Atchabahian. Regimen Juridico Gychp (ley 24.156). Capítulo Vi.pdf

256

LA GESTIÓN EN LA HACIENDA CENTRAL

Italia es uno de los países que aplica con más pureza el sistema del presupuesto de competencia, tanto para los gastos como para los recursos. Para los gastos, se lleva una contabilidad de competencia, con registro de cada uno de los créditos y de los gastos comprometidos; tales registros confrontan las autorizaciones legislativas para gastar y los compromisos contraídos por el órgano ejecutivo: una cuenta de caja confronta los gastos comprometidos y los realmente pagados. Cerrado el ejercido financiero, la cuenta de competencia queda clausurada, con lo cual el Poder Ejecutivo no podrá comprometer nuevos gastos con cargo a créditos no utilizados del ejercicio; las cuentas de caja continúan abiertas y funcionan como cuentas de residuos pasivos; éstas representan un verdadero pasivo del tesoro: están formadas por el conjunto de gastos comprometidos e impagos: permanecen abiertas por dos años si se trata de gastos de operación, y por cinco años si son gastos de Inversión (al término de esos plazos caducan). Mantener abiertas estas cuentas, durante cierto tiempo prudencial, llene por objeto que el poder administrador pueda Imputar las órdenes de pago sin que los créditos de los terceros proveedores caigan en ejercicio vencido. De la misma manera, los recursos fijados y no ingresados al cierre del ejercicio se pasan a cuentas de residuos activos, que se conservan abiertas hasta vencer el plazo de prescripción de los créditos del fisco. Acerca de la necesidad de un periodo complementario, que los adversarlos del sistema de competencia señalan como su principal desventaja, ya dijimos que dicho periodo no le es consustancial: puede evitárselo con el régimen de las cuentas de residuos activos y pasivos. Si bien en Italia existe un breve periodo complementario, durante muchos años el procedimiento funcionó con toda normalidad sin ese periodo. El sistema argentino de ejecución del presupuesto, según la ley de contabilidad, era híbrido y representaba una de las tantas adaptaciones experimentadas por los regímenes tradicionales. Los arts. 25 y 35 de dicha ley adoptaron el presupuesto de competencia en lo referente a gastos, combinado con las cuentas de residuos pasivos. Para los recursos, la ley seguía por comodidad administrativa el sistema presupuestarlo de caja (art. 23: computaba como recursos del ejercicio los efectivamente ingresados en el tesoro hasta la expiración del periodo financlero [31 de diciembre]. Los siguientes capítulos VII y VIII, al tratar de la ejecución del presupuesto en lo relativo a gastos y a recursos, examinan el funcionamiento del sistema presupuestario argentino anterior y actual en el Estado federal.

EL PRESUPUESTO FINANCIERO

257

6.8. INNOVACIONES EN LA FORMULACIÓN Y EN LA TÉCNICA PRESUPUESTARIAS Durante la primera mitad del siglo XX—y después de afirmados los principios básicos del derecho presupuestario, sea por intermedio de normas constitucionales o de prácticas institucionales arraigadas—, fueron alcanzando perfiles bastante definidos, en la realidad política y gubernativa de los países, las esferas de competencia inherentes a cada uno de los poderes del Estado, cuya intervención es fundamental para la materia presupuestarla, el legislativo y el ejecutivo. Sin embargo no desaparecieron completamente, desde un ángulo o el otro, tendencias proclives al ejercicio ora abusivo, ora insuficiente, de las facultades legislativas (en el sentido de favorecer el incremento sin restricciones de los gastos públicos, desentendiéndose de prever la existencia de recursos paralelos, o bien en el de hacer abandono, en los hechos, de la tarea de control sobre la realización de los gastos públicos, que le es inherente al Parlamento), o de las del poder administrador (en el sentido de no respetar los términos de las autorizaciones presupuestarías, o de no rendir adecuada cuenta sobre el cumplimiento, de éstas, o desatender la obligación del uso eficiente de los recursos disponibles). De ahí que, sobre todo a partir de comienzos de la segunda mitad del siglo XX, van manifestándose diversas preocupaciones doctrinarlas resultantes de observar esas anomalías dentro de la hacienda pública, acaecidas a pesar de haber instituido la legislación los mecanismos técnicos para el control interno y externo destinados a evitarlas. Por otro lado, la creciente magnitud de los recursos económicos requeridos por el sector público en todas las economías —o, dicho de otra manera, la mayor participación de la demanda de bienes y servicios por el Estado, en términos del producto bruto interno de los países—, generó la inquietud de procurar que la asignación de recursos hecha para fines públicos esté inspirada por criterios de eficiencia, eficacia y economicidad. Otra circunstancia fáctica vino a Justificar más aún las orientaciones apuntadas: el contexto inflacionario que, con diferentes grados de agudeza, en el tiempo y en el espacio, impregnó la economía mundial, sobre todo en los paises económicamente en desarrollo. Este hecho se traduce en factor adicional de suma importancia para indagar cuidadosamente sobre el volumen y la estructura de los gastos públicos, al tiempo de formular las autorizaciones presupuestarlas o las emanadas de otras leyes. Es preciso intentar que aquéllos no constituyan causas coadyuvantes para el incremento de la tasa de inflación: ello acontece cuando la carencia de recursos genulnos —los de índole tributaria o resultantes del uso del crédito público—, para financiar esos gastos, da lugar a la

258

LA GESTIÓN EN LA HACIENDA CENTRAL

acumulación de cuantiosos déficit fiscales, y éstos son cubiertos con emisión monetaria. Seguidamente examinamos algunas de las propuestas doctrinales enunciadas para contemplar una u otra de las cuestiones presupuestarlas que acabamos eje exponer. Desde ahora conviene advertlr que, vistas con rigor conceptual, ellas involucran en todos los casos aspectos técnicos relacionados con la estructura o con la formulación o con la forma de preparación o de presentación del presupuesto; mas ninguna de las respectivas proposiciones supone vulnerar la relevancia política le institucional del presupuesto, o su trascendencia económica y financiera. Puede afirmarse que constituye rasgo común, predominante en estas Innovaciones, el logro de objetivos verdaderamente sustanciales: tender a identificar el costo, la utilidad y aun la Justificación de que ciertas actividades sean desempeñadas por el Estado; por esa vía instituir mecanismos para la óptima asignación de los recursos públicos y asi acceder a la eficiencia, la eficacia y la economicidad en la actividad del Estado f48 *). En la letra de la ley 24.156 es notoria la preocupación revelada en tal sentido; varias de sus cláusulas la ponen expresamente de manifiesto, otorgándole el consiguiente respaldo Jurídico, a saber: • el art. 4a señala los objetivos de esta ley, que por lo tanto —añade— deberán tenerse presentes, sobre todo a los fines de interpretarla y reglamentarla; al enumerarlos preceptúa: — garantizar la aplicación de los principios —entre otros— de economlcidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos (lnc. aD; — establecer como responsabilidad propia de la administración superior de cada jurisdicción o entidad del sector público nacional. Implantar y mantener (inc. d]): un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo (punto ii): procedimientos adecuados para asegurar la conducción económica y eficiente de las actividades institucionales, para lo cual considera como requisito contar con un personal calificado y suficiente para desempeñar con eficiencia las tareas que se le asignen de conformidad con la ley (punto iii);

(48) Tbdos estas enfoques—con mayor o menor énfasis y grado de precisión— intentan deternúnar ■cómo», «en qué* y «por qué» debe gastarse, además de seguir considerando importante eí monto total del gasto. Sin embargo, son sólo técnicas; por ende, medias y no soluciones en sí mismos, De tal forma no debe esperarse —por su mera aplicación— resultados espectaculares en materia de reducción, de gastos. incremento de beneficios o erradicación de déjlcét recurrentes, Estos efectas pueden surgir cotateratmente si id contexto es adecuado, pero debe temerse claro que* lafinalidad en s£ es gastar mejor los recursos de uso alternativa (NORMA R, CAP LAN DE COHEN, Presupuesto y ttfid&ieia: los enfoques programático y base cero»en Adml' Ttistradónde Empresas, Buenos Aires» tomo Xl-B, 1981, p, 108$).

EL PRESUPUESTO FINANCIERO

259

• el art. 104, al regular las funciones de la Sindicatura General de la Nación, en el inc. k) prevé la de formular recomendaciones a los órganos comprendidos en el ámbito de su competencia, y que ellas deben tender a asegurar, entre otros requisitos, la conecta aplicación de los criterios de economía, eficiencia y eficacia; • el art. 119 impone en el inc. d), entre los deberes de la Auditoria General de la Nación, formular criterios de control y auditoria y establecer normas de auditoria extema, y añade que tales criterios y normas deben atender a un modelo que abarqué, entré otros aspectos, los de economía, eficiencia y eficacia. Rubén C. A. Cardón explica esas nociones: economía consiste en llevar a cabo las operaciones al costo mínimo posible; eficiencia supone el rendimiento efectivo, sin desperdicio innecesario de recursos; y eficacia o efectividad, comporta el logro de las metas programadas (").

En la búsqueda de técnicas de medición de la eficiencia en la actividad gubernamental, Jack Diamond formula valiosas precisiones conceptuales, susceptibles de resumir en la afirmación de que una eficiente asignación de recursos es aquella en que, dados los recursos disponibles, se obtiene la mayor producción posible (o cuando no puede ser obtenida una determinada producción con menor cantidad de insumos) (“).

a) PRESUPUESTO FUNCIONAL

De este modo cabe denominar a la forma de presentación del presupuesto basada sobre la clasificación de sus partidas según tas finalidades y funciones que el Estado decida cumplir.

(49) CARDON. RUBEN C A.. Orientación del central público hácendal moderno, en Temas de tribunales de cuentas (p. 115). abra de la que ANTONIO VIRGILIO CASTtGUONE es coautor, y ha sido publicarla en 1988 con los auspicios del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la República Argentina. Añade allí el autor del citado trabajo, donde formula abundantes reflexiones sobré él tema: El propósito del (aromen y evaluación es establecer y aumentar el prado délas tres “E*, símbolo de la auditoria opeiatícnal respecto de las componentes básicas de la gerencia. Y a continuación define esas tres *E* en la forma concisa y sencilla arriba reproducida. -WlUJAM L&SUC CHAPMAN (El control gubernamental sobre la gestión del ¡tetado nadonal, en Anales de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, val, XXXVII11902), ps. 36/ 37) Umblén se refiere a los conceptas de eficacia, eficiencia y economía. 50 * * (50) DIAMOND, JACK. Measurlng efficiency Irt govemment: teclmiques and experience, en Session papera del Seminar on Butlgeíing and Experutiture Control celebrado con los auspicios del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional, entre el 27 de noviembre y el 6 de diciembre de 1989, Washington. D.C.. logo, ps. 185/201.

260

LA GESTIÓN EN LA HACIENDA CENTRAL

Tal como con acierto lo a Arman Bkociuer y Tabatoni (®l). el presupuesto financlero ha de estar concebido en términos tales que el Parlamenta y la opinión pública puedan darse cuenta lo más claramente posible de la naturaleza de las funciones atendidas por los poderes públicos, del rendimiento dé los servidos desempeñados par e1 Estado, con relación a sus costos, y de las principales direcciones en que se ejercen las funciones económicas encomendadas al Estado en la sociedad moderna. Los procedimientos presupuestarlos —añaden—han de ser adaptados en consecuencia y si en este sentido hablamos de presupuesto fundonal es para dar a entender que las funciones públicas han de someterse al mismo principio de control económico que las Junciones privadas, hecha desde luego salvedad de sus características propias. Al decir de Giuuani Fonrouge (52), esta técnica presupuestarla se aplicó primero en Holanda (con el nombre de tasksetttng hudget), hacia 1948: Consiste en remplazar la tradicional especificación de gastos, por un régimen de asignaciones globales en favor de los funcionarios encar gados de los servicios estatales. Dicho monto global máximo autorizado por el presupuesto es Ajado teniendo en cuenta los antecedentes que permitan la mayor eficacia, desde los puntos de vista técnico y económico, en la ejecución del gasto, vale decir, en la prestación de los servicios a cargo del Estado: esta circunstancia asume gravitación superior a la del control formal sobre la utilización de las partidas presupuestarias. En los Estados Unidos de América las manifestaciones iniciales de una orientación similar surgieron en 1950, con la aprobación de la ley sobre procedimientos presupuestarlos y contables, que estipuló la preparación del presupuesto del gobierno federal con la estructura basada sobre las funciones y actividades llevadas a cabo por éste. Esa legislación estuvo inspirada por las recomendaciones del informe que el año anterior había elaborado la comisión hoover (la primera), cuyos trabajos habían tomado como plinto de partida el planteo de algunos interrogantes principales (M). tales como: magnitud deseable de las erogaciones

(51) p. 3G3. (52) 196,

BroCüier, H. y Tabatoni, P„ EconomíaJinantíeni (Ediciones Ariel, Barcelona. 1960),

Giuuani Fonrouge, Carlos m., op, di. en nota (4) de este capitulo

vi, ps. 195/

53

(53) D Rocín SR, 11. y TABATONI, P. (op. cit. en nota [51|. p. 364) recuerdan que esta Comisión Hoover prosiguió las ideas formuladas de manera liarlo explícita por la Comisión Taft. sobre economía y endeuda, que ya en 1912 habla preconizado evaluar y utilizar tos gastos públicos por Jiutcbuies. A ello se refiere también GONZALO MARTNER. op. ciL en nota (4) del capitulo V, p. 70.

! * EL PRESUPUESTO FINANCIERO

261

para cualquier programa determinado, dentro de las actividades del gobierno; relación deseable entre el volumen total de los gastos públicos y el producto bruto nacional; con qué eficacia pueden ejecutarse los programas de gastos públicos; ¿cabe la posibilidad de emprenderlos con mejores métodos y a menores costos? La propuesta de aplicar el presupuesto funcional, hecha por esa comisión, comportaba la necesaria concurrencia de tres ideas básicas: 1) clasificación cuidadosa de los programas y de las actividades cumplidas por el gobierno; 2) medición de la cuantía de los recursos humanos y materiales menester para el cumplimiento de los programas y de las actividades estatales, el costo que ello entraña, la eficacia con que son utilizados esos recursos, y los logros alcanzados mediante tales programas y actividades. En este último sentido se halla latente la idea de comparar esos logros con ciertas metas o estándares predeterminados para el sector público; 3) amplia información concemiente al desarrollo de los programas y actividades estatales autorizados por el presupuesto, con vistas al ejercicio de las funciones de control y a la evaluación de aquéllos. La circunstancia más significativa de este enfoque técnico está representada por la clasificación de los programas y actividades públicos, conducente a lijar para cada uno de ellos los específicos objetivos que se pretende alcanzar al menor costó posible. Las criticas a esta propuesta presupuestaria se fundaron principalmente en las dificultades de establecer la clasificación adecuada para algunos programas y actividades, como también determinar para algunos de ellos claros criterios de productividad, pues si éstos se fundaran solamente en lo cuantitativo podría ocurrir que los aspectos predominantemente cualitativos de algunas actividades del Estado aparezcan desatendidos y se incurra así en distorsiones. Francia, por su parte, hacia 1953 comenzó en la tendencia de estructurar funclonalmente su presupuesto, y por decreto del 19 de Junio de 1956 lo instituyó sobre la base de agrupar los créditos presupuestarlos según una clasificación funcional general f4).

b) PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

El propósito de superar los inconvenientes antes expuestos, hallados para la conceptuaclón acertada y la puesta en marcha del presu-

m {(54) Para mayores detalles, véase H. BKOCHIER y P. TABATONI, op. cit en precedente nota (61), ps. 364/365.

«fe m m m

262

LA GESTIÓN EN LA HACIENDA CENTRAL

puesto funcional. indujo a considerarlos por la comisión hoover (la segunda), formada en 1955. Ella insistió en sus recomendaciones precedentes, en cuanto a la necesidad de clasificar los programas emprendídos por el gobierno; y a la idea de determinar el costo de aquéllos como inspiradora de la preparación y ejecución presupuestarlas, A fin de distinguir algunos elementos del presupuesto funcional de todo cuanto a su respecto se considerara como un desiderátum, esta comisión hoover formuló el concepto del presupuesto por programas. En éste el acento fundamental fue puesto en el perfeccionamiento acerca de los aspectos de dosificación de tales programas, como paso previo para establecer sus costos (en un procesó que se reconoce es muy prolongado y engorroso), y asi cooperar en las decisiones sobre cómo asignar los recursos disponibles entre unas y otras de las actividades del Estado. Desde este punto de vista—dice premchand— el presupuesto funcianal fue considerado como un reajuste de los anteriores logros y como un sistema que estuvo más que nada orientado hacia los aspectos de administración y de control, mientras el presupuesto por programas fue considerado como una herramienta de planeamiento (“). Una experiencia positiva y muy difundida en la ejecución de un tipo de presupuesto por programas en los Estados Unidos de América fue la encarada por Robert Mc Namara, mientras estuvo al frente del Departamento de Defensa del gobierno federal, hacia 1961. Contenía enfoques propios de los aplicados por el sector privado de la economía, para la preparación y ejecución de presupuestos, hacia particular hincapié en la aplicación de criterios cuantitativos (incluido el análisis de sistemas y el de costos), como asimismo comprendía una estructura de programación apta para permitir la toma de decisiones y ponerlo en acción desde un órgano central. Fue entonces establecida la distinción entre los conceptos de eficacia —como expresión de la relación entre propósitos y resultados— y de eficiencia, en que la preocupación radica en establecer cuántos recursos (y a qué costo) fueron utilizados para alcanzar esos resultados. En 1965 este sistema fue extendido a todo el gobierno federal de los Estados Unidos de América, con el nombre de Plannlñg, Programming, Búdgetíng System (PPBS); fueron cifradas en él grandes expectativas que,

(SSJ Véase Premchand. A., op. cit en nota (5) del capítulo I. ps. 312/325. - Mayores precisiones sobre diferencias conceptuales entre el presupuesto funcional y el presupuesto por pro&amus pueden verse en la publicación de las Naciones Unidas. A manuhlforprogramme and perjórmaiux búdgetíng, capitulo I. pág. 3. segundo párrafo dd parágrafo Adaption ofa progrumme and performance budyet.

EL PRESUPUESTO FINANCIERO

563

en realidad, no se vieron sino limitadamente concretadas en los hedías, por lo menos en el corto plazo. La particularidad de este sistema, respecto de las propuestas anteriores, consistía en establecer objetivos específicos al formular los programas, encarar el examen criticó y slste mático de alternativas, proyectar el análisis hacia el Lugo {Mazo, y aplicar técnicas'cuantitativas. * Algunos años más tarde, en 1966 y en 1969, una comisión blcameral del Congreso de los Estados Unidos difundió un enjundlóso estudio sobre el ppbs. Mientras las formas presupuestarias tradicionales se limitan a mostrar los bienes que el Estado adquiere, o los servicios que demanda, sin Indicar cuáles son las cosas que realiza, el meollo del presupuesto por programas y actividades está dado por el afán de exhibir qué hace el Estado, junto con señalar con cuánto lo hace. Dicho en otros términos la idea general del sistema reside en observar no solamente los insumos del sector público, sino también sus resultados, mediante las técnicas de análisis costo-beneficio. Otro objetivo del ppbs es el de no limitarse al análisis de determinado año fiscal, sino que se debieran observar las implicaciones de los gastos públicos en cada uno de los años en el futuro inmediato. Es de la esencia del presupuesto por programas la determinación de objetivos precisos a alcanzar, con alcance cualitativo, cuya naturaleza ha de ser definida para cada lapso presupuestarlo; la cuantificación de esos objetivos comporta la fijación de instas. Ha sido contemporánea a la adopción de la técnica de presupuesto por programas y actividades, en algunos paises, la elaboración de esos objetivos y metas en función de los formulados para el largo plazo en los planes de desarrollo económico I90). En el Estado federal argentino cabe señalar, como punto de partida tendiente a presentar el presupuesto general dé la nación en forma acorde con estas ideas, a las previsiones contenidas en el decreto ley 6.190, del 25 de julio de 1963, en cuanto formalmente dispuso estructurarlo de 56

(56) GONZALO Martner, op. cit. en nota (4) del capitulo V, especialmente en los capítulos sexto, séptimo y octavo, formula valiosos análisis sobre d tema, Incluido lo atinente a la medición de loa resultados y costas, a la aplicación de esta técnica presupuestarla en las empresas públicas y para los presupuestos de provincias y de municipalidades, como asimismo los aspectos vinculados con la implementactón de una técnica de este tipo. En su Introducción a ta teoría deí presupuesto (Intitulo de Estudios Fiscales, Madrid. 1983), JOSÍ MARIA lozano IRUESTE dedica el capitulo IV a El presupuesto de programas, b analiza detalladamente e informa sobre su aplicación en Estados Unidos, en Francia y en España, entre otras países.

264

LA GESTIÓN EN LA HACIENDA CENTRAL

manera económico-funcional, y ordenó que debería demostrar en términos de servidos, actividades, trabajos e inversiones proyectadas, el costa anual de lasjunctones, programas y objetivos del gobierno (art. 1). Los considerandos del citado decreto ley —los exponemos por su significación conceptual, a pesar de que ¿ste, en rigor, ha perdido virtualidad normativa— explican las premisas conceptuales inspiradoras de esa importante decisión: • la unidad orgánica investida en el Estado se halla integrada por elementos ligados en un sistema de poderes, responsabilidades y controles reflejado en el presupuesto; • además de ser el instrumento fundamental para el manejo de la hacienda pública, el presupuesto constituye el mecanismo por cuyo intermedio puede conocerse el costo de las funciones, programas y actividades del gobierno, destinados a la satisfacción de necesidades públicas, y lograr el fin esencial del mejoramiento de las condiciones de vida de la población; • la amplitud de las funciones del Estado, al traducirse, por su parte, en mayor demanda de bienes y servicios al mercado, y en la consiguiente mayor dimensión de su incidencia en la economía, exige actuar con criterio racional y metódico; ello impone apelar a técnicas modernas que permitan formular planes determinantes de prioridades, a fin de que los responsables de su conducción puedan adoptar decisiones acordes con las posibilidades y en relación con objetivos concretos; • el mecanismo presupuestarlo debe responder no sólo a la necesidad de facilitar el control contable del empleo dejos recursos y de las autorizaciones para gastar, y velar por la honestidad de su manejo, sino también: — constituir un instrumento idóneo para posibilitar la decisión de las acciones por parte de los poderes públicos; — contribuir a medir la eficiencia con que dichas acciones se ejecutan; — facilitar la información periódica para la formulación de planes; — proporcionar cifras para el control del cumplimiento de dichos planes y establecer las responsabilidades, a efectos de que los órganos de control cumplan sus funciones, es decir, dar: * al Poder Ejecutivo los elementos de juicio y datos aptos para proyectar un programa de gobierno; * al Poder Legislativo información suficiente para su estudio y sanción; * a la opinión pública oportunidad de conocer no sólo lo que el gobierno gasta sino también lo que el gobierno hace;

EL PRESUPUESTO FINANCIERO

265

• el exceso de detalle, rigidez o frondosidad de los controles administrativos de carácter formal puede implicar el descuido de lo fundamental: la eficiencia de la acción de gobierno (57); • la simplificación y funcionalidad del sistema presupuestario ha de permitir, entre otros propósitos, mantener la unidad y generalidad del presupuesto. Esos considerandos reconocen que las modificaciones propiciadas no pueden concretarse instantáneamente, sino que deben ser materia de aplicación gradual y progresiva, a lo cual agrega el art 6“ del decreto ley, en la medida en que se completen los estudios y se den las condiciones que lo hagan factible. Para cumplir lo dispuesto en el art. l antes transcripto en lo fundamental, y atender las demás funciones correlativas de administración financiera, según los propósitos expuestos en los considerandos del decreto ley —también reproducidos en lo pertinente—. él creó la Oficina Nacional del Presupuesto, en jurisdicción de la Secretaria de Estado de Hacienda, y con carácter de subsecretaría de Estado. Desde entonces fueron numerosas las medidas que se fueron adoptando para ir acercando los distintos aspectos en los cuales están comprometidas la preparación, la estructura y la ejecución presupuestarlas, a los conceptos y propuestas propios de un presupuesto por programas y actividades f*). Con motivo de esos esfuerzos, llevados a cabo durante tantos años, numerosos conceptos técnicos han ido adquiriendo mayor precisión dentro de la terminología presupuestaria, o bien se ha procurado expresar con mayor fidelidad situaciones resultantes de realidades operativas antes desconocidas. Asimismo, se han introducido nociones nuevas, por entender que las precedentes no aparecían suficientemente claras; tal ocurre, por ejemplo, con la expresión necesidad de financiamiento, con-

(67) Como bien sálala la profesara CORTES DE TREJO (La cuenta general del ejercido y su atomlzaciái, al recontar un traliajo anterior. La atomizaclái del controlhacimtlal público argentino, publicado en ActualidarlAdminalralivo. número 7/8). en el intento de conceptuar el control en la hacienda pública, la diferenciación que se ha querido establecer entre control de legalidad y de gestión (efit leriela. cOmrl.i, de resultados, ele.) ha conducido en definitiva a situaciones limite, en que, al parecer, la lej£>Uda
LA GESTIÓN EN LA HACIENDA CENTRAL

tenida en el art. 4 de la ley 23.110, de presupuesto para 1984. La exposición de motivos con la cual fuera acompañado el proyecto de presupuesto para 1980 (ley22.202) explica esa noción del siguiente modo: La necesldad de financtamiento del sector público constituye lo que se denomine comunmente déficit o desequilibrio. Esta terminología es inaproptada, porque confunde sobre la naturaleza del fenómeno, ya que sé trata de una diferencia entre erogaciones totales, excluyendo amortización de deudas, e ingresos totales, excluyendo endeudamiento, El concepto de déficit sugiere, en cambio, el de pérdida o quebranto en un balance de empresa, o sea, una diferencia negativa entre gastos corrientes e ingresos corrientes. En este sentido, él sector público globalmente tiene un elevado superávit Su déficit se origina fundamentalmente en las inversiones y por ello se trata de una , Conviene dejar aclarado, sin embaído que en la citada ley de presupuesto para 1984 esa caracterización de la necesidad de financiamiento no aparece reflejada en las cifras, coma determinada por las inversiones; además el volumen de los gastos corrientes autorizados supera notoriamente al de los ingresos corrientes calculados P).

c) PRESUPUESTO BASE CERO Sobre la base de características y rasgos latentes en la formulación de técnicas presupuestarlas como las explicadas precedentemente, en

(59) En las leyes de presupuesto posteriores a la aprobada para el ejercido financiero de! año 1984, y hasta la correspondiente al año 1992, Inclusive, en razón de existir el exceso ijue señalamos en cuanto a los gastos corrientes autorizados, con respecto a tos ingresos corrientes calculados, se ve reiterada la estimación de la necesidad de financiamlento. Asi lo expresa el art. 4° en cada una de las leyes de presupuesto: 23.270. por claró 1985; 23-4 1Q. por el año 198G; 23.526, por el año 1987: 23.659, por d anol988; 23.763. por el año 1989; 23.990. por el año 1991; y 24.061, por el año 1992. El tardío envío del proyecto de ky de presupuesto para el eferddo de 1990 (el mensaje respectivo del Poder Ejecutivo es dd 26 de setiembre de 1990). dio lugar a la aplicación dd art. 13 de la ley de contabilidad, en d sentido de regir para 1990 el presupuesto que tuviera vigencia en d ejercicio anterior. Importa agregar que el art. 36 de la citada ley 23.990. sobre presupuesto para 1991 consideró como créditos correspondientes al qfercicfo 1990 los autorizadas al 31 de

diciembrede ese amo en virtud de la prórroga dispuesta por el art 13 de laley de contabilidad y las modificaciones introducidas a la misma durante el mencianarfo ejercicio JiscaL A partir de la ley de presupuesto para el año 1993 desaparece esa estimación; antes bien, e| primer párrafo del art. 4° en las leyes de presupuesto: 24.191, para el año 1993; 24!30,7, para<;! año 1994; 24.447, para el año 1995; y24.624, para elaño 1996, expresa: Como consecuencia de lo establecido en los arts. 1‘, 2* y 3*, estimase equilibrado el resultadoJinanciero de la administración nacional para él ejercicio... . Lob articulas mencionados en el texto transcripto son los referentes a los montos de las autorizaciones para gastar y al cálculo de los recursos para financiarlas.

EL PRESUPUESTO FINANCIERO

267

este § 6.8, como también en algunos enfoques ensayados en el serio del sector privado de la economía (por ejemplo, el conocido como administración por objetivos), han dado lugar a que, en determinado momento, tomara forma la propuesta denominada presupuesto base cero. Según premchand, inicialmente esta técnica presupuestarla fue en cierta medida adoptada por el Departamento de Agricultura, en el gobierno federal de los Estados Unidos de América, en 1962, antes de la relativamente rápida difusión que tuvo —años más tarde, bada 1977. en buena parte para suplir deficiencias observadas con el sistema PPBSen otros sectores del gobierno federal estadounidense, en el gobierno de algún estado en particular (el de Georgia) y, sobre todo, en numerosas empresas del sector privado de aquel país (*l). Se suele citar a Peter A. PyhRr como el autor que primero lo difundió y aplicó: varios años después él hizo la siguiente conceptuaclón: El presupuesto base cero es un proceso operativo de planeamiento y presupuestación que exige de cada administrador justificar, entera y detalladamente, su requerimiento presupuestarlo desde el inicio* (de ahí que sea base cero) y‘, quien debe justificar par qué él debiera gastar dinero alguno en absoluto. Este enfoque requiere identificar todas las actividades en •unidades de decisión*, las cuates han de ser evaluadas mediante análisis sistemáticos y clasificadas en orden de importancia. En otras palabras, esta técnica entraña el examen a novo, cada año, de la razón de ser de cada autorización para gastar en una actividad determinada. De tal modo, se rechaza la idea de aceptar rutinariamente la continuidad de gasto alguno —como si fuera ahora tan indispensable como lo pudo haber sido en el año anterior—, sin cuidadoso análisis: es menester demostrar, en cada caso, la permanencia de la necesidad de

(60) CHEEX. LOCAN M- se refiere a esos antecedentes en Zero-hase budgetkig comea of age, AMACOM, New York. 1977. ps. 8/11. LOZANO 1RUESTE, José MARÍA, op. cit. en nota (56) hace un valioso estudio del presupuesto base cero. (61) PREMCHAND. A., op. cit. en nota (5) del capítulo I, p. 334. Sin embargo, acota, se trata de un antecedente que nunca fue muy efectivo; hubo mucho papeleo, y pocos o ningún cambio en la magnitud o cu la orientación del presupuesto; su puesta en marcha puso de manifiesto dificultades conceptuales y falta de determinación de prioridades, AI final de sus análisis sobre el presupuesto base cero (p. 336), este autor afirma que en los Estados Unidos de América esta técnica se lia mantenido en el Umbo desde et cambio de gobierno de 1981. (62) Tranarlpto por CHEEK, UM.. op. ció en nota (SO), p. 12.

268

LA GESTIÓN EN LA HACIENDA CENTRAL

cada actividad y, consiguientemente, tanto del gasto para atenderla, como de la magnitud de éste. Según esta técnica, el examen previo para eventualmente incluir en el proyecto de presupuesto la autorización en favor de cierto gasto, envuelve dos instancias: primera, establecer si se requiere continuar con la realización de determinado gasto; segunda, establecer si el volumen y la prioridad con que se ha llevado a cabo la correspondiente actividad han de ser iguales a las del año precedente, u otras distintas. Las unidades de decisión (también denominadas paquetes de decisión, revisten, en sustancia, alcance similar al de los programas en las técnicas antes estudiadas) a que se refiere phyrr en su definición, constituyen la clave de esta técnica presupuestaria, sobre todo en la fase de preparación del presupuesto. Esas unidades deben comprender: • la formulación de objetivos; • la enumeración de posibles alternativas para el cumplimiento de la actividad de que se trate, y de los volúmenes de gasto que cada una puede demandar; • un análisis de los costos; • una evaluación de resultados; • los beneficios que se pueden lograr por intermedio de la actividad en cuestión: y • una explicación de los efectos que podrían resultar en el caso de no ser aprobada la respectiva unidad de decisión. Presentadas de esa manera, las unidades de decisión son sometidas a la indagación crítica de los diferentes niveles administrativos, según el orden jerárquico, hasta que la autoridad en el más alto nivel de conducción del organismo resuelva en definitiva. Las expresiones en el sector público argentino, con relación al presupuesto base cero, son limitadas; algún intento para aplicarlo fue encarado en el ámbllo municipal de la provincia de Buenos Aires, y la Secretaria de Hacienda del gobierno federal también manifestó interés al respecto, hacia fines del año 1980. Coincidimos con el profesor Aispuro en el sentido de que los trabajos para la plena puesta en marcha del presupuesto por programas en la hacienda del Estado federal argentino no serian incompatibles con la adopción de mecanismos propios del presupuesto base cero. Ambos sistemas presupuestarios —dice— se refuerzan, subsanan fallas criticas aparecidas, con el agregado de que el sistema programático puede resultar el campo propicio del planeamiento y políticas globales que requiere el presupuesto base cero, para ser implantado con toda su amplitud.

(63) aispuro. Guillermo atiuo, cy>, cíf. en mu (58). p. 429.

EL PRESUPUESTO FINANCIERO

269

d) PRESUPUESTACIÓN ANALÍTICA

Para superar las dificultades de llevar a la práctica las técnicas presupuestarlas por programas y de base cero, se ha propuesto el llamado proceso de presupuestación analítica, como solución intermedia entre los métodos presupuestarios clásicos y aquéllos f4].

6.9. EL PRESUPUESTO FINANCIERO EN UNA ECONOMIA INFLACIONARIA Hemos puntualizado varias veces los efectos derivados de la circunstancia económica inflacionaria con relación a distintos aspectos de nuestra disciplina (tales como la preparación y ejecución presupuestarlas, las contrataciones con el Estado, sea por suministros o por obras públicas). Es obvio: esos efectos —como ocurre respecto de toda la economía— resultan mucho más graves cuando la tasa de inflación es elevada, según se observara en la Argentina, en tiempos no lejanos, sobre todo en el lustro precedente al año 1991, con estampidas hiperinflacionarlas como las de mediados del año 1989 y comienzos de 1990.

(04) No nos extendemos en el estudio de esta técnica por cuanto, sus características carecen de entidad conceptual original y suficiente para traducirse en prepuestas esencialmente diferentes de las conocidas con anterioridad. FRANS J. Van DE LINDE, se reitere al tema en trabajo publicado en la revista Admáilxímdón lie Empresas, tomo XIV-A. ps. 21/40. (65) El fenómeno contemporáneo de la inflación (sólo mentamos un reducido segmento de la que reviste naturaleza económico ■flnanriern) se vio extendido en el mundo, principalmente a partir de mediados de la década de los años 70. y con mayor, precisión a causa del brusco incrementa de los precios del petróleo, a partir de fines de 1973. Los países en vías de desarrollo económico, Uo productores de petróleo, fueron quizá loa más afectados por el proceso inflacionaria entonces desencadenado. Por otro lado, también calle plantearse el problema opuesto, o sea. el de los efectos que el presupuesto riel Estado puede ejercer eu el curso de la inflación. Tratadistas tan prestigiosos como RICHARD A. MUSDRAVBy PEIKJY B, MltSURAVE (flibfíc/uwnce in theory and predice. McGraw HUI Dook Cotnpauy, New York, 1973, p. 519). eu capitulo referente a la demanda global y los precios, analizan en <|ué términos la inflación puede estar provocada por la política presupuestarla; en tal sentido aílrman que. históricamente, la fuente más significativa de la inflación inducida por la demanda lia sido el déficit fiscal y los altos niveles de emplea, y concluyen; Mrtc/ios efe los cosos de más aUa Íri/Iación. espeidalmente Eos de tipo más acelerado, ¡tan salo el resultado de políticas de presupuesto fn/lacíonarías. En la quinta edición de la misma obra (New York, 1989, ps. 513/518] los misinos autores, al estudiar los prluciptos de la política de estabilización (capitulo 30). y enfocar desde puntos de vista diversos el comportamiento que pueden tener diferentes variables económicas, exponen supuestos eu cuya virtud el presupuesto del Estado puede constituir causa de inflación.

270

LA GESTIÓN EN LA HACIENDA CENTRAL

Las consecuencias inmediatas de una realidad económica con esas características, se ven reflejadas en el presupuesto como instrumento de contabilidad preventiva, tanto sobre las cantidades por concepto de autorizaciones para gastar» como en los cálculos de los recursos con los cuales financiarlas: pierden relevancia ya en los inicios del pefíodo de ejecución presupuestaría, en razón del rápido deterioro al cual se halla expuesto el valor adquisitivo del signo monetario. Mientras ese deterioro no adquirió los caracteres tan persistentes observados (en muy distintos grados, es cierto) en todas las economías, las elaboraciones doctrinales en la materia presupuestarla y los hechos todos en la vida de la hacienda pública tuvieron como dato implícito, como premisa dominante, la de la estabilidad en el nivel de precios, o bien alteraciones de escasa significación para éstos, susceptibles de ser contemplados mediante ajustes nada inquietantes. En esas condiciones, al diseñar las proyecciones presupuestarias, no aparecía indispensable ponderar los efectos de cambios hacia el alza en dicho nivel, tendientes a generar tasas de inflación superiores a las que pudieran hallarse ínsitas en esas proyecciones. Pero al crecer las tasas de inflación durante el ejercicio financiero en medida mayor de la que se hubiera estimado para hacer la formulación del presupuesto, la experiencia demuestra que se abre paso a lo que atinadamente apunta Premchand: con el transcurrir del periodo anual, el incremento del limitado déficit —con el cual acaso ya se iniciara la ejecución presupuestarla— resultó cuantioso y dio lugar a recurrir cada vez más al financiamiento inflacionario. Inconscientemente, los pre-

supuestos, en el curso de su ejecución, y en términos de su desvío respecto del plan original, devienen en instrumentos de inflación. Los efectos de la inflación sobre el presupuesto, durante el ejercicio financiero de su ejecución, pueden producirse de diversa manera, según se trate de los gastos autorizados en él o de los recursos calculados, y según el grado de elasticidad de unos y otros. En cuanto a los gastos el efecto puede diferir en su magnitud y en su oportunidad, tanto en función de la estructura de la índole de aquéllos (sueldos y salarlos del personal de la administración pública, intere-

so son pocos los estudiosos de las Analizas públicas que comparten este punto de vista. Algunas contentes del pensamiento económico atribuyen a otras causas la mayor responsabilidad de las muy altas tasas de inflación que se lian conocido en nuestro tiempo. EUAHU S. KtlEIS abottla con singular acierto diversas cuestiones sobre este importante tema en su trabajo £1 presupuesto en condúribnes ríe injincibn, incluido en la obra Aspectos del presupuesta público, op. oü. en nota {4) dc| capitulo V, ps. 190/201. (96} PREMCHAJVD, A. op. ctt,, en nota (SJ del capítulo 1, p. 237.

EL PRESUPUESTO FINANCIERO

271

ses, pagos por subsidios o por transferencias, suministros al Estado, obras públicas), como del hecho de que los mecanismos de ajuste monetario de la cuantía del gasto operen con carácter automático o no. Para los recursos, especialmente los tributarlos, el impacto inflacionario depende de la naturaleza de los impuestos y del modo como son aplicados; si recaen: • sobre los bienes y servicios (particularmente en casos como el de los impuestos internos o los aduaneros, en la Argentina), su alícuota ha de ser ad valóren), para que el efecto no resulte negativo y, por el contrario la determinación de la obligación tributaria siga el ritmo de la inflación; en cambio, si la alícuota fuese fija el fisco se perjudicaría con el avance de la inflación, pues percibiría, en términos reales, cada vez menos recursos de este origen; • sobre las rentas, o sobre el patrimonio, las característicos favorables o desfavorables para el Estado, del efecto de la inflación, dependen de la aplicación de técnicas de ajuste monetario de la base imponible, como también del lapso que medie entre la determinación de la obligación tributaria y del efectivo ingreso de ésta al erario público, pues cuanto mayor sea ese lapso y más prolongadas las altas tasas de inflación, tanto mayor es el perjuicio, en términos reales, padecido por el Estado. Es dable advertirlo: los efectos aludidos son susceptibles de actuar en direcciones diferentes, y de ahí que —como comenta Premchand—, en total, el efecto de la inflación sobre el presupuesto resulta indeterminado. En países con sistemas tributarlos altamente elásticos, el impacto puede ser favorable en el corto plazo. En países cuyos sistemas tributarios son menos elásticos —habida cuenta del mayor impacto sobre los gastos—, la inflación contribuye, por razones técnicas y administrativas, al incremento de los déficit en el corto plazo í07). Muy bien advierte el profesor Aispuro en el sentido de que la inflación no sólo afecta las previsiones presupuestarias, sino también los trabajos de evaluación y medición de resultados. Y añade seguidamente: Los costos estándar, unitarios o globales que han sido estimados, se ven también superados por una realidad distinta: asimismo, la información que proporcionan las registraciones de los sistemas de contabilidad pierden homogeneidad en el tiempo, no haciendo posible una racional evaluación de resultados y análisis comparativos, ya que los datos estadísticos distorsionados deben ser previamente ajustados.

(67) PREMCHAND, a., ojj. rit. cu nota (5) del capitulo I p. 242 (68) AISPURO, GUILLERMO ATILIO. op. CÜ. en nota (56), p. 427.

272

LA GESTIÓN EN IA HACIENDA CENTRAL

Respecto de las políticas posibles en el tema de este parágrafo, la exposición realizada por Premchand resulta singularmente esclarecedora. Sobre la base de la experiencia observada en varios países, examina enfoques diferentes, no sin antes destacar que el fenómeno de la inflación no puede ser ignorado en su impacto sobre el proceso presupuestarlo: debe ser explícitamente admitido, a fin de poder elaborar una política fiscal coherente, y asi estar en condiciones de analizar, revisar y mejorar adecuadamente los cálculos relativos al presupuesto. Expliquemos resumidamente los enfoques antes aludidos, en sus aspectos más generales. 1) El primero de ellos comporta elaborar estimaciones que reflejen salarios y precios crecientes, fundadas en cierta tasa de inflación. A comienzos de la década del 70, Estados Unidos y Australia —entre otros países— autorizaron una suma global en sus presupuestos, con el propósito de contemplar los incrementos que causare la inflación, para luego distribuirla respecto de partidas especificas de gastos. Años después, Estados Unidos experimentó —para sus estándares de comportamiento económico—alzas considerables en su tasa de inflación anual; por ello, con motivo del tratamiento de la ley de presupuesto su gobierno federal desistió del método de autorizar una suma global para prever los efectos de la inflación y, en cambio, decidió contemplarlos con algún detalle respecto de las propias partidas del presupuesto; en este, forma, la inflación imperante era tenida plenamente en cuenta. A diferencia de ello, en los países en vías de desarrollo económico, al prepararlas estimaciones presupuestarlas iniciales, ha sido común no incorporar previsiones motivadas por los efectos de la inflación, y en la medida que éste se observara, aprobar partidas complementarias. 2) El segundo enfoque está basado sobre la preparación de planes a mediano plazo, formulados en términos monetarios constantes; en consecuencia, los ajustes presupuestarlos ya están hechos al comienzo del ejercicio en función de ese plan, computando también cierta tasa de inflación, para autorizar asi los montos de gastos resultantes. La actitud corriente es la de pronosticar tasas de inflación reducidas; no obstante, si la que realmente se produce en la economía, en el curso del ejercicio, llega a ser más alta que la tasa estimada, ello es visto por el público —según bien acota Premchand— como una muestra de falta de control de la situación y un fracaso por parte del gobierno. En síntesis, es actitud básicamente predominante en todos esos enfoques —con diversos matices técnicos— la de la contención de los gastos públicos, para tender hacia la consecuente reducción de los défi-

(GQ) PREMCHAND* A., ríp. ctt. en nota (5) dd capitulo I, p, 244.

EL PRESUPUESTO FINANCIERO

273

cit presupuestarlos, en la medida de considerarlos entre las causas relevantes del incremento en la tasa de inflación.

6,10. EL PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL: LEY 24.156 El capitulo final, IV, del titulo III, sobre sistema presupuestarlo, lo dedica la ley 24.156 al presupuesto consolidado del sector público: debe ser presentado al Poder Ejecutivo, antes del 31 de marzo del año de su vigencia. El art. 55 al consagrar esta innovación en las prácticas de la hacienda del Estado federal argentino, pone a cargo de la Oficina Nacional de Presupuesto la preparación anual del presupuesto consolidado, contentivo de información sobre las transacciones netas que ha de realizar el sector público con el resto de la economía, con eliminación de las que lleven a cabo entre si las jurisdicciones, organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado, y que no tengan relación con la actividad operativa de estas entidades. Una vez aprobado por el Poder Ejecutivo, el presupuesto consolidado se remite al Congreso Nacional para su conocimiento. En seis incisos ese art. 55 establece qué información, como mínimo, debe brindar dicho presupuesto; sus alcances, en algunos casos, han sido precisados por el reglamento (decreto 1.361/94): a) una síntesis del presupuesto general de la administración nacional; b) los aspectos básicos de los presupuestos de cada una de las empresas y sociedades del Estada; c) la consolidación de los recursos y gastos públicos y su presentación en agregados institucionales útiles para el análisis económico, con la inclusión de: 1) nivel de ingresos y gastos; 2) composición del gasto; 3) presión tributaria; 4) generación de empleo; 5) transferencias corrientes a otorgar y a recibir. 6) ahorro; 7) formación bruta y neta del capital real fijo; 8) inversión indirecta por transferencia de capital a entes ajenos al sector público; 9) déficit o superávit financiero; 10) necesidad de financiamiento y medios previstos para cubrirla, y variación del endeudamiento neto interno y externo; d) una referencia a los principales proyectos de inversión en ejecución por el sector público nacional, tomando en cuenta los montos y la significación de esos proyectos para el desarrollo económico y social del país; e) información de la producción de bienes y servicios y de los recursos humanos que se estiman utilizar, asi como la relación de ambos con los recursos financieros; esta información debe comprender un resumen de todos los programas aprobados para la administración nacional

274

IA GESTIÓN EN LA HACIENDA CENTRAL

y las empresas y sociedades del Estado, con mención, por lo menos de las relaciones existentes entre el personal, recursos financieros y la producción y de la evolución de esos indicadores; ) un análisis de los electos económicos, de los recursos y gastos consolidados sobre el resto de la economía. Se echa de ver que este presupuesto consolidado del sector público. es instrumento de alcance meramente informativo, aunque en el análisis cuidadoso que de él se hiciere podrían tener fundamento decisiones la con la ejecución del presupuesto de la administración nacional; parece más bien orientado —aunque en forma harto imperfecta e incompleta— hacia el desiderátum de conectar el presupuesto financiero del Estado con el presupuesto nacional, tema abordado en el § 5,3. Por otro lado, el art 94 de la ley 24.156, en el titulo V, relativo al sistema de contabilidad gubernamental formula un valioso intento de integración informativa para todo el país, en lo financiero: encomienda a la Contaduría General la tarea de coordinar con las provincias la aplicación, en e1 ámbito de competencia de éstas, del sistema de información que desarrolle, con el objeta de presentar información consolidada de todo el sector público argentino. Parece aconsejable relacionar esta labor de coordinación encargada a la Contaduría General de la Nación con la que debe cumplir la Oficina Nacional de Presupuesto, sobre el presupuesto consolidado del sector público nacional.