Tema 18

18.1 CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO CONSEJO DE MINISTROS El Gobierno se configura como un órgano de importancia central en el sistema constitucional. Se estructura, por definición, como un órgano pluripersonal, pero con una destacada característica: Junto a las funciones del Gobierno como collegixim, sus miembros tienen también, funciones propias, que se les atribuyen constitucionalmente. Resulta por tanto necesario diferenciar por un lado el Gobierno en cuanto colectivo, y por otro, los órganos unipersonales, con entidad propia que en él se integran: el Presidente, el o los Vicepresidentes, los ministros y los no definidos "demás miembros a los que genéricamente se refiere el Art.98. 1. En cuanto al régimen de funcionamiento, el Gobierno se configura constitucionalmente como un órgano colegiado, esto es, un órgano cuya voluntad es resultado del acuerdo de las voluntades de sus miembros tras la oportuna deliberación. PRESIDENTE Por su origen y designación, el Presidente del Gobierno se caracteriza por ostentar, único entre los miembros del Consejo de 14inistros, una investidura parlamentaria. En consecuencia es el Presidente del Gobierno, y no éste órgano colegiado como taL quien goza de W confianza parlamentaria; y los ministros, por su parte, encuentran su legitimación en la confianza del Presidente, de quien dependen para su nombramiento y permanencia en el cargo. Al presidente le encomienda la Constitución la dirección de la acción del Gobierno y la coordinación de las funciones de sus miembros. Finalmente, la Constitución encomienda al Presidente del Gobierno un conjunto de funciones específicas, en cuanto órgano individualizado, funciones que son competencia del Presidente. Estas funciones específicas se configuran en relación con el propio Consejo de Ministros con las Cortes, con el Tribunal Constitucional y con la propuesta de sometimiento de una decisión a referéndum. La diferencia de plano entre Presidente y ministros se traduce también en el nivel de la legislación ordinaria, tanto en lo relativo a protocolo y precedencias, como en cuanto al Estatuto de los ex Presidentes de Gobierno

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VICEPRESIDENTE Como órgano de apoyo previsto en la Constitución, ha de considerarse la figura del Vicepresidente o Vicepresidentes. La práctica política española post-constitucional ha supuesto la presencia de al menos un Vicepresidente en el Gobierno, y hasta tres en alguna ocasión. Por lo que se refiere a sus funciones, no vienen enumeradas en la Constitución. En la práctica la función del Vicepresidente se ha centrado fundamentalmente en la coordinación gubernamental y en la programación de las tareas del Gobierno, presidiendo a estos efectos, como prevé la Ley del Gobierno, las sesiones de la Corrúsi6n General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

18.2 COMPOSICIÓN, FORMACIÓN Y CESE DEL GOBIERNO. EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO

COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO La Constitución se refiere a la composición del Gobierno en forma muy esquemática, en su Art. 98.1 "El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley". En cuanto al número y denominación de los ministerios, y la presencia o no de Vicepresidentes, la regulación constitucional hace posible una amplia flexibilidad. La Constitución permite que el número de departamentos ministeriales y de Vicepresidencias sea fijado por normas de rango reglamentario. La disposición aplicable a este respecto es el artículo 103.2 de la CE, que establece que "los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley", debe tenerse en cuenta que dicho artículo no dispone que esos órganos hayan de ser creados o regidos por la ley, sino de acuerdo con la ley. La norma legal podrá, por tanto, limitarse a establecer prescripciones básicas, de manera que la normativa reglamentaria, respetando esas prescripciones, pueda determinar según las necesidades de cada momento, cuántos y cuales han de ser los departamentos ministeriales. Este sistema ha sido el adoptado en la práctica a partir de 1985. A partir de esta JOAQUÍN GÓMEZ OJEDA

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fecha, diversas disposiciones legales han venido a autorizar a la Presidencia del Gobierno para mediante Real Decreto, determinar el número, la denominación y el ámbito de competencias respectivas de los ministerios y las secretarías de Estado. Este sistema es más flexible que la fijación por ley del número y denominación de ministerios. No obstante, tal flexibilidad no será aplicable a la creación de categorías de miembros del Gobierno distintas de Presidente, Vicepresidente o ministros. La Constitución admite la posibilidad de esas categorías, pero exige que sean establecidas por ley. Debe concluirse que sólo la ley puede crear nuevas categorías de miembros del Gobierno, si bien, una vez establecidas por leyes características básicas, podrán fijarse, de acuerdo con la ley, reglamentariamente aspectos como el número de entes dentro de cada categoría, su denominación, etc... FORMACION La Constitución prevé dos formas de nombramiento del Presidente: La que pudiera denominarse ordinaria, prevista en el Art.99, y una de carácter extraordinario que es la prevista en el Art. 113, mediante la presentación y aprobación de una moción de censura. Por lo que se refiere a la fórmula ordinaria, se trata de un procedimiento complejo, en el que pueden distinguirse tres fases: Una - primera de propuesta; a continuación una fase de investidura parlamentaria; y finalmente el nombramiento y toma de posesión, fases que es conveniente estudiar separadamente. Propuesta; En los supuestos de celebración de elecciones, el procedimiento se inicia a partir de la sesión constitutiva del Congreso y la elección, en ésta, del Presidente de la Cámara, que cumple un papel esencial en el proceso. En el supuesto de dimisión el procedimiento comienza una vez presentada la dimisión del Presidente ante el Rey, sin necesidad de cese formal del Presidente. En consecuencia, habría de entenderse que las consultas se evacuarán con los representantes designados por los partidos políticos. La propuesta del Rey, a partir de tales con se transmite al Congreso "a través dé" su presidente. Se trata de un acto por el que debe ser refrendado por el Presidente del Congreso.'En la práctica, ello se traduce en la pregunta de si el presidente puede negar su refrendo al Rey, si estima que éste no refleja en su propuesta la voluntad expresada en las urnas. Si el Presidente niega su refrendo, la propuesta real no puede tramitarse en el Parlamento, ello supondría un bloqueo en el funcionamiento de las instituciones predicadas en la Constitución La Fase de Investidura; Formalizada la propuesta por el Rey, corresponde al Congreso de los Diputados pronunciarse sobre JOAQUÍN GÓMEZ OJEDA

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ella. El pronunciamiento de los Diputados consiste en una acción o negación (o la abstención) sobre el candidato propuesto. El candidato deberá exponer "el programa político del Gobierno que pretenda formar, y solicitará la confianza de la Cámara". La exposición del programa del candidato debe ir seguida de un debate en el Pleno. Para la investidura, la constitución y el Reglamento del Congreso de los Diputados exigen la "mayoría absoluta de los miembros del Congreso". La votación, según el Art.85 del Reglamento del Congreso de los Diputados, será pública, debiendo pronunciarse los Diputados verbalmente sobre su asentimiento, negativa o abstención respecto de la propuesta efectuada. La Constitución prevé la posibilidad de que el candidato propuesto no obtenga la mayoría absoluta en la primera vuelta. En tal caso, habilita diversos mecanismos para que la investidura se lleve a: cabo: 1) Si no se alcanza la mayoría absoluta, la misma propuesta deberá someterse a una nueva votación cuarenta y ocho horas después. En este caso la confianza se entenderá otorgada si obtuviese la mayoría simple" 2) Si no se obtiene la mayoría simple, deberá efectuarse nueva propuesta "en la forma prevista en los apartados anteriores". La doctrina académica ha señalado> que, en cualquier caso, una nueva propuesta no tiene porque significar forzosamente un nuevo candidato. 3) Finalmente, si tampoco propuestas en el plazo de dos votación de investidura, "el convocará nuevas elecciones con Congreso

tuviesen éxito las sucesivas meses a partir de la primera Rey disolverá las Cámaras y el refrendo del Presidente del

Esta fórmula no supone una presión a la Cámara para que facilite el nombramiento del Presidente, sino más bien un recurso al arbitraje del electorado, encargado así de romper la situación de inmovilidad institucional que supone el no nombramiento de un Presidente. Nombramiento de los miembros del Gobierno; Una vez realizada con éxito la investidura del candidato a la Presidencia del Gobierno corresponde al Rey su nombramiento formal. En este caso, y de acuerdo con el Art.64 de la CE, se atribuye también su nombramiento al Rey. Ahora bien, en este caso el nombramiento se realiza a propuesta del Presidente del Gobierno y dentro de la norma general, es refrendado por este último. CESE La Constitución prevé varios supuestos de cese colectivo del Gobierno, afectando a todos sus miembros. La celebración de elecciones generales, y la pérdida de la confianza JOAQUÍN GÓMEZ OJEDA

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parlamentaria. Pero la Constitución especifica igualmente otros dos supuestos: Su dimisión o fallecimiento. El cese del Presidente trae consigo el cese de los demás miembros del Gobierno. Debe destacarse que el cese del Gobierno no supone un vacío institucional. El mismo Art.101 establece que "el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno". En cuanto que es misión del Gobierno en funciones "estar al cuidado" de los asuntos públicos, en tanto no se nombre un nuevo Gobierno, sin dificultar o comprometer la actividad de éste en su momento. Por otro lado, la dimisión o fallecimiento del Presidente del Gobierno, o la derrota de éste en el planteamiento de una cuestión de confianza suponen que se rompe el vínculo de confianza que unía al Gobierno y al Congreso, y que debe iniciarse un nuevo procedimiento de nombramiento de Presidente. Independientemente del resultado de tales mociones, lo cierto es que la Constitución atribuye exclusivamente al Presidente la propuesta de separación o cese de los miembros del Gobierno (Art. 100). ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO Los miembros del Gobierno disponen de un status peculiar, que incluye derechos y obligaciones de muy variada índole y que singulariza su posición en relación con el resto de los ciudadanos. Desde el punto de vista administrativo, la Constitución se refiere expresamente a una característica del status ministerial, esto es, su específico régimen de incompatibilidades. El artículo 98 de la CE establece un núcleo mínimo: los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. Desde la perspectiva penal, los miembros del gobierno gozan de una especial protección. El código penal tipifica como delito toda coerción u obstaculización de la libertad de los ministros reunidos en Consejo, así como las injurias y amenazas al Gobierno. EL status de los miembros del Gobierno tiene también una dimensión procesal, ya que la Constitución establece para ellos un fuero especial en materia pena]. Los miembros del Gobierno dispondrán de un régimen peculiar para prestar declaración ante órganos judiciales, c9n lo que se les dispensa de su comparecencia personal a declarar. Finalmente, resulta conveniente hacer referencia a una dimensión del status procesal de los miembros del Gobierno; Su

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derecho y obligación de guardar secreto sobre materias cuya divulgación pudiera resultar en grave perjuicio de la seguridad interna o externa del Estado, o de otros bienes públicos. Sobre todas ellas tienen los funcionarios (y también los ministros) obligación de guardar secreto. En el caso de los miembros del Gobierno, tal secreto se extiende a las deliberaciones del Consejo de Ministros, según práctica arraigada en el ordenamiento español, y confirmada en el Art.5.3 de la Ley del Gobierno.

18.3 RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO A) POSICIÓN Y STATUS DEL PRESIDENTE La posición del Presidente del Gobierno resulta claramente diferenciada, en virtud de los mandatos constitucionales, así como de la práctica política, de la correspondiente al resto de los miembros del Gobierno. El Presidente no se configura como un primus inter pares, o como un ministro (o Primer Ministro) con tareas peculiares de coordinación y representación. Por el contrario, por su origen, funciones y status se define como una figura con características propias, y en clara situación de preeminencia y dirección respecto del conjunto gubernamental.

- Por su origen y designación, el Presidente del Gobierno se caracteriza por ostentar, único entre los miembros del Consejo de Ministros, una investidura parlamentaria. Es precisamente mediante esta investidura como la Constitución traduce una de las consecuencias de la forma parlamentaria del Estado (art. 1 CE), al exigir una confianza inicial expresa del Parlamento. Dada la importancia de este procedimiento en el sistema de poderes creado por la Constitución, se estudiará más detalladamente más adelante.

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El nombramiento del Presidente del Gobierno corresponde, como en el caso de los ministros, al Rey (art. 99 CE). No obstante, el nombramiento del Presidente tiene su fundamento en la confianza de la Cámara, mientras que el de los ministros deriva de la propuesta en exclusiva del Presidente (art. 100 CE), lo que se traduce en que también depende de tal propuesta su cese (salvo, obviamente, en el supuesto de dimisión voluntaria). En consecuencia, es el Presidente del Gobierno, y no este órgano colegiado como tal, quien goza de la confianza parlamentaria; y los ministros, por su parte, encuentran su legitimación en la confianza del Presidente, de quien dependen para su nombramiento, y permanencia en el cargo. El procedimiento para la investidura del candidato a Presidente del Gobierno no exige que éste comunique o haga saber formalmente la composición del Gobierno que pretende formar: la confianza se otorga únicamente a un candidato individual y a su programa, si bien éste puede resultar de un acuerdo de coalición.

- Al Presidente le encomienda la Constitución la dirección de la acción del Gobierno y la coordinación de las funciones de sus miembros. Ello resulta consecuencia lógica de la aprobación parlamentaria de un programa cuyo desarrollo y ejecución debe dirigir, y se traduce, entre otros aspectos, en que corresponde al Presidente el impulso y organización de la actividad del Consejo de Ministros (convocatorias, fijación del orden del día, etc.)

- Finalmente, la Constitución encomienda al Presidente del Gobierno un conjunto de funciones específicas, en cuanto órgano individualizado, funciones que son competencias del Presidente, y no del Gobierno o Consejo de Ministros. Estas funciones específicas se configuran en relación con el propio Consejo de Ministros (así, la propuesta y cese de los ministros, y la petición al Rey para que presida el Consejo, art. 62,9 CE) con las Cortes (planteamiento de la cuestión de confianza, art. 112 CE; propuesta de disolución de las Cámaras «bajo su exclusiva responsabilidad» art. 115.1 CE) con el Tribunal Constitucional (interposición del recurso de inconstitucionalidad, art. 162.1.a) y con la propuesta de sometimiento de una decisión a referéndum (art. 92.2). El carácter personal de estas funciones no obsta, materialmente, a que la actuación del Presidente sea objeto previamente de deliberación en el Consejo de Ministros, deliberación que en el caso de la cuestión de confianza es preceptiva. Pero, así y todo, se configuran constitucionalmente como «actos del Presidente» que dependen, en definitiva de su exclusiva voluntad. JOAQUÍN GÓMEZ OJEDA

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- La diferencia de planos entre Presidente y ministros se traduce también en el nivel de la legislación ordinaria, en lo que se refiere al status personal, tanto en lo relativo a protocolo y precedencias, como en cuanto al Estatuto de los ex Presidentes del Gobierno. b) Órganos de apoyo del Presidente La especificidad de las funciones del Presidente del Gobierno hace necesaria la existencia de órganos de apoyo capaces de llevar a cabo las tareas de preparación de decisiones y seguimiento de su ejecución. En la actual situación, pueden distinguirse varios tipos de órganos de esta naturaleza. Por una parte, aquéllos que constituyen en realidad órganos de apoyo del Consejo de Ministros, como es el Secretariado del Gobierno a que ya se hizo referencia. Por otra, y cobrando en la práctica una importancia creciente, las unidades de apoyo sin carácter de departamento ministerial, que se integran dentro de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno: así, la Secretaría General de la Presidencia, y el Gabinete de la Presidencia del Gobierno como órgano de asistencia política y técnica, que se configuran como organizaciones instrumentales, directamente dependientes del Presidente, y encaminadas a hacer posible la actividad de dirección política de éste. Pese a la progresiva relevancia de estos órganos de apoyo, su relativa novedad en la estructura gubernamental se traduce en que se encuentran regulados por normas de nivel reglamentario. Finalmente, y como órgano de apoyo previsto en la Constitución, ha de considerarse la figura del Vicepresidente o Vicepresidentes. La Constitución, al enumerar los componentes del Gobierno se refiere (art. 98) a «los Vicepresidentes, en su caso». La práctica política española post-constitucional ha supuesto la presencia de al menos un Vicepresidente en el Gobierno, y hasta tres en alguna ocasión. Por lo que se refiere a sus funciones, no vienen enumeradas en la Constitución, por lo que han sido la normativa legal y la práctica política las que han venido a precisarlas. En la práctica, aparte de las funciones de sustitución del Presidente por ausencia en el extranjero o enfermedad, la función del Vicepresidente se ha centrado fundamentalmente en la coordinación gubernamental y en la programación de las tareas del Gobierno, presidiendo a estos efectos, como prevé la Ley del Gobierno, las sesiones de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

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