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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN LICENCIATURA EN DERECHO

DERECHO ADMINISTRATIVO II TEMARIO DESARROLLADO 1504

Profesora: Carmen Lluvia Campa Morales.

2011

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Contenido del temario

Derecho Administrativo II

I. GENERALIDADES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO II. EL PATRIMONIO DEL ESTADO III. EL RÉGIMEN FINANCIERO PÚBLICO IV. JUSTICIA ADMINISTRATIVA ANTECEDENTES, OBJETIVOS Y CONTENIDOS DE LOS TEMAS:

I.

GENERALIDADES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Objetivo: Robustecer los conceptos que se tienen sobre Derecho Administrativo, así como observar la problemática que prevalece por la diversidad de ordenamientos jurídicos administrativos que existen.

Contenido:

1.1. Conceptos generales. Importancia cultural del Derecho Administrativo. Etapa social de transición que enmarca a la sociedad mexicana actual. Relaciones administrador (Estado) con los administrados (particulares). Necesidad de un derecho Administrativo que garantice seguridad y eficacia. Necesidad de ajustar los actores de todos (administradores administrados) al interés general.

1.2. Metodología del segundo curso. La cátedra. Las investigaciones jurídicas. Clínicas jurídicas. Investigaciones de campo.

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1.3. Lineamientos generales de los aspectos que comprende el segundo curso, de Derecho Administrativo. Temas básicos del primer curso, que explican temas del segundo curso. Aspectos especializados del segundo curso, de Derecho Administrativo. Material que han adquirido autonomía propia y materias que se van independizado del Derecho Administrativo.

1.4.

Panorama de la legislación administrativa. Problemática que representa la abundancia, diversidad, dispersión y constantes modificaciones de la legislación administrativa. Ordenamientos jurídicos de la Administración Pública Federal. Imposibilidad o posibilidad de compilar dichos ordenamientos. Ordenamientos jurídicos básicos de las diversas administraciones públicas, estatales y municipales.

1.5. Estudio de las principales áreas de la legislación administrativa.

II.

EL PATRIMONIO DEL ESTADO

Objetivo: Analizar el Patrimonio Nacional y sus formas de protección; así como las formas de aprovechamiento, uso, explotación o en su caso de adquisición de algunos de ellos, ya sea por los particulares o por la Nación.

Contenido:

2.1. El patrimonio nacional. Concepto, definición, noción, elementos de éste, patrimonio de uso, patrimonio de inversión, el territorio, las fronteras, principios de extraterritorialidad, población y ordenamientos jurídicos que la regulan.

2.2. Bienes de dominio público. Su existencia en las esferas Federal, Estatal, y Municipal. Definición, características, clasificación. protección especial de estos bienes, facultades del Ejecutivo Federal; uso, aprovechamiento y explotación de los mismos, reclamaciones y recursos en relación con ellos, reglamentación del 3

suelo, reglamentación del subsuelo, reglamentación de las aguas, reglamentación del espacio, Registro Público de la Propiedad Federal y la propiedad mobiliaria federal.

2.3. La concesión administrativa; formas de aprovechamiento de los bienes de dominio público; diferencia entre concesión, autorización, permiso y licencia (administrativas). Concepto, teorías que se han elaborado, regulación jurídica de la concesión administrativa.

2.4. El servicio público. Origen de la noción, teorías y definiciones en relación a esto, características, regulación jurídica del servicio público.

2.5. Procedimientos administrativos a través de los cuales el Estado adquiere dominio

o

propiedad;

expropiación,

decomiso,

requisición,

servidumbres

administrativas, nacionalización, confiscación, modalidades a la propiedad, ampliación de soberanía territorial, esquilmos, vías de Derecho por las cuales se adquieren, regulación jurídica de estas.

III. EL RÉGIMEN FINANCIERO PÚBLICO Objetivo: Reconocer la relación existente entre Ingresos Públicos, Gasto Público y Desarrollo Económico Nacional; analizar las normas financieras, con relación a la actividad de la Administración Pública en el renglón financiero.

Contenido: 3.1. Derecho Financiero Público. Concepto, disciplinas relacionadas con éste. El Gobierno Federal y las funciones del dinero, planificación y estabilización de la economía nacional, concurrencia en este Derecho de ingresos, de egresos y economía nacional, Legislación Aplicable.

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3.2. Ingresos públicos. Concepto, clasificación. Contribuciones (impuestos, derechos,

mejoras,

aportaciones

de

seguridad

social),

Productos,

aprovechamientos, créditos fiscales. Características jurídicas de cada uno de los anteriores. El fisco y los organismos fiscales autónomos, elementos cualitativos y elementos cuantitativos de la obligación tributaria, ingresos públicos federales, legislación aplicable.

3.3. Teoría General del Presupuesto. Concepto de presupuesto, egresos públicos, Deuda Pública, contabilidad pública, organismos que intervienen en la elaboración del presupuesto de egresos de la Federación, legislación aplicable.

3.4.

Derecho

Económico.

Concepto,

disciplinas

relacionadas

con

éste,

atribuciones del Ejecutivo Federal en materia económica, legislación aplicable.

3.5. Política administrativa. Plan nacional de desarrollo.

IV. JUSTICIA ADMINISTRATIVA Objetivo: Conocer las atribuciones que tiene la administración pública para imponer sanciones administrativas para poder impugnarlas.

Contenido:

4.1. Policía administrativa. Concepto de policía, clasificación de la policía, su función y organización.

4.2. Defensas jurídicas de los particulares, recursos administrativos, concepto, elementos, recurso administrativo y recurso contencioso, legislación aplicable.

4.3. Control jurisdiccional de la administración pública, control administrativo, la justicia administrativa, Tribunal Contencioso Administrativo, actos que pueden 5

generar su contienda, recursos o juicios contenciosos, Tribunal Federal de JusticiaFiscal y Administrativa, procedimiento contencioso ante este Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

4.4. Poder sancionador de la administración pública, sanciones, infracciones y multas por ella impuestas, su impugnación ante los órganos competentes.

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1.1.IMPORTANCIA CULTURAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. El Presidente Benito Juárez intentó establecer orden y racionalidad a la función pública y a él se le debe el inicio de la reestructuración de la administración pública lográndolo en cierto modo pues la clasificación de puestos, aunque no existió en una forma sistematizada, si se dieron intentos para lograr su establecimiento sin embargo la selección del servidor público no existe, y “en 1871, se comienza a organizar el Gran Círculo de Obreros que propugnaba por peticiones de tipo laboral; posteriormente como ya se dijo surge la Asociación Mutualista de Empleos Públicos, que como es de suponer y como lo establece su propia denominación, se trata de una mutualidad, en donde los trabajadores aportan cuotas y ellos mismos reciben todos igual auxilio en caso de necesidad” Apunta la autora Margarita Chávez “en 1908 John Kenneth escribía: El soborno es una institución establecida en las oficinas públicas mexicanas y reconocida como un derecho que corresponde al funcionario que ocupa el puesto. Es además una institución respetada, hay dos funciones principales adscritas a cada puesto público. Una de ellas es un privilegio y la otra un deber. El privilegio consiste en usar las facultades especiales del puesto para amasar una fortuna personal; el deber consiste en impedir a la gente emprender cualquier clase de actividad que pueda poner en peligro la estabilidad del régimen existente. Andrés Molina Enríquez, al analizar el sistema de Díaz en 1908, o resumió en una frase: “amistad personal”. En este sistema de amigos, los gobernadores estaban ligados al presidente, los jefes políticos a los gobernadores y los presidentes municipales a los jefes políticos. Con el tiempo Porfirio Díaz se rodeó de intelectuales y seudo intelectuales positivistas conocidos con el nombre de científicos, los cuales influyen en las actividades de su gobierno, y por ende, en la administración de personal.

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Así para el proceso de selección, y con influencia de José Yves Limantour, Díaz estableció la carrera de empleados en la Escuela de Contaduría y Administración que deberían cursar los aspirantes a empleo públicos. Par la capacitación se dieron los primeros intentos por establecer un sistema de capacitación, sin cristalizar en nada concreto. Para el sistema de ascensos y/o promociones se publicó un trabajo titulado “Guía práctica del Empleado de la República Mexicana, en el cual se avizoran algunos lineamientos de lo que actualmente conocemos como sistema de méritos, base y sustento del ascenso y la promoción... pensión y jubilación, el servidor público no tenía seguridad social o derecho a una vejez digna y tranquila por jubilación.[16] .

Antecedentes legislativos en México

El antecedente directo lo tenemos en el proyecto de ley del Servicio Civil que data desde el año de 1911, cuando fue presentado en la Cámara de Diputados por Justo Sierra y Tomás Berlanga, el cual sólo quedó en precedente para la diputación de 1917, autora del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 1.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

El papel del Estado en el México de hoy, está especificado en el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice: Articulo 25. Corresponde al estado la rectoria del desarrollo nacional para garantizar que este sea integral y sustentable, que fortalezca la soberania de la nacion y su regimendemocratico y que, mediante el fomento del crecimiento economico y el empleo y una mas justa distribucion del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta constitucion.

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(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacion el 28 de junio de 1999) El estado planeara, conducira, coordinara y orientara la actividad economica nacional, y llevara a cabo la regulacion y fomento de las actividades que demande el interes general en el marco de libertades que otorga

esta

constitucion.

(Reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacion el 03 de febrero de 1983. Modificado por la reimpresion de la constitucion, publicada en el diario oficial de la federacion el 6 de octubre de 1986) Al desarrollo economico nacional concurriran, con responsabilidad social, el sector publico, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad economica que contribuyan al desarrollo de la nacion. (Reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacion el 03 de febrero de 1983) El sector publico tendra a su cargo, de manera exclusiva, las areasestrategicas que se señalan en el articulo 28, parrafo cuarto de la constitucion, manteniendo siempre el gobierno federal la propiedad y el control

sobre

los organismos que en su

caso

se establezcan.

(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacion el 03 de febrero de 1983) Asimismo, podra participar por si o con los sectores social y privado, de acuerdo

con

la

ley,

para

impulsar

y

organizar

las

areasprioritariasdeldesarrollo.

(Reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 03 de febrero de 1983. Modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986)

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Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyara e impulsara a las empresas de los sectores social y privado de la economia, sujetandolos a las modalidades que dicte el interespublico y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservacion y el medio ambiente. (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacion el 03 de febrero de 1983) La ley establecera los mecanismos que faciliten la organizacion y la expansion de la actividad economica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organizacion social para la produccion, distribucion y consumo

de

bienes

y

servicios

socialmente

necesarios.

(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacion el 03 de febrero de 1983) La ley alentara y protegera la actividad economica que realicen los particulares y proveera las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo economico nacional, en los terminos que

establece

esta

constitucion.

(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federacion el 03 de febrero de 1983) EL DERECHO ADMINISTRATIVO REGULA: a)

La estructura y organización del poder encargado normalmente de realizar

la función administrativa. b)

Los medios patrimoniales y financieros que la administración necesita para

su funcionamiento y para garantizar la regularidad. c)

El ejercicio de las facultades que el poder público debe realizar bajo la

forma de la función administrativa. 10

d)

La situación de los particulares con respecto a la administración, ya que los

particulares van adquiriendo mayor ingerencia en las funcionespublicas a las cuales en forma directa o indirecta son admitidos a colaborar. El régimen de las relaciones que así se originan, así como la organización de las garantías

que

los

individuos

deben

tener

contra

la

arbitrariedad

de

laadministración tiene tal importancia que el sistema administrativo de un país puede caracterizarse por la situación que se reconoce a los administrados ante el poder público.

1.2.

Metodología

del

segundo

curso.

La

cátedra.

Las

investigaciones jurídicas. Clínicas jurídicas. Investigaciones de campo. La Metodología,

(del griego μετη metà "más

allá",

οδως odòs "camino"

y

λογοςlogos "estudio"), hace referencia al conjunto de procedimientos basados enprincipios lógicos, utilizados para alcanzar una gama de objetivos que rigen en unainvestigación científica o en una exposición doctrinal. La cátedra Del latín cathedra (que, a su vez, tiene origen en un vocablo griego que significa “asiento”), la cátedra es la materia particular o facultad que enseña un catedrático (un profesor que ha cumplido con ciertos requisitos para impartir conocimientos y que ha alcanzado el puesto más alto en la docencia). El término también se utiliza para nombrar al empleo y ejercicio del catedrático. La noción de cátedra también se utiliza para nombrar al aula en un centro docente, al asiento elevado desde donde un maestro imparte clase y a la especie de púlpito con asiento donde los catedráticos explican las ciencias a los estudiantes. En el lenguaje coloquial, la cátedra está vinculada a un alto grado de conocimiento o de destreza, muchas veces vinculado al desempeño en un juego o deporte. 11

La investigación jurídica Es la actividad intelectual que pretende descubrir las soluciones jurídicas adecuadas para los problemas que plantea la vida social de nuestra época, cada vez más dinámica y cambiante, lo que implica también la necesidad de profundizar en el análisis de dichos problemas, con el objeto de adecuar el ordenamiento jurídico a dichas transformaciones sociales, aun cuando formalmente parezca anticuado. Este estudio nos permitirá encontrar soluciones a los cambiantes problemas del momento histórico y del ordenamiento jurídico en el cual nos ha tocado vivir., tomando siempre en cuenta la realidad social en la cual nos encontramos inmersos, de acuerdo con el planteamiento reciente. Fuentes de la investigación jurídica. Las fuentes de la investigación jurídicas son aquellos elementos que permiten al investigador obtener o hallar lo buscado: el conocimiento jurídico. Para el investigador jurídico las fuentes principales son: Ley: representa la fuente jurídica formal por excelencia, y suele ser tomada como fuente única y exclusiva de la investigación jurídica. Jurisprudencia: es una fuente importante pues representa o muestra el criterio constante de los órganos jurisdiccionales (en nuestras facultades suele pensarse que la jurisprudencia es el criterio aislado, y a veces único, que emana de ciertas decisiones). Doctrina: es una fuente de consulta inevitable, debido a que comprende la opinión de personas calificadas que siempre, de una manera u otra, influyen sobre el estado actual o futuro del Derecho. Realidad social: es esta, tal vez, la fuente más importante, no obstante ser la más compleja, ya que su análisis implica un alto grado de abstracción presente, o sea, 12

requiere que el investigador tenga una alta capacidad para separar y unir hechos, ya que lo que se analiza es el presente y los hechos que pueden dar lugar a futuros sistemas jurídicos o instituciones jurídicas. Modelos de la investigación jurídica Cada uno de estos modelos de investigación jurídica puede tener por objeto cualquiera de los aspectos o facetas mencionados anteriormente, es decir, la norma (aspecto normativo del Derecho), los hechos (aspecto fáctico del Derecho) o la valoración (aspecto axiológico del Derecho). MODELOS DE INVESTIGACION JURIDICA HISTÓRICO-JURÍDICO: se refiere al seguimiento histórico de una institución jurídica (la familia, el contrato, las patentes, la bioseguridad, el estado). JURÍDICO-COMPARATIVO: trata de establecer las semejanzas y/o diferencias entre instituciones jurídicas o sistemas jurídicos (semejanzas entre el derecho penal alemán y el derecho penal venezolano). Este modelo busca las similitudes y diferencias en normas jurídicas o instituciones formales entre dos sistemas jurídicos JURÍDICO-DESCRIPTIVO:

consiste

en

aplicar

"de

manera

pura"

el método analítico a un tema jurídico, es decir, consiste en descomponerlo en tantas partes como sea posible. Esto implica que el tema debe ser, salvo que se persiga otro fin, muy bien delimitado (análisis de los requisitos para contraer matrimonio). Utilizando el método de análisis es posible descomponer un problema jurídico en sus diversos aspectos, estableciendo relaciones y niveles que ofrecen una imagen de funcionamiento de una norma o institución jurídica. JURÍDICO-EXPLORATORIO: se trata de abrir el camino para la realización de posteriores investigaciones (aspectos generales del derecho de autor). Se trata de dar pasos preliminares frente a un problema jurídico, resaltando sus principales

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facetas, pero sin penetrar en las raíces explicatorias del asunto. Son tesis que abren el camino para investigaciones más profundas JURÍDICO-PROYECTIVO: consiste realizar una especie de predicción sobre el futuro de algún aspecto jurídico (sostener que el Derecho Penal en un tiempo no lejano pasará a ser competencia de entes supranacionales). Este tipo de tesis hace en cierta forma una suerte de futurología de funcionamiento de una institución jurídica, partiendo de premisas actualmente vigentes. JURÍDICO-PROPOSITIVO: se caracteriza porque evalúa fallas de los sistemas o normas, a fin de proponer o aportar posibles soluciones. Clínica jurídica Se trata de una metodología educativa muy interesante desde la perspectiva de los derechos humanos, ya que permite a los alumnos obtener una mejor formación técnico-jurídica con una orientación más práctica, promueve su sensibilización, profundiza en la lucha por la efectividad de los derechos y fomenta la colaboración con la sociedad civil. Su objetivo es que los alumnos através de practicas reales tenga un mayor conocimiento y un mejor manejo de la actividad como un profesionista así para que una vez concluido con sus estudios no salga indefenso al campo laboral. Investigaciones de campo La investigación de campo se presenta mediante la manipulación de una variable externa no comprobada, en condiciones rigurosamente controladas, con el fin de describir de que modo o por que causas se produce una situación o acontecimiento particular. Podríamos definirla diciendo que es el proceso que, utilizando el método científico, permite obtener nuevos conocimientos en el campo de la realidad social. (Investigación pura), o bien estudiar una situación para diagnosticar necesidades y 14

problemas a efectos de aplicar los conocimientos con fines prácticos (investigación aplicada). Este tipo de investigación es también conocida como investigación in situ ya que se realiza en el propio sitio donde se encuentra el objeto de estudio. Ello permite el conocimiento más a fondo del investigador, puede manejar los datos con más seguridad

y

podrá

soportarse

en

diseños

exploratorios,

descriptivos

y

experimentales, creando una situación de control en la cual manipula sobre una o más variables dependientes (efectos). Por tanto, es una situación provocada por el investigador para introducir determinadas variables de estudio manipuladas por el, para controlar el aumento o disminución de esas variables y sus efecto en las conductas observadas. El uso del término investigación de campo es bastante coloquial. Hablamos de experimentar cuando mezclamos sustancias químicas y observamos la reacción de este hecho, pero también cuando nos cambiamos de peinado y observamos la reacción de nuestras amistades en cuanto a nuestra transformación, también estamos en presencia de un experimento de campo. Cuando los datos se recogen directamente de la realidad se les denominan primarios, su valor radica en que permiten cerciorarse de las verdaderas condiciones en que se han obtenido los datos, por lo que facilita su revisión y/o modificación en caso de surgir dudas. Conviene anotar que no toda información puede alcanzarse por esta vía, ya sea por limitaciones especiales o de tiempo, problemas de escasez o de orden ético. En materia de investigación de campo es mucho lo que se ha avanzado, puesto que podemos presenciar varios tipos de diseño de investigación de este tipo y, aunque

cada

diseño

es

único,

cuentan

con

características

comunes,

especialmente en su manejo metodológico, lo cual ha permitido clasificarlo en categorías. 15

1.3 Lineamientos generales de los aspectos que comprende el segundo curso, de Derecho Administrativo. Temas básicos del primer curso, que explican temas del segundo curso. Aspectos especializados del segundo curso, de Derecho Administrativo. Material que han adquirido autonomía propia y materias que se van independizado del Derecho Administrativo.

Principios Generales Del Derecho Administrativo

Origen Del Derecho Administrativo El Derecho Administrativo tiene su origen en las primeras sociedades primitivas en donde existía el bienestar social, paz y tranquilidad. A su vez en el Antiguo Régimen se estableció y consolidó la autoridad real, frente a los privilegios nobiliarios, corporativos y locales. Pero podemos afirmar que con el transcurso del tiempo la organización administrativa ha modificado su estructura y métodos y todo esto ha sucedido a raíz de la revolución francesa de 1789, en donde comienza a germinar la estructura del Estado Moderno, y de ahí a nuestros tiempos surge la necesidad de reformar el aparato administrativo, con el objetivo de responder en un modo más eficiente a nuestra realidad social, administrándose bajo un estudioso diálogo abierto entre el ciudadano administrado y el gobierno administrador, así como la necesidad de una especialización en el funcionamiento público. Es decir, que la importancia de la complejización del Derecho Administrativo que se menciona, surgió de la necesidad que el Estado Moderno en su nueva realidad social demandaba, ya que si bien antes, no era necesaria la implantación de todo un entretejido administrativo por existir jerarquizaciones sociales de las cuales sólo un minúsculo grupo tenía acceso a ella; después de implantada la Revolución Francesa y el establecimiento de los postulados: “Libertad, Igualdad y Fraternidad”; el Derecho Administrativo se vio con la obligación de abarcar en su rango de acción, a las clases sociales antes 16

olvidadas, necesitando con urgencia un nuevo modus operandi más elaborado, que tuviera un campo de acción completamente general, lo que correctamente se ha redactado líneas arriba como la “nueva realidad social”. Se llega al concepto de derecho administrativo a través del concepto de Estado. El advenimiento del Estado de Derecho fue el resultado de la convergencia de ciertas circunstancias, entre las que se destacan las revoluciones inglesa (1688) y francesa (1789), la emancipación americana (1776) y las teorías políticas enunciadas por Montesquieu (división de poderes) y Rousseau (la ley como expresión de la voluntad general). 

Estado de Derecho: forma de Estado en que se reconocen y tutelan los derechos públicos subjetivos de los ciudadanos, mediante el sometimiento de la Administración a la ley.

En el Estado de Derecho se ubica a la Administración como esencialmente ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el límite de su acción. Es una Administración sometida al Derecho y, aunque está habilitada para dictar reglas generales, éstas están subordinadas a la ley. Estado Es la organización jurídico-política más perfecta que se conoce hasta el presente. Es un ente orgánico unitario, estructurado jurídicamente bajo la forma de una corporación, que detenta el ejercicio del poder. Según Raneletti el poder de imperium del Estado, también llamado poder público o poder etático, es uno y único. La división de poderes no es sino la distribución del poder etático entre distintos centro o complejos orgánicos para el ejercicio preferente, por parte de cada uno de ellos, de determinada función, todas ellas destinadas al cumplimiento de los cometidos estatales. Pero los que están separados o divididos son esos centros, no el poder.

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Tipos de Estado 1. Unitario: Existe un solo ordenamiento jurídico. 2. Federal: Hay una coexistencia de ordenamientos jurídicos: 

Federal o nacional.



Provincial o local: Las provincias ejercen el poder que no han delegado a la Nación; así pues, se reservan la facultad de dictar leyes de orden administrativo.

Elementos del Estado 1. Población: Es el elemento humano. Al respecto, se debe distinguir entre: 

Habitantes: Son los residentes dentro del territorio.

 

Pueblo: Concepto más restringido, ya que se refiere a la parte de la población que tiene el ejercicio de los derechos políticos. 1. 2. Territorio: Es elemento geográfico. En nuestro caso comprende: suelo, subsuelo, espacio aéreo, mar continental, mar argentino y plataforma submarina. 3. Poder: o imperium. Energía o fuerza necesaria con que cuenta el Estado para llevar a cabo sus objetivos. La finalidad del Estado es la realización de objetivos comunitarios. El ejercicio del poder será legítimo si el bien que se persigue es el bien común; es decir que una orden para ser legítima (además de emanar formalmente del órgano competente) debe serlo en su sustancia. 4. Gobierno: Conjunto de órganos que ejercen el poder, para el cumplimiento de las funciones del Estado.

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Criterios de clasificación de las funciones del Estado 

Orgánico o subjetivo: Ve a la función de acuerdo con el órgano que la cumple. El estudio de las funciones bajo este criterio se relaciona con la teoría de la división de poderes expuesta por Montesquieu



Material, objetivo o funcional: Considera el contenido del acto sin reparar en el órgano que lo cumple. Es el que debe aplicarse al derecho administrativo, para no dejar fuera los papeles administrativos cumplidos por la Administración Pública, ya que hay actividad materialmente administrativa en el Poder Legislativo, en el Poder Judicial y en los entes públicos no estatales. Los entes públicos no estatales tienen potestades de poder político por delegación del Estado (v.g.: las sanciones aplicadas a los profesionales por los respectivos Consejos

Profesionales son

procedimientos pertenecientes al derecho

administrativo). Funciones del Estado desde el punto de vista material 1. Ejecutiva o administrativa: Es la función del Estado que se ocupa de la satisfacción de los intereses comunitarios impostergables. Es la función más amplia que se utiliza en la esfera estatal y es la función principal del Poder Ejecutivo, donde encontramos el derecho administrativo puro. 2. Legislativa: La que se ocupa del dictado de las leyes, que son normas jurídicas de alcance general, de cumplimiento obligatorio y dirigidas a un número indeterminado o determinable de personas. Es la función principal del Poder Legislativo. 3. Jurisdiccional o judicial: La que se ocupa de resolver una controversia en materia jurídica entre dos partes con intereses contrapuestos, imponiendo una decisión a las mismas con fuerza de verdad legal. La actividad judicial continúa y completa la legislativa. Mientras que la legislación establece un ordenamiento jurídico, la justicia asegura su conservación y observancia. Esta función se ejerce respecto de actos concretos, en los cuales la ley ha sido violada o se pretende que ha sido violada. Es la función del Poder Judicial. 19

Derecho administrativo. Concepto. El Derecho Público es el derecho aplicable a todas las relaciones humanas y sociales en las cuales el Estado entra en juego. El Derecho Administrativo es una rama del Derecho Público Interno (éste es público porque no existe lucro, e interno porque es diferente del internacional) y está compuesto por normas jurídicas que regulan la actividad administrativa del Poder Ejecutivo y la actividad materialmente administrativa del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y de los entes públicos no estatales. La tarea del derecho administrativo es arbitrar los cauces jurídicos necesarios para la defensa de los derechos colectivos, asegurando la realización de los intereses comunitarios. Características del Derecho Administrativo El derecho administrativo se caracteriza por ser: 4. Contralor: A partir de la reforma de 1994 se han creado órganos que sólo tienen funciones de control, tales como la Auditoría General de la Nación, el Defensor del Pueblo, etc. Otros organismos ejercen funciones de control, por delegación del poder estatal; estos organismos tienen poder de policía, que es una función administrativa. 5. Común: Es un derecho que, al igual que el derecho civil, es común a todas las actividades (municipales, tributarias, etc.) y sus principios son aplicables a todas esas materias. 6. Autónomo: Es una rama autónoma del Derecho, tiene sus propios principios generales, se autoabastece; es decir es un sistema jurídico autónomo paralelo al derecho privado. 7. Local: Es un derecho de naturaleza local porque tiene que ver con la organización política en nuestro país; es decir que habrá un derecho administrativo

provincial

y

un

derecho

administrativo

nacional.

Así,

cumpliendo con lo dispuesto por el artículo % de la CNA cada provincia dicta sus propias normas administrativas. 20

Relaciones del Derecho Administrativo con otras ramas del Derecho 8. Exorbitante: Excede la órbita del derecho privado, porque donde hay una organización estatal hay derecho administrativo. No hay plano de igualdad entre partes, ya que una de ellas es el Estado, que tiene facultades de poder público. 9. Constitucional: El derecho constitucional comprende las normas que regulan la estructura u organización jurídico-política del Estado. Las normas del derecho administrativo tratan de la actividad que se desarrolla dentro de los órganos del Estado (por ejemplo, el art. 99 de la CNA enumera las atribuciones del P.E.). La norma de derecho administrativo es creada por el legislador dentro de los límites de la norma constitucional. 10. Penal: Se relaciona con el derecho administrativo por el concepto de sanción, típico del derecho penal. Existe el derecho administrativo disciplinario que se aplica en lo interno de la Administración, puesto que son sanciones que el superior jerárquico impone al inferior por faltas disciplinarias. Además existen en la órbita del Ministerio de Justicia organismos de índole administrativa, como por ejemplo el Servicio Penitenciario. 11. Financiero: El derecho financiero regula la actividad financiera del Estado referente a la recaudación, gestión y disposición de los medios económicos necesarios para el cumplimiento de la misión de éste. Las relaciones entre el derecho administrativo y el financiero son inmediatas y contiguas. Ello es así porque las funciones y modos de aplicación de las normas financieras son esencialmente administrativos; por ejemplo, las circulares del BCRA son de naturaleza administrativa. 12. Procesal: El derecho procesal es la rama del Derecho que se ocupa de las formalidades que deben cumplirse en todo proceso. Hay instituciones que son reguladas por el derecho procesal y que son adoptadas por el derecho administrativo. El derecho administrativo crea sus normas, pero el derecho procesal es supletorio. 13. Municipal: No es más que derecho administrativo puro aplicado a un ámbito particular, el comunal. 21

14. Civil: Existen instituciones del él que son aplicables al procedimiento administrativo, tales como los conceptos de capacidad, persona jurídica, persona física, etc. 15. Comercial: Las sociedades del Estado responden al concepto de sociedad comercial. Clasificación de las fuentes 16. Ambiental: El Código de Minería establece que la propiedad originaria de las minas es del Estado, el que otorga a los particulares su explotación por medio de concesiones y permisos. 17. Reales o formales:

1.4. Panorama de la legislación administrativa. Se ha entendido que Administración es una subfunción del Gobierno encargada del buen funcionamiento de los servicios públicos encargados de mantener el orden público y la seguridad jurídica y de entregar a la población diversas labores de diversa índole (económicas, educativas, de bienestar, etc.) La gestión es la suma de procesos que caracterizan y determinan el funcionamiento de una empresa u organización. La gestión administrativa se halla relacionada con todos los procedimientos administrativos que se realizan dentro de la organización. Se refiere a las actividades que consisten en la dirección y el gerenciamiento, con el fin de cumplir con sus metas y objetivos, atendiendo los aspectos relacionados al marco jurídico, a su infraestructura y equipamiento, y al recurso humano con que cuenta. Los principios administrativos son útiles para el funcionamiento de todas las organizaciones, sin embargo, son solo una guía básica para la gestión administrativa, ya que la administración es una actividad dinámica que enfrenta innovaciones por las exigencias del mundo actual.

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Problemática que representa la abundancia, diversidad, dispersión y constantes modificaciones de la legislación administrativa.

El reglamento interior de la administración pública del distrito federal se publicó el 15 de septiembre de 1995 en el diario oficial de la federación.

Lo anterior es la expresión de un hecho jurídico importante ocurrido hace años y alude a una situación especial, la cual coexistencia en el distrito federal de 3 realidades jurídicas en las cuales se ven las problemáticas del estado:

a) Diversos aspectos vigentes de un régimen jurídico anterior, (la condición de un departamento de la Administración Publica Federal, lo que actualiza la facultad del presidente de la república para expedir un reglamento) b) Elementos de una etapa de transición necesaria y definida( que son los artículos transitorios que ordenan la expedición de otro reglamento) 23

c) El esquema de un nuevo régimen jurídico previsto para realizarse completamente en un futuro cercano( que es la administración pública del Distrito Federal reglamentada por este ordenamiento) Ordenamientos jurídicos de la Administración Pública Federal. Imposibilidad o posibilidad de compilar dichos ordenamientos. En cuanto a normas de organización, el Derecho administrativo establece los órganos e instituciones a través de los que actúan la Administración Pública, desde los servicios centrales, los órganos desconcentrados, descentralizados y organismos autónomos dependientes de otras instituciones y, en su caso, los Consejos de Ministros, los Ministerios, Secretarías Generales, Direcciones generales, Subsecretarías, órganos representativos de las entidades que componen la Administración local, de empresas públicas, entre otros que no sean los mismos. La mayoría de estos órganos tienen como característica común, la competencia para actuar con prerrogativas o poderes superiores a los que poseen los particulares. En lo que respecta a las normas de funcionamiento, es preciso señalar que el Derecho Administrativo sólo regula aquellas actuaciones de la Administración Pública en las que los órganos administrativos actúan investidos de potestades públicas. Compilar, extraer e integrar los ordenamientos jurídicos que se publican en los órganos de comunicación oficiales y contar con una colección completa del Diario Oficial de la Federación, Periódicos, Gacetas y Boletines Oficiales de los Estados, ofreciendo una herramienta básica de consulta para los juristas y público en general. Colecciones ¨

Diario Oficial de la Federación y Periódicos Oficiales locales de 1917 a la

fecha. ¨

Gaceta Oficial del Distrito Federal de 1954 a la fecha. 24

¨

Recopilación legislativa de 1873 a 1899.

¨

Leyes y Decretos de 1844 a 1897.

¨

Recopilación de Leyes de Dublán y Lozano.

¨

Multimedia y electrónicos en materia de legislación vigente.

Ordenamientos jurídicos básicos de las diversas administraciones públicas, estatales y municipales.

Nacional, Estatal y Municipal. A. Artículo 156. Poder Público Nacional: 1. La política y la actuación internacional de la República. 2. La defensa y suprema vigilancia de los intereses generales de la República, la conservación de la paz pública y la recta aplicación de las leyes en todo el territorio nacional. 3. La bandera, escudo de armas, himno, fiestas, condecoraciones y honores de carácter nacional. 4. La naturalización, la admisión, la extradición y expulsión de extranjeros. 5. Los servicios de identificación. 6. La policía nacional. 7. La seguridad, la defensa y el desarrollo nacional. 8. La organización y régimen de la Fuerza Armada Nacional. 9. El régimen de la administración de riesgos y emergencias. 10.La organización y régimen del Distrito Capital y de las dependencias federales.

25

11. La regulación de la banca central, del sistema monetario, de la moneda extranjera, del sistema financiero y del mercado de capitales; la emisión y acuñación de moneda. 12. La creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas, de los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios, los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholesy demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco, y los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitución y las leyes. 13. La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad ínter territorial. 14. La creación y organización de impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y control corresponda a los Municipios, de conformidad con esta Constitución. 15. El régimen del comercio exterior y la organización y régimen de las aduanas. 16. El régimen y administración de las minas e hidrocarburos, el régimen de las tierras baldías, y la conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del país. El Ejecutivo Nacional no podrá otorgar concesiones mineras por tiempo indefinido. La Ley establecerá un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes que se mencionan en este ordinal, sin perjuicio de que también puedan establecerse asignaciones especiales en beneficio de otros Estados. 17. El Régimen de metrología legal y control de calidad. 26

18. Los censos y estadísticas nacionales. 19. El establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística. 20. Las obras públicas de interés nacional. 21. Las políticas macroeconómicas, financieras y fiscales de la República. 22. El régimen y organización del sistema de seguridad social. 23. Las políticas nacionales y la legislación en materia de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, medio ambiente, aguas, turismo, ordenación del territorio y naviera. 24. Las políticas y los servicios nacionales de educación y salud. 25. Las políticas nacionales para la producción agrícola, ganadera, pesquera y forestal. 26. El régimen del transporte nacional, de la navegación y del transporte aéreo terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, de aeropuertos y su infraestructura. 27. El sistema de vialidad y de ferrocarriles nacionales. 28. El régimen del servicio de correo y de las telecomunicaciones, así como el régimen y la administración del espectro electromagnético. 29. El régimen general de los servicios públicos domiciliarios, y en especial electricidad, agua potable y gas. 30. El manejo de la política de fronteras con una visión integral del país, que permita la presencia de la venezolanidad y el mantenimiento territorial y la soberanía en esos espacios. 31. La organización y administración nacional de la justicia, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo.

27

32.

La

legislación

en

materia

de

derechos,

deberes

y

garantías

constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional. 33. Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda por su índole o naturaleza. B. Poder Público Nacional. Artículo 164. Es de la competencia exclusiva de los Estados: 1. Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con lo dispuesto en esta Constitución. 2. La organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división político territorial, conforme a esta Constitución y a la ley. 3. La administración de sus bienes y la inversión y administración de sus recursos, incluso de los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional, así como de aquéllos que se les asignen como participación en los tributos nacionales. 4. La organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales.

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5. El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías

en

su

jurisdicción,

de

conformidad

con

la

ley.

6. La organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme a la legislación nacional aplicable. 7. La creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos

de

papel

sellado,

timbres

y

estampillas.

8. La creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales. 9. La ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales. 10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional. 11. Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la competencia nacional o municipal. C. Poder Público Estadal. D. Poder Público Municipal. Artículo 178. Es de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, la promoción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes áreas: 1. Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación;

arquitectura

civil,

nomenclatura

y

ornato

público. 29

2. Vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales; servicios de transporte público urbano de pasajeros. 3. Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses

y

fines

específicos

municipales.

4. Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de residuos y protección civil. 5. Salubridad y atención primaria en salud, servicios de protección a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; educación preescolar, servicios de integración familiar del discapacitado al desarrollo comunitario, actividades e instalaciones culturales y deportivas. Servicios de prevención y protección, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias

de

la

competencia

municipal.

6. Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico, alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas; cementerios y servicios funerarios. 7. Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable. 8. Las demás que les atribuya la Constitución y la ley. Las actuaciones que corresponden al Municipio en la materia de su competencia no menoscaban las competencias nacionales o estadales que se definan en la ley conforme a la Constitución

1.5

Estudio

de

las

principales

áreas

de

la

legislación

administrativa. Administración pública de los estados de la federación: Los estados que integran la federación tienen una base jurídica similar a la federal (apoyado en la constitución de la república y en la del propio estado), y comprende los tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial).

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Unidades administrativas que integran la administración pública local: La administración pública de las entidades federativas, a medida en que la sociedad se volvió más compleja por el incremento demográfico, por el desarrollo de comunicaciones y la tecnología así como el incremento de la injerencia del poder público en la actividad de los particulares, provocó una evolución en su estructura para ampliarla. La mayoría de los estados posee una organización basada en diversas secretarías, encabezadas por el gobernador y en la que se conserva la procuraduría de justicia con ese nombre Secretaría de gobierno y su titular: En segundo nivel, la secretaría general de gobierno y su titular muchas veces es un funcionario más en la estructura del poder ejecutivo (con alguna relevancia por quien suplirá, en ocasiones, las ausencias temporales del gobernador del estado así por manejar las cuestiones políticas de la entidad. El secretario general de gobierno en las constituciones de los estados: En el presente, casi ninguna constitución política local establece o regula en su texto la figura del secretario general de gobierno, sino que prevén que sea una ley de la legislatura del estado la que fije el número y nombre de las dependencias que auxiliarán al gobernador en el despacho de los asuntos administrativos; esa misma ley distribuirá entre las diversas secretarías los asuntos que estarán a cargo de cada una. Las constituciones locales establecen el refrendo y la comparecencia ante el órgano legislativo del estado, pero generalmente referidos a cualquier titular del órgano centralizado (secretario o procurador). Oficialía mayor: Es un funcionario de alto nivel, presente en casi todo organigrama de los entes centralizados. Debe su nombre a que en alguna época se denominó oficiales a los 31

empleados gubernamentales (servidores públicos en la terminología actual), y el encargado de las relaciones con ellos era el más importante: el oficial mayor. Tiene a su cargo: entre otras cosas Captación y manejo del personal Adquisiciones Conservación Inventarios Archivos Elaboración de manuales de organización Procuraduría general de justicia y el ministerio público local: En todos los gobiernos locales existe la procuraduría general de justicia; está contemplada dentro de la estructura centralizada de gobierno de cada entidad federativa y su titular es colaborador directo del gobernador. Con la aplicación del modelo implantado por la federación, el procurador de justicia del estado: Es jefe del ministerio público (es titular de la acción penal y de él depende la policía judicial local). En la mayoría de los casos sigue conservando la calidad de consejero jurídico del gobierno. Unidades administrativas de jerarquía menor: La existencia de dependencias secundarias, subordinadas a un secretario general de gobierno, encargadas de cuestiones como la educación, las obras, la seguridad 32

pública, etc., prácticamente ha desaparecido aunque todavía se presenta en casos aislados. Lo usual es que haya secretarías con igual jerarquía, a las cuales les competen distintos asuntos del orden administrativo, según establezca la ley orgánica del poder ejecutivo o de la administración pública local. En algunas entidades federativas, según sea su población, territorio y presupuesto, podrá haber delegaciones o agencias fuera de la capital del estado, las cuales están encargadas de alguna materia específica (obras, recaudación tributaria, catastro, registro público de la propiedad y del comercio etc.) También se puede hablar de oficialías o juzgados del registro civil, oficinas de tránsito y destacamentos de gendarmería. Son de indicarse algunas oficinas de apoyo al gobernador (que también puede variar su nombre y número), como la secretaría privada, la particular, la consejería jurídica, la oficina de prensa, el cuerpo de asesores, el grupo de ayudantes etc. Organismos descentralizados, desconcentrados y empresas y sociedades mercantiles de las entidades federativas: Debido a que las entidades federativas cuentan con autonomía en lo que se refiere a su régimen anterior, el fenómeno de desconcentración y de la administración pública para estatal también se ha presentado en el ámbito local. La creación de tales órganos ha obedecido a necesidades reales en algunos casos, y en otros ha sido por imitar lo que pasa en la federación

33

II.- EL PATRIMONIO DEL ESTADO. Objetivos: Analizar el Patrimonio Nacional y sus formas de protección; así como las formas de aprovechamiento, uso, explotación o en su caso de adquisición de algunos de ellos, ya sea por los particulares o por la Nación.

2.1. El patrimonio nacional.

Concepto,

definición,

noción,

elementos de éste, patrimonio de uso, patrimonio de inversión, el territorio,

las

fronteras,

principios

de

extraterritorialidad,

población y ordenamientos jurídicos que la regulan. Se conceptualiza al patrimonio como el agregado de bienes reunidos por la común pertenencia a una persona que puede verse desde un enfoque jurídico y económico.1 Íntegramente se considera como el conjunto de relaciones jurídicas pertenecientes a una persona, es decir, lo que comprende el activo y el pasivo de la misma.

El patrimonio del Estado se haya constituido por una universalidad de derechos y acciones de que es titular y pueden valorarse pecuniariamente como ya se ha hecho mención anteriormente, sumados estos a las obligaciones que los gravan y revisten la cualidad expresada. Es el conjunto de bienes y derechos, recursos, inversiones, que como elementos constitutivos de su estructura social o como resultado de su actividad normal ha acumulado el Estado y posee un titulo de dueño o propietario para destinarlos o afectarlos en forma permanente a la prestación directa o indirecta de los servicios públicos a su cargo, o la realización de sus objetivos o finalidades de política social y económica.

Los elementos del patrimonio que constituye un Estado son:

1

Pallares, Eduardo. “Diccionario de Derecho Procesal Civil” Ed. Porrua, México 1975.

34

I. El conjunto de bienes muebles e inmuebles tangibles e intangibles.

II. El territorio y todas las partes integrantes del mismo.

III. Todos los bienes cuya titularidad directa o indirecta sea del Estado.

IV. Los ingresos del Estado por vías de derecho público y privado.

V. El conjunto de derechos de los que el Estado es titular. VI. Los bienes de dominio privado del Estado.2

Los bienes de uso común son una categoría de bienes del dominio público de la Federación, son bienes a disposición de la población con las reservas, protección y limitaciones que imponen en algunos de ellos. “Todos los habitantes de la Republica pueden usar los bienes de uso común sin mas restricciones que las establecidas por la ley y los reglamentos administrativos”.

Son bienes de uso común: 

El espacio situado entre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el derecho internacional;



El mar territorial;



Las aguas marítimas interiores o sean aquellas situadas en el interior de la línea de base del mar territorial o de la línea que cierra las bahías;



Las playas marítimas;



La zona marítima terrestre;



Los causes de las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas esteros de propiedad nacional;

2

Acosta Romero, Miguel. Segundo curso de Derecho Administrativo. Ed. Porrua, México 1977, segundo tomo.

35



Las riveras y zonas federales;



Los puertos, bahías radas y ensenadas;



Los caminos, carreteras y puentes;



Las presas, diques y sus vasos y canales;



Las plazas, paseos y parques públicos;



Los monumentos artísticos e históricos.

El territorio del Estado

es la base geográfica de una nación soberana,

comprendida dentro de sus fronteras, el espacio sometido a su jurisdicción. El espacio en el que tiene validez un orden normativo no debe concebirse como la superficie terrestre, es decir, como un plano, sobre el cual se asienta el Estado, la conducta regulada jurídicamente tiene lugar tanto en el plano de la superficie terrestre como en el espacio aéreo, por lo tanto el territorio estatal es un espacio tridimensional; no solo tiene longitud y latitud, sino también tiene profundidad.

Bajo este orden de ideas el territorio es el espacio terrestre, marítimo y aéreo delimitado por fronteras naturales, artificiales o convencionales sobre el cual el Estado ejerce su soberanía y autoridad y en donde tiene vigencia su derecho positivo.

El régimen legal del patrimonio estatal se encuentra desde la constitución, específicamente en el artículo 42 en donde se establece todo lo que comprende el territorio nacional, así mismo los subsecuentes artículos 43, 44, 45, 46 y 48 se refieren a las partes integrantes de la federación.

La población es el conjunto de individuos que habita el territorio de la federación, sujetándose a los ordenamientos que el estado emita a través de su legislación.

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2.2 BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO DEFINICIÓN: Es la propiedad que tiene el Estado sobre bienes muebles e inmuebles, sujeta a un régimen de derecho público, cuyas características son inalienables, inembargables e imprescriptibles, con las excepciones y modalidades que marca la ley. Comprende el dominio público los bienes que por su naturaleza son del uso de todos, los bienes que estén afectos al servicio de las dependencias del poder público, los bienes destinados a un servicio público, los bienes que en general están afectos o destinados a una causa de utilidad pública. SU EXISTENCIA EN LAS ESFERAS FEDERAL, ESTATAL Y MUNICIPAL ARTÍCULO 3.- Son bienes nacionales: I.- Los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto, quinto y octavo; 42, fracción IV, y 132 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; II.- Los bienes de uso común a que se refiere el artículo 7 de esta Ley; III.- Los bienes muebles e inmuebles de la Federación; IV.- Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las entidades; V.- Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las instituciones de carácter federal con personalidad jurídica y patrimonio propios a las que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga autonomía, y VI.- Los demás bienes considerados por otras leyes como nacionales. Art. 106. Son bienes del dominio público lo que en cada Municipio está destinados al uso y goce de todos los habitantes, tales como: A) las calles, avenidas, caminos, puentes, pasajes, y demás vías de comunicación que no pertenezcan a otra administración; B) las plazas, parques y demás espacios destinados a recreación pública; 37

C) las aceras y los accesorios de las vías de comunicación o de espacios públicos a los que se refieren los incisos a) y b); D)

los ríos, lagos y arroyos comprendidos en las zonas urbanas y suburbanas, que sirven al uso público y sus lechos; y,

E)

lo que el Estado ponga bajo el dominio municipal.

También se considerarán bienes inmuebles del dominio privado de la Federación, aquellos que ya formen parte de su patrimonio y que por su naturaleza sean susceptibles para ser destinados a la solución de los problemas de la habitación popular, previa declaración expresa que en cada caso haga la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología. CARACTERISTICAS

ARTÍCULO 13.- Los bienes sujetos al régimen de dominio público de la Federación son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no estarán sujetos a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional, o alguna otra por parte de terceros. INALIENABILIDAD. De todas las características del dominio público es la más típica y propia. Significa que los bienes de dominio público no pueden ser objeto de trasmisión o cesión, no son enajenables o transmisibles a otra persona, por convenio o contrato. Esta prohibición legal tiene carácter absoluto y se basa en la exigencia de conservar, de modo completo e íntegro, la afectación del bien demanial a su fín público. Artº 1271 CCE a sensu contrario. Esta prohibición no ha de entenderse en sentido total, es decir, del derecho de propiedad, sino también en sentido parcial, porque legalmente tampoco cabe admitir derechos o cargas reales civiles de gravamen sobre bienes de dominio público. Es decir no caben servidumbres de uso, arrendamiento, cesiones, etc., usufructo, hipotecas. Esta prohibición legal sólo afecta, por otra parte, a los 38

derechos y cargas reales de naturaleza civil, pero no incluye y es compatible con la posibilidad de constituir derechos reales administrativos a favor de terceras personas mediante procedimientos o técnicas jurídicas de DERECHO PÚBLICO como la autorización o la concesión demanial que otorgan, como ya hemos visto, el derecho al uso especial o privativo de un bien de Derecho Público. Ahora bien, el hecho de que el Derecho Público sea inalienable no obsta para que, un bien así calificado es objeto de desafectación y adquiere por tanto la calificación de PATRIMONIAL, puede ser enajenado, con los requisitos establecidos en la LPE; artículos 61 y siguientes y artículos 109 y siguientes de la ley 3/92 de la CARM. La enajenación de un bien de dominio público sería nula, por darse el supuesto de nulidad contemplado en el apartado c) del artº 62 de la LRJPAC: contenido imposible. En consecuencia como tal acto nulo: 1º. La enajenación no podría ser subsanada. 2º. La Administración podría recuperar sus bienes en cualquier momento en uso de una de las facultades de que goza la Administración Pública en relación con tales bienes: LA RECUPERACIÓN DE OFICIO, que veremos más adelante. 3º. La nulidad puede ser instada no solo por la Administración Pública sino por terceros interesados. 4º. No cabe oponer frente al acto de enajenación nulo la protección registral del tercero de buena fe. IMPRESCRIPTIBILIDAD En su virtud los bienes demaniales no son susceptibles de usucapion o prescripción adquisitiva. (Recordemos que la prescripción adquisitiva constituye un modo de adquisición de la propiedad por el transcurso del tiempo).Esta imprescriptibilidad aparece explícita en el artº 132.1 de la CE y, a sensu contrario, 39

en los artículos 1936 CCE: “Son susceptibles de prescripción las cosas que están en el comercio de los hombres” y como el Derecho Público es extra comercio, pues no es susceptible de prescripción adquisitiva. Esta excepcionalidad también aparece en otros artículos de nuestro C.C.E: 437, 447, 1940, 1952 y 1953, que condicionan la prescripción adquisitiva de cosas a que resulten susceptibles de apropiación (a su posesión en concepto de dueño) y el Dominio Público no lo es. Por ello, aunque estos bienes, de hecho, pueden verse afectados por una ocupación, como sucede con alguna frecuencia (ocupación de parte de los caminos, vias pecuarias, riberas de los rios y, sobre todo, de la zona marítima terrestre, estos supuestos constituyen en rigor simples casos de posesión de hecho ilegítima que carecen, por ello, de efectos adquisitivos ( ej.: camino público apropiado por un particular mediante la colocación de una cadena que lo privatiza. INEMBARGABILIDAD. El Dominio Público tampoco es susceptible de embargo ni, en general, cabe ningún tipo de ejecución o apremio sobre bienes de esta naturaleza, y ELLO PORQUE TODA ACCIÓN DE EMBARGO SUPONE LA POSIBILIDAD DE UNA VENTA o enajenación del bien (para que el obligado pueda hacer efectivo con el precio obtenido el pago del derecho o crédito al acreedor). El fundamento de la prohibición de embargo de los bienes de Dominio Público derivade la necesidad de evitar el perjuicio o daño que para el interés público significaría la interrupción del servicio público o la desaparición del uso público a que se halle afectado el bien en cuestión CLASIFICACION: Es característica de esta utilización su carácter inmediata o directa por los administrados. El artº 75 RBEL, a pesar de estar referido sólo al régimen local y tener carácter reglamentario, tiene reconocidopor la doctrina un cierto valor paradigmático. 40

Este precepto establece 4 categorías de uso de los bienes de dominio público USO COMÚN O GENERAL. Es el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente. Este uso implica que el uso de los bienes de dominio público por los ciudadanos no impida el de los demás interesados. Tiene 2 variantes:

osidad, intensidad del uso, etc., EL USO ESPECIAL. LA AUTORIZACIÓN DEMANIAL. El uso especial es aquel que, sin excluir el uso común general, sin embargo, lo limita o restringe, en razón a ciertas circunstancias de peligrosidad, intensidad del uso o, como dicen el artº 75 del RBEL y el artº 32.3 de la ley 3/1992, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cualquier otra semejante. Estas circunstancias “especiales” requieren de un mayor control por parte de la Administración, que se traduce en la exigencia previa de una autorización administrativa también conocida como “permiso demanial” o “permiso de uso”, que se requiere para llevar a cabo la específica utilización del DP de que se trate. Ejemplo: mudanzas, via pública camión de acceso. EL USO PRIVATIVO. LA CONCESIÓN DEMANIAL. Consiste en la ocupación de una parte del dominio público, que impide o excluye, en cuanto a ella, su utilización por los demás interesados-administrados. CARACTERIZA A ESTE TIPO DE USO LA EXCLUSIVIDAD.

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Aunque teórica y legalmente (legislación de régimen local-artº 75 RBEL) se distingue el uso especial del privativo, en la praxis se dan casos ambivalentes, como el ya indicado de los quioskos en la vía pública. Sólo son auténticas ocupaciones demaniales (privativas) aquéllas que se realizan mediante obras e instalaciones materiales fijas y de carácter permanente o que supongan una cierta transformación o modificación del bien a que se refieran. PROTECCIÓN ESPECIAL DE ESTOS BIENES La Administración Pública se encuentra legitimada para efectuar por sí misma, en via administrativa (de oficio) y sin necesidad de acudir a los tribunales de justicia, la recuperación de sus bienes de dominio público. Esta potestad administrativa no incluye ni alcanza a cuestiones de propiedad, las cuales son competencia de la jurisdicción civil, por ley: artº 22 LOPJ. Para llevar a cabo la recuperación posesoria la Administración Pública debe tramitar un expediente en el que habrá de demostrar que el bien cuya posesión trata de recobrar es de DP y que su utilización pública se halla obstaculizada por la persona contra la que se ejercita la potestad administrativa. En el trascurso del expediente de recuperación deberá darse al poseedor o detentador del bien intervención en trámite de audiencia. La facultad de recuperación de oficio carece de límite temporal, debido a la imprescriptibilidad del DP. Vid. Artº LPE respecto de los bienes patrimoniales y que se interpreta a sensu contrario para las de DP. Vid. También artº 20.1 de la ley 3/92, de 30/7/92 de Patrimonio de la CARM.

La Administración Pública también puede delimitar las parcelas de DP, fijando su extensión y límites (superficies y linderos). 42

La diferencia con un particular radica en que éste para efectuar el deslinde de su finca debe seguir un procedimiento judicial regulado en la L.E.C. (artº 2061 y siguientes). La potestad de deslinde sólo tiene por objeto acotar un espacio físico aun cuando, como es lógico, la AP habrá de basarse en un principio de prueba que fundamente su ejercicio. Para efectuar el deslinde ha de seguirse el trámite de un expediente administrativo que podrá iniciarse de oficio o a instancia de los colindantes, en cuya instrucción se ha de dar audiencia a los interesados. (Vid. Artº 16 a 19 ley 3/92 CARM. El acto administrativo que aprueba el deslinde tiene carácter ejecutivo, sin perjuicio de la posible impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la impugnación se base en aspectos formales (por infracción de procedimiento) o bien ante la jurisdicción civil, si se produjesen lesión de derechos de propiedad. (artº14 LPE; 17.1 ley 3/1995). FACULTADES DEL EJECUTIVO FEDERAL °Cuando exista necesidad de adquirir algún bien inmueble, la dependencia que lo amerite lo propondrá al Ejecutivo del Estado quien oirá la opinión de los departamentos de construcciones y de Economía y Hacienda. Las enajenaciones y adquisiciones de inmuebles corresponde hacerlas al Gobernador del Estado, previa autorización del Congreso para el caso de enajenación.

°El destino de los bienes inmuebles podrá ser concedido por acuerdo del Ejecutivo a las dependencias administrativas del Estado respectivas, quien señalará las condiciones necesarias para su uso. Cuando dos o más dependencias administrativas usen un inmueble, su guarda y atención del mismo la confiará el Ejecutivo a la que él señale mediante un simple acuerdo.

°La propia dependencia del Ejecutivo queda facultada para proceder a la venta o 43

baja de los muebles previo acuerdo del Ejecutivo ya sea en pública subasta sujeta al acuerdo específico que se dicte o fuera de almoneda, pero sujetos aquellos al avalúo que haga bajo su responsabilidad el propio Departamento de Economía y Hacienda. °El Ejecutivo reglamentará la forma de inscripción de los diversos bienes del Estado. USO, APROVECHAMIENTO Y EXPLOTACION DE LOS MISMOS El uso de los bienes demaniales puede hacerse por la propia Administración o por particulares. En todo caso, este uso ha de ser conforme o, al menos, compatible,con la finalidad que constituye su afectación al uso o al servicio público. De este modo, existen bienes de dominio público que son de utilización exclusiva de la Administración, como es el caso de las dependencias administrativas y de los bienes que la integran. Pero también existen bienes de dominio público que son usados por los particulares. De las diferentes modalidades de este uso o aprovechamiento por particulares tratará el presente tema. En todo caso, el uso de los bienes de dominio público por particulares ha de asegurar la primacía de la finalidad y destino de los mismos. De ahí que exista un peculiar régimen jurídico-público de tales bienes demaniales. Es tradicional distinguir en el estudio de este régimen jurídico dos tipos de bienes, según estos se vinculen al servicio público o al uso público. Reclamaciones y recursos El Estado cuenta con la facultad de reclamar con todo derecho los bienes del dominio público, es decir, los bienes que por su naturaleza son del uso de todos, también los bienes que estén afectos al servicio de las dependencias del poder público, aunado a los bienes destinados a un servicio público, los bienes que en general están afectos o destinados a una causa de utilidad pública

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Toda vez que la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos facultan al Estado para reclamar y tener a su disposición los bienes de dominio público se tienen que distinguir los tipos de recursos que se contemplan en las legislaciones que se encuentran comprendidas en el territorio mexicano

Recursos biológicos: Los recursos genéticos, los organismos o partes de ellos, las poblaciones, o cualquier otro componente biótico de los ecosistemas con valor o utilidad real o potencial para el ser humano;

Recursos Genéticos: Todo material genético, con valor real o potencial que provenga de origen vegetal, animal, microbiano, o de cualquier otro tipo y que contenga unidades funcionales de la herencia, existentes en el territorio nacional y en las zonas donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción; Recurso natural: El elemento natural susceptible de ser aprovechado en beneficio del hombre;

Reglamentación del suelo

Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana

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Reglamentación del subsuelo

Ley minera Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia minera y sus disposiciones son de orden público y de observancia en todo el territorio nacional. Su aplicación corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Economía, a quien en lo sucesivo se le denominará la Secretaría. Artículo 2. Se sujetarán a las disposiciones de esta Ley, la exploración, explotación, y beneficio de los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, así como de las salinas formadas directamente por las

aguas

marinas

provenientes

de

mares

actuales,

superficial

o

subterráneamente, de modo natural o artificial y de las sales y subproductos de éstas. Artículo 6.- La exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias a que se refiere esta Ley son de utilidad pública, serán preferentes sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno, con sujeción a las condiciones que establece la misma, y únicamente por ley de carácter federal podrán establecerse contribuciones que graven estas actividades.

Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo

Articulo 1.- Corresponde a la Nación el dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los carburos de hidrógeno que se encuentren en el territorio nacional, incluida la plataforma continental y la zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, en mantos o yacimientos, cualquiera que sea su estado físico, incluyendo los estados intermedios, y que componen el aceite mineral crudo, lo acompañan o se derivan de él.

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Para los efectos de esta Ley, se considerarán yacimientos transfronterizos aquellos que se encuentren dentro de la jurisdicción nacional y tengan continuidad física fuera de ella. También se considerarán como transfronterizos aquellos yacimientos o mantos fuera de la jurisdicción nacional, compartidos con otros países de acuerdo con los tratados en que México sea parte o bajo lo dispuesto en la Convención sobre Derecho del Mar de las Naciones Unidas. Articulo 2.- De conformidad con lo dispuesto en los párrafos cuarto del artículo 25 y sexto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos, que constituyen la industria petrolera en los términos del artículo siguiente. En esta Ley se comprende con la palabra petróleo a todos los hidrocarburos naturales a que se refiere el artículo 1o.

Reglamentación de las aguas Ley federal del mar

Articulo 1o.- La presente Ley es reglamentaria de los párrafos Cuarto, Quinto, Sexto y Octavo del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo a las zonas marinas mexicanas. Articulo 2o.- La presente Ley es de jurisdicción federal, rige en las zonas marinas que forman parte del territorio nacional y, en lo aplicable, más allá de éste en las zonas marinas donde la Nación ejerce derechos de soberanía, jurisdicciones y otros derechos. Sus disposiciones son de orden público, en el marco del sistema nacional de planeación democrática. Articulo 3o.- Las zonas marinas mexicanas son: a) El Mar Territorial b) Las Aguas Marinas Interiores c) La Zona Contigua d) La Zona Económica Exclusiva 47

e) La Plataforma Continental y las Plataformas Insulares y f) Cualquier otra permitida por el derecho internacional.

Articulo 4o.- En las zonas enumeradas en el Artículo anterior, la Nación ejercerá los poderes, derechos, jurisdicciones y competencias que esta misma Ley establece, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con el derecho internacional.

Articulo 7o.- Corresponde al Poder Ejecutivo Federal la aplicación de esta Ley, a través de las distintas dependencias de la Administración Pública Federal que, de conformidad con la Ley Orgánica de ésta y demás disposiciones legales vigentes, son autoridades nacionales competentes según las atribuciones que confieren a cada una de ellas

Ley de Aguas Nacionales

Articulo 1. La presente Ley es reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de aguas nacionales; es de observancia general en todo el territorio nacional, sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable. Articulo

2. Las disposiciones de esta Ley son aplicables a todas las aguas

nacionales, sean superficiales o del subsuelo. Estas disposiciones también son aplicables a los bienes nacionales que la presente Ley señala. Las disposiciones de esta Ley son aplicables a las aguas de zonas marinas mexicanas en tanto a la conservación y control de su calidad, sin menoscabo de la jurisdicción o concesión que las pudiere regir

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Articulo 4. La autoridad y administración en materia de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes corresponde al Ejecutivo Federal, quien la ejercerá directamente o a través de "la Comisión".

Reglamentación del espacio

Ley de aviación civil Artículo 1. La presente Ley es de orden público y tiene por objeto regular la explotación, el uso o aprovechamiento del espacio aéreo situado sobre el territorio nacional, respecto de la prestación y desarrollo de los servicios de transporte aéreo civil y de Estado. El espacio aéreo situado sobre el territorio nacional es una vía general de comunicación sujeta al dominio de la Nación. Artículo 3. La explotación, uso o aprovechamiento del espacio aéreo situado sobre el territorio nacional, es de jurisdicción federal. Corresponderá a los tribunales federales conocer de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, sin perjuicio de que las controversias que surjan entre particulares se sometan a arbitraje, de conformidad con las disposiciones aplicables. Los Servicios de Navegación Aérea se proporcionan en el Espacio Aéreo. El cual está dividido mundialmente en regiones de navegación aérea que abarcan varios países. También cada país divide su espacio aéreo en Regiones de Información de Vuelo, que son más conocidas como FIR por sus sigla en inglés (Flight InformationRegion). El espacio aéreo para los efectos de control se divide verticalmente en Espacio Aéreo superior e Inferior. El Espacio Aéreo Inferior está comprendido entre la superficie del terreno o del agua y hasta sin incluir 20,000 pies. Mientas que el Superior es a partir de los 20,000 pies hacia arriba sin límite superior. Para ser controlador de tránsito aéreo es necesario contar con una serie de características y capacidades normales que 49

deben estar dentro de ciertos parámetros que fueron establecidas previamente por especialistas

Por otra parte las Regiones de Información de Vuelo se

dividen a su vez en: Espacio Aéreo Controlado y Espacio Aéreo no Controlado. Para poder volar en el primero es necesario tener un Plan de Vuelo mientras que para el segundo no es necesario y los servicios de control solo informan respecto a los vuelos que tienen conocimiento

Registro Público de la Propiedad Federal

Reglamento del Registro Público de la Propiedad Federal Articulo 1.-La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo tiene a su cargo la función -registral y la coordinación del Sistema Nacional de Información Inmobiliaria previstas en los capítulos VII y VIII, respectivamente, de la Ley General de Bienes Nacionales. Artículo 2.-La función registral la ejerce el Registro Público de la Propiedad Federal, de la Dirección General del Patrimonio Inmobiliario Federal, de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, órgano desconcentrado de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo. El Registro Público de la Propiedad Federal está a cargo de un Director de Registro Público y Catastro de la Propiedad Federal designado por el Presidente de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, quien será suplido en los términos del artículo 34 del Reglamento Interior de la propia Secretaría. Artículo 3.-En el Registro Público de la Propiedad Federal se inscribirán los títulos y documentos en que se consignen cualquiera de los actos o contratos a que se refiere el capítulo VII de la Ley General de Bienes Nacionales. Asimismo, deberán inscribirse las declaratorias de provisiones, usos, reservas o destinos sobre áreas o predios de propiedad federal establecidos en los programas de desarrollo urbano respectivos; los decretos expropiatorios; los decretos o acuerdos de destino; las concesiones, los permisos y las autorizaciones que se relacionen con los bienes inmuebles de propiedad federal; los certificados de derecho de uso, y los demás actos que por su naturaleza deban inscribirse 50

La propiedad mobiliaria federal

LEY GENERAL DE BIENES NACIONALES ARTÍCULO 1.- La presente Ley es de orden público e interés general y tiene por objeto establecer: I.- Los bienes que constituyen el patrimonio de la Nación; II.- El régimen de dominio público de los bienes de la Federación y de los inmuebles de los organismos descentralizados de carácter federal; III.- La distribución de competencias entre las dependencias administradoras de inmuebles; IV.- Las bases para la integración y operación del Sistema de Administración Inmobiliaria Federal y Paraestatal y del Sistema de Información Inmobiliaria Federal y Paraestatal, incluyendo la operación del Registro Público de la Propiedad Federal; V.- Las normas para la adquisición, titulación, administración, control, vigilancia y enajenación de los inmuebles federales y los de propiedad de las entidades, con excepción de aquéllos regulados por leyes especiales; VI.- Las bases para la regulación de los bienes muebles propiedad de las entidades, y VII.- La normatividad para regular la realización de avalúos sobre bienes nacionales

2.3 La concesión administrativa; formas de aprovechamiento de los bienes de dominio público; diferencia entre concesión, autorización, permiso y licencia (administrativas). Concepto, teorías que se han elaborado, regulación jurídica de la concesión administrativa.

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Consiste en la ocupación de una parte del dominio público, que impide o excluye, en cuanto a ella, su utilización por los demás interesados-administrados. CARACTERIZA A ESTE TIPO DE USO LA EXCLUSIVIDAD. Aunque teórica y legalmente (legislación de régimen local-artº 75 RBEL) se distingue el uso especial del privativo, en la praxis se dan casos ambivalentes, como el ya indicado de los quioscos en la vía pública. Sólo son auténticas ocupaciones demaniales (privativas) aquéllas que se realizan mediante obras e instalaciones materiales fijas y de carácter permanente o que supongan una cierta transformación o modificación del bien a que se refieran. Es, además, característica del uso privativo el que se refiere a una determinada porción del DP, respecto de la que la Administración titular otorga a una determinada persona la posibilidad de un uso exclusivo, privado, y que constituye, por ello, una excepción a la regla general del uso común o general. El título jurídico habilitante del uso privativo es la CONCESIÓN DEMANIAL. Concepto: Se trata de un acto jurídico por el que la Administración atribuye o confiere a un particular o entidad un derecho real administrativo, que tiene por objeto la utilización exclusiva del bien demanial durante cierto tiempo. Se ha hablado en relación con la naturaleza jurídica si se trata de un contrato (bilateral, por tanto) o de un acto administrativo, que hace por voluntad de la Administración que lo otorga y que requiere de la aceptación o conformidad del interesado (acto-condición). El régimen jurídico básico se encuentra en los artículos 126 y 127 de la LPE y en la CARM en los artículos 35 a 42 de la ley 3/1992.

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En sus líneas básicas, el otorgamiento de la concesión se produce de modo discrecional a través de un procedimiento que, aunque viene establecido únicamente en la legislación local (RBEL) básicamente comprende las siguientes actuaciones:

pretende. Administración podrá admitir a trámite o rechazar la solicitud de modo discrecional y teniendo en cuenta para ello razones de interés público.

por la Administración o bien por particulares (contrato).

la concesión, ha de someterse a información pública y posterior aprobación administrativa. l oportuno concurso, en el que podrá participar cualquier persona, además del principal interesado. EFECTOS DE LA CONCESIÓN: El principal efecto es, como ya se ha dicho, el de conferir al concesionario el derecho a ocupar de manera exclusiva una determinada porción del DP durante el plazo fijado. Se adquiere un derecho real de carácter administrativo y que, conforme a la legislación civil, tiene carácter inmobiliario e inscribible en el Registro de la Propiedad. Este derecho es transmisible, previa conformidad de la Administración y expropiable (LEF/1954). De otro lado, hay que advertir que la concesión demanial se otorga sin perjuicio de terceros y que contiene una doble limitación: 53

ción puede alterar, modificar o extinguir derechos preexistentes de carácter civil. EXTINCIÓN DE LA CONCESIÓN: -Caducidad o finalización del plazo. -Rescate o revocación. -Por revocación-sanción (incumplimientos). -Por renuncia del concesionario. -Por muerte o extinción de la personalidad del concesionario. -Desaparición o transformación del bien demanial (agotamiento del caudal de agua (causa física)). La revocación de la concesión demanial plantea la cuestión de la posible indemnización al interesado. A diferencia de la autorización demanial (concedida a precario) que no comporta indemnización, el titular de la concesión lo es de un derecho real administrativo, por lo que su situación no cabe calificarla de precaria; por ello ha de entenderse que sí procedería compensación económica Formas de aprovechamiento de los bienes de dominio público. Se realiza por los administrados en cuanto a usuarios de un servicio público, es decir, el uso del dominio público se efectúa a través de la utilización del servicio público al que el bien está afectado. Los bienes aparecen aquí de manera instrumental puesto que su uso se produce de manera indirecta, por la utilización del propio servicio (enseñanza, transportes públicos, sanidad…)

54

Interesa destacar que en consecuencia con este régimen de utilización mediata, el régimen jurídico del uso de los bienes destinados a un servicio público es, ante todo y de modo preferente, el régimen contenido en las normas del servicio de que se trate. Rige, por tanto, un criterio de prevalencia del régimen del servicio sobre el del dominio, que incluso ha tenido su plasmación legal en diferente normativa de régimen local (artº 74 RBEL). Ejemplo transporte urbano de viajeros mediante autobuses Diferencia

entre

concesión,

autorización,

permiso

y

licencia

(administrativas). Se diferencia la autorización demanial de la “licencia o autorización de policía” en que ésta presupone un derecho del particular, que se encuentra sujeto a una prohibición relativa que la licencia resuelve. Por otro lado, en la concesión demanial, como ya se ha dicho y más adelante se insistirá en ello, el concesionario dispone de auténticos derechos, siendo su situación no precaria, como ocurre en la autorización demanial. Procedimiento. Se produce la autorización de forma directa al peticionario, aunque en caso de limitación de número, se requiere licitación (artº 77.2 RBEL). En caso de que se encuentre limitado el nº de licencias o autorizaciones y los interesados hubiesen de reunir las mismas condiciones, por ser indiferente para la Administración las personas a autorizar (NO CABE LICITACIÓN) el otorgamiento se producirá mediante insaculación o sorteo, dejando así al azar, a la casualidad pura y simple la determinación de quienes han de obtener el beneficio que represente el uso o aprovechamiento especial a conceder.

objeto compensar a la Administración por ese beneficio que supone el aprovechamiento especial que se otorga. 55

(3) Por último, el uso especial no puede otorgarse por tiempo indefinido, sino que ha de limitarse a un determinado plazo, por lo que la autorización demanial tiene un plazo determinado. LPE: 99 años; el permiso demanial caduca transcurrido tal plazo, aunque existen otras causas extintivas del mismo, como son la revocación, la renuncia del interesado y la muerte o extinción de su personalidad.

2.4 el servicio público, origen de la noción, teorías y definiciones en relación a esto, características, regulación jurídica del servicio público. El servicio público profesional es el resultado de una serie de procesos tendientes a desarrollar una función pública profesional en un Estado. Se trata básicamente de cuatro etapas:

1. En primer momento, previo al surgimiento de un Estado, existe desconcierto y descontrol, hasta que las fuerzas políticas representativas de la sociedad se ponen de acuerdo y elaboran una Constitución Política que regule en general la vida estatal y fomente el equilibrio de poderes.

2. En la segunda etapa se considera la necesidad de contar con leyes concisas y claras, que regulen las relaciones laborales de los trabajadores en general, así como la relación laboral del Estado con sus trabajadores.

3. Como una tercera etapa, es necesario tener normas específicas que regulen el servicio profesional de carrera, donde se establezcan los procedimientos de reclutamiento, selección, ingreso, promoción, capacitación y separación de los servidores públicos.

4. La última etapa supone que la totalidad de los trabajadores del Estado, en los Poderes de la Unión y en el gobierno, ingresan mediante un procedimiento de selección y se encuentran en un constante proceso de capacitación y evaluación. 56

Ricardo Uvalle comenta que en la actualidad el Estado mexicano es objeto de una revisión fundamental por las condiciones de transformación de la economía mundial y los avances tecnológicos, pues existen economías abiertas, intercambio comercial a gran escala e innovaciones sin precedentes. En este escenario es necesario que el Estado actúe con inteligencia y mesura con el fin de evitar el rompimiento del orden institucional y su relación con la sociedad.

La Formación Histórica de los Servidores Públicos. Para Omar Guerrero, el servidor público es aquel que está normado por un régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones equivalentes y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado, es decir, no todos los empleados del Estado son servidores públicos, sólo aquellos que como funcionarios, desempeñan las funciones esenciales que le atañen al Estado. 35 Otra cualidad de los funcionarios es

que

su

labor

se

realiza

de

manera

permanente

mediante

una

carreraadministrativa. Servicio público es el conjunto de prestaciones reservadas en cada Estado a la órbita de las administraciones públicas y que tienen como finalidad la cobertura de determinadas prestaciones a los ciudadanos. Algunos ejemplos son: 

Empresas postales



Empresas de telefonía (Comunicación)



Compañías de gas y/o electricidad (Energéticas)



Compañías de agua (Consumo)



Empresas constructoras (Comunicación marítima / terrestre: puertos, rutas, carreteras, etc)



Servicios bancarios (Ahorro de dinero).

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El Servicio Público en México. El Servicio Público es el medio por el cual el gobierno realiza actos, para atender los requerimientos de la sociedad, es el canal por el cual la sociedad obtiene respuestas del gobierno. El servicio público lo realizan trabajadores al servicio del Estado, con responsabilidades establecidas en la Ley, vocación y espíritu de servicio. El servicio público entonces, se encarga de transformar a la sociedad en la dirección que el gobierno estatal le indique.

El progreso del servicio público en México ha sido lento pero con avances importantes; éste se compone de funcionarios públicos que provienen de diversas propuestas y con distintos fines y propósitos. No existe una carrera administrativa integral en la administración pública, tan solo existe la formación de algunos funcionarios en algunas dependencias específicas. La gran mayoría son funcionarios públicos designados por sus relaciones políticas o por su cercanía con los grupos en el poder.

Al revisar nuestra historia podemos encontrar las razones y los orígenes de nuestro presente, de la misma manera podemos descubrir fugaces esfuerzos por impulsar la carrera administrativa en nuestro país.

Control jurisdiccional de la administración pública.

Las legislaciones de cada país, se ha visto en la necesidad de establecer un control jurisdiccional de los actos de administración, considerando que debe haber órganos diferentes de esta e independientes de ella que dentro de formas tutelares de procedimiento, puedan juzgar y decidir con autoridad de cosa juzgada, las controversias que se susciten entre los particulares y la administración.

No existe, sin embargo, uniformidad de las legislaciones respecto de los órganos que deben controlar jurisdiccionalmente la actuación administrativa, pues mientras 58

en unas apenas existe una diferenciación en el seno mismo de la administración, en otras se encarga el control de que se trata a los tribunales ordinarios que integran el Poder Judicial, en tanto que finalmente, en las demás, dicho control pertenece a tribunales independientes del Poder Judicial, pero también desvinculados a la administración activa, o sean los tribunales administrativos. Control Administrativo. Los diferentes funcionarios con que cuenta la administración Pública tienen una serie de atribuciones que deben ser cumplidas a cabalidad sin embargo, frecuentemente por desconocimiento de la ley o por una actitud contraria a derecho, los órganos de la Administración Pública emiten resoluciones ilegales y, consecuentemente, arbitrarias.

Si a lo interior le agregamos la existencia de normas discrecionales, el riesgo de que las resoluciones de la autoridad adolezcan del vicio de ilegalidad, se intensifica dado que en no pocas ocasiones se confunde la discrecionalidad con la inobservancia de la ley.

Estas circunstancias ponen de manifiesto la necesidad de que toda actividad jurídica de la administración cuente con mecanismos de control de la legalidad de las resoluciones que de ella emanan, lo cual permitirá no solo una mayor eficiencia por parte de lis órganos que la integran, sino el respeto a los derechos de los administrados como una autentica expresión de justicia administrativa. El control administrativo tendrá siempre por objeto pugnar por el sostenimiento de la juridicidad del acto de la administración, el cual se realiza a través de una serie de actos orientados al control de la legitimidad y de la oportunidad, mérito o conveniencia del quehacer jurídico de los órganos de la Administración Pública, y que sirve, al propio tiempo, de garantía de los administrados. Por ello toda la actividad de la autoridad debe estar sometida a un mecanismo de control, pues pretende asegurar la inviolabilidad de la norma jurídica por parte de la autoridad administrativa, y en caso de que no se haya aplicada correctamente, tratará de restablecer su eficiencia. 59

Tribunal contencioso administrativo. Se ha entendido tanto en Francia como en México, como contencioso administrativo la existencia de un tribunal que no depende del Poder Judicial, al que le llaman administrativo y al que señalan que tiene plena autonomía para dictar sus fallos, y que resuelve conflictos entre los particulares y la administración pública derivados de actos administrativos, que lesionan o causan agravios al particular y en los que se tramita un proceso que termina en una sentencia que es de anulación.

Actos que pueden generar su contienda, recursos o juicios contenciosos. Hay diversos actos que pueden generar pugna y para esto lo separaremos para su fácil comprensión y retención. De acuerdo al reglamento publicado en el decreto número 3862 con fecha del 25 de mayo de 1853, dice: Capítulo I De las cuestiones administrativas a que dan lugar las obras públicas y otros objetos. ART. 1º.- Son obras publicas los caminos, puentes, canales, diques, ferrocarriles, construcción de edificios y todas las demás obras o trabajos que se emprendan con un objeto de utilidad general y por autorización o concesión de la administración o a expensas de los fondos públicos. En consecuencia, son contencioso-administrativos: a) Las discusiones que se susciten entre la administración y el empresario de tales obras, y b) Las que versen sobre el resarcimiento de daños temporales y perjuicios ocasionados por la ejecución de las mismas obras. ART. 2º.- Se entiende por ajustes públicos, los remates o adjudicaciones de las empresas o de los contratos para entender a los objetos de utilidad general. Son contencioso-administrativas: a) Todas las cuestiones sobre contratos para la provisión del ejercito o para poder ejecutar las obras públicas. 60

b) Las relativas a la adjudicación, ejecución e interpretación de estos ajustes. c) Las que se susciten entre el Gobierno y los empresarios contratistas sobre la indemnización, por falta de cumplimiento del contrato por parte del Gobierno, sobre la calidad de los efectos ministrados o sobre el pago determinado en la contrata. d) Las que versen sobre la inteligencia y cumplimiento de los contratos celebrados por la Administración, que tengan por objeto algún servicio de utilidad común. ART. 3º.- Lo contencioso de las rentas nacionales relativo: A la contabilidad A las contribuciones A la deuda y crédito publico A los sueldos A las pensiones A todos los pagos puestos a cargo del erario Son por lo mismo contenciosas: a) Las cuestiones entre el erario y sus administradores y las de estos entre si cuando en ellas sea interesado el fisco b) Las relativas a la contabilidad en las oficinas. c) Las que versen sobre recaudación, pago y liquidación de las contribuciones y cuota impuesta a los contribuyentes, salvas excepciones expresas en la ley. d) Las que tienen relación al reconocimiento, liquidación y pago de la deuda pública, sus réditos, intereses e indemnizaciones por daños y perjuicios. e) Los que versen sobre asignación, liquidación y pago de sueldos, pensiones, jubilaciones y retiros; liquidación y pago de sumas debidas por obras públicas, indemnización, daños, y perjuicios ocasionados por ellas, o sobre concesiones de pensiones de civiles y militares establecidas por la ley. ART. 4º.- En materias de policía, agricultura, comercio e industria, pertenecen a lo contencioso.

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Tribunal de Justicia Fiscal Administrativa. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es un tribunal de lo contencioso-administrativo, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, con la organización y atribuciones que esta Ley establece.

El proyecto de presupuesto del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa será aprobado por el Pleno de su Sala Superior con sujeción a las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y será enviado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su incorporación en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, en los términos de los criterios generales de política económica y conforme a los techos globales de gasto establecidos por el Ejecutivo Federal. Una vez aprobado su presupuesto, el Tribunal lo ejercerá directamente sin sujetarse a las disposiciones generales emitidas por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, observando lo dispuesto en la ley citada, dentro del margen de autonomía previsto en su artículo 5, fracción II, incisos c) y d). Dicho ejercicio deberá realizarse con base en los principios de eficiencia, eficacia y transparencia y estará sujeto a la evaluación y control de los órganos correspondientes.

Y se integra por: I.

La Sala Superior;

II.

Las Salas Regionales, que podrán tener el carácter de Salas Especializadas o Auxiliares, y

III.

La Junta de Gobierno y Administración.

Para poder entender mejor la composición del Tribunal, nos tendremos que remitir a la Ley Orgánica.

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Procedimiento Contencioso ante el Tribunal de lo Contencioso del Distrito Federal.

El Tribunal Fiscal de la federación abrió el camino para el establecimiento de otros tribunales administrativos y con el reconocimiento de su constitucionalidad hecha por las reformas de 1946 y 1967 al articulo 104 de la propia Constitución, que autorizó a las leyes federales para instituir tribunales de lo contenciosoadministrativo dotados de plena autonomía para dirimir controversias sobre la Administración Pública Federal o del D.F.

El 26 de Febrero de 1971 se creó el Tribunal de lo contencioso-administrativo del D.F.

En cuanto al procedimiento la Ley establece que el juicio deberá promoverse mediante demanda dentro de los quince días siguientes a la notificación del acto que se vaya a impugnar o desde la fecha en que se haya tenido conocimiento de él o en el que se hubiere ostentado como sabedor o cuando se pida la nulidad de una resolución favorable a un particular, dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que sea notificada la resolución o en cualquier tiempo si está es de tracto sucesivo.

Se establece que serán partes en el procedimiento: el actor que se considera legitimado cuando tenga un interés en que funde su pretensión, y el demandado que tendrá ese carácter: El Jefe de Gobierno, los delegados, así como los Directores Generales del mismo; la autoridad que ordene y la que pretenda ejecutar el cato que se reclama; el particular a quien favorezca la resolución cuya nulidad se pida y el tercer perjudicado. La demanda podrá presentarse en formas impresas que se proporcionarán por el Tribunal y admitida se mandará emplazar a las demás partes para que la contesten en término de diez días y se citará para la audiencia del juicio dentro de un plazo que no exceda de quince días audiencia en la cual se resolverán cuestiones de procedencia, se recibirán pruebas y se procederá a la sentencia. 63

La sentencia favorable al demandante deja sin efecto el acto impugnado. Además en el procedimiento puede otorgarse la suspensión de los actos reclamados mediante los requisitos que la ley establece.

Contra las resoluciones de trámite cabe el recurso de reclamación; contra las resoluciones definitivas, las autoridades pueden interponer revisión ante el Pleno si el asunto es de importancia y trascendencia.

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III. EL RÉGIMEN FINANCIERO PÚBLICO Objetivo: Reconocer la relación existente entre Ingresos Públicos, Gasto Público y Desarrollo Económico Nacional; analizar las normas financieras, con Relación a la actividad de la Administración Pública en el renglón financiero.

3.1. Derecho Financiero Público. Concepto, disciplinas relacionadas con éste. El Gobierno Federal y las funciones del dinero, planificación y estabilización de la economía nacional, concurrencia en este Derecho de ingresos, de egresos y economía nacional, Legislación Aplicable.

Concepto: El Derecho financiero es una rama del Derecho público que se ocupa de ordenar los ingresos y los gastos públicos, normalmente previstos en el presupuesto general del Estado. En su sentido tradicional el derecho financiero del Estado aparece cono la rama del derecho público que se ocupa de la hacienda pública, es decir, se refiere a los ingresos y egresos del Estado; en general a la administración de los recursos económicos para satisfacer las necesidades. El profesor Giannini, definió el derecho financiero como el conjunto de normas que organizan la obtención, gestión y erogación (gasto) de los medios económicos que hacen posible la vida de los entes públicos.

Disciplinas relacionadas con el derecho financiero

El derecho financiero mantiene relaciones con la economía política. Todos los problemas financieros caen en el campo de la economía, o sea, la ciencia que estudia cono utilizan las personas sus recursos para satisfacer sus necesidades

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La capacidad de desear implica una extensa necesidad de recursos en forma así ilimitada. Las cosas que satisfacen las necesidades existen en cantidades limitadas. Éste es el problema esencial de la economía. El derecho financiero mantiene estrechas vinculaciones con todas las ramas del derecho en general. En particular con sus propias ramas, además de mantener estrechas relaciones con el derecho civil, el mercantil, el procesal y el internacional.

Las funciones del dinero: 1.- Como medida del valor Consiste en que el dinero proporciona el material para expresar el valor de todas las demás mercancías 2.- Como medio de circulación. Sirve de intermediario en el proceso de la circulación de mercancías 3.- Como medio de atesoramiento. Con el puede comprarse cualquier mercancía y se puede guardar en cualquier cantidad. 4.- Como medio de pago. Cuando la compraventa de la mercancía se efectúa a crédito 5.- Como dinero universal/mundial. El dinero cumples su

función de dinero

universal en el mercado y en el sistema de pago entre los diversos países.

Planificación y estabilización de la economía nacional La economía nacional es conjunto de ramas de la producción y del trabajo en un país dado. La economía nacional abarca la industria, la construcción, la agricultura, el transporte, el sistema crediticio, etc.. Bajo el capitalismo, la economía se basa en la propiedad privada sobre los medios de producción, se desarrolla de manera espontáneo, anárquica, subordinada directamente a la caza de ganancias. La base económica de la economía socialista es la propiedad social sobre los medios de producción. La economía nacional, bajo el socialismo tiene el carácter de economía planificada; su fin estriba en satisfacer las necesidades, en crecimiento constante, de la sociedad en su conjunto y de cada uno de sus miembros. 66

Una economía planificada es aquella en que se prescinde de un mercado para la asignación de recursos. Hay varios modelos de planificación del que surge el consenso entre los actores económicos a través de la socialización de los medios de producción en un entorno descentralizado y de participación activa de los productores (planificación colectiva o comunitaria) y ciudadanos hasta la impuesta por una autoridad central dirigida por tecnócratas y burócratas (planificación centralizada).

Ingresos, egresos de la economía nacional

Los Ingresos

Los ingresos del Gobierno del Estado serán los que señale o permitas las leyes nacionales en cuanto a los Ingresos, los recursos que obtengan las entidades por la prestación de un servicio, por la enajenación de bienes y/o rendimientos por intereses, los recibidos a través de subsidios y transferencias del Gobierno Estatal o de instituciones distintas nacionales o extranjeras, así como los originados por operaciones no estimadas que aumenten su patrimonio. Todo ingreso registrado estará respaldado por los documentos comprobatorios o justificadtorios que lo soporten. Los Egresos

Los egresos del Gobierno del Estado son los que señala el Presupuesto General de la República, los originados por operaciones ajenas y aquellas erogaciones producto de ingresos propios de las entidades que disminuyan su patrimonio. Los egresos serán registrados en el momento en que se devenguen. Todo egreso registrado estará respaldado por los documentos comprobatorios y justificatorios que lo soporten.

Legislación aplicable

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La actividad financiera del Estado genera un conjunto de relaciones jurídicas entre los distintos órganos públicos. Esta actividad financiera del Estado genera relaciones jurídicas entre el estado y los particulares, y se da en dos situaciones: la primera en que el Estado asume un papel activo, por ejemplo al cobrar tributos, y un papel pasivo cuando se convierte en deudor en caso de un préstamo. Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963. Tiene por objeto la regulación de los tributos que integran el sistema impositivo. Por otro lado también hay otra ley importante, la Ley General Presupuestaria regulada en la actualidad por texto refundido de 27 de septiembre de 1988. Tanto en una como en otra se encuentran las fuentes del derecho financiero. La Ley General Presupuestaria se refiere a las fuentes en el art. 1 y la Ley General Tributaria en el art. 9.

3.2. Ingresos públicos. Concepto, clasificación. Contribuciones (impuestos, derechos, mejoras, aportaciones de seguridad social),

Productos,

aprovechamientos,

créditos

fiscales.

Características jurídicas de cada uno de los anteriores. El fisco y los organismos fiscales autónomos, elementos cualitativos y elementos cuantitativos de la obligación tributaria, ingresos públicos federales, legislación aplicable.

El régimen financiero publico El estado requiere una inmensa masa de recursos pecuniarios para hacer frente a los gastos públicos y para lograr que se realicen los fines que le son inherentes Ingresos públicos Por lo anterior suele estudiarse y adoptarse con más frecuencia la noción de tributo y no la de ingreso público que es más amplia, de modo que podemos decir que es un aporte económico que los gobernados hacen al estado de manera obligatoria para sufragar los gastos públicos. 68

Sus clasificaciones son. a) La clasificación que establece la constitución y que refiere a ingresos federales, locales y estatales y municipales. Artículo 31, fracc. IV b) La que tradicionalmente a dividido los ingresos en ordinario y extraordinario. Los primeros son aquellos tributos que establezca la ley anual de ingresos; los extraordinarios son los que el poder público eventualmente llegue a fijar ante una situación de urgencia para hacer frente a esta. c) En derecho financiero la doctrina emplea la siguiente clasificación: 1.-impuestos 2.-derechos 3.-cuotas de seguridad social 4.-contribuciones de mejoras 5.-aprovechamientos El fisco y los organismos fiscales autónomos El mencionado órgano dispone de diversas facultades conexas con la de organización, administración y disposición de la hacienda pública. Para hacer más comprensible el concepto anterior es indispensable también expresar la idea de lo que es la hacienda pública. Por hacienda pública (escrito con minúscula) se entiende el conjunto de elementos económicos de que el Estado dispone para el cumplimiento de sus funciones. Hacienda pública es sinónimo de erario o de tesoro público. Es pertinente aclarar que la hacienda pública no es un organismo estatal, como algunas veces se concibe. De acuerdo con el concepto vertido, corresponde al fisco la función genérica de obtener en lo económico lo necesario para que el Estado-gobierno cumpla la función que se le ha dado. Alrededor y como necesario complemento de la aludida función, el fisco debe realizar diversas acciones que permitan que aquella se cumpla con eficacia; por ejemplo, llevar control de las actividades que sean el hecho generador de

69

contribuciones y de toda conducta de los contribuyentes relacionada con dichas actividades Ingresospúblicos federales Puesto que es la Secretaria de Hacienda el órgano estatal federal que mejor conoce las necesidades económicas, en los diversos campos de la administración publica de esta jurisdicción, porque al mismo se le reportan, ya sea directamente o a través de la presidencia de la república o de dependencias especializadas en ello, a la misma corresponde, según la fracción III del citado artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal, "Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de las leyes de ingresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal (hoy Distrito Federal)". Lo anterior no elimina la posibilidad de que personas o instituciones privadas puedan sugerir los aludidos proyectos, como en algunos casos acontece; pero el fisco reúne técnicos especialistas en la materia, dedicados constantemente a esta labor. Mas tomando en cuenta el interés de los contribuyentes y de otros especialistas, se considera prudente que los colaboradores directos con la secretaria del ramo atiendan sugerencias. También al respecto, nos permitimos recomendar que teniendo en cuenta el contenido de los artículos 33, 34 y demás relacionados con este punto, los proyectos de leyes y las leyes mismas, sean concebidos "utilizando en lo posible un lenguaje llano alejado de tecnicismos" y de expresiones inventadas o importadas a nuestro idioma, las que hacen muy difícil el cumplimiento de las obligaciones fiscales. No se olvide en relación con lo dicho, que la generalidad de los contribuyentes son desconocedores de las leyes de esta materia, aunque sepan que tienen obligación de contribuir, y que para dar cumplimiento a su deber fiscal han de pagar 70

adicionalmente los servicios de técnicos, para quienes, también, a veces, la interpretación de la ley, es difícil; así, nos consta que muchos de los calificados de evasores fiscales, lo son no por ser intencionados infractores, sino porque son desconocedores de sus deberes. Legislación aplicable El fisco federal, como ha quedado apuntado, se identifica con la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico. Las funciones de la Secretaria de Hacienda se enuncian en el articulo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal, del que a continuación se analizan las fracciones III, XI, XII, XIII, XIV y XXV, en las que directa o indirectamente se enuncian las que a lo fiscal federal se refiere.3

3.3. Teoría General del Presupuesto. Concepto de presupuesto, egresos

Públicos,

Deuda

Pública,

contabilidad

pública,

organismos que intervienen en la elaboración del presupuesto de egresos de laFederación, legislación aplicable. Teoría general del presupuesto Concepto de presupuesto: Según la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico Federal “el presupuesto de egresos de la Federación será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del ejecutivo, ´para expensar, durante el periodo de un año a partir del 1 ro de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que en el propio presupuesto se señalen”.4

3

MERTINEZ MORALES RAFAEL. DERECHO ADMINISTRATIVO 3ER Y 4º CURSO,TERCERA EDICION ED. OXFORD, PAG 60-70 4

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico Federal 71

“Es un calculo legal de ingresos y gasto públicos autorizados para ser realizados en un periodo administrativo financiero”5 “El presupuesto es la estimación programada, de manera sistemática, de las condiciones de operación y de los resultados a obtener por un organismo en un periodo determinado. También dice que el presupuesto es una expresión cuantitativa formal de los objetivos que se propone alcanzar la administración de la empresa en un periodo, con la adopción de las estrategias necesarias para lograrlos”6 “En el concepto presupuesto, se pueden considerar tanto los ingresos como lo egresos pecuniarios del Estado. En este sentido, lo consideran la legislación y doctrina de diversos países. En México, esa expresión se ha reservado tradicionalmente a los egresos”7 “El presupuesto de egresos es una decisión del órgano legislativo que permite a la administración publica usar lo recursos monetario del Estado durante un año fical”8 Egresos públicos El estado realiza gastos a efecto de cumplir con sus cometidos o atribuciones, los cuales lleva a cabo de conformidad al documento legislativo que lo autoriza para ello, dicho documento es llamado presupuesto de egresos, y esta encaminado a satisfacer las necesidades comunes de la población, representa, por otra parte, un importante instrumento para orientar la actividad económica nacional: aumento o contracción de las inversiones, generación de empleos, influencia en la atenuación o incremento de la inflación, fomento a la producción y comercialización privadas, etcétera. En virtud de que los dineros públicos son, ante todo, peculio aportado por los gobernados, el uso correcto que haga de ellos la administración debe ser el punto

5

. Rafael Bielsa Derecho Administrativo. Segundo Curso. edit. Harla Jorge Burbano/www:monografía:com 7 Rafael I Martínez Morales. Derecho administrativo segundo Curso. Edit. Harla pág. 97 8 Idem 6

72

central del derecho presupuestario; de lo contrario esta disciplina carece de sentido. Deuda pública Por deuda

pública se

entiende

al

conjunto

de deudas que

mantiene

un Estado frente a los particulares u otro país. Constituye una forma de obtener recursos financieros por el estado o cualquier poder público materializados normalmente mediante emisiones de títulos de valores. Es además un instrumento que usan los Estados para resolver el problema de la falta puntual de dinero, por ejemplo: 

Cuando se necesita un mínimo de tesorería (dinero en caja) para afrontar los pagos más inmediatos.



Cuando

se

necesita

financiar

operaciones

a

medio

y

largo

plazo,

fundamentalmente inversiones. Deuda real y ficticia Cuando el Tesoro Público emite títulos de deuda puede ser adquirida por bancos privados, particulares y el sector exterior, pero también se puede ofrecer la deuda al Banco Central del país. Esta última deuda se considera ficticia puesto que dicho banco es un organismo de la Administración pública y en realidad la operación de deuda equivale, incluso en sus efectos monetarios, a una creación solapada de dinero.

La distinción entre deuda real y ficticia tiene gran importancia desde el punto de vista de la estabilidad económica. Deuda a corto, medio y largo plazo Un aspecto que reviste importancia a efectos de la política económica es el del plazo de duración del empréstito. 

Deuda a corto plazo: se emite con un vencimiento inferior a un año y suele funcionar como una especie de letra de cambio, en este caso del Estado. En 73

España la deuda a corto plazo está representada por las Letras del Tesoro. La deuda a corto plazo se ha venido utilizando para cubrir necesidades de tesorería

del

Estado,

los

llamados

déficit

de

caja

que

presentan

coyunturalmente los presupuestos del Estado. 

Deuda a medio plazo: cumple la misión de conseguir fondos para la financiación de gastos ordinarios, en España cumple este papel Los bonos del Estado.



Deuda a largo plazo: tiene la misión de financiar gastos extraordinarios y de dilatada rentabilidad, dentro del largo plazo pueden tener una duración muy variada e incluso puede ser de duración ilimitada, dando lugar a la deuda perpetua. en España están representados por las obligaciones del Estado.

Deuda amortizable y perpetua El Estado puede emitir títulos de deuda amortizables, en los que al llegar el momento del vencimiento el principal de la deuda es reembolsada a su titular. Deuda interna y externa La primera es suscrita por nacionales y todos sus efectos quedan circunscritos al ámbito de la economía interna; la deuda externa por el contrario, es suscrita por extranjeros y ello tiene importantes novedades en cuanto a sus aspectos económicos, tanto para la economía nacional como para la de aquellos que suscriben la deuda. En este sentido la deuda externa posibilita los fondos necesarios sin menoscabo del ahorro nacional. Estas ventajas que ofrece a corto plazo la deuda externa tiene su contrapartida en el momento de la amortización de la deuda, cuando será necesario captar los recursos en el país sin que esos recursos produzcan una compensación en otros ciudadanos internos.

Contabilidad pública Se ha denominado contabilidad al método para inscribir el valor monetario de las operaciones comerciales, (compras, ventas, ingresos, egresos, etc.) de una 74

persona física o moral, con la finalidad de ponderar sus consecuencias sobre el patrimonio de la persona de que se trate. Al respecto, se ha determinado que los objetivos principales asignados

a la

contabilidad son tres 

Expresar la situación financiera de un patrimonio (toda persona física o moral tiene uno)



Servir información para efectuar los cálculos relativos al pago de las cargas fiscales



Proporcionan los datos que requiere el responsable de la toma de decisiones para el eficiente control de sus operaciones

En la practica, y aun cuando existe la obligación legal para ello, las negociaciones pequeñas omiten la contabilidad; solo cuando sus ingresos así lo justifican y están en la posibilidad de llevarla, si lo hacen. Cabe aclara que los inventarios a que nos referimos en el párrafo 10.1 forman parte del sistema contable, toda vez que en ellos se consignan los activos y pasivos de las personas morales o físicas, esto es, sus propiedades y sus deudas. Podemos afirmar que los libros que contienen la contabilidad periódica de las negociaciones, constituyen verdaderos diarios de la vida de las empresas. Conveniencia de la contabilidad de las operaciones financieras del estado De la misma manera que toda persona física requiere de un control que le perita balancear los ingresos obtenidos como producto de su actividad económica, con los egresos que se ve obligado a efectuar para la realización de dicha actividad, (incluida su manutención cotidiana), el Estado en su calidad de ente social que cuenta con un patrimonio muy superior al de los gobernados, patrimonio esté con el que se lleva a cabo numerosas y complejas operaciones , cuyo propósito es cumplir con los fines que le son propios, es lógico que requiere de un control tan complejo como son las mismas operaciones. De otra manera, no se podría pensar en la administración, no solo del estado sino de cualquier ente o patrimonio de persona alguna. 75

Al respecto, en el caso del estado, la ley de presupuesto, contabilidad y gasto publico Federal dedica su cap. IV a establecer los lineamientos que las dependencias y entidades de la administración pública federal deben seguir para llevar su contabilidad la cual se ve sujeta a una revisión anual por la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados (artículo 74 constitucional fracción IV), mediante cuenta de la hacienda pública. La contabilidad pública es una rama especializada de la contabilidad que permite desarrollar los diversos procesos de medición, información y control en la actividad económica de la administración pública. Es con base en la contabilidad pública que los hechos económicos en los cuales intervienen los entes públicos quedan registrados en cuentas, de tal forma que en todo momento puede conocerse el estado de los derechos y obligaciones, así como el grado de recaudo de los distintos ingresos tributarios, las inversiones, costos y gastos inherentes al proceso económico, financiero, social, ambiental y presupuestal, efectuados en desarrollo de la función administrativa o cometido estatal. *La contabilidad pública se encarga de registrar, clasificar, controlar, analizar e interpretar todas las operaciones de las entidades de derecho público y a la vez permite tomar decisiones en materiafiscal, presupuestaria, administrativa, económica y financiera. El sector público se divide en dos grupos: Subsector administraciones públicas y subsector empresas públicas. Subsector administración pública: tiene una actividad político administrativa. Subsector empresas públicas: Será cualquier empresa que compita en el mercado siempre que su titularidad sea pública.

76

La contabilidad pública, regida por el Plan General de Contabilidad Pública, solamente la usaremos en las administraciones públicas, pues las empresas públicas se rigen por el Plan General de Contabilidad de las empresas privadas.9 Organismos que intervienen en la elaboración del presupuesto de egresos de la federación. El presupuesto de egresos de la federación es un documento de suma importancia y parte integral de la política económica de un país. De la misma forma en que un individuo cuida su situación económica y por lo general realiza gastos en función de sus ingresos, para que el aparato gubernamental tenga un óptimo funcionamiento es necesario que, como parte de su política económica, cuente con un presupuesto coherente, en el que el gasto público mantenga lo más posible, un equilibrio entre sus ingresos y sus egresos. De esto dependerá el que tenga un equilibrio en la economía del país lo cual a su vez, permitirá establecer y continuar con los distintos esfuerzos planteados para lograr el crecimiento deseado.

Podemos describir al presupuesto público como un conjunto de ingresos y gastos que reflejan aquello que el gobierno espera realizar en un determinado periodo (año fiscal), así como lo que se le autoriza a realizar. El presupuesto se ha definido como un instrumento de la política económica que abre el camino para alcanzar las metas y objetivos económicos y sociales del país.1 El presupuesto público generalmente presenta un resumen de los gastos programados y del nivel previsto de ingresos para un determinado ejercicio fiscal. Éste comprende la totalidad de las actividades gubernamentales en sus diferentes clasificaciones: administrativa, económica, funcional, y los montos asignados para financiarlas. Finalmente, establece también un medio para informar el grado en que se han realizado dichas actividades y para controlar las erogaciones. La NEP tiene como objetivo principal obtener mayor orden y dirección del gasto público a través de una nueva clasificación de actividades; ligar misiones, 9

http://www.businesscol.com/productos/glosarios/contable/glossary.php?word=CONTABILIDAD

77

organizaciones y unidades responsables y su acción con respecto a resultados o al impacto alcanzado. El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), pensado para su aplicación en todas las dependencias y entidades de la administración pública federal, es un nuevo modelo de medición de resultados en el cual se formulen Indicadores Estratégicos para guiar la evaluación y la administración, sin embargo, aún no ha sido implementado.

El proceso presupuestario se divide en cuatro etapas: • La preparación o formulación. • La revisión, análisis y discusión. • La ejecución o ejercicio del presupuesto. • Y por último la auditoría y control Los actores que participan en cada etapa varían dentro de cada una de ellas la preparación o formulación del proyecto de presupuesto por parte del poder ejecutivo a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la cual cuenta con varios grados de autoridad y distintas atribuciones en la organización de todos los pasos de esta etapa, además participan la Administración Pública Federal, Organismos Autónomos y los Poderes Legislativo y Judicial; la revisión, análisis y discusión del Proyecto de Presupuesto por parte del Poder Legislativo; la ejecución por parte de la Administración Pública Federal, Organismos Autónomos y los Poderes Legislativo y Judicial; y por último la auditoria y el control, desde el interior del ejecutivo la Secretaría de Desarrollo Administrativo y la de Hacienda, y en el control externo la Auditoria Superior de la Federación de la Cámara de Diputados. De esta forma dentro del proceso de formulación del presupuesto intervienen diferentes actores, como se puede observar en la siguiente figura. Por parte de la Administración Pública de la Federal están las dependencias de la administración centralizada integrada por la Presidencia de la República, 18 secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, cuyas atribuciones están consignadas en la Ley Orgánica de laAdministración Pública 78

Federal. Por su parte, la Procuraduría General de la República tiene autonomía pues se rige por su propia ley orgánica, y su titular debe ser ratificado por el Congreso. En este primer grupo se incluyen también 69 órganos administrativos desconcentrados, como el Instituto Politécnico Nacional y Radio Educación dentro de la Secretaría de Educación, o la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro y el Servicio de Administración Tributaria en la Secretaría de Hacienda. Estos organismos están constituidos

para

el

cumplimiento

de

tareas

específicas

y

jurídicas

y

administrativamente forman parte de las secretarías de Estado y de la PGR. Además de la Administración Pública Federal se encuentran los Organismos Autónomos, como la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el Instituto Federal Electoral, así como los poderes Legislativo y Judicial, los cuales formulan sus presupuestos de manera individual y lo entregan a la Secretaría de Hacienda para su inclusión en el proyecto de Presupuesto Federal. En la siguiente etapa de discusión se someten al Poder Legislativo por parte del Ejecutivo los documentos que en México comprenden el tema presupuestario: la Ley de Ingresos y el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Esta etapa principalmente comprende el estudio y análisis del proyecto por parte del Legislativo que es el principal actor, y el Poder Ejecutivo que presenta y justifica el porqué de su proyecto, en si es un proceso de negociación para la aprobación de dicho proyecto entre dichos actores. Sigue la etapa de ejecución del presupuesto durante el año fiscal, en la cual el principal actor es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público quien es quien lleva la contabilidad del Presupuesto de la Administración Pública Federal, los Poderes Judicial y Legislativo, y los Organismos Autónomos. Finalmente, está la etapa de control y auditoria en la cual participan la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, así como la Secretaría de Hacienda, y en el aspecto externo la Auditoria Superior de la Federación de la Cámara de Diputados.

79

Legislación aplicable La fracción IV del Artículo 74 Constitucional establece que el titular del poder Ejecutivo Federal debe hacer llegar a la H. Cámara de Diputados la propuesta de gasto público a más tardar el 15 de noviembre del año anterior al que se refiera el presupuesto. Cuando este presupuesto corresponde al primer año de gestión de la Administración Federal, la fecha se pospone para el 15 de diciembre. Es responsabilidad del Ejecutivo Federal integrar y presentar la propuesta de gasto que, por su parte, elaboran los poderes Legislativo y Judicial, el Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; junto con las propuestas que el propio ejecutivo prepara para cada una de las secretaría de estado y entidades paraestatales a su cargo. A esta propuesta se le denomina Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y se presenta a la Cámara de Diputados para ser revisada, examinada y aprobada. Para propósitos del Presupuesto de Egresos, el Gobierno Federal se integra por tres poderes y entes públicos autónomos:

Poder Legislativo.- H. Cámara de Diputados - H. Cámara de Senadores - Contaduría Mayor de Hacienda Poder Judicial de la Federación.- Suprema Corte de Justicia de la Nación - Consejo de la Judicatura Federal - Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Entes Públicos Autónomos.- Instituto Federal Electoral - Comisión Nacional de los Derechos Humanos

Poder Ejecutivo Federal.80

- Administración Pública Centralizada - Administración Pública Paraestatal

A su vez la Administración Pública Centralizada esta compuesta por: - Presidencia de la República - Procuraduría General de la República - Secretarías de Estado - Tribunales Agrarios - Tribunal Fiscal de la Federación

Conforme a las prácticas y procedimientos parlamentarios de la Cámara de Diputados, el Presupuesto de Egresos de la Federación se aprueba mediante votación en el pleno de dicha Cámara, por lo que es preciso que sufraguen a favor del proyecto el 50 por ciento, más uno, de los diputados presentes, siempre y cuando exista el quórum requerido. El documento que formaliza la aprobación del proyecto se denomina Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación.10 De acuerdo con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, cada dependencia y entidad debe remitir su anteproyecto de presupuesto a la Secretaría de Hacienda6, para que ésta integre toda la información remitida en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Si alguna dependencia no remite su anteproyecto, la Secretaría de Hacienda está facultada por esta misma ley para formular su proyecto de presupuesto. En este sentido, al referirse a dependencias se incluye las Secretarías de Estado, organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria.11

10 11

http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Tutorial/rsp02.pdf http://www.presupuestoygastopublico.org/documentos/presupuesto/Manual_Juridico.pdf

81

3.4 Derecho económico. concepto, disciplinas relacionadas con éste, atribuciones del ejecutivo federal en materia económica, legislación aplicable.

Derecho económico Esta rama del derecho, nace a partir de los desafíos que involucro la 1° Guerra Mundial para las economías de los países beligerantes, ya que la realidad de esos años hizo que el pensamiento económico clásico, que prohibía en forma absoluta la participación del estado en la economía, por considerarlo como un gendarme de la actividad económica que debían desarrollar los individuos, hiciera crisis. El Derecho económico es el conjunto de principios y de normas de diversas jerarquías, sustancialmente de Derecho Público, que inscritas en un orden público económico plasmado en la carta fundamental, facultan al Estado para planear indicativa o imperativamente el desarrollo económico y social de un país y regular la cooperación humana en las actividades de creación, distribución, cambio y consumo de la riqueza generada por el sistema económico. Se define como el papel que tiene el Derecho en la regulación de la actividad económica. El Derecho Económico constituye una expresión normativa que refleja la tendencia intervencionista del Estado en los asuntos económicos en las sociedades actuales. Rama del derecho que tiene por finalidad organizar y regular la actividad económica. Disciplinas relacionadas con el derecho económico Derecho Mercantil

82

Difícilmente se encontrará una rama del derecho más confundible con el derecho económico; la razón de esto es que en ella la aportación del último al primero es la más importante. Además, hasta cierto punto, es la metamorfosis cualitativa del derecho mercantil uno de los factores de surgimiento del derecho económico, hay quien piensa que se trataría de un mismo derecho. Otro planteamiento consistiría en decir que el derecho comercial y el del trabajo son parte del derecho económico. Se trataría del derecho de los empresarios y el de los trabajadores. Derecho Civil El derecho civil ha sufrido un par de evoluciones, al menos, notables. Ellas conciernen una vasta escalada de normas y de prácticas de naturaleza económica, por una parte, y por otros conjuntos enteros se han desprendido de él para tomar su propia autonomía. Estas trasformaciones generales se enmarcan en la formación paulatina de un orden público económico que ha sustituido al antiguo orden público o que coexiste con él. Atribuciones del ejecutivo federal en materia económica.el artículo 19 de la ley relativa no es inconstitucional al comprender tanto a las autoridades como a los gobernados. La ley sobre atribuciones del ejecutivo federal en materia económica no tiene como propósito exclusivo establecer facultades del ejecutivo federal, pues lo contrario se advierte del contenido del artículo 1º de ese ordenamiento, que expresamente determina que las disposiciones de esa ley se dirigen hacia aquellas personas (físicas o morales) que efectúan actividades industriales o comerciales, relacionadas con la producción o distribución de mercancías que en ese apartado se precisan. En tal virtud, es evidente que la ley en cuestión también regula las conductas de los particulares cuyas actividades se encuentran en las hipótesis antes referidas, y si el artículo 19 de ese ordenamiento legal prevé que la secretaria de comercio debe establecer servicios de inspección y vigilancia para cerciorarse que se han cumplido las normas contenidas en dicha ley, 83

es claro que tal disposición es congruente con el propósito fundamental de la misma. consecuentemente, es lógico que el ordenamiento de que se trata comprenda como sujetos tanto a los gobernados a quienes se les va a aplicar, como a las autoridades a quienes corresponde dictar o aplicar las medidas previstas para su debido cumplimiento, lo cual no viola los principios consagrados por los artículos 14 y 16 de la constitución federal.12

3.5 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Un plan de desarrollo es una herramienta de gestión que promueve el desarrollo social en un determinado territorio. De esta manera, sienta las bases para atender las necesidades insatisfechas de la población y para mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos. Podemos recordar que el concepto de desarrollohace referencia a dar incremento o acrecentar algo, que puede ser físico o intelectual. Cuando el término se aplica a una comunidad humana, aparece relacionado con el progreso económico,cultural, social o político. En cuanto a la noción del plan, se trata de unmodelo sistemático que es diseñado antes de concretar una acción, de manera tal que ésta pueda ser encausada hacia los objetivos deseados. Un plan es también una guía. Todo esto nos permite establecer que un plan nacional de desarrollo es aquel instrumento que establece los pasos a seguir para lograr el desarrollo social de un país. Es un proyecto diseñado por las autoridades estatales, que delimita sus políticas y estrategias.

12

Jurisprudencia y Tesis Aisladas - 8a Época

84

Por lo general, el plan nacional de desarrollo tiene una duración de más de un año, de modo tal que el gobierno tenga el tiempo suficiente para implementar las medidas que considera necesarias para el desarrollo social. La intención de un plan de desarrollo es que las soluciones que ofrece logren mantenerse en el tiempo y ser sostenibles, para que la población no requiera de la asistencia social sino que pueda mantenerse con sus propios medios. Por eso, los planes nacionales de desarrollo buscan promover la autosuficiencia de la gente.13

13

http://definicion.de/plan-nacional-de-desarrollo/

85

IV. JUSTICIA ADMINISTRATIVA Objetivo: Conocer las atribuciones que tiene la administración pública para imponer sanciones administrativas para poder impugnarlas.

4.1 POLICIA ADMINISTRATIVA. CONCEPTO DE POLICIA, SU FUNCION, CLASIFICACION DE LA POLICIA Y ORGANIZACIÓN.

Concepto de Policía Administrativa: Es el poder de limitación, cuando es ejercido por las autoridades del orden administrativo. Aquí el control de lo contencioso administrativo, adquiere una importancia sustancial en cuanto limita y orienta, en situaciones tanto generales como específicas y concretas, el ejercicio de la policía administrativa según las reglas que lo ejerce. Es la actividad desempeñada por las autoridades del orden administrativo, cuando desarrollan el poder de limitación de la actividad de los gobernados en procuración del mantenimiento del orden público, distinguiéndola de la actividad que desempeñan ciertas autoridades cuando realizan funciones para colaborar con las autoridades de la jurisdicción penal y que denomina policía judicial. Función de la policía administrativa: Consiste en la intervención o limitación de la actividad de los particulares por razones de interés general, para armonizar el interés público con el interés privado. CLASIFICACIÓN DE POLICIA ADMINISTRATIVA Policía administrativa:Es aquella que se refiere a los elementos que tradicionalmente integran la noción de orden público, es decir, la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y, en ciertos aspectos la moralidad, cobijados por los principios y normas generales aplicables al poder de policía.

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Policías administrativas especiales: Las policías administrativas especiales se refieren, por una parte, a aquellas actividades de policía que buscan garantizar los mismos elementos de la policía general, pero que están sometidas a un régimen jurídico particular. Son policías administrativas especiales las que tienen por finalidad garantizar elementos diferentes y particulares de aquellos que comprende la policía general y que, por lo mismo, también están sometidas a reglamentaciones especiales. ORGANIZACIÓN DE LA POLICIA ADMINISTRATIVA La policía administrativa está dividida por materias en específico, seleccionada por la competencia de las dependencias y órganos de esa esfera del gobierno, de tal manera que cada secretaria de estado y dependencias descentralizadas y de participación estatal encontramos un sistema de policía encargado de vigilar su orden jurídico y aplicar las sanciones administrativas en la esfera de sus atribuciones, así tenemos a la policía :forestal, fiscal, de precios, pesas y medidas, sanitaria , asistencial, de alcoholes, de cultos, demográfica, de comunicaciones y transportes, de protección al consumidor, de economía política, ecológica, etc. También puede verse por niveles de gobierno, pues existe la Federal, de las entidades federativas y de los municipios, además se trata de una corporación que forma parte de lo que conocemos como seguridad pública, y desde el marco constitucional, es una tarea que debe atenderse en forma concurrente y coordinadas por las tres esferas de competencia política, y para tal fin, existen normas jurídicas concretas que delimitan las competencias por territorio, materia, así como nivel de gobierno. Para efectos de entender mejor lo que es la policía administrativa, es más práctico relacionarlos con las figuras que ejercen la actividad administrativa de mantener la seguridad y mantener el orden en la sociedad. Agente del Ministerio Público: Órgano acusador del Estado, el ministerio público, como representante sociedad, monopoliza el ejercicio de la acción penal, en nombre del Estado. Suele ser considerado como la parte acusadora, de 87

carácter público, encargada por el estado, de exigir la actuación de la pretensión punitiva y de su resarcimiento, en el proceso penal. Como representante de la sociedad, el ministerio público no persigue ningún interés propio, ni ajeno, sino que realiza llanamente la voluntad de la ley. Policía judicial:Es el poder que ejercen ciertas autoridades colaboradoras del ministerio público, con el objeto de comprobar la comisión de delitos, identificar los autores y reunir las pruebas necesarias para que la jurisdicción actué. Es preventiva, ya que busca evitar el desorden o que este se agrave cuando ya se ha cometido la infracción. Agente penitenciario: Es aquel que se encarga de la seguridad y mantener el orden dentro de los Centros de Readaptación Social.

4.2 DEFENSAS JURÍDICAS DE LOS PARTÍCULARES, RECURSOS ADMINISTRATIVOS,

CONCEPTO,

ELEMENTOS,

RECURSO

ADMINISTRATIVO Y RECURSO CONTENCIOSO, LEGISLACION APLICABLE.

DEFENSAS JURÍDICAS DE LOS PARTICULARES La administración no debe ser injusta, no debe ser arbitraria y no debe ser inmoral. La administración pública cumple con este cometido cuando dicta y ejecuta actos aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo con eficacia su actividad. El Estado moderno, para cumplir con estos principios, ha creado una función específica: la actividad de control. Este control jurídico se desenvuelve por intermedio de la actividad consultiva, asesora o de ajuste oficioso, que se ejerce como auto-tutela sobre los actos administrativos. Se trata de un control realizado oficiosamente por la Administración pública. De acuerdo con nuestra legislación constitucional y administrativa, existen diversos organismos y tribunales administrativos, de limitada jurisdicción, ante los 88

cuales los particulares dirimen sus acciones por actos de la Administración pública, que los perjudican; o por la propia Administración en los casos que se señalan como el procedimiento de lesividad. Estos procedimientos y procesos ante organismos y tribunales administrativos son los siguientes: a. Recursos administrativos establecidos en las leyes administrativas. La vía judicial no se inicia hasta que se resuelvan estos recursos. b. Procedimientos administrativos o jurisdiccionales, de revocación, nulidad, caducidad, revisión, prescripción, rescisión y otros; establecidos para restablecer el orden jurídico lesivo a un particular o contrario al orden público. c. Procedimientos administrativos de oposición a que aluden algunas leyes administrativas. d. Tribunal fiscal de la Federación, que comprende varios tipos de contencioso-administrativo. e. El contencioso del derecho laboral administrativo. f. El contencioso de derecho laboral administrativo de las instituciones paraestatales. g. El contencioso administrativo agrario: artículo 27 Constitucional. h. El contencioso de la seguridad social militar.

Junto al Control Administrativo de la actividad de la administración pública se encuentra el control jurisdiccional. Nuestro sistema constitucional está organizado de tal manera que cualquier acto que es lesivo a un particular por actos de la Administración pública, puede

89

desembocar al conocimiento de los tribunales judiciales federales a instancia de los interesados. El control que la administración ejerce sobre sus propios actos, los recursos administrativos realmente son insuficientes para la debida protección de los derechos de los administrados, puesto que no existe la imparcialidad necesaria para llegar a considerar el propio acto o el acto del inferior como ilegal para dejarlo, obviamente sin efecto y más cuando en el seno de la Administración los órganos de la misma proceden normalmente con criterios uniformes. En el establecimiento del Control Jurisdiccional de los Actos de la Administración, ha dado lugar al Contencioso Administrativo, y este se puede definir desde el punto de vista formal y material. 

Formal: este se define en razón de los órganos competentes para conocer las controversias que provoca la actuación administrativa, cuando dichos órganos son tribunales especiales llamados tribunales especiales. En esta definición parte fundamentalmente del órgano que decide la controversia.



Material: existe cuando hay una controversia entre el particular afectado en sus derechos y la Administración, con motivo de un acto de esta última. En esta definición se toma en cuenta la materia de dicha controversia. El acto que provoca la controversia debe ser un acto administrativo. La afirmación precedente pudiera estimarse como de tal evidencia que realmente no pareciera necesario asentarla, pero lo que es real que en la práctica se incurren en verdaderas y difíciles confusiones, y esto se debe a que la Administración intervenga para resolverla, por ejemplo en materia agraria, resuelve una controversia entre el particular dueño de tierras y los campesinos que la solicitan en la vía de dotación o de restitución, faltando por tanto un acto administrativo que sea el que provoque la contienda; o el procedimiento de oposición que reglamentan las leyes de Tierras, Aguas y Minas

90

Para que exista el contencioso administrativo, el acto administrativo debe reunir caracteres especiales, tales como: 

El carácter de definitivo, que ya se haya agotado la vía administrativa y que la ultima autoridad de ese orden haya dictado su resolución.



Debe ser dictado en uso de una facultad de la Administración ligada por las disposiciones de la ley, es decir que no constituya un acto discrecional de la autoridad. Sin embargo, que un acto realizado en uso de la facultad discrecional puede provocar una contención, por lo tanto la violación a esas limitaciones puede dar motivo a la controversia.

La administración puede realizar sus actos bien con el carácter de Poder Público, bien sujeta a la legislación común o a la legislación civil especial. El principio de la separación de Poderes y los tribunales administrativos: desde el punto de vista formal, el contencioso administrativo es toda controversia suscitada por un acto de la administración que entra en la competencia de la jurisdicción administrativa; para el conocimiento del contencioso administrativo material se puede clasificar en: el sistema de los tribunales administrativos y el sistema de los tribunales ordinarios. El sistema de los tribunales administrativos llamado también de la justicia administrativa, consiste en la existencia de una jerarquía de tribunales completamente distinta de la que forma el Poder Judicial. La jurisdicción administrativa procede, de dos reglas de separación: de la que impide a tribunales judiciales a intervenir en la administración y de al que separa la administración activa de la administración contenciosa. El principio de separación de Poderes y tribunales ordinarios: el segundo sistema adoptado por otras legislaciones respecto a las autoridades que han de conocer del contencioso que provocan los actos de la administración, es el sistema judicial.

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El sistema de los Tribunales administrativos se basa en una interpretación especial al principio de separación de Poderes, a saber: que para que ese principio quede respetado basta que la función jurisdiccional no se ejercite ni por el legislador, ni por el administrador y que, por tanto, no hay inconveniente en establecer una jerarquía de tribunales, con tal de este separada del Poder Judicial y del Administrativo. Ese mismo sistema de la jurisdicción administrativa se funda en la separación de Poderes se logra más eficazmente so al Poder judicial se le prohíbe intervenir en las funciones del Poder Administrativo. Separación de Poderes debe entenderse considerando a cada uno de ellos como unidad, y que, por tanto, cuando a la administración se le agregan tribunales independientes del Poder Judicial, se rompe la unidad de éste y se invade, en consecuencia, es su esfera de acción. Gracias a esto se ha originado el sistema judicial " que la autoridad judicial hasido creada precisamente para conocer o aplicar la ley; a ella corresponde, impidiendo la violación de la ley, tutelar los derechos de los ciudadanos de los administrados en suma" LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Para realizar actos administrativos, las autoridades facultadas deben cumplir con las disposiciones genéricas contenidas en los preceptos constitucionales respectivos y seguir el camino legal que en cada caso señale la ley especial aplicable, como el Código Fiscal de la Federación, La Ley de Fomento y protección de la Propiedad Industrial o bien el Código Financiero del Distrito federal. Contra los actos administrativos dictados en materia fiscal federal, se podrá interponer el recurso de revocación. El conjunto de formalidades y trámites que debe agotar la autoridad para pronunciar sus actos, constituye el procedimiento. Este trámite legal que debe 92

acatarse para nacimiento a una declaración administrativa, resulta benéfico tanto para el particular como para los órganos administrativos dotados de facultades decisorias. El recurso administrativo es el medio legal de que disponen los particulares, que han sido afectados en sus derecho o intereses por una autoridad administrativa a través de un acto de la misma naturaleza, a efecto de que la autoridad competente lleve a cabo la revisión del mismo, a fin de que lo revoque o lo anule de comprobarse su ilegalidad o su inoportunidad. NATURALEZA JURÍDICA Respecto a la naturaleza jurídica del recurso administrativo y en virtud de que a través del mismo se resuelven una controversia entre la administración pública y los particulares afectados, existen dos criterios que se oponen entre sí: por un lado están los tratadistas que afirman que la resolución del recurso, y este mismo, constituye un acto jurisdiccional y por el otro lado los autores que afirman que el recurso y su resolución son un acto estrictamente administrativo. Ambas tesis advierten errores y aciertos parciales , su naturaleza es de carácter jurisdiccional, pues la autoridad que conoce del recurso en su resolución, decide una controversia jurídica, dice el derecho, y tal criterio llego al aplicar al conocimiento de que las funciones que realiza el estado, para ser comprendidas en su integridad, deben ser consideradas desde los puntos de vista formal y material; en el primero se atiende al órgano que realiza el acto y el segundo a la naturaleza o contenido del mismo. Los recursos proceden a cualquier proceso de impugnación judicial, su agotamiento es requisito de procedibilidad del juicio de amparo. Los recursos administrativos son medios por los cuales se logra que la autoridad administrativa revise el acto impugnado y resuelva si procede confirmarlo, modificarlo o anularlo.

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Los efectos de la interposición del recurso administrativo consiste en suspender los efectos del acto recurrido, ya que la interposición del recurso con los requisitos y formalidades que la ley establece da origen o nacimiento a la competencia de la autoridad ante la que se impone y debe resolver el recurso, y que puede ser, la propia autoridad que dictó el acto recurrido, su superior jerárquico o una autoridad distinta a éstas, las que en todo caso deben dictar la resolución correspondiente en la que determinará si el acto recurrido es violatorio de la ley o se dictó inoportunamente, y en caso afirmativo dictar la procedencia del recurso administrativo, decretando la nulidad, revocación o reforma del acto impugnado, y en caso de que no haya habido violación, confirmar el acto administrativo. ELEMENTOS La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido una tesis estableciendo que los elementos característicos de los recursos son: 1. La existencia de una ley que lo prevenga. Este elemento guarda relación con el artículo 158 del Código Fiscal de la Federación, que señala que para que proceda el recurso, la necesidad de que esté legalmente establecido. 2. La existencia de una resolución administrativa que afecta los intereses o derechos del particular administrado, impugnada por el recurrente. 3. La disposición legal que establece el recurso y que señala a las autoridades administrativas ante las cuales debe imponerse el recurso. Esto implica que la ley debe consignar cuál será la autoridad con facultades para conocer del recurso. 4. El plazo o termino del que goza el particular para impugnar la resolución recurrida. 5. Los requisitos formales y los elementos a que debe apegarse el escrito por medio del cual se interpone el recurso administrativo.

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6. La existencia del procedimiento al que debe sujetarse el trámite del recurso, con señalamiento del período de pruebas y forma de recibirlas, celebración de la audiencia de alegatos, etc. 7. La obligación de la autoridad que conoce del recurso de pronunciar la resolución correspondiente conforme a derecho, declarando si se revoca, anula, reforma, modifica o confirma la resolución impugnada. SU OBJETO En atención al objeto de los recursos administrativos, al órgano que ha de resolverlos al fin perseguido, los podemos definir como los medios por los que se excita la revisión de un acto administrativo, ya por la autoridad que lo dictó o por otra superior jerárquicamente. Su objeto fundamental es lograr un nuevo análisis de la declaración administrativa combatida a efecto de que se determine si ha de subsistir, modificarse o anularse. Sin embargo, el objeto del recurso administrativo no es sólo el control que puede ejercer el particular, pues, como lo advierte RAFAEL Bielsa, tiene cuatro objetivos básicos: 1. Importa una autolimitación de sus atribuciones discrecionales; 2. Es una forma de control jurisdiccional sobre la actividad administrativa; 3. Es la expresión de una tendencia hacia la protección de los derechos e interés jurídico de los administrativos; y 4. Es una forma de centralización del contralor administrativo sobre los órganos descentralizados. SU CLASIFICACIÓN Son varias las clasificaciones que se han hecho de los recursos administrativos, de las que obtenemos las siguientes.

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En algunas leyes administrativas, existe el recurso de reconsideración, que debe ser considerado como un recurso administrativo, lato sensu y más, propiamente, constitucional. La reconsideración debe ser considerada, como el ejercicio del derecho de petición, que establece el artículo 8 de la Constitución como una garantía o derecho público del gobernador, que tiene como efecto la obligación de la autoridad ante quien se interpone de dar respuesta a la solicitud, pero no de que ésta sea en sentido afirmativo. Los recursos administrativos, establecidos por la ley, están establecidos en las leyes del estado Mexicano en los tres niveles de su organización política: en las leyes federales, en las leyes de los Estados de la Unión, aplicables en su jurisdicción y las leyes municipales aplicables en los municipios para los que fueron formulados. El Código Fiscal de la Federación establece los siguientes recursos: El de reclamación ante las salas contra los acuerdos de trámite del magistrado instructor de cada Sala: el de queja ante la Sala Superior, contra violación a la jurisprudencia: el de revisión ante la Sala Superior, que sólo pueden interponer las autoridades responsables cuando el asunto sea de importancia y trascendencia; y el de revisión fiscal ante la Suprema Corte de Justicia, que también sólo pueden interponer dichas autoridades contra las resoluciones de la Sala Superior. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES. Muchas veces nos encontramos con decisiones de la Administración con las que no estamos de acuerdo y no sabemos cómo reclamar para conseguir nuestros objetivos. Para defender los derechos de los ciudadanos se crearon los recursos administrativos. Un recurso es un medio de impugnación contra los actos y disposiciones de la Administración que podemos utilizar cuando nos sentimos perjudicados.

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También es la petición de revisión de un acto definitivo que es realizada por la propia administración que lo dictó. El recurrente debe ser titular de un derecho subjetivo o tener un interés personal directo o legitimo. CONCEPTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. “Los actos de las Administraciones Públicas se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. Una definición de recurso puede ser la siguiente: Recurso administrativo es el medio establecido en la ley para obtener la modificación, revocación o invalidación de una resolución administrativa. Acto por el que una persona legitimada pide a la Administración la revisión de una resolución administrativa o, excepcionalmente, un acto de trámite, dentro de los plazos y según las normas establecidas Los recursos administrativos son tres: 

Potestativo de reposición.



De alzada.



Extraordinario de revisión.

Se presentan contra:  Resoluciones  Y actos de trámite si…  Deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto.  Determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.  Producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

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CONTENIDO DEL RECURSO La persona que interpone el recurso deberá hacer constar (art. 110):

o El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.

o El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

o Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

o Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.

o Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas

RECURSO CONTENCIOSO El recurso contencioso administrativo es una actuación de los particulares o de las entidades, corporaciones e instituciones de derecho público o de entidades que ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo, en la que se demanda de la Jurisdicción contencioso-administrativa la declaración de no ser conforme a derecho, y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones de las Administraciones Públicas. A estos efectos se entiende por Administraciones Públicas: A) La Administración General del Estado 98

B) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. C) Las Entidades que integran la Administración Local D) Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales. EL recurso contencioso-administrativo se inicia por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación administrativa constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. El orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los siguientes órganos: A) .Juzgados de lo Contencioso-administrativo. B) .Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo. C.Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. D) .Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. E. Sala de lo

Contencioso-administrativo

del

Tribunal

Supremo.

LEGISLACION APLICABLE Los recursos administrativos están regulados por la Ley 30/92, Titulo VII, Revisión de los Actos, Capitulo 2º, De los Recursos Administrativos.

4.3

CONTROL

PÚBLICA,

JURISDICCIONAL

CONTROL

DE

LA

ADMINISTRATIVO,

ADMINISTRACION JUSTICIA

ADMINISTRATIVA. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ACTOS QUE PUEDEN GENERAR SU CONTIENDA, RECURSOS O JUICIOS CONTENCIOSOS, TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA 99

FISCAL Y ADMINISTRATIVA, PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Las legislaciones de cada país, se ha visto en la necesidad de establecer un control jurisdiccional de los actos de administración, considerando que debe haber órganos diferentes de esta e independientes de ella que dentro de formas tutelares de procedimiento, puedan juzgar y decidir con autoridad de cosa juzgada, las controversias que se susciten entre los particulares y la administración. No existe, sin embargo, uniformidad de las legislaciones respecto de los órganos que deben controlar jurisdiccionalmente la actuación administrativa, pues mientras en unas apenas existe una diferenciación en el seno mismo de la administración, en otras se encarga el control de que se trata a los tribunales ordinarios que integran el Poder Judicial, en tanto que finalmente, en las demás, dicho control pertenece a tribunales independientes del Poder Judicial, pero también desvinculados a la administración activa, o sean los tribunales administrativos. CONTROL ADMINISTRATIVO Los diferentes funcionarios con que cuenta la administración Pública tienen una serie de atribuciones que deben ser cumplidas a cabalidad sin embargo, frecuentemente por desconocimiento de la ley o por una actitud contraria a derecho, los órganos de la Administración Pública emiten resoluciones ilegales y, consecuentemente, arbitrarias. Si a lo interior le agregamos la existencia de normas discrecionales, el riesgo de que las resoluciones de la autoridad adolezcan del vicio de ilegalidad, se intensifica dado que en no pocas ocasiones se confunde la discrecionalidad con la inobservancia de la ley. Estas circunstancias ponen de manifiesto la necesidad de que toda actividad jurídica de la administración cuente con mecanismos de control de la legalidad de 100

las resoluciones que de ella emanan, lo cual permitirá no solo una mayor eficiencia por parte de lis órganos que la integran, sino el respeto a los derechos de los administrados como una autentica expresión de justicia administrativa. El control administrativo tendrá siempre por objeto pugnar por el sostenimiento de la juridicidad del acto de la administración, el cual se realiza a través de una serie de actos orientados al control de la legitimidad y de la oportunidad, mérito o conveniencia del quehacer jurídico de los órganos de la Administración Pública, y que sirve, al propio tiempo, de garantía de los administrados. Por ello toda la actividad de la autoridad debe estar sometida a un mecanismo de control, pues pretende asegurar la inviolabilidad de la norma jurídica por parte de la autoridad administrativa, y en caso de que no se haya aplicada correctamente, tratará de restablecer su eficiencia. Los diferentes funcionarios con que cuenta la administración pública tienen una serie de atribuciones que deben ser cumplidas a cabalidad sin embargo, frecuentemente por desconocimiento de la ley o por una actitud contraria a derecho, los órganos de la administración pública emiten resoluciones ilegales y, consecuentemente, arbitrarias. Si a lo anterior le agregamos la existencia de normas discrecionales, el riesgo de que las resoluciones de la autoridad adolezcan del vicio de ilegalidad, se intensifica dado que en no pocas ocasiones se confunde la discrecionalidad con la inobservancia de la ley. Estas circunstancias ponen de manifiesto la necesidad de que toda actividad jurídica de la administración cuente con mecanismos de control de legalidad de las resoluciones que de ella emanan, lo cual permitirá no solo una mayor eficiencia por parte de los órganos que la integran, sino el respeto a los derechos de los administrados como una autentica expresión de justicia administrativa. El control administrativo tendrá siempre por objeto pugnar por el sostenimiento de la juridicidad del acto de la administración, el cual se realiza a través de un procedimiento administrativo, es decir, es a través de una serie de actos 101

orientados al control de la legitimidad y de la oportunidad, merito o conveniencia del quehacer jurídico de los órganos de la administración pública, y que sirve, al propio tiempo, de garantía de los administrados. Por ello toda la actividad de la autoridad (discrecional o reglada) debe estar sometida a un mecanismo de control, pues este pretende asegurar la inviolabilidad de la norma jurídica por parte de la autoridad administrativa, y en caso de que no se haya aplicado correctamente, tratara de restablecer su eficacia.14 JUSTICIA ADMINISTRATIVA Nava Negrete Alfonso argumenta lo siguiente: “Siendo jurídicos el control del recurso administrativo y el control del contencioso administrativo, el primero es de orden administrativo y el segundo de orden jurisdiccional; es a este ultimo a quien la doctrina califico desde un principio como recurso contencioso administrativo y al cual tradicionalmente se impuso el sinónimo

de

“Justicia

Administrativa”,

proceso

administrativo,

jurisdicción

contenciosa-administrativa o litigio de derecho administrativo”.15 El termino contencioso administrativo comprende “la contienda que nace por el obrar de la administración pública, tanto en su seno mismo como fuera de ella”, de modo que quien estudie el contencioso administrativo a de incluir el estudio de los recursos administrativos, pues, la justicia administrativa se restringe a la intervención jurisdiccional de órganos que frente a la administración han alcanzado la autonomía indispensable para ser considerados como jueces, como tribunales… TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Se ha entendido tanto en Francia como en México, como contencioso administrativo la existencia de un tribunal que no depende del Poder Judicial, al 14

Acosta Romero Miguel, Derecho Administrativo Especial tomo II, Editorial Porrúa S.A. de C.V., p. 593594. 15 Nava Negrete Alfonso, Derecho Procesal Administrativo, Editorial Porrúa, S.A. de C.V. México, 1959, p. 109.

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que le llaman administrativo y al que señalan que tiene plena autonomía para dictar sus fallos, y que resuelve conflictos entre los particulares y la administración pública derivados de actos administrativos, que lesionan o causan agravios al particular y en los que se tramita un proceso que termina en una sentencia que es de anulación. Es el órgano jurisdiccional conforme a derecho, está dotado para conocer y resolver controversias de naturaleza administrativa, y para cumplir con sus funciones este revestido de la autoridad necesaria para declarar el derecho a favor de la parte que le asista y ello se demuestra con la sentencia que recaiga a cada conflicto. El juicio contencioso administrativo, es un juicio que se entabla ante un organismo jurisdiccional ubicado dentro del marco del poder ejecutivo o del poder judicial, que tiene por objeto resolver una controversia suscitada entre un particular y una autoridad administrativa, como consecuencia de un acto o resolución dictada por esta ultima y que lesiona los derechos o intereses del primero. Resumiendo se afirma que el contencioso administrativo es un control jurisdiccional exclusivamente y, la justicia administrativa otro tanto solo que su estudio puede abarcar también los recursos administrativos, no porque estos sean de control jurisdiccional, sino por cuanto que con ellos el administrado tiene la oportunidad de obtener acto de justicia en un campo administrativo, de una autoridad administrativa y con apoyo en el derecho administrativo.

ACTOS QUE PUEDEN GENERAR SU CONTIENDA Hay diversos actos que pueden generar pugna y para esto lo separaremos para su fácil comprensión y retención. De acuerdo al reglamento publicado en el decreto número 3862 con fecha del 25 de mayo de 1853, dice:

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Capítulo I De las cuestiones administrativas a que dan lugar las obras públicas y otros objetos. ART. 1º.- Son obras publicas los caminos, puentes, canales, diques, ferrocarriles, construcción de edificios y todas las demás obras o trabajos que se emprendan con un objeto de utilidad general y por autorización o concesión de la administración o a expensas de los fondos públicos. En consecuencia, son contencioso-administrativos: a) Las discusiones que se susciten entre la administración y el empresario de tales obras, y b) Las que versen sobre el resarcimiento de daños temporales y perjuicios ocasionados por la ejecución de las mismas obras. ART. 2º.- Se entiende por ajustes públicos, los remates o adjudicaciones de las empresas o de los contratos para entender a los objetos de utilidad general. Son contencioso-administrativas: a) Todas las cuestiones sobre contratos para la provisión del ejército o para poder ejecutar las obras públicas. b) Las relativas a la adjudicación, ejecución e interpretación de estos ajustes. c) Las que se susciten entre el Gobierno y los empresarios contratistas sobre la indemnización, por falta de cumplimiento del contrato por parte del Gobierno, sobre la calidad de los efectos ministrados o sobre el pago determinado en la contrata. d) Las que versen sobre la inteligencia y cumplimiento de los contratos celebrados por la Administración, que tengan por objeto algún servicio de utilidad común. ART. 3º.- Lo contencioso de las rentas nacionales relativo:

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A la contabilidad A las contribuciones A la deuda y crédito publico A los sueldos A las pensiones A todos los pagos puestos a cargo del erario Son por lo mismo contenciosas: a) Las cuestiones entre el erario y sus administradores y las de estos entre sí cuando en ellas sea interesado el fisco b) Las relativas a la contabilidad en las oficinas. c) Las que versen sobre recaudación, pago y liquidación de las contribuciones y cuota impuesta a los contribuyentes, salvas excepciones expresas en la ley. d) Las que tienen relación al reconocimiento, liquidación y pago de la deuda pública, sus réditos, intereses e indemnizaciones por daños y perjuicios. e) Los que versen sobre asignación, liquidación y pago de sueldos, pensiones, jubilaciones y retiros; liquidación y pago de sumas debidas por obras públicas, indemnización, daños, y perjuicios ocasionados por ellas, o sobre concesiones de pensiones de civiles y militares establecidas por la ley. ART. 4º.- En materias de policía, agricultura, comercio e industria, pertenecen a lo contencioso. Su objeto es para resolver controversias suscitada entre un particular y una autoridad administrativa, siendo consecuencia de un acto o resolución dictada por la autoridad administrativa y que lesiona los derechos o intereses del primero.

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Contencioso formal: conocen de las controversias previamente señaladas entre particular y la administración pública. Contencioso material: la controversia se entabla ante un organismo jurisdiccional entre la administración pública y un particular, como consecuencia de un acto dictado por la administración pública y que afecta a los derechos los del primero o los de la segunda. Contencioso de anulación: son consecuencia de los conflictos suscitados entre la administración pública y los particulares, por actos ilegales de la primera, y en cuanto a su sentencia se limitan a declarar la nulidad o la validez de la resolución o acto controvertido y en ciertos casos ordena la reposición del procedimiento discutido. Contencioso de plena jurisdicción: se discute un derecho del particular, lesionado por el poder público y una vez contestada su existencia y los agravios planteados por el demandado, el juez condena a la administración pública. Contencioso de represión: se presenta cuando la controversia entre particular y la administración pública, tiene sanciones impuestas por el segundo al primero, al cometerse infracciones a las leyes o reglamentos administrativos.16 RECURSOS O JUICIOS CONTENCIOSOS Es un medio de impugnación establecido en las leyes para que un particular en uso de un derecho subjetivo controvierta, un acto de autoridad que lesiono sus derechos, por las causas que la propia ley señale y que tenga normas para su inicio, administración, substanciación, determinación de plazos, ofrecimientos y valoración de pruebas y elementos para la resolución. Este concepto da diversas especies: Recursos procesales ante autoridad judicial, y Recursos administrativos ante autoridad administrativa. 16

Sánchez Gómez Narciso, Segundo Curso de Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A. de C.V., México, 1998, p. 433-443.

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Por lo que el recurso es el medio por excelencia con que cuenta el particular para impugnar los actos tanto de la autoridad administrativa como de la jurisdiccional. El recurso administrativo es la impugnación de una acto de autoridad administrativa ante la propia autoridad (reconsideración) o ante la autoridad superior (revisión jerárquica) pero, debe ser establecido en la ley y debe hacerse valer dentro del plazo que la misma ley señale, ante la autoridad que también indique la ley y debe dar oportunidad para ofrecer pruebas, para la valoración de las mismas, para que el que promueva el recurso alegue su derecho y que la autoridad decisoria tenga la obligación de resolver el recurso en un plazo determinado. Para Gabino Fraga el recurso administrativo, “constituye un medio legal de que dispone el particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener en los términos legales, de la autoridad administrativa una revisión del propio, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la ilegalidad o la inoportunidad del mismo.17

TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es un tribunal de lo contencioso-administrativo, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, con la organización y atribuciones que esta Ley establece.

El proyecto de presupuesto del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa será aprobado por el Pleno de su Sala Superior con sujeción a las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y será enviado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su incorporación en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, en los términos de los criterios generales de política económica y conforme a los techos 17

Gabino Fraga, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A. de C.V., 36ª edición, p. 435.

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globales de gasto establecidos por el Ejecutivo Federal. Una vez aprobado su presupuesto, el Tribunal lo ejercerá directamente sin sujetarse a las disposiciones generales emitidas por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, observando lo dispuesto en la ley citada, dentro del margen de autonomía previsto en su artículo 5, fracción II, incisos c) y d). Dicho ejercicio deberá realizarse con base en los principios de eficiencia, eficacia y transparencia y estará sujeto a la evaluación y control de los órganos correspondientes.

Y se integra por: I.

La Sala Superior;

II.

Las Salas Regionales, que podrán tener el carácter de Salas Especializadas o Auxiliares, y

III.

La Junta de Gobierno y Administración.

Para poder entender mejor la composición del Tribunal, nos tendremos que remitir a la Ley Orgánica.

El tribunal federal de justicia fiscal o mejor conocido como Tribunal fiscal de la federación, es un tribunal administrativo, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, con la organización y atribuciones que su ley orgánica le confieren, su competencia por la materia derivan de dicha compilación, como las leyes especiales que le permiten conocer y resolver de conflictos fiscales y administrativos de la esfera federal. Su naturaleza jurídica deriva por que se encuentra situado en el marco del poder ejecutivo federal, de tal manera de ahí viene la convicción de ser un tribunal de naturaleza administrativa.

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PROCEDIMIENTO

CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

DEL

DISTRITO

FEDERAL Por contencioso administrativo es la existencia de un tribunal que no depende del poder judicial, al que le llaman administrativo y al que señalan que tiene plena autonomía para dictar sus fallos, y que resuelve conflictos entre los particulares y la administración pública derivados de actos administrativos, que lesionan o causan agravios al particular y en los que se tramita un proceso que termina en una sentencia que es de anulación.18 El Tribunal Fiscal de la federación abrió el camino para el establecimiento de otros tribunales administrativos y con el reconocimiento de su constitucionalidad hecha por las reformas de 1946 y 1967 al artículo 104 de la propia Constitución, que autorizó a las leyes federales para instituir tribunales de lo contenciosoadministrativo dotados de plena autonomía para dirimir controversias sobre la Administración Pública Federal o del D.F.

El 26 de Febrero de 1971 se creó el Tribunal de lo contencioso-administrativo del D.F.

En cuanto al procedimiento la Ley establece que el juicio deberá promoverse mediante demanda dentro de los quince días siguientes a la notificación del acto que se vaya a impugnar o desde la fecha en que se haya tenido conocimiento de él o en el que se hubiere ostentado como sabedor o cuando se pida la nulidad de una resolución favorable a un particular, dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que sea notificada la resolución o en cualquier tiempo si está es de tracto sucesivo.

Se establece que serán partes en el procedimiento: el actor que se considera legitimado cuando tenga un interés en que funde su pretensión, y el demandado que tendrá ese carácter: El Jefe de Gobierno, los delegados, así como los 18

Acosta Romero Miguel, Derecho Administrativo Especial tomo II, Editorial Porrúa S.A. de C.V.

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Directores Generales del mismo; la autoridad que ordene y la que pretenda ejecutar el cato que se reclama; el particular a quien favorezca la resolución cuya nulidad se pida y el tercer perjudicado. La demanda podrá presentarse en formas impresas que se proporcionarán por el Tribunal y admitida se mandará emplazar a las demás partes para que la contesten en término de diez días y se citará para la audiencia del juicio dentro de un plazo que no exceda de quince días audiencia en la cual se resolverán cuestiones de procedencia, se recibirán pruebas y se procederá a la sentencia.

La sentencia favorable al demandante deja sin efecto el acto impugnado. Además en el procedimiento puede otorgarse la suspensión de los actos reclamados mediante los requisitos que la ley establece.

Contra las resoluciones de trámite cabe el recurso de reclamación; contra las resoluciones definitivas, las autoridades pueden interponer revisión ante el Pleno si el asunto es de importancia y trascendencia.

4.4

EL

PODER

SANCIONADOR

DE

LA

ADMINISTRACION

PÚBLICA. Es un régimen administrativo constituido por el conjunto de normas y principios, provistos de medios coactivos eficaces, para obligar a los particulares a que se subordinen a los intereses generales del Estado y a los propios agentes de la Administración, para que se mantengan el orden de legalidad imperante en el país.

Las sanciones administrativas son las que se anuncian en las leyes administrativas federales bajo la denominación de infracciones o faltas.

Algunas de sus principales manifestaciones:

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SANCIONES Son el medio coercitivo con que cuenta la norma jurídica para forzar su cumplimiento en caso de que el gobernador incumpla con sus obligaciones. Acosta Romero define a la sanción administrativa como el castigo que aplica la sociedad a través del Derecho, a las violaciones de los ordenamientos administrativos pretendiéndose por medio de esta, asegurar el cumplimiento de los deberes que tienen los ciudadanos respecto a la sociedad

LA MULTA

Es una pena aplicable tanto a los delitos como a las infracciones administrativas; como los reglamentos y consiste en pagar una suma de dinero al Estado, en los lugares que él mismo designa para ese efecto.

INFRACCION Sergio Francisco de la Garza define a la infracción como: Toda violación a las normas

jurídicas tributarias que impone a los particulares, obligaciones

sustantivas o deberes formales. La infracción consiste en el incumplimiento de la norma que establece una obligación que habrá del cumplir el administrador y que por consecuencia trae una sanción

SUBORDINACIÓN A LA LEY. La ley puede ponerles todo tipo de condicionantes y limitaciones: materiales, temporales... Esta sumisión se fundamenta en el principio de no contradicción (el

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reglamento no puede contradecir a la ley) y de colaboración (el reglamento debe ser congruente con la ley). REGLAMENTOS ILEGALES. Sanción: nulidad de pleno derecho. Para poder hacer valer esa nulidad y erradicar la norma del ordenamiento jurídico. Técnicas de Control: Los jueces, antes de resolver un supuesto aplicando un reglamento, deben comprobar que no contradice a ninguna ley (inaplicación). La Administración puede revisar, de oficio, el reglamento si considera que puede ser ilegal. Cabe recurso contencioso-administrativo por parte de los particulares, bien en el plazo de 2 meses desde que se promulga (recurso directo), o bien, recurriendo contra él cuando el reglamento ya es aplicado (recurso indirecto). Si el Tribunal tiene conocimiento del supuesto recurrido por recurso indirecto y no es competente para anular el reglamento debe remitirlo al Tribunal competente. En algún supuesto también se puede recurrir al Tribunal Constitucional.

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BIBLIOGRAFÍA:

BECERRIL Miro, José Ernesto, El Derecho del Patrimonio Histórico- artístico en México, Porrúa, México 2003. Tema: II CASTREJÓN García, Gabino, Derecho Administrativo Mexicano II, Cárdenas Editor Distribuidor, México, 2000. Tema: I CASTRO Estrada, Álvaro, Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2ª ed., Porrúa, México, 2000. Temas: II - III DELGADILLO, Lucero, Compendio de Derecho Administrativo II, 2ª ed., Porrúa, México 2001. Temas: I - II FERNÁNDEZ Ruíz, Jorge, Derecho Administrativo (Servicios Públicos), Porrúa, México, 2001. Temas: I - III FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 46ª ed., Porrúa, México, 2006. Temas: I - IV LUCERO Espinosa, Manuel, Teoría y Práctica del Contencioso Administrativo, 11ª ed., Porrúa, México, 2006. Tema: IV MARGÁIN Manautou, Emilio, Introducción al estudio del Derecho Tributario Mexicano, 16ª ed, Porrúa, México, 2003. Tema: III MARTÍNEZ Morales, Rafael, Derecho Administrativo 3º y 4º cursos, 9ª ed., Oxford, México, 2006. Temas: II - IV

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