáctico. Los usos y costumbres (también los abusos) han generalizado la idea de la necesidad de instalar discusiones en relación a las distintas clasificaciones del control. Así, se fue perdiendo de vista el 1

Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Decimanovena edición, Madrid – España, 1970

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

3

concepto en su globalidad y se fue instalando la idea de la parcialidad, en función de la utilidad (idea utilitarista del concepto, que pone énfasis más en las distintas técnicas del control que en su esencia). Esencia del control público: verificar para tomar decisiones para mejorar (coadyuvar a lograr el Bien Común). La esencia del control está en su aspecto positivo (aportar mejoras al sistema de toma de decisiones, produciendo la retroalimentación automática). El aspecto importante del control está en la mejora que debe producir su accionar. Independientemente de que el control, eventualmente pueda derivar en acciones correctivas, del tipo sancionatorio para los intervinientes, realmente esa no es su finalidad. Las sanciones y multas son la consecuencia pero no el fin. El controlador no debe intervenir en sus acciones de control, vestido con ropajes de “controlitis” sino que debe participar del proceso con ánimo de ayuda. Debe ser conciente de que su intervención es importante para producir retroalimentación que permita la reorientación de las acciones (incluso las metas) hacia lo que es mejor (mejor por cuanto es bueno para el hombre, porque eso es lo que es justo y colabora al Bien Común). Diferencias entre: control público y privado. La diferencia está en los fines, independientemente de que ambos puedan, eventualmente utilizar o servirse de herramientas y técnicas aplicables en una y otra. Control y Contabilidad Pública. Primera aproximación al contenido del tema. A los fines de la asignatura universitaria que nos ocupa, el control será analizado desde los puntos de vista que son propios de dicha asignatura. Así, se analizará el control, como parte de la Hacienda Pública, desde los puntos de vista de: a) organización, b) gestión y c) control. a) Desde su organización, se analizará, entre otros: como está organizado el sistema de control en los distintos Estados (nación, provincias y municipios), cual es la normativa aplicable, evolución histórica de la normativa aplicable, evolución del concepto mismo del control, órganos y organismos y/o dependencias que conforman el sistema de control, etc … b) Desde la gestión, se analizará, entre otros: cuales son las herramientas o técnicas de control, oportunidad del control, distintas clasificaciones propuestas, etc … c) Desde el control, se analizará, entre otros: quien controla al controlador, para que se controla, cual es la utilidad del control, para quien se controla, cual es el fin del control, etc … La naturaleza del control público es política (no técnica). Si bien el control público en la práctica se lleva a cabo utilizando distintas técnicas, su naturaleza es política porque es connatural al hombre. La naturaleza política del control público lo hace ubicar dentro de las ciencias (no como arte o técnica). Al resultar una ciencia, el control público posee principios y postulados propios, pero estará regido por reglas de distintas ciencias, caso: Ciencia Política, Ciencia Económica, Ciencia del Derecho y de otras ciencias por cuanto posee vinculación con ellas, sobre todo en cuanto a la materia objeto de estudio, cual es la Hacienda Pública. El control público al tener por objeto de aplicación a la Hacienda Pública, debe buscar de perfeccionarla en los aspectos que les son propios, así participa de la esencia de la HP en cuanto a su finalidad, cual es la satisfacción de las necesidades públicas. Acá, se hace evidente la naturaleza política del control público. La naturaleza del control público es política porque emana del ejercicio del poder. El control hace a la esencia del gobernar, razón por la cual quien gobierna debe controlar; si no controla, entonces no gobierna. En tal sentido el control público es indelegable para el PE. También, el control público es indelegable para el PL, quien se desempeña como representante del soberano. El PL debe cumplir la función control público como parte del ejercicio de sus propias funciones, para mantener el equilibrio tripartito del poder. También, el control público es indelegable para el PJ, quien debe desarrollar las funciones que hacen a la razón de su existencia. En tal sentido el PJ es el garante del control público. El control público como función. Para Licciardo, “el control debe entenderse como un conjunto de elementos trabados entre sí en armonía, cuya función consiste en descubrir las causas por las cuales algo no funciona bien” o puede mejorarse para bien del hombre.

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

4

Recordar: a) el ojo del amo engorda al ganado; b) lo importante de estudiar los asuntos de Estado está en verificar el cumplimiento de las funciones del Estado; c) las cosas son por sus causas; d) todo puede ser mejor. 1.2 El Control Público en particular: La problemática del Control Público reside fundamentalmente en dos conceptos básicos; Soberanía 2 y Poder. Joaquín V. González, refiriéndose a la soberanía, expresa que no es fácil encontrar una definición precisa que satisfaga todos los conceptos filosóficos, históricos y políticos de esta palabra, pero en teoría puede decirse que designa a la potestad suprema para regir a la comunidad. Soberanía quiere decir supremacía; la Soberanía reside en el pueblo de la Nación; es el pueblo de la Nación el que, por medio de sus representantes, ha expresado su voluntad soberana en la Constitución; así ha resuelto su organización política y administrativa dando origen al nacimiento del Estado. Así nacieron los órganos del poder (poder ejecutivo, poder legislativo y poder judicial). Así nació el denominado “gobierno” y en el gobierno mismo nacieron las autoridades que el mismo soberano ha creado, investidas con el Poder de hacer leyes. En virtud de ese atributo, que no reconoce superior en ninguna potestad de la tierra, sino en Dios, bajo cuya protección se puso el Congreso General, reconociendo en Él la “Fuente de toda razón y justicia”, nació el Estado Argentino. El Poder (uno solo y especializado en sus funciones: administrativas, legislativas y hacedoras de justicia) debe ser considerado como la infraestructura dinámica de las instituciones sociopolíticas y el fenómeno de su existencia. Así, la República Argentina adopta una organización basada en este equilibrio tripartito del poder. El Poder político se configura como una dimensión de la comunidad soberana, que es quien lo entrega al gobernante con la condición que lo use políticamente y no tiránicamente. En consecuencia los hombres no se subordinan a los gobernantes como esclavos, sino para ser gobernados social y políticamente (es por ello la denominación: administrador y administrados). El Poder político cuenta con las siguientes características: - Ordena las partes de un todo tendiendo a lograr el Bien Común (el BC es el conjunto de condiciones que posibilitan al hombre realizarse como hombre). - Es universal, supremo, independiente. - No es ilimitado ni arbitrario, porque está condicionado por el Derecho Natural, es decir que está limitado por la sociabilidad natural de todos los pueblos y por los derechos fundamentales de la persona humana y su célula básica: la Familia. - Es limitado porque la libertad y bienestar de los habitantes así lo exige como una forma de garantizar el ejercicio del poder. - Su límite está implícito en la Constitución a través del Control Político. - La estructura del Poder como la del Control Público reconocen su origen en la Soberanía. - El control público posibilita el equilibrio tripartito del poder. - Sus decisiones afectan a la comunidad, que es en quien realmente reside la soberanía. El Control Público debe tomarse en un sentido de universalidad y en este sentido “todos los objetos y actos de gobierno se encuentran sujetos a control”. El control público no se efectúa solamente para saber y valorizar si lo que se está llevando a cabo se ajusta a lo planeado, sino que obedece al mandato expreso dado por el pueblo, de gobernar y administrar a la Comunidad por cuenta y orden de ella. Naturaleza del control público: Es política, emana del ejercicio del Poder constituyéndose en una función indelegable que tiene que manifestarse en todo el accionar del gobierno y en el accionar de los poderes del Estado. Finalidad del control público: El control no es una finalidad de la administración, sino que es el medio imprescindible que nos debe brindar la información para corregir las desviaciones (evitar manejos dañosos para la comunidad), conocer y medir las responsabilidades, buscando optimizar y dar transparencia al servicio público. Características del control público:

2

González Joaquín V. Manual de la Constitución Argentina, Editorial Estrada (1983), Pág. 96

Teoría General del Control - Luis

-

-

-

-

-

-

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

5

Universalidad: comprende todos los actos y hechos que se producen dentro de los límites de una comunidad política, social y jurídicamente organizada, excepto las acciones privadas de los hombres que no ofendan al orden y a la moral pública. Unidad: el control es uno, independientemente de que pueda ser ejercido por distintos órganos, con distintas técnicas, en distintas oportunidades, etc … Generalidad: es la conjunción de las 2 características señaladas precedentemente (universalidad y unidad). El concepto es similar al utilizado en el presupuesto (presupuesto general). Continuidad: es continuo. Mientras hayan necesidades comunes que se satisfacen y medidas que tomar tendientes a ello, el control se ejerce. Obligatoriedad: quien tiene la obligación de conducir los destinos de una comunidad social y dictar normas para ello, tiene la obligación de verificar cual es el grado de cumplimiento de las normas y su eficacia, y cual es el destino de su comunidad. Interdisciplinariedad: la esencia de la comunidad es la interdisciplinariedad, donde cada disciplina efectúa su aporte, el control debe con el auxilio de las disciplinas involucradas en cada acción, buscar los elementos homogéneos que permitan la medición de los objetivos sociales y su grado de cumplimiento. Positividad: El control no se ejerce por desconfianza, ni tiene fin represivo, tampoco busca argumentos de oposición, ni se realiza por mera curiosidad. Es una parte importante del gobernar. Es complementario al ejercicio de las funciones (cada quien que ejerza una función debe controlar el cumplimiento de dicha función). En suma, aunque parezca paradójico, todo aquel que señale a un gobernante con sentido cívico sus errores jurídicos o políticos, es su mejor colaborador. Esto no lo conciben los improvisados, que tanto dañan a la Administración Pública, a la seguridad jurídica y al buen nombre de la Nación. Solo mandar, es muy distinto de gobernar y administrar. Moralidad: El control nos debe indicar si el accionar de las personas físicas que tienen la obligación de decidir por formar parte de los órganos del gobierno se ajusta a la moral y a la Ley. Si estas personas colocaron su bien individualmente por sobre los de la sociedad, sus intereses por sobre los del pueblo, están obrando contra la moral y contra la ley, y el pueblo tiene entonces la responsabilidad política de sancionarlos. Retroalimentador: El control público debe generar acciones que reencaucen el sistema; debe superar la mera curiosidad. Debe ser más que un mero trámite. En ciertos casos debe superar la obsecuencia justificadora de accionares públicos. La finalidad del control no es la de justificar actos y hechos, sino la de verificar el grado de acercamiento a las metas, hacer la crítica respectiva (crítica en sus aspectos positivos y negativos) y – en su caso – proponer recomendaciones para la mejora, luego hacer el seguimiento de las recomendaciones. El control no se completa si no se produce el seguimiento de las recomendaciones.

2. Hacienda Pública y Control Público. El control actúa sobre la HP. 2.1 Hacienda Pública: 3 Según Collazo Hacienda Pública es la coordinación económica, activa, creada por los habitantes de determinado lugar con el fin de satisfacer necesidades comunes a las que ellos no podrían proveer individualmente, fin que logra por la aplicación de medios tomados, en su mayor parte de la riqueza privada, en forma de contribuciones obligatorias. Del concepto de HP expresado surge claramente que el control público tiene su nacimiento en la misma HP, nació con ella y existe con ella. Consecuentemente participa de sus características, según lo siguiente: - Coactivo: el control público se debe ejercer por ser connatural a la HP. No existe la posibilidad de que el control público pueda ser voluntario, en el sentido de que tal función (control) pueda voluntariamente desarrollarse o no. La función control es obligatoria, se debe controlar siempre. No existe la posibilidad de que quien está señalado para ejercer el control no lo haga. Tampoco existe la posibilidad de que algún hecho o acción del Estado queden al margen del control. No es posible concebir personas que vivan en un Estado, pertenezcan a su HP y no resulten sujetos del control público. Nadie puede resultar ajeno al control público. Nadie puede dejar de pertenecer al Estado. - Perdurable: el control público se hará siempre que exista el Estado. Mientras exista el Estado, existirá el control público. - Dependiente: la dependencia queda justificada con el mismo argumento del equilibrio tripartito del poder. Los 3 poderes deben ejercer el control público, cada uno en sus respectivas competencias. El control (como acto único y universal) se completa a través de la acción

3

Collazo, Juan: Administración Pública, Tomo II, Editorial Macchi (1984), pág. 2

Teoría General del Control - Luis

-

-

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

6

controladora de los 3 poderes. Cuando un poder deja de ejercer el control público que le corresponde, todo el control público se resiente. De erogación: por el fin que persigue el control (codyuvar al bien común) queda clara su finalidad erogativa (persigue la satisfacción de las necesidades públicas). El control público no tiene finalidad economicista sino social, aunque indudablemente, bajo este concepto, no se debe amparar la ineficiencia. Mixto: por su estructura el control público es mixto, porque se corresponde con estructuras de HP fundamentalmente divisas, aunque pueden ser del tipo totalmente centralizado. Con sustento en el necesario equilibrio tripartito del poder, el control público se organiza fundamentalmente en forma divisa (aunque se reconoce la unidad del control como sistema general), lo cual posibilita ámbitos de control ejercidos en forma centralizada y otros en forma descentralizada.

Finalidad de la Hacienda Pública y relación con el control público: La HP tiene por fin el satisfacer las necesidades públicas para lo cuál aplica los medios (recursos públicos) que detrae a la comunidad. El control público posibilita el análisis del equilibrio entre: necesidades públicas (exigencias de la comunidad para lo cual ella misma aporta riquezas) y servicios públicos (servicios que presta el Estado, como contrapartida de los aportes de la comunidad, en función de lo cual efectúa gastos públicos). El control público posibilita entonces la verificación del grado del cumplimiento de las funciones del Estado. 2.2 El Control Hacendal Público: El control que se efectúa a la Hacienda Pública se denomina Control Hacendal Público o Control de la Hacienda Pública ó Control Público. Todos pertenecemos a la Hacienda Pública por el solo hecho de habitar un territorio, seamos personas físicas o jurídicas, tengamos o no la nacionalidad del territorio donde nos encontramos, por el solo hecho de recibir un servicio público y de contribuir a su sostenimiento por medio de tributos, pertenecemos a ella y no podemos marginarnos de su accionar. El espíritu de pertenencia nos debe motivar a sentirnos comprometidos en todo el accionar de la administración de la Hacienda Pública, puesto que se trata de nuestros intereses. Así, frente al mal uso de los recursos debemos reaccionar porque ello significará una mala prestación de un servicio y que debamos efectuar nuevos aportes. En toda relación económica, para que exista una ganancia o un mayor ingreso en un sector, necesariamente debe producirse una pérdida o un mayor egreso por otro concepto en otro sector. Si un sistema económico conduce a la creación de una elite internacional o interna que obtiene mayores ingresos, es obvio que dichos ingresos tienen que ser aportados por alguien, y ese alguien no puede ser otro que un pueblo que tiende a su empobrecimiento, es aquí donde debemos advertir que tan solo el control es el que puede denunciar tal sistema e indicar las medidas que puedan producir el cambio. 3 Clasificaciones del Control Público: Si bien el control es uno solo, a los fines didácticos normalmente, los distintos autores, realizan una clasificación con el objeto de indicar las características que puede representar el control público de acuerdo a distintos criterios (ámbito de aplicación, tiempo de concretización, etc …). Reiterando el concepto de control único, se puede hablar de distintas clasificaciones a los fines prácticos y/o didácticos, tales como: - por las disciplinas que lo sustentan • de la política • del derecho • de la economía • de la contabilidad pública • de la administración - por los poderes que ejercen el control • del poder legislativo • del poder judicial • del poder ejecutivo - por el momento (oportunidad del control) • preventivo • concomitante • posterior

Teoría General del Control - Luis

-

-

-

-

-

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

7

por la ubicación del órgano controlante • interno • externo por su actividad • permanente • periódico • accidental por su intensidad • integral • parcial por su alcance • de legalidad o formal • de mérito o sustancial por las técnicas aplicadas • investigación Operativa (con variantes) • análisis técnicos y de laboratorios • mediciones, descripciones y certificaciones • relevamientos • ensayos de materiales • de procesos • organigramas • cursogramas

A continuación se desarrollará brevemente las distintas clasificaciones. A) Según las disciplinas que lo sustentan: El Estado, por ser una cosa compleja, no responde a la influencia y análisis de una sola disciplina. El Estado responde a la búsqueda de la satisfacción de las necesidades del hombre, y éste es un ser complejo, cuyos requerimientos son de diversa índole, también compleja. Es así que el Estado se crea en base a lo que cada ciencia, técnica, disciplina y arte le ofrecen, para ir evolucionando en forma conjunta con los avances de la civilización. Cada porción del saber muestra una fase de la problemática social, tienen sus propios principios, métodos fines y controles. La sociedad abarca todas las disciplinas por lo que su actividad responde a las mismas. Consecuentemente, para que el control público tenga una competencia acorde a la sociedad deberá ser interdisciplinar. Así encontramos desde este punto de vista los siguientes tipos de control: 4

A.1) Desde la Política: La Política como ciencia y arte de gobernar, es un conjunto de normas y principios que tratan de dirigir la acción de los hombres y de la sociedad hacia el fin natural de la misma. El control sustentado en la política se manifiesta en la relación entre Poderes, en un adecuado sistema de pesos y contrapesos donde el Poder está controlando al Poder (reparto tripartito del poder para posibilitar el equilibrio del poder). El accionar de los representantes constituye un objeto de control, puesto que debe existir correspondencia y coherencia entre lo que se propusieron realizar y lo realizado, en otros términos: si el “ser” de la administración responde al “deber ser”, consecuentemente el control deberá determinar y juzgar las responsabilidades políticas. A.2) Desde el Derecho: Dos campos se visualizan con claridad en el control desde este punto de vista: a) el que corresponde a la vigilancia permanente del cumplimiento de las normas (control jurisdiccional) y b) el que debe mirar que las normas se ajusten a la evolución de la sociedad (control social). a) En relación a la vigilancia permanente, el control jurisdiccional adquiere suma importancia, puesto que debe velar por la correcta aplicación de las normas.

4

Wierna Gustavo, Guías de Estudio de Contabilidad Pública: El Control Público: Conceptualización y Organización, Editado en Talleres Gráficos de la UNSa, (Setiembre – 90), pág. 21

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

8

b) El segundo ámbito de actuación nace sobre un contexto social dinámico. Se observa que las variables que componen la sociedad están en permanente cambio, por lo que la estructura legal debe acompañar dicho movimiento brindándole el marco jurídico necesario. Los representantes del pueblo tendrán a su cargo la adecuación de la ley con el cuerpo social y las modificaciones de la administración, tanto en su comportamiento como en su organización. Sin olvidar que las leyes se elaboran para el bien común de una sociedad y no es la sociedad la que debe ajustarse a la ley. A.3) Desde la Economía: En el sector público la problemática económica adquiere importancia cuando se toma conciencia que los recursos son limitados y las necesidades son cambiantes y cada vez se visualizan más como ilimitadas. Corresponde a la economía el proceso de producción de bienes, distribución y consumo, con sus problemas de propiedad de medios, participación del trabajo y el comportamiento de los mercados. Los controles económicos se manifiestan en todos los procesos, tanto en el sector público como en el privado y en la interrelación entre ambos, deberá operar desde la planificación hasta la comparación de los resultados obtenidos. A.4) Desde la Contabilidad Pública: Para Atchabahian, la Contabilidad crítica (control) es una rama de la Contabilidad pública que: a) formula la Teoría del Control de la gestión financiero – patrimonial de los entes públicos y b) provee los medios necesarios para su aplicación práctica. Es finalidad de esta rama el control de las operaciones de gestión ejecutiva y todo cuanto atañe a las formas de asegurar y hacer efectiva la responsabilidad de los agentes encargados de la administración, custodia o conservación de los bienes del Estado o del Tesoro. Acá surge claramente que el juzgamiento de las responsabilidades es una consecuencia del control y no el control mismo. Por ello es que en los sistemas de control generalmente se reserva el juzgamiento de las responsabilidades a un poder diferente. Si la Contabilidad Pública contiene un conjunto de principios doctrinarios y reglas que rigen la gestión económica administrativa de la Hacienda Pública, el punto central de la misma está en la comparación entre la determinación de las funciones y el cumplimiento de las mismas, el tipo y el grado de responsabilidad de los agentes que tienen a su cargo la gestión pública. Esta disciplina (Contabilidad Pública) brindará la información necesaria para que puedan tomarse decisiones relacionadas con: la adecuación de la organización de la Administración con las funciones asignadas tendientes al bien común, la significación de los elementos integrantes del presupuesto, la necesidad de operaciones financieras y patrimoniales, y las responsabilidades contingentes de la Hacienda Pública, etc …. A.5) Desde la Administración: Desde los tiempos de la Escuela Clásica de la Administración es sabido que el control es una de las etapas del proceso de la administración, pero es necesario recordar dos principios enunciados por aquel hombre que tantas enseñanzas nos dejó, Fayol: - Técnicamente son iguales la administración privada y la administración pública. - Todos los controles, de cualquier índole, convergen en la función superior de control. En cuanto al primer principio es necesario aclarar: a) Que los fines en la Hacienda del Estado son la satisfacción de las necesidades públicas para lograr así el bien común que nos permita gozar la paz social. b) Que los fines en la Hacienda Privada son distintos a los de la Hacienda Pública (se persigue fundamentalmente el lucro, aunque hoy se trate de instalar la necesidad de que también coadyuve al Bien Común, por cuanto este fin debería ser compartido por todos los hombres, independientemente del sector donde desarrollen sus actividades) El principio nos enseña, que “básicamente” las “técnicas” a emplear en uno y otro sector (público y privado) pueden ser las mismas (quizás, ajustadas en un marco distinto). En cuanto al segundo principio, es necesario recalcar que el titular de la Hacienda Pública, que es el pueblo, ejerce un derecho de Soberanía, por lo que el control es una función indelegable y de aplicación obligatoria para el administrador público, que mediante el control está sustituyendo el interés del pueblo. Es por ésta razón que “todos los controles”, independientemente de cualquier

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

9

clasificación, convergen en uno solo y lo completan, por cuanto el control es una función superior (tanto en la Hacienda Privada como en la Hacienda Pública) En resumen: reiterando la interdisciplinaridad de aspectos de la HP, no puede concebirse al control público sino interdisciplinar, razón por la cual, cada porción de saber colabora desde su especialidad haciendo que la clasificación en compartimentos tipo estancos no resista justificación, aportando más argumentos a favor de la unidad del control público. B) Según los Poderes que lo ejercen: B.1) Legislativo: Es un control esencialmente político ejercido por ambas Cámaras en su conjunto o en forma separada. Al tomar al PL en su conjunto se considera la representación de todo el Estado (Nación, Provincia o Municipio), pero para que esto sea una realidad, debe ser la expresión genuina de la opinión pública, de la voluntad de las partes que componen el todo. Le corresponde al PL la potestad de hacer las leyes y reglamentos convenientes para poner en ejercicio los poderes asignados por la Constitución, por lo que el control público que ejerce este poder tendrá la misma amplitud; esto quiere decir que además de sancionar las leyes fundamentales, debe vigilar su cumplimiento. Se debe tener muy claro que “verificar el cumplimiento de las leyes” no significa inmiscuirse en funciones propias del Poder Judicial, quién tiene por función “hacer o coadyuvar en el logro de la justicia”. En asuntos de la Hacienda Pública, el PL tendrá a su cargo, entre otros, el control presupuestario, que se inicia con el estudio del proyecto presentado por el PE, continuando con el seguimiento de las políticas y la aplicación de los medios económicos para satisfacer las necesidades públicas en todo el ejercicio; concluye tomando las informaciones que contenga la Cuenta General o Cuenta de Inversión, juzgando para emitir una posterior opinión acerca de la gestión del administrador. La Cuenta General del Ejercicio es una síntesis de cómo se ejecutó el presupuesto; el análisis que realiza el PL concluye en un juicio de aprobación o rechazo; es un juzgamiento efectuado por los representantes del pueblo de cómo se cumplió el plan de gobierno que contenía el Presupuesto. El control ejercido por el Poder Legislativo engloba además, la autorización de empréstitos, pedidos de informes, interpelaciones, comisiones investigadoras, etc... en un todo de acuerdo a las atribuciones señaladas en la Constitución. Consecuentemente el incumplimiento de la función control, significa un apartamiento de las normas constitucionales. B.2) Judicial: El PJ participa en el control público en una doble vertiente: a) El PJ tiene la función de hacer justicia, condición básica y elemental para que la función control pueda desarrollarse en su verdadera amplitud y finalidad. En tal sentido, la función propia del PJ colabora para que la función control público sea posible. Es el garante de los derechos y garantías, es el custodio de la Soberanía de los pueblos, de los poderes públicos constituídos y de la supremacía de la Constitución. b) El PJ desarrolla funciones de control público propias de dicho poder. El control público a cargo de este Poder es un control de legalidad y razonabilidad de los actos de los otros Poderes, en protección del orden jurídico establecido. A.3) Ejecutivo: La función básica del Poder Ejecutivo consiste en la administración general, por lo que el control público a cargo de su titular será también de índole administrativa. El control público se llevará a cabo fundamentalmente a través de: a) los órganos y organismos de control internos (SIGEN, Contaduría General, Direcciones de Administración y SAF) en lo que se refiere a movimientos hacendales, y b) por los ministerios y secretarías en lo que se refiere a las medidas de conducción política. Se debe tener presente que el administrar implica controlar. En resumen: los 3 poderes, cada uno en sus competencias, participan del control público completándolo y fundamentando su unicidad. C) Según el momento de realización del control: C.1) Control Preventivo: Cuando ocurre antes que la acción sujeta a control se materialice.

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

10

C.2) Control Concomitante: Cuando se acompañan en el tiempo, el control y el acto o acción. C.3) Control Posterior: Cuando es ejecutado luego de cumplido al acto o la acción. Esta clasificación es la que tiene un mayor uso ya sea en el ámbito de la administración pública como privada. Sin embargo al considerar al control como una función, ésta debe estar presente en toda la acción, de allí que no se pueda considerar eminentemente preventivo, concomitante o posterior. No obstante esta clasificación, la doctrina considera que el control por esencia debe ocurrir en el presente para poder ser capaz físicamente de modificar el curso de la acción. El pasado siempre está congelado y nada lo puede alterar, es desde el presente que se puede tener propósitos sobre un futuro que aún no ha llegado. Se debe tener presente que el fin del control es retroalimentar el sistema (recomendar y producir el seguimiento de las recomendaciones). La función control es permanente, tiene su nacimiento en el acopio de información y se materializa en todo un proceso hacendal con la finalidad de maximizar el aprovechamiento de los recursos entregados por el pueblo, para corregir las desviaciones a tiempo y no esperando que el hecho sea irreversible. El control entraña una responsabilidad administrativa, política, civil, penal, profesional, ética, etc …. Presupuesto y Cuenta General son dos elementos importantes de control que posee el pueblo para juzgar la administración, pero no creo posible afirmar que el control del presupuesto sea eminentemente preventivo, o que la Cuenta General tenga un control eminentemente consuntivo. El presupuesto en su nacimiento es la asignación de medios para satisfacer las necesidades en el plazo de vigencia del mismo, inserto en la planificación de lo que el Estado pretende hacer, es la exteriorización financiera del plan de gobierno, es una parte del plan de gobierno. El presupuesto entendido como una fórmula actual de la justicia social de un Estado es un sistema constitucional de órdenes, límites, garantías, competencia y responsabilidad, inserto en el orden político, orgánico y económico de un país. En sí mismo es la imagen de un Estado, sus signos indican la potencia, la estructura y la prudencia, no es un problema de esencia contable o de teneduría de libros, es un problema de los órganos máximos del Estado y en él se reúnen las explicaciones y las soluciones de otros problemas. Su naturaleza es política. El presupuesto debe ser la unidad de medida para que el pueblo se informe acerca de cómo se está gobernando, cuánto cuesta el gobierno y sobre todo, que relación hay entre lo que se pensó y/o prometió hacer y lo que se hizo. Su control en la medición de necesidades y asignación de recursos es concomitante, puesto que arroja los elementos necesarios para continuar su control conforme se va desarrollando el ejercicio, por lo que se podrá tomar medidas alternativas. Mediante la Cuenta General del Ejercicio se está juzgando en el presente los hechos producidos en el ejercicio pasado, no se está ejerciendo un control sobre la cuenta, sino que mediante ella, a través de ella, se juzga una conducta, una gestión de gobierno que es aceptada o rechazada. Es decir, se juzga la gestión del gobierno a través de la Cuenta General, no se juzga la Cuenta (lo importante es la gestión, no la Cuenta, es por ello que el análisis el PL sobre la Cuenta General es fundamentalmente político). El análisis técnico de la Cuenta General es desarrollado, antes que la misma sea tratada por el PL, por los órganos y organismos de control (CGN, SIGEN y AUGEN). Luego el PL desarrolla un análisis político en base a los comentarios técnicos que incluye la misma Cuenta General y que fueron aportados por el mismo PE y sus órganos de control (interno y externo). Considerar que puede existir un control posterior, final o consuntivo es creer que mediante el control público podemos cambiar situaciones ya ocurridas. Se puede obtener información sobre cuales fueron las causas del accionar o bien adquirir los elementos para juzgar una conducta pero no se puede modificar la misma, a pesar de que estos resultados pueden influenciar el presente y el futuro. Lo que debe caracterizar al control público es el hecho de producir información oportuna que permita corregir las desviaciones observadas desde un punto de referencia. De lo expresado surge que esta clasificación basada en la posibilidad de ubicar al control vinculado a la oportunidad del mismo no tiene clara aplicación práctica, o no se justifica plenamente (salvo

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

11

razones didácticas). Se debe observar que las acciones en la Administración Pública se llevan a cabo mediante procesos (secuencia de actos concatenados en el tiempo y tendientes a un fin) donde todo momento temporal resulta anterior a otro, concomitante a él mismo y posterior de otro. D) Según la ubicación del órgano controlante: De acuerdo a cómo se encuentran situados en la estructura administrativa el controlador y el controlado, se puede hablar de un control interno y un control externo. D.1) Control Interno: Es aquél que se efectúa dentro de cada entidad y es llevado a cabo por órganos que se encuentran dentro de la misma estructura. El control interno es el que realiza el Poder Ejecutivo dentro de su esfera de acción por sí y por medio de sus órganos secundadores (Sistema de Control Interno según Ley 24156: órgano rector SIGEN). D.2) Control Externo: Este tipo de control se visualiza cuando el órgano que lo ejerce se encuentra fuera de la organización controlada, o es ejercida por una persona jurídica de derecho público distinta del controlado. El control que tiene a su cargo el Poder Legislativo y el Poder Judicial sobre los actos y hechos en la Hacienda administrada por el Poder Ejecutivo es externo al PE. Si bien éstos Poderes son parte integrante de lo que denominamos Hacienda Central se encuentran fuera de la organización del Poder Ejecutivo. Según el Sistema de control adoptado por Ley 24156, el Control Externo se encuentra a cargo del AUGEN en su carácter de órgano rector (con normativa anterior, el Control Externo estaba a cargo del Tribunal de Cuentas). Es necesario e importante destacar que el control interno y el externo no son contrapuestos, ni rivales por parte de quienes lo ejercen (se reitera: el control es uno solo; tanto unos y otros, los órganos de control interno y externo, conforman el Sistema de Control que es único). En cuanto a la cuestión de órgano interno o externo (al órgano controlado) indudablemente que también pueden surgir zonas grises (caso: el órgano de control del PE está ubicado en el ámbito del PL y consecuentemente resulta “externo” a él; pero a su vez dicho órgano “externo” del PE sería “interno” del PL ¿??). De lo expresado surge que esta clasificación basada en la ubicación del controlado respecto de su controlante no tiene clara aplicación práctica, o no se justifica plenamente (salvo razones didácticas) en una organización caracterizada por la transparencia de la gestión, donde el único interés es el del pueblo. La razón practica estaría en que el órgano controlante ubicado dentro del órgano controlado podría estar más cerca de los asuntos de Estado y pueda interpretarlos en su real sentido (cuestión que tampoco resulta significativa en una organización donde el órgano externo también podría estar interiorizado de los asuntos de Estado, de forma tal que el juzgamiento sea preciso). En resumen: la solo diferenciación en función de la ubicación del órgano controlante en relación a su controlado, nada debiera agregar o quitar al buen control público. E) Según su Actividad: E.1) Permanente: En los mecanismos de control que posee el Poder Legislativo no tiene cabida una permanente actividad de control sobre la Hacienda Pública, pero sí debe existir sobre las políticas que diseña el mismo Poder, y que lleva a cabo el Poder Ejecutivo. Sin embargo, el PL tiene atribuciones y competencias asignadas por la Constitución en forma permanente, razón por la cual puede hacer uso de ellas en cualquier momento. El accionar de control de los mecanismos del Poder Judicial tampoco responde a una actividad de permanencia, ya que no opera por impulsión propia sino ante conflictos de intereses y a pedido expreso, salvo en lo que le compete según las atribuciones y competencias que le confiere la Constitución. Una tarea muy importante que tiene el PJ en forma permanente tiene relación con las funciones de los Fiscales, quienes pueden en cualquier momento por sí generar el inicio de acciones. En lo referente al control de la Hacienda Pública debe existir una permanencia en el control, tanto por los órganos secundadores como en los independientes del Ejecutivo. El control permanente es identificable con la competencia que tiene a su cargo el control interno. Sin embargo, se reitera que todos los poderes del Estado (PE, PL y PJ) poseen atribuciones

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

12

constitucionales como para poder actuar en cualquier momento, cuestión que tiñe de permanente a sus respectivas funciones de control. E.2) Periódico: Un control es periódico cuando la acción controladora se realiza en forma asistemática en el tiempo, esto quiere decir que lo periódico no debe referirse a intervalos regulares de tiempo o de actividades, sino que la acción controladora debe hacerse cuando el órgano controlador lo considere oportuno y, lógicamente dentro de un plan general de control. Si se analiza la periodicidad con que se efectúan las acciones de control por parte del Poder Legislativo y Judicial, se podría inferir en que se trata de controles periódicos (quizás falte definir con precisión el período temporal al que se refiere). En forma periódica, mediante los órganos y las instituciones creadas por la Constitución y las Leyes, el Poder Ejecutivo controla la percepción de las rentas y su inversión de acuerdo al presupuesto, no solamente para tomar medidas, sino para informar al Poder Legislativo y al pueblo. De lo expresado surge que la periodicidad (periodicidad en general, sin individualizar el período temporal que repetitivamente implicaría periodicidad) tiene tintes de permanencia o continuidad. E.3) Accidental: La acción de control es accidental cuando se realiza sobre un hecho o acto determinado, sin que guarde una secuencia o esté dentro de un plan de control, sino que el mismo surgirá cuando las circunstancias así lo requieran. Los tres Poderes tienen facultades para efectuar estos tipos de controles utilizando diversos mecanismos. Por ejemplo: el PL lo hará mediante comisiones investigadoras, pedidos de informes, interpelaciones y otras herramientas competentes; el PJ atendiendo las denuncias, pedidos y recursos que se interpongan; el PE a través de la acción de sus órganos secundadores hará uso de este tipo de control. De lo expresado surge que esta clasificación basada en la posibilidad de fraccionar el tiempo realmente no tiene clara sentido o aplicación práctica, o no se justifica plenamente (salvo razones didácticas). F) Según su Intensidad: F.1) Integral: Cuando el control se manifiesta en todo el accionar del órgano controlado, desde la norma que le da origen, las funciones que debe cumplir, los medios que debe utilizar y los resultados a que la acción pueda llegar, teniendo en cuenta los parámetros que surgen de las disposiciones legales y de su ubicación en la estructura de la administración. F.2) Parcial: Se considera un control parcial cuando la acción de control esté dirigida a un aspecto determinado del accionar del controlado, como por ejemplo un control de inventarios, caso arqueos. Este tipo de control (parcial) se puede subdividir, de acuerdo a la forma de operar, en: a) selectivo o b) muestral. La subdivisión tiene relación con tópicos sujetos a control, y la dimensión de la muestra controlable con relación al monto total de operaciones. También este tipo de control (parcial) puede subdividirse en: a) aleatorio cuando no se parte de un proceso previo de selección de puntos críticos o a controlar ó b) al azar cuando el control se realiza sobre hechos u operaciones aislados, tomados al azar. En la práctica, por el tamaño de las organizaciones el control se planifica el forma integral pero se ejecuta en forma parcial. Por ésta razón la clasificación tiene más sentido didáctico. G) Según su alcance: G.1) De Legalidad o Formal: Es el control que se realiza sobre todo el accionar del gobierno, comparando si los actos y hechos se ajustan a las normas establecidas (compara lo ejecutado poniendo énfasis en la norma que autoriza la ejecución). Hace control de legalidad, independientemente de los “resultados de la gestión”. 2 – De Mérito o sustancial: Este tipo de control debe indicarnos la forma en que la acción se cumple, apuntando a tres aspectos fundamentales (pone énfasis en los resultados de la gestión): - La eficiencia, es decir si existe un buen rendimiento en la acción sujeta a control (combinación de economía y efectividad). - La economía, que nos indicará si la necesidad se satisface al menor costo posible.

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

13

- La efectividad: si se logra la finalidad perseguida. Queda sobreentendido que las 3E deben enmarcarse en una cuarta E (ética). Recordar que acciones que pueden cumplir con las 3E, en el Estado, pueden generar discusiones éticas. El control sustancial con respecto a la acción busca: - Verificar si se realiza en la oportunidad debida. - Si es eficiente: si se maximizan los servicios por unidad de costo o se minimizan los costos por unidad de servicio. - Si es eficaz, en relación a la satisfacción de las necesidades públicas, al grado de sensibilidad y prontitud en que se advierten cambios en el contexto y al grado de elasticidad y de adaptabilidad del programa a los cambios - Si es efectiva en relación a la existencia y a la veracidad del servicio que presta. - Si posee consistencia, estabilidad y continuidad. No se debe considerar que el control de legalidad o formal está en oposición al control de gestión en el sector público, puesto que sería contraponer un concepto específico con otro genérico que lo comprende, razón por la cual, la clasificación planteada también tiene clara importancia didáctica. Además el verdadero control público no debe limitarse solo a aspectos cuantitativos, sino que se debería buscar la relación entre aspectos cuantitativos y cualitativos. H) Según las Técnicas aplicadas: De acuerdo a las técnicas que se utilicen para ejercer el control, el mismo puede reconocer diversas denominaciones, que no son vinculadas al control en sí mismo, sino a métodos para programar y ejercer acciones tendientes a controlar. Así se puede enunciar dos grandes grupos: H.1) La Investigación Operativa: Es una rama destinada al análisis de problemas que presentan aspectos tan diferentes que no pueden esclarecerse sin el auxilio de otras ciencias aparte de la matemática, que es la expresión de lenguaje que caracteriza a esta técnica. 5

Se puede inferir en que la Investigación operativa es un conjunto de métodos de análisis científico de los fenómenos de la organización. De la investigación operativa se desprenden a su vez varios métodos, que si bien son considerados para la toma de decisiones, son de gran utilidad también para el ejercicio del control: H.1.a) Programación Lineal: Es un método matemático que analiza la relación de factores variables pero recíprocamente dependientes, con el objeto de encontrar la mejor combinación para un propósito determinado. En la Administración Pública es un método que posibilita la planificación de las obras públicas y su control por medio de programas computados, que nos permitan asignar recursos disponibles en forma óptima, que facilitará encontrar la combinación adecuada frente a un conjunto de restricciones. H.1.b) Teoría de las Colas o de las Esperas: Analiza, cuando los objetos y los hechos se mueven en una línea, donde existe una relación entre el servicio que se debe prestar y el tiempo que insume, lo que nos indica las demoras producidas en una organización determinada. Su utilidad en la Administración se observa en la planificación de los trámites, en la organización de las oficinas, en la atención de los usuarios de servicios públicos y en la diagramación del recorrido lógico de los tan afamados expedientes. H.1.c) Teoría de los Juegos: Se basa en una demostración matemática acerca de los intereses antagónicos para lograr fines deseados. Este sistema aplicado a la administración del Estado lleva a determinar los distintos roles, programar las expectativas de cada uno de los sectores y detectar las posibles variables, antes de tomar una medida. H.1.d) Modelos de Simulación: Se basan en la Teoría de los Juegos, armando matemáticamente un modelo con las mismas variables que se observan en la realidad y sus posibles cambios, de manera tal que sea un escenario que refleje la situación con todos los sectores involucrados.

5

Faure, Boss y Le Garff, La Investigación Operativa, pág. 10

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

14

La práctica de este tipo de modelos en el ámbito impositivo aportaría valiosas conclusiones acerca del comportamiento de los contribuyentes. H.1.e) Método del Camino Crítico: Consiste en un conjunto de técnicas, donde existen metas fijadas, objetivos de programación, desarrollo y control de un tarea de diversas índoles. El manejo de este método en el ámbito público se puede observar en la prestación de distintos servicios públicos para satisfacer necesidades colectivas, como la ejecución y el control de la obra pública. H.1.f) Técnica del PERT: Por este método se visualiza con facilidad las partes de un proyecto que debe ser corregido y puede determinarse el efecto del intercambio de tres factores ( tiempo, recurso y rendimiento técnico). Su ventaja principal radica en que suministra para el control del programa una información inmediata. No es necesario para la aplicación del PERT, modificar la administración, ni la política administrativa, sino que consiste en organizar los datos existentes en forma significativa para emplearlos inmediatamente. H.2) Auditoría: Consiste en un análisis crítico y sistemático de la dirección interna, de los Estados, expedientes y operaciones contables preparadas para tal fin. Su objeto consiste en verificar la exactitud, integridad y autenticidad de los Estados, expedientes y documentos Actualmente la Auditoría Operativa es la que detrae mayor atención, se la define como un examen integral y constructivo de la estructura orgánica de la empresa y de sus componentes, de sus planes y políticas, de sus controles financieros y operativos, de sus modos de operación y del aprovechamiento de sus elementos físicos y humanos. El objetivo de la auditoría operativa consiste en revelar desviaciones y defectos en cualquiera de los elementos examinados dentro de la organización de la empresa, que afecten la eficiencia del trabajo de la misma. La auditoría es un procedimiento del control que puede ser ejercida por cualquiera de los tres Poderes, órganos y organismos con que cuenta la administración. Su alcance puede residir tanto en la eficiencia como en la eficacia, como así también a la legalidad y razonabilidad de las acciones para cumplir con el objetivo que se propone, utilizando los medios que le resulten más convenientes de acuerdo al objeto en cuestión. H.3) Análisis Técnico y de Laboratorio: El control que se realiza mediante el análisis técnico es básicamente del ámbito de la producción, puesto que lleva consigo un seguimiento del proceso productivo analizando los materiales insumidos para lograr el producto planificado. Es de utilidad este tipo de método en el seguimiento de las obras públicas, como así también a aquellos servicios que el Estado presta a través de la entrega de recursos materiales y en aquellos en que se basa en una prestación de servicios como es el área de salud. H.4) Mediciones, Descripciones y Certificaciones: Surge de la aplicación de normas sobre las obras que realiza el Estado por contratación. Se ejerce sobre los contratistas para verificar el cumplimiento de las obligaciones que surgen del contrato de obra pública. Este método es típicamente se visualiza en la obligación que tiene el Estado de evaluar una obra ejecutada para extender la certificación de obra. La medición se basará en la verificación de la cantidad ocupada y la calidad ejecutada. H.5) Relevamientos: Consisten en un la toma de conocimiento absoluto por parte del evaluador del contexto del problema para analizar los factores internos, externos y los componentes en cuestión. Se puede expresar que el relevamiento sirve de base para el diagnóstico de la planificación, ya que consiste en la captación de información de suma importancia par delinear los cursos a seguir. H.6) Ensayos de Materiales: Consiste en someter a análisis físicos y químicos a los distintos elementos que van a formar parte de un producto.

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

15

El sector público es productor de servicios, en donde los ensayos de materiales sólo se van a realizar en las haciendas anexas que estén destinadas a la producción de bienes. También podría utilizarse la idea para la prueba de los servicios que presta el sector. H.7) De Procesos: Puesto que la aplicación de procesos es muy amplia, se debe considerar aquellos relacionados con la producción y transformación de bienes, para luego poder abordar a los procedimientos que surgen de la aplicación de disciplinas administrativas, económicas, financieras o contables. H.8) Organigramas: Consisten en la representación gráfica de la estructura jerárquica de una organización, dicho gráfico refleja la ubicación de las dependencias y las relaciones que se entablan entre los departamentos que conforman una organización, ya sea de índole privada como estatal. A través de la comparación del organigrama con la realidad se puede tomar conocimiento de la asignación de funciones incompatibles o heterogéneas que atentan contra los criterios de la administración, superposición de funciones o duplicación de las mismas, falta de unidad de mando, desequilibrios por sobrecarga o defectos de funciones, inadecuación en los tramos del control, etc. H.9) Cursogramas: Representan gráficamente un procedimiento rutinario o un circuito de información caracterizados por su naturaleza secuencial y programada. Estos cursogramas se deben cotejar con la realidad para determinar cuales serán los ajustes a realizar y en que sectores se deben aplicar, para lograr una mayor eficiencia. Es una técnica de gran frecuencia en el control administrativo. Consideración final al tema de las clasificaciones del control: Reiterando que el control es uno solo y que las clasificaciones resultan interesantes desde el punto de vista didáctico (permiten el estudio en forma sistémica y ordenada), resulta equilibrado tener presente que el mejor sistema de control deberá surgir de la combinación más oportuna en función de las tareas a controlar, a la luz del objetivo final del control. Es por ello que los sistemas de control en la HP adoptan tipologías de control que combinan distintas variantes de las clasificaciones enunciadas. El criterio con el que se elige la combinación más adecuada depende fundamentalmente del criterio que se adopte para el sistema (en fin, así como el control tiene naturaleza política, los criterios más adecuados también tienen fundamentos políticos, razón por la cual, resulta difícil el juzgamiento, y en su caso la critica, sobre los distintos sistemas imperantes en las distintas organizaciones). Además, siempre queda la posibilidad de que el control use de distintas técnicas para lograr su objetivo (queda claro que las distintas técnicas de control, deben subordinarse al control único y universal( 4. Elementos del Control: En un primer momento o bien en un ámbito general se puede hablar de una clasificación primaria que se basa en la existencia de 3 factores, que más que elementos se los podría denominar fases, que se tienen en cuenta para desarrollar el control público y que se encuentran presentes en toda organización del Estado. Tales fases son: a) las normas, b) la comparación de resultados y c) la acción correctiva. a) Normas: son las que nacen de la Constitución y las leyes. Ellas van a delinear la forma de gobierno y reglar el ejercicio del poder. Por ello existirán decisiones de carácter programado, que serán susceptibles de ser cotejadas ( comparación entre lo normado y lo ejecutado ). Es así que el control se vale de las normas para establecer parámetros de comparación. b) Resultados: Por comparación entre lo normado y lo ejecutado, necesariamente deberá surgir un resultado ( acercamiento a la meta). Lo difícil en esta fase es la determinación de los indicadores del resultado. Acá se advierte que es necesario contar con distintos procedimientos para poder medir los resultados de una acción de gobierno. Dichos procedimientos se basarán en distintos métodos y técnicas (representativos del uso de la riqueza, en relación a una asignación adecuada de recursos, determinando si existió buen o mal uso de los fondos aportados por el pueblo, u otros elementos de evaluación). c) Acción correctiva: En base a los resultados obtenidos se diseñará una acción correctiva. Es la emisión de opinión con recomendaciones. Ahí la importancia de llevar un control en el presente para aprovechar la oportunidad de acción futura.

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

16

Informe nº 5 CECYT: A los efectos de observar con claridad cuales son los elementos de un sistema 6 de control es de gran de utilidad citar aquellos que define el referido informe. - Sistema operante: puede estar expresado en una característica o condición que se controla; puede ser el producto final de un sistema o una condición que ha resultado de la operatividad de ese sistema; es decir la producción del sistema en cualquier etapa. No solo debe existir algo que deba ser controlado, lo que es muy obvio; sino que también debe existir una clara separación entre los “elementos esenciales” y “no esenciales”, lo que será vital para ejercer el control donde corresponda. En la organización se desarrollan múltiples operaciones, se utilizan variados recursos y actúan diversas personas. Deberá definirse cuáles de esas operaciones, recursos y personas, por su carácter de elementos esenciales, deberán ser controladas. - Sensor: es el instrumento que reacciona con el comportamiento del atributo que se controla, comunicando al centro de control ese comportamiento a través de la red de comunicación. El sensor está ubicado en algún lugar del flujo de actividades que se realizan en la organización. La técnica de control consiste en diseñar instrumentos de medición de la actividad del atributo a controlar y colocarlo en el sistema - Grupo de control: es la persona o el instrumento que compara la información con la norma o el parámetro fijado, para cumplir con esta función es necesario consultar con el sistema de planeamiento y compararlo con lo realizado, verificando si existe algún desvío y su magnitud, y determinando la necesidad de corrección y pone en conocimiento del grupo activante la información que permitirá corregir la producción del sistema. Todo este proceso sucede si el centro de control está compuesto por personas, ya que puede ser un instrumento de tipo servomecánico, en cuyo caso el dispositivo alerta del desvío o directamente lo corrige (cuando en la práctica que se da este caso se habla de “control automático”). - Grupo activante: es el mecanismo, grupo o persona que es capaz de producir un cambio en el sistema, toma la decisión de realizar una acción correctiva, en función de lo detectado por el grupo o centro de control. Esta separación de los cuatro elementos de un sistema de control no es terminante, pudiendo una misma persona o instrumento a actuar simultáneamente como dos de esos elementos. Por ejemplo, la auditoría operativa actúa como sensora del comportamiento de los sectores y como centro de control al proponer la acción correctora. 5. Principios del Control: Previamente al desarrollo de los principios del control es vital establecer cual es el objetivo del Estado, puesto que las delineaciones del control van a responder a la concretización del objetivo estatal. Es decir: existe una supremacía de los objetivos del Estado por sobre toda acción correctiva. El control como función forma parte de cada una de las actividades del gobierno y es lo que brinda coherencia a dicha acción. 7

5.1) Objetivos Estatales: El objetivo del Estado consiste en conducir a la sociedad para que alcance el bien común que le permita gozar de la paz social. En este objetivo convergen todas las funciones del gobierno como único medio de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad. Todas las funciones estatales tienden a la obtención del bien común. Siendo el control una función del Estado, también tiende al Bien Común, por lo que se deben cuantificar y cualificar los objetivos para una mejor acción del control. Principios básicos perseguidos por el control en general: El profesor Wierna, expresa que los principios del control en general sustentados por la Ciencia de la Adminsitración parecen ser aplicables (previo ajuste en un sector u otro) al control público. Tales principios son: - El control debe tener metas claras y definidas. - El control debe posibilitar la toma de decisiones concretas. - El control (como acción) debe ser eficiente en su aplicación. - El control (como actividad ) debe mirar hacia el futuro o tener proyección en él. - El control debe exteriorizar desvíos (o aciertos) con la mayor celeridad. - El control debe ser flexible (para adecuarse a las circunstancias siempre cambiantes)

6 7

Informe Nº 5 “Manual de Auditoría” CECYT Capítulo I

Wierna Gustavo, Guías de Estudio de Contabilidad Pública: El Control Público: conceptualización y Organización, Editado en Talleres Gráficos de la UNSa, (Setiembre – 90), pág. 65

Teoría General del Control - Luis

-

-

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

17

El control debe resultar operante (debe ser posible de resultar operativo y obtener resultados) sobre los puntos críticos que justifiquen su examen (puntos de control). El control debe actuar coordinado, independientemente de las técnicas, órganos, oportunidad, profundidad, etc ... (se deben aprovechar los resultados producidos por las distintas técnicas de control). El control debe ser comprensible por todos los controladores y controlados. El control debe ser correctivo (inducir a la mejora continua).

El control como información: El control debe cumplir con las cualidades o requisitos generales de la información contable, previstos en RT nº 10 CECYT, con las adecuaciones previstas por Informe nº 2 del Area Sector Público CECYT (relacionadas con: esencialidad, productividad, comparabilidad, integridad y prudencia). La misma RT nº 10 expresa que el "listado" debe ser considerado "en su conjunto y entendido como para un cumplimiento equilibrado y razonable". Tal listado es el siguiente: 1) La información que se proporciona debe ser verdadera, razón por la cual las cualidades a satisfacer son: a) veracidad, b) objetividad, c) actualidad, d) certidumbre, e) esencialidad, f) verificabilidad, g) precisión, h) confiabilidad. 2) Debe considerarse el rendimiento de la información, razón por la cual las cualidades a satisfacer son: a) utilidad, b) productividad. 3) La información debe ser la que corresponde, razón por la cual las cualidades de la información a cumplir son: a) pertinencia, b) integridad, c) significación, d) suficiencia, e) irreemplazabilida, f) prudencia. 4) La información debe ser viable, razón por la cual las cualidades a satisfacer son: a) accesibilidad, b) practicabilidad, c) normalización, d) comparabilidad, e) convertibilidad, f) oportunidad, g) celeridad, h) claridad. 5) La información debe ser organizada. Ello significa satisfacer las siguientes cualidades: a) sistematización y b) racionalidad. 8

5.2) Desarrollo de los Principios del Control: Para lograr un desarrollo amplio y globalizador de los principios del control se recurrió a una integración entre los principios enunciados por Wierna y por Alvarez. -

Principio del objetivo o de las metas: al iniciar una acción de control se debe establecer que es lo que se busca, el propósito del control es detectar oportunamente las variaciones en los planes, con el fin de tomar las acciones correctivas pertinentes de modo que se logren los objetivos propuestos.

En el sector público se debe tener presente que el control debe tener como objetivo final optimizar la actividad pública mejorando el servicio, tendiente a lograr el bien común, para que todos logren gozar de la paz social. Asimismo el establecimiento explícito de metas es muy necesario y contributivo para el control, ya que, cuando no existen metas claras y definidas en la conducción política ni en la naturaleza de los gastos públicos, el control encuentra su primera dificultad por la ausencia de un parámetro para su comparación. -

Principio del establecimiento de normas y decisiones concretas: la eficacia del control dependerá del establecimiento de normas claras, precisas, objetivas y adaptables para cada caso particular. Las normas que se pueden aplicar pueden ser: cantidad de producción, calidad de trabajo, programa de desempeño y costos, índices de necesidades básicas insatisfechas (NBI), índice de deserción escolar.

Este principio encuentra plena vigencia en todas las acciones sujetas a control en el campo de la actividad gubernamental, donde las normas indican los procedimientos a seguir, de acuerdo a la comparación con los parámetros establecidos. -

8

Principio de la eficiencia: el control será eficiente en cuanto a las técnicas y sistemas implantados sean útiles para descubrir y señalar las causas de las desviaciones, además que éstas se produzcan con el mínimo costo y consecuencias imprevistas. Es necesario comparar previamente los costos del control con los beneficios que va a proporcionar el mismo, para evitar el caso común de que el costo del control sea mayor que el beneficio. Alvarez Héctor. Administración, capítulo 8, página 400

Teoría General del Control - Luis

-

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

18

Principio de la correspondencia de los planes o mirar hacia el futuro: los controles tienen que vincular los planes y reflejar la naturaleza específica y la estructura de los mismos.

Debe existir una proyección en el control, en relación a la perspectiva que el gobierno delimita para el país, es decir que debe haber una correlación con los pronósticos a mediano y largo plazo. Cuando se carece de planificación, se debe recurrir al presupuesto que es una planificación económico – financiera al menos para las acciones en el corto plazo, el problema surgirá para los planes a mediano y largo plazo, por lo que es fundamental la delineación de un plan de gobierno con alcances superiores en relación al tiempo. De acuerdo a este principio toda acción de control debe mirar hacia delante, evaluar la acción y posibilitar la toma de decisiones con relación al futuro. -

Principio de exteriorizar los desvíos: de muy poco sirve el sistema de control si no se manifiestan con prontitud los desvíos de acuerdo a los resultados esperados y no se informa rapidez las situaciones que sean pasibles de tomar decisiones.

El hecho de no tomar una acción correctiva o no exteriorizar un desvío adquiere el carácter de penalizante, tanto para la persona que comete el error como para quien lo supervisa, dado que no aportan a la organización la posibilidad de cambiar a tiempo una política o un curso de acción. -

Principio de flexibilidad de los controles: los controles deben ser flexibles a los efectos de adecuarse a las condiciones cambiantes del contexto en donde se encuentra inmersa la organización.

Es la flexibilidad en los planes de control, conjuntamente con la rapidez en que debe brindar la información, lo que permite a la administración tomar determinaciones múltiples y a veces hasta cambiar la estrategia diseñada para la satisfacción de una necesidad. -

Principio de los puntos estratégicos de control: el control debe indicar si lo planeado se cumple o no. Debe indicar dónde se encuentra la desviación, porque se produjo y quienes son los responsables, para ello se definen las áreas típicas de mayor importancia en las que se debe poner énfasis, los llamados “cuellos de botella”.

Los puntos elegidos deben considerarse como críticos, se seleccionan los que mejor reflejan los objetivos establecidos, la importancia de los puntos de control está vinculada con el rubro de la organización, su estructura, las situaciones particulares y los objetivos del control. El propósito de establecer puntos estratégicos de control es limitar el riesgo de las decisiones intuitivas, además de vigilar las actividades de trabajo que se realizan e informar cualquier desviación en las relaciones en relación con las normas. -

Principio de los centros de control y coordinación: los diferentes centros administrativos son responsabilidad de la gerencia, deben ser complementarios de forma tal que todo el accionar quede sujeto a control.

Un sistema de control debe actuar en forma coordinada, relacionándose entre sí. Deben estar estratégicamente ubicados para que exista una confrontación de intereses entre ellos y así Poder indicar desvíos o errores en la tarea del control. -

Principio de adecuación: el control efectivo debe estar adaptado a la posición, a la responsabilidad operativa, a la capacidad de comprensión y a las necesidades de las personas que se controlan.

La capacitación dentro de la Administración Pública, tanto para los ejecutores como para los controladores es fundamental, la improvisación solamente arroja perjuicios que al final son pagados por el pueblo. Los controles que se realicen deben corresponder a los niveles de autoridad reflejados en la estructura de la organización.

Teoría General del Control - Luis

-

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

19

Principio de la acción correctiva: este principio se justifica para corregir las desviaciones y para establecer las correcciones necesarias de la organización, planificación y dirección.

La acción de corrección debe analizarse en cuanto a las metas, como a la utilización de los medios y a la estructura administrativa que siempre teme al cambio. -

Principio de responsabilidad del control: el encargo de la ejecución de lo planificado, a nivel dirección, tiene la responsabilidad del ejercicio del control en tiempo y forma. Hay que tener siempre presente que las tareas son delegables pero la responsabilidad es compartida.

-

Principio de la obligación del control: los responsables de los diferentes niveles de una organización deben ejercer la función de control, durante y al final de la ejecución de los planes.

-

Principio del control directo: los controles directos están orientados a prevenir desviaciones, la calidad de los controles directos depende de la calidad de los gerentes y de los ejecutantes de las distintas tareas.

La técnica más efectiva de control consiste en asegurar la calidad de los dirigentes subordinados, este principio se basa en: - Los buenos ejecutivos cometen un mínimo de errores - La eficiencia directiva puede ser medida a través del desempeño del grupo. - Los principios de dirección pueden usarse para evaluar el desempeño, verificando en que medida son seguidos y con qué habilidad son aplicados por el directivo. Por contraposición el control indirecto implica buscar al responsable de las desviaciones contra “standard” y hace que las corrija. -

Principio del control por excepción: solamente debe interesar a la dirección, el análisis de las decisiones significativas, para ello se seleccionan los aspectos claves de la planificación y las normas adecuadas, éstas deben ser económicas, oportunas y deben permitir un control completo y equilibrado.

-

Principio de retroalimentación: este proceso es esencial en el control ya que va señalando el Estado de avance hacia los objetivos. En la medición del desempeño se compara lo ejecutado con lo previsto mediante el sistema de información y se efectúan las correcciones necesarias. La retroalimentación relaciona entre sí al proceso de control.

Este proceso va dirigido a los sectores que se controlan, a los directivos de dichos sectores, a la alta dirección y a las unidades de staff que correspondiere. El dirigir la retroalimentación hacia los mismos controlados tiene efecto motivante basado en el autocontrol, es el caso concreto de la dirección por objetivos. La iniciativa de la retroalimentación, preferentemente tiene que provenir de los controlados, luego de los jefes de los distintos niveles o de función de staff. La retroalimentación proporciona al personal la información necesaria para mejorar su desempeño y además, actúa como elemento de motivación, esto nos refleja la importancia que tiene la velocidad y la frecuencia de la retroalimentación. 6. Requisitos Generales de la función control: La función de control se presta a producir en los subordinados repercusiones de tipo negativo, especialmente desde el punto de vista psicológico. La doctrina suele formular recomendaciones concretas para el ejercicio de esta función, entre las principales se puede mencionar: - El control solo debe abarcar lo indispensable: no debe descender a un grado innecesario extendiéndose a detalles sin relevancia. Un ejercicio semejante del control es exponente de una mentalidad estrecha o de una falta de capacidad para controlar lo esencial. - El control debe ser manifiesto: por lo que no debe llevarse a cabo en forma secreta y procurando que los subordinados no adviertan su existencia. - Deben evitarse los controles concurrentes: la concurrencia del control tiene lugar cuando dos órganos no jerarquizados entre sí fiscalizan desde un mismo punto de vista una misma actividad. - Deben evitarse los controles superpuestos: la superposición del control tiene lugar cuando dentro de la organización, determinados actos se someten sistemáticamente a la fiscalización realizada sucesivamente, y desde un mismo punto de vista, por distintos órganos jerarquizados entre sí. - El control debe dar lugar a valoraciones objetivas: Esta valoración, en la mayor medida posible, ha de realizarse en función de criterios preestablecidos y conocidos por el personal.

Teoría General del Control - Luis

-

-

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

20

El control debe ejercerse con independencia: No es fácilmente concebible un control efectivo cuando el órgano que fiscaliza depende jerárquicamente del fiscalizado. En estas condiciones el “control” suele ser meramente nominal El control debe realizarse con oportunidad: cuando el control se lleva a cabo en un momento tal que la corrección no resulta ya posible, se convierte en una actividad completamente inoperante.

7. Mecanismos del control: Son los medios al servicio del control, varían de acuerdo a quien debe utilizarlos (usuario) y a las metas que persiga la acción controladora. Así cada Poder ejercerá una acción de control distinta en cuanto al procedimiento pero igual en cuanto a la finalidad. Surge en la aplicación de los medios o mecanismos y los órganos de aplicación un choque, que se origina por tener el control una raíz política y los órganos de aplicación están contaminados por la influencia del “Poder de la Burocracia”. Es muy ejemplificativa una reflexión de Aurelio Ras, acerca de la Burocracia y la política: “La Burocracia es la hija de Política, las relaciones entre madre e hija son íntimas, pero no siempre cordiales, y cuando la vigilancia de la política se duerme, la burocracia empieza a hacer de las suyas” 7.1 Mecanismos del control según el usuario: 7.1.1) Para el Poder Legislativo: -

Interpelaciones ministeriales: este mecanismo surge del art. 71 de la Constitución Nacional 9 para lo cual citaremos textualmente el mismo “Cada una de las Cámaras puede hacer venir a su sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes”.

El término interpelación que cita la Constitución está tomado de una forma de gobierno parlamentaria, lo que significa que su aplicación en nuestra forma de gobierno no se hará en el sentido estricto de la palabra, puesto que ni el Poder Ejecutivo ni los ministros dependen de la confianza del Congreso. El pedido de informes o explicaciones es un instrumento del Legislativo que tiene alcance constitucional de dar a conocer cuales son los asuntos que están a cargo del Ejecutivo y de sus ministerios. -

Pedidos de Informes: tiene lugar cuando el Poder Legislativo tiene la necesidad de ser informado sobre el tema que está tratándose en la esfera de los otros dos Poderes, a los efectos del conocimiento de los representantes del pueblo.

-

Comisiones Investigadoras: configuran una forma de control de Poder legislativo, con el fin de averiguar asuntos de interés para la comunidad y que hagan a la competencia que establece la Constitución para cada una de las Cámaras.

-

Juicio Político: como institución se encuentra contenido en la Constitución Nacional y en las Constituciones Provinciales. 10

Según art. 59 de la Constitución Nacional le corresponde al Senado juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Nación, el Senado será presidido por el presidente de la Corte Suprema... 11

La Cámara de Diputados de acuerdo al art. 53 puede ejercer el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones o por crímenes comunes... La expresión “mal desempeño del cargo” hace referencia a la falta de idoneidad profesional, técnica, moral, a la ineptitud, a la insolvencia moral; lo cual determina un daño en la función, en la gestión de los intereses generales de la Nación.

9

Constitución Nacional, Capítulo III – Disposiciones Comunes a ambas Cámaras – art. 71 Constitución Nacional, Capítulo II, Atribuciones del Senado, art. 59 11 Constitución Nacional, Capítulo I, Atribuciones de la Cámara de Diputados, art. 53 10

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

21

Delito en el ejercicio de sus funciones: es una causa concreta y objetiva ya que existe una transgresión legal, un hecho ilícito definido, aunque de él no resulte un daño material o moral. Crímenes comunes: implica una sanción por carácter de indignidad, por lo que es otra causal de juicio político. 7.1.2) Para el Poder Judicial: - Inconstitucionalidad de Leyes y Decretos: El Poder Judicial tiene por competencia el de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos y resoluciones, ésta es un función eminentemente jurídica, a través de la cuál se señalan los vicios insanables de los actos de los órganos legislativos o ejecutivos. -

Hábeas Corpus: consiste en proporcionar amparo de todos los derechos que constituyen el elemento dinámico de la libertad y de todas las inviolabilidades en relación a la seguridad.

-

Acción de Amparo: no es un recurso sino una acción judicial a los efectos de otorgar protección eficaz a un derecho vulnerado y es una acción de contralor constitucional porque tiene por objetivo efectivizar la supremacía de la Constitución.

-

Revisión de Actos Administrativos: se hace referencia a la impugnación de los actos con alcance particular y con alcance general, de acuerdo a lo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo.

-

Amparo por mora de la Administración: consiste en la solicitud de pronto despacho que efectúa ante la justicia quien fuere parte de un expediente administrativo, y la autoridad que debía resolver dejó vencer los plazos, y en caso de no existir éstos, hubiere transcurrido un tiempo que excediese a lo razonable sin emitir dictamen o resolución de mero trámite o de fondo, que requiera el interesado.

7.1.3) Para el Poder Ejecutivo: - Superintendencia sobre el total de la Administración: El Poder Ejecutivo ejerce una facultad de control final sobre todos los actos que realicen los órganos que de él dependen. Control que efectiviza por intermedio de los ministerios como principales secundadores y por la Sindicatura general (antes de la Ley 7103 estaba a cargo de la Contaduría General) como brazo controlador del Ejecutivo en todo a que se refiere a la Hacienda Pública. -

Recurso Jerárquico: en la esfera del Poder Ejecutivo, si alguien considera que el órgano u organismo que debía resolver una cuestión por competencia y no lo resolvió, se puede interponer el pedido para que se analice nuevamente la cuestión por la autoridad superior.

-

Revisión en sede administrativa: los actos administrativos dictados en el ámbito del Ejecutivo, pueden ser revisados por disposición de la misma administración o a pedido de quien se sienta lesionado en su interés por dicho acto.

-

Homologación de actos: consiste en la ratificación por el órganos superior cuando un acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón del grado, siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes. La homologación de actos corresponde al control de legalidad y oportunidad.

-

Inspecciones: son realizadas por medio de los órganos secundadores con competencia en la materia que trate. Las inspecciones pueden ser integrales cuando someten a revisión toda la actividad o parciales cuando el control se centra en un procedimiento o parte de una proceso.

-

Controles científicos, técnicos, administrativos y contables: ninguna actividad puede quedar fuera del marco de control, por lo que los controles científicos y técnicos están relacionados con las actividades ambientales, con la preservación de los ecosistemas que se mueven en la sociedad.

7.1.4) Para el Pueblo en General: - Quejas y reclamos: El Defensor del pueblo es una figura que la Constitución Nacional lo define 12 como un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna sociedad. Su misión es la 12

Constitución Nacional, Del defensor del Pueblo, Capítulo VII art. 86

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

22

defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución... Debe destacarse el peso creciente de los medios masivos de comunicación, que se constituyen en receptores de las quejas y reclamos, actúan como voceros de las inquietudes del pueblo, como sensores de la actividad del gobierno, llenado el vacío de comunicación entre el Pueblo y el Poder. -

Referéndum: consiste en solicitar opinión a los electores de un asunto mediante el sufragio tomando alternativas cerradas, es una consulta al pueblo sobre una medida de gobierno, una especie de control previo.

-

Recall o veto popular. Es un proceso por el cual el electorado puede remover a los funcionarios electos antes de la expiración del periodo para el cual fueron elegidos.

-

Sufragio: constituye la expresión de la voluntad del pueblo, que se manifiesta por la continuidad de una política o por su reemplazo, cuando la misma no satisfizo las expectativas despertadas, que fueron las que llevaron a los candidatos al Poder.

8. Sistema de Control previsto por Ley 24156 en Nación ( genera cambios en el Sistema de Control). Breve reseña. Las variaciones que se produjeron en el Sistema de Control Público obedecen a un cambio en la filosofía del control, dado que el anterior sistema no cumplía en su totalidad con los fines para los que fue creado. De acuerdo al mensaje expresado por el Poder Ejecutivo Nacional en la Ley Nº 24.156 de “Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional”, se puede obtener muestras muy significativas de un cambio en la filosofía del control mencionado anteriormente. Causas del cambio del Sistema de Control señaladas por Ley 24156 y Mensaje. Se menciona que en relación al anterior Sistema de Control: -

-

-

-

-

Las rigideces de sus normas no se compadecían con las modernas tecnologías administrativas ni con la actual realidad de la estructura organizativa del sector Público Nacional, producto de una especie dinámica de crecimiento motivada por los sucesivos roles que se fueron asignando al Estado, en forma posterior a su puesta en vigencia. Sus rigideces alentaban a que se establecieran regímenes que exceptuaban a entidades del cumplimiento de sus normas, encontrándose en esta situación buena parte de las actuales empresas y sociedades del Estado. Por otra parte es necesario destacar que en su concepción la ley no contemplaba todos los mecanismos necesarios para asegurarse la efectiva interrelación de los sistemas que componen la administración financiera y su vinculación con los de control, lo que afectaba directamente a la efectividad y eficiencia de las operaciones que éste regula. La actividad contable central no integraba adecuadamente las distintas ramas que la conforman y se concentraba básicamente en brindar información que posibilite el control legal de uso de los recursos y en la elaboración de la Cuenta General del Ejercicio. Dicha cuenta se presentaba al Congreso con significativos atrasos y éste a su vez no la analizaba exhaustivamente en los últimos años. A su vez este sistema no estaba generando información oportuna sobre la gestión financiera pública, lo que originaba el desarrollo de metodologías “ad hoc” producto de los requerimientos de las autoridades responsables de administrar las finanzas públicas nacionales. Por último, el sistema de control de la gestión pública estaba condicionado por pautas y principios disímiles ejecutados por diversos organismos de control. Lo anterior le ha quitado al sistema coherencia y organicidad, y no ha sido lo suficientemente eficiente en la lucha contra la corrupción ni ha representado una ayuda importante para la dirección de los niveles superiores de las jurisdicciones y entidades públicas.

Resultados Esperados del cambio del Sistema de Control (señalados por Ley 24156 y Mensaje): - De esta manera se lleva a instituir una estructura de controles internos y externos de carácter financiero y operativo sobre la gestión de los entes públicos. - Se posibilita que se tornen más transparentes los mecanismos de obtención, aplicación y control del uso de los recursos públicos en función de los objetivos y políticas definidos.

Teoría General del Control - Luis

-

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

23

Se asigna una mayor participación al Congreso, tanto en términos de decisiones que debe adoptar en materia de presupuesto y endeudamiento público, como por la información que debe recibir para su conocimiento referida a la gestión económico - financiera del Sector Público.

Pautas necesarias para un buen funcionamiento del Sistema de Control (señalados por Ley 24156 y Mensaje) - El organismo que centralice el registro de las operaciones financieras del Estado no puede, además auditarlas. - Es responsabilidad de la alta dirección o gerencia de la Jurisdicción o Entidad. - El mantenimiento de un sistema contable adecuado para el registro de las actividades del ente - Contar con un personal eficiente y calificado, en un número adecuado a las responsabilidades que se le asignen. - El ejercicio del control previo se encuadra dentro de la estructura de control interno, que es una de las responsabilidades que compete a la alta dirección de cada jurisdicción y entidad del sector público, se trata de reconocer la función de gerencia responsable a tiempo completo dentro del sector público. - El gerente público está complementado por el control externo ejercido a través del Congreso, como corresponde a la división de Poderes en una organización democrática del Estado. 8.1) Sistema de Control Interno adoptado por Ley 24156: La sindicatura se convierte en el órgano de control interno del Ejecutivo, está en dependencia directa del Poder Ejecutivo. La dependencia directa teóricamente asegura la eficiencia de su desempeño, puesto que la órbita ministerial no tiene injerencia en esta relación. La figura del Síndico General surge de un proyecto con un indudable poder de control, auditoría y de orientación de los sistemas de control interno y de evaluación a nivel de las jurisdicciones y entidades. Las funciones de la sindicatura se basarán en el asesoramiento y evaluación de las actividades y programas que se ejecuten en el ámbito provincial con caudales públicos Es necesario remarcar que el organismo actuará fundamentalmente con carácter de control preventivo – acorde con las modernas tendencias en la materia – y como orientador y coordinador de los sistemas de control interno y auditoría interna que se establecerán en todas las unidades del sector público. Propósitos del establecimiento de un Sistema de Control Interno (señalados por Ley 24156 y Mensaje): - En relación al control lo que se busca es el mantenimiento de un sistema de control interno integrado que incluya la práctica del control previo y la existencia de una unidad de auditoría interna como apoyo a la dirección y en función de servicio a la organización, situada adecuadamente en el organigrama institucional. - La adopción de procedimientos que aseguren la conducción económica y eficiente de las actividades institucionales y la evaluación de los programas, proyectos y operaciones, el cumplimiento de metas y la obtención de los resultados previstos por el gobierno. - Es recomendable la existencia de un organismo de control interno al servicio del Poder Ejecutivo. El titular del Ejecutivo tiene el derecho de ser informado oportuna y fidedignamente para posibilitarle la adopción racional de las decisiones administrativas que le competen. Bajo el esquema propuesto, este organismo de control del Poder Ejecutivo coordinaría la red de unidades de auditoría interna que se establecerán en cada una de las jurisdicciones y entidades. 8.2) Sistema de Control Externo adoptado por Ley 24156. Es necesaria la existencia de un órgano supremo de control que situado en línea de dependencia técnica y financiera con el Congreso y dotado de la imprescindible independencia administrativa, técnica y financiera, efectúe el control expost de la utilización de todos los recursos del Estado, la evaluación de la economía y eficiencia con que se desarrollen las actividades del sector público y los resultados que se obtengan con los grandes programas y proyectos. El Tribunal de Cuentas, según expresa el PE en el Mensaje, experimentó un cambio fundamental en el enfoque de sus atribuciones para convertirse en el auténtico organismo de auditoría externa, La Auditoría General, actuando en función expost, este supremo órgano de control que se nutrirá también con la información emanada del órgano de control interno del Ejecutivo cierra de hecho el circulo de la red de control del Estado al reconocer, dentro de la división de Poderes, la función de vigilancia que corresponde al Congreso sobre la gestión del Poder Ejecutivo.

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

24

A los efectos de que el órgano del control externo sea efectivo, se le reconoce una organización dinámica y empresarial exento de decisiones colegiadas y ajeno a cualquier otra actividad que no corresponda a la de un organismo independiente de auditoría y evaluación expost, ágil y eficiente. La nueva figura de la Auditoría no enjuicia ni persigue al funcionario prevaricador sino que cuando se justifique aportará las pruebas del presunto ilícito y pasará el caso al Poder Judicial como corresponde en una división de Poderes. La Auditoría se encargará también de apreciar la eficiencia y economía con que se utilicen los recursos del Estado, así como la evaluación de los resultados de los programas, proyectos y operaciones del sector público, se incluye también en sus funciones el examen de la utilización de los fondos de la deuda y crédito público, pero no tendrá injerencia en juzgar o examinar el mérito de las políticas monetarias o de endeudamiento que adopte el Ejecutivo. El órgano del control externo se encargará igualmente de seguir la evolución patrimonial de los funcionarios públicos de cierto rango mientras permanezcan en los respectivos puestos de confianza. El órgano de control externo propuesto se equiparará en sus atribuciones y horizontes de responsabilidades con esquemas reconocidos internacionalmente. 9) Provincia de Salta. Pautas establecidas por la Ley 7103, para el ejercicio del nuevo Sistema de Control (no jurisdiccional). Se basa en el análisis, evaluación y auditoría o fiscalización independiente de la gestión del Poder Ejecutivo: - Se debe informar a la ciudadanía sobre la gestión financiera, pasada y futura. - Primero se debe conocer el manejo de los recursos financieros para una posterior administración. - El sistema de control debe acompañar al proceso de adopción de decisiones por los administradores. Se enumera como controles no jurisdiccionales a: 1. Decisiones legislativas referidas a la Hacienda Pública 2. La aprobación, observación o desaprobación por parte de la Legislatura de la Cuenta General del Ejercicio 3. La facultad de investigación de la Legislatura 4. La actuación de la Comisión Bicameral Examinadora de las Cuentas de Inversión. 5. La actuación de la Sindicatura General de la Provincia y de la Auditoría General de la Provincia. Se crea la Sindicatura General de la Provincia como organismo rector del Sistema de Control Interno, con competencia en la Hacienda Pública Provincial y dependiente del Poder Ejecutivo Provincial y a la Auditoría general de la Provincia como órgano rector del control externo de la Hacienda Pública Provincial y Municipal, ambos órganos rectores tienen facultad sobre los organismos centralizados y descentralizados, como así también en las Empresas, Sociedades del Estado y Entes Reguladores de los Servicios Públicos. 10) Algunas conclusiones: - El Control Público no consiste en la vigilancia de las personas, sino es una función fundamental que se debe realizar en forma paralelas a las acciones, puesto que es fundamental tomar decisiones en forma oportuna. - El Sistema del Control es un pilar dentro de la Hacienda Pública puesto que contribuye directa e indirectamente al fin de la misma, que es alcanzar el Bien Común y la Paz Social para todos los ciudadanos de nuestro Territorio. - Gustavo Wierna, expresa: “El control nos debe indicar si el accionar de las personas físicas que tienen la obligación de decidir por formar parte de los órganos del Gobierno se ajustan a la moral y a la ley. Si éstas personas colocaron su bien individual por sobre los de la sociedad, sus intereses por sobre los del pueblo, están obrando contra la moral y contra la ley, y el pueblo tiene entonces la responsabilidad política de sancionarlos” 11) Organización del Sistema de Control (el Control desde el punto de vista de su organización) Ya se anticipó que el control es motivo de interés de la Contabilidad Pública desde el punto de vista de su organización, gestión y control. -

Desde el punto de vista de la organización, interesa individualizar: a) Los órganos principales que componen el sistema de control, sus competencias y atribuciones. Así se tratará la intervención de los 3 poderes (PE, PL y PJ) y la coordinación y complementaridad de sus respectivas tareas en aras de garantizarle al soberano pueblo: 1) el

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

25

buen manejo de la cosa pública, por su cuenta y orden; 2) posibilitar la rendición de la gestión pública en virtud del mandato recibido y 3) posibilitar el juzgamiento de la gestión de cada uno de los poderes. Dicha tarea será ejercida por cada uno en un todo de acuerdo a las potestades y reparto de competencias efectuado por la Constitución y las leyes emitidas por el mismo PL. b) Los órganos secundadores del control, ubicados en los respectivos poderes. La labor de dichos órganos secundadores será ejercida indudablemente en el marco de la constitución y las leyes y desarrollando las modalidades y procedimientos propios (distintos tipos o formas de control de las clasificaciones analizadas precedentemente) que les fueron atribuidos a cada uno por la normativa respectiva y en función del objetivo final cual es el de coadyuvar a que los poderes puedan, en su conjunto, hacer efectivas las garantía que ese proponen. Así se tratará, los denominados órganos de control interno y externo, ubicados en los ámbitos del PE y PL respectivamente, sus competencias y atribuciones. En este apartado se tratará a: SIGEN y AUGEN, en su carácter de órganos máximos secundadores de la gestión de control de los poderes. c) Los organismos y dependencias ubicadas en las distintas estructuras del sector público y que conforman el sistema de control, por cuanto cada uno tiene también funciones que cumplir a favor de lograr un sistema de control que participe de la característica de “general” (único y universal, integral e integrado). En este apartado se tratará los organismos y dependencias de los órganos de mayor nivel y que conforman el sistema de control (Caso: UAI en relación a SIGEN, CGN, SAF Jefe de Gabinete, Defensor del Pueblo y Colegio de la Magistratura. d) Otros órganos, organismos y otros: caso Ministerio Público. Además colaboran al sistema de control de la HP una serie de ONG y otras actividades profesionales tales como la prensa, medios de comunicación, etc … Resulta importante señalar el rol que le corresponde al público en general, quien ejerce el control en forma directa a través de herramientas como el sufragio, las quejas y reclamos, referéndum y veto popular. Control único pero conformando un sistema. En cuanto a la organización del control, ya se anticipó que el mismo es uno solo (único y universal, lo que le otorga la característica de general). Bajo la óptica de la Teoría de Sistemas (lo cual no le quita la característica de único) el mismo, como parte de la Administración Pública (conformando parte de un sistema mayor totalizador del control) se organiza como un sistema. Dicho sistema está compuesto de órganos, cada uno con atribuciones, competencias y facultades propias, pero que con su actuación coordinada confluyen en producir el control de la HP. Control con sustento en criterios de constitución. Con el objeto de visualizar el sistema adoptado en la República Argentina (el que indudablemente, como todas las acciones del hombre depende de criterios pre concebidos y aceptados) es necesario recurrir al "soporte" normativo del sistema. A tal fin debemos recurrir a la Constitución Nacional, que en su carácter de ley suprema es quien señala el criterio sobre el cual se organizará el sistema de control en Nación (similar posición se debe asumir en cada jurisdicción provincial y municipal). El esquema de control diseñado por la CN pone énfasis en el equilibrio de poderes (por ello asigna porciones del control a cada poder) y mantiene la soberanía del pueblo (por ello es que se acepta el denominado “control popular” que tiene 2 grandes vertientes: 1) el ejercido a través del PL en carácter de representante del pueblo y 2) el ejercido por el mismo pueblo, a través del sufragio y otros). -

Organización en función del sistema de gobierno: la constitución nacional adopta el sistema de gobierno: republicano, representativo y federal. Es sobre ésta base que, posteriormente se diseñará el sistema de control.

Republicano significa que el poder (que se reitera es uno solo) es ejercido por 3 órganos con atribuciones suficientes como para: a) controlarse a sí mismos y b) controlarse mutuamente. Acá se visualiza claramente el equilibrio tripartito, donde ningún poder es más ni menos que otro, porque cada uno tiene funciones propias que los hacen diferentes. Queda claro que el sistema de control que se adopte (y se exteriorice en leyes y reglamentos) deberá enmarcarse en el criterio dado por la constitución. Es por ello que cada poder resulta controlado por órganos y organismos, que en el conjunto constituyen un gran sistema de control. Este sistema de control prevé distintos controles (internos o externos, o desarrollados en base a técnicas distintas, sustentados en órganos con atribuciones especiales, etc ... ) Poniendo énfasis en la organización republicana, es posible afirmar que el control, que se reitera tiene naturaleza política, tiene esencia republicana (la república funciona bien si el control desarrolla su función en forma correcta). El control es el elemento que posibilita la cohesión del sistema

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

26

republicano, porque tiende a garantizar que cada poder cumpla su función en la forma, plazos y condiciones convenidos y asignados por la constitución al momento de adoptar criterios de organización jurídica del sistema de gobierno. Además posibilita el equilibrio de los poderes, que cada uno ejerza sus funciones sin perjudicar las funciones de otro, tiende a evitar mecanismos de subordinación de un poder a otro, tiende a evitar posibles abusos en el ejercicio del poder o la concentración del poder en uno solo. Garantiza el equilibrio armónico de las funciones y relaciones entre ellos; en fin el control hace sociable la relación de poderes y mantiene la soberanía del pueblo por encima de cualquier poder pero subordinado a la constitución y las leyes. Representativo significa que "el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes". En la práctica, significa que el PL, actuando por cuenta y orden del soberano pueblo, es quien hace el juzgamiento de tipo político de la gestión de administración del PE. Este mandato del pueblo al PL, que le posibilita este tipo de juzgamiento, indudablemente que no reemplaza al juzgamiento directo que conserva el mismo soberano y que ejerce a través del sufragio y los distintos mecanismos vinculados al tratamiento de quejas, reclamos, referéndum y veto popular. Federal: significa que el estado está organizado sobre la base de distintas jurisdicciones (provincias) que conservan su autonomía y todo el poder no delegado en nación (así mismo posibilita y garantiza la existencia de un régimen municipal) en los términos del Art. 5 de la CN. Control por los órganos principales: PE, PL y PJ (atribuciones de cada uno y relaciones entre ellos, según Constitución Nacional). Antes del tratamiento específico de la intervención particular de cada uno de los poderes es relevante destacar que en temas de control del manejo de la cosa pública, son aplicables para los tres poderes todas las normas constitucionales vinculadas a: Declaraciones, derechos y garantías, así como a la totalidad del cuerpo normativo constitucional que debe ser interpretado en su integridad, inclusive en lo relativo al autocontrol de cada poder en relación a la actuación de sus componentes, sin desconocer los tratados y concordatos internacionales reconocidos en virtud de la misma constitución como de jerarquía superior a las leyes. -

Es importante visualizar que la constitución: a) asigna atribuciones a ser ejercida por cada poder en forma individual, b) asigna atribuciones a ser ejercidas por cada poder en coordinación con otro poder, c) crea órganos y/o cargos dentro de cada poder a los que les asigna funciones especiales, d) imposibilita el ejercicio de ciertas tareas, así como su delegación, a ciertos poderes, e) otorga facultades residuales, Control por el PE: la importancia del control desarrollado por el PE surge de la Constitución. En el caso de Nación, se refiere a: titular del PE, sus ministros, Jefe de Gabinete y vinculación entre PE y PL, facultad del PE de desarrollar el control dentro del área de su competencia (Administración Central incluye la administración de los 3 poderes) y normas para el autocontrol. Además, la CN incluye la razonable obligación relacionada con la subordinación a la constitución y las leyes, lo cual visualiza la vinculación con PJ. - Art. 87: el PE es unipersonal. - Art. 99: atribuciones del PE (incisos: 1 (es el jefe supremo de la nación, jefe de gobierno y responsable político de la administración general del país), 2 ( reglamentación de las leyes), 3 (función colegislativa), 4 (nombramiento de magistrados de la CSN con acuerdo del Senado + nombramiento de jueces de tribunales federales inferiores en terna del Consejo de la Magistratura, con acuerdo del Senado), 5 (indulto y conmutación de penas), 6 (seguridad social), 7 (designación y remoción de diplomáticos con acuerdo del Senado), 8 ( apertura anual de sesiones ordinarias legislativas), 9 (prórroga de sesiones legislativas), 10 (supervisión de las facultades del Jefe de gabinete de ministros), 11 (tratados internacionales y recibe a diplomáticos), 12 (Comandante en Jefe de las FFAA), 13 ( personal militar), 14 ( organización y distribución de las FFAA), 15 (poderes de guerra), 16 (estado de sitio), 17 (pedido de información administrativos), 18 (salida del país con premiso del Congreso), 19 (nombramientos en comisión), 20 (intervención federal durante receso del Congreso). - Art. 100: Funciones generales del Jefe de gabinete de ministros y demás ministros (tendrán a cargo el despacho de los negocios de la nación y refrendarán y legalizarán los actos del presidente). - Art. 100: Funciones del Jefe de Gabinete de ministros (incisos: 1 (ejercer la administración general del país), 2 (facultad reglamentaria), 3 ( nombramientos de personal), 4 (funciones y atribuciones delegadas del presidente), 5 (reuniones de gabinete), 6 (nexo con Congreso), 7 (hace recaudar la renta y ejecutar el presupuesto), 8 ( prórroga de sesiones ordinarias o la convocatoria a extraordinarias), 9 ( concurrencia a sesiones del Congreso), 10 ( memoria del

Teoría General del Control - Luis

-

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

27

estado general de los negocios de la Nación), 11 ( informes al Congreso por el PE), 12 facultades delegadas por el Congreso), 13 ( decretos de necesidad y urgencia), 14 incompatibilidad). Art. 101: Jefe de gabinete: obligación de concurrencia mínima al Congreso para informe interpelación por cualquier cámara + remoción. Art. 102 al 107: Ministros (responsabilidades, competencias y prohibiciones, concurrencia sesiones del Congreso, sueldos).

( ( + a

Control por el PL: la importancia del control desarrollado por el PL surge de la Constitución. En el caso de Nación, se refiere a: atribuciones del PL, vinculación con PE, normas para el autocontrol, AUGEN como órgano de control externo y Ministerio Público. Además la CN incluye la razonable obligación relacionada con la subordinación a la constitución y las leyes, lo cual visualiza la vinculación con PJ. - Art. 36 (in fine) El Congreso sancionará una Ley sobre ética pública para el ejercicio de la función. - Art. 70: desafuero - Art. 71: interpelación a ministros del PE. - Art. 72, correlacionado al Art. 74: incompatibilidad (relativa) de legisladores y Dieta remunerada con cargo al Tesoro. - Art. 75: atribuciones del Congreso ( incisos: 1 (legislación en materia aduanera), 2 (contribuciones indirectas y directas por tiempo determinado, ambas coparticipables en base a pautas de constitución), 3 (asignación específica de recursos), 4 (empréstitos), 5 (uso de tierras fiscales), 6 (banco federal emisor de moneda),7 (deuda pública), 8 (presupuesto general y cuenta de inversión), 9 (subsidio a provincias), 10 (ríos), 11 (moneda), 12 (códigos nacionales), 13 (comercio exterior), 14 (correos), 15 ( limites, creación de territorios), 16 (seguridad en fronteras), 17 (garantías a etnias), 18 (cláusula de progreso general), 19 (complementaria al progreso general), 20 ( tribunales federales inferiores a la CSN y otros), 21 ( considerar los motivos de renuncia al Presidente y Vice y declarar la nueva elección), 22 (tratados internaciones y concordatos internacionales), 23 ( niños, mujeres, ancianos y discapacitados), 24 ( tratados de integración), 25 (declaraciones de guerra y paz), 26 (represalias y presas), 27 (FFAA), 28 (tropas extranjeras), 29 (estado de sitio), 30 (capital de la nación), 31 (intervención a provincias y Ciudad de BsAs), 32 (poderes implícitos). - Art. 76: prohibición de delegación legislativa en el PE, salvo … - Art. 77 al 84: proceso de formulación de las leyes. - Art. 85: AUGEN (el control externo del SPN será atribución propia del PL, ejercido a través de la AUGEN, con las dependencias, autonomía, integración y funciones atribuidas por la constitución y las leyes). - Art. 86: Defensor del Pueblo (es un órgano independiente instituido en el ámbito del PL, con autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad, son la misión y funciones atribuidas por la constitución y las leyes. Control por el PJ: la importancia del control desarrollado por el PJ surge de la Constitución. En el caso de Nación, se refiere a: atribuciones del PJ, vinculación con PE y PL, normas de autocontrol, Consejo de la Magistratura, AUGEN como órgano de control externo y Ministerio Público. Además la CN incluye la razonable obligación relacionada con la subordinación a la constitución y las leyes, lo cual visualiza la vinculación con PJ. -

Art. 108: composición del PJ. Art. 109: funciones judiciales, prohibiciones para el PE. Art. 110 al 112: Jueces de la Nación ( garantías, requisitos, juramento) Art. 113: CSN dicta su propio reglamento y nombra sus empleados. Art. 114: Consejo de la Magistratura (ley especial, funciones básicas, composición, atribuciones). Art. 115: Jurado de enjuiciamiento. Art. 116 al 119: Atribuciones del PJ.

Control por Ministerio Público: se trata de un órgano extra poder, contemplado en la CN con atribuciones propias vinculadas al control del la HP en los términos asignados por la misma constitución. - Art. 120: Ministerio Público (órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República).

Teoría General del Control - Luis

Preparado por Cr. Luis Costa Lamberto

28

Control por los órganos secundadores en Nación: Sistema de Control adoptado por Ley 24156, sobre al base de un Sistema de Control Interno (SIGEN) y un sistema de Control Externo (AUGEN). El desarrollo del tema se debe enmarcar en primer lugar en lo dispuesto por CN (ya tratado precedentemente), luego en las normas contenidas en Ley 24156, su reglamentación y normas complementarias (para cada uno de los 2 grandes sistemas de control supuestos). -

Control por los organismos y dependencias ubicadas en las distintas estructuras del sector público y que conforman el sistema de control. El desarrollo del tema se debe enmarcar en primer lugar en lo dispuesto por la CN (ya tratado precedentemente), luego en las normas contenidas en Ley 24156, su reglamentación y normas complementarias (como dependencias que conforman el sistema de control respectivo). -

12) Gestión del Sistema de Control (el Control desde el punto de vista de su gestión) El tema tiene relación con las formas, métodos y técnicas con que es posible ejercer el control por parte de los distintos componentes del sistema de control. Este aspecto ya se trató al momento de analizar los distintas clasificaciones del control. 13) Control del Sistema de Control (el Control desde el punto de vista de su control) El tema tiene relación con la pregunta: ¿Quién control al controlador?. En párrafos precedentes ya se expresó que el sistema de control diseñado por la constitución de basa en el equilibrio de los poderes (por el reparto tripartito del poder), razón por la cual es fácil visualizar que el control cuenta con mecanismos de autocontrol y de mutuo control entre los poderes. Además, de la intervención de los poderes en esta tarea de controlar el cumplimiento de la función control, el mismo soberano pueblo cuenta con mecanismos para ello (ya nos referimos a: sufragio, quejas, reclamos, referendums y veto). También resulta importante la labor (cuando se desarrolla correctamente) que ejercen los medios de comunicación y los comunicadores sociales que objetivamente pueden juzgar públicamente (sin llegar a constituir un poder, ni un órgano jurisdiccional) y coadyuvar al mejor funcionamiento del sistema de control público. 14) El control desde el punto de vista ético es un instrumento para lograr la paz social (porque es un instrumento para el conocimiento). Este aspecto es muy importante por cuanto, si bien, el control público posibilita la detección de errores, realmente su finalidad no se queda en éste objetivo tan pequeño, sino que fundamentalmente apunta a crear suficiente nivel de confianza como para que sea posible la toma de decisiones sobre la base de datos surgidos de organizaciones confiables, donde sus componentes se mentalizan para lograr brindar información apta. El control público otorga confianza tanto a administrados como a administradores y tanto a controlados como a controladores. El control produce la retroalimentación del sistema tendiente a evitar futuros errores similares, produce la adopción de medidas tendientes a revertir las causas y sus consecuencias. La paz social se logra, entre otros aspectos, cuando se tiene la sensación de seguridad que los asuntos de Estado están en buenas manos (buenas manos desde el punto de vista de la idoneidad y también de la honestidad). Cuando la sociedad se conoce a sí misma, la convivencia en paz es posible. También, por una razón de justicia, el control público posibilita poner en movimiento los mecanismos tendientes a determinar las responsabilidades y, en su caso, la imposición de sanciones. Se aclara que el control no tiene por objeto determinar las responsabilidades y posteriores sanciones, sino que es un agente posibilitador de ello. En éste sentido, el control funciona como insumo para la justicia. 15) El ejercicio de la función control requiere comportamientos éticos por parte de todos los agentes involucrados (controlados y controladores) así como del contexto. La función control se debe llevar a cabo por los controladores con la firme intención que su intervención produzca ayuda al sistema. Ayuda en sentido de coadyuvar a lo que es bueno (no ayuda en el sentido de connivencia para la corrupción). A su vez el controlado debe ver en la labor del controlante la posibilidad de producir mejoras en el sistema; mejoras que redundarán en beneficio de la comunidad que es la que conforma el Estado. El control público, reorienta los fines de gobernantes y gobernados, hacia el objetivo de logras las necesidades públicas. Toda la comunidad debe estar persuadida de la significancia e importancia del control (a fin de que se le exija lo que se debe y no lo que se puede).