Politicas De Seguridad Y Lucha Contra El Narcotráfico En La Ciudad De Buenos Aires

Coloquio internacional. América Latina. Gobierno, Diseño Institucional y Políticas Públicas en Ciudades Capitales

“Políticas de seguridad y lucha contra el narcotráfico en la ciudad de Buenos Aires”

Ponente: Dr. Norberto Emmerich

Lugar sede: H. Cámara de Diputados Av. Congreso de la Unión no. 66 Colonia El Parque Del. Venustiano Carranza México, DF Universidad Autónoma Metropolitana Casa de la Primera Imprenta de América Calle Primo Verdad no. 10 esq. Moneda Centro Histórico de la Ciudad de México

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Políticas de seguridad y lucha contra el narcotráfico en la Ciudad de Buenos Aires Dr. Norberto Emmerich

Este estudio aborda el problema de la seguridad desde el punto de vista político y afirma que los problemas de seguridad tienen una triple raíz: institucional, social y política. El Estado, naturalmente responsable de la elaboración de políticas públicas, es al mismo tiempo un importante factor de inseguridad. La seguridad pública requiere la adopción por parte del Estado de un determinado marco de políticas frente a la problemática del crecimiento del delito. El narcotráfico representa otro tipo de problema. 1. El narcotráfico no es exclusivamente un problema de seguridad, es además un problema político. Siendo el narcotráfico, sobretodo en su mercado de consumo, esencialmente territorial, disputa con el Estado nacional el elemento definitorio del Estado y la política: la territorialidad. 2. El narcotráfico tiende a convertirse en actor político, no sólo en acumulador económico. Los delitos comunes, por más violentos y crecientes que sean, no representan una amenaza política para el Estado nacional. El narcotráfico convierte a los narcotraficantes en un sector social que se desprende de los segmentos ilegales del proceso y se convierte en parte de la economía nacional. 3. El narcotráfico no tiene orígenes sociales nacionales sino globales. No se origina por la pobreza, la marginalidad o la desigualdad, como podría sostenerse en el caso de los delitos predatorios comunes, sino que es parte de un proceso de acumulación mundial de capital. Al nacionalizarse aprovechará todas las dimensiones del sitio nacional, tanto la desigualdad social como la concentración de capital. 4. El narcotráfico tiene la capacidad de convertirse en organizador del universo criminal. Su penetración implica que el aumento cuantitativo de los indicadores de delitos ceda lugar a una transformación cualitativa. Esto implica una presión sobre las fuerzas de seguridad, que agregan a las tradiciones delictivas con las que estaban asociadas (juego clandestino, piratería del asfalto, desarmaderos de autos, prostitución) una nueva dimensión de acumulación de capital.

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5. El narcotráfico implica un congelamiento de la política de seguridad. Cuando la seguridad entra a formar parte de las políticas públicas, sumándose a los temas que ya estaban allí desde antes, como salud, educación, trabajo, etc., entra en crisis el tratamiento tradicional burocrático del delito. El circuito ley-policíajusticia-prisión resulta inadecuado para frenar el ascenso del delito. La política apela a la excepción y adopta mecanismos decisionistas. El narcotráfico supera los frenos decisionistas porque manifiesta un comportamiento criminal poco visible. Las fuerzas de seguridad enfrentan y acceden a los últimos eslabones del narcotráfico, los más emparentados con el control territorial y los crímenes predatorios. El narcotráfico se aleja rápidamente de las drogas y se convierte en una actividad económica. En consecuencia el trabajo enfocará el análisis de estas tres dimensiones de la seguridad: la penal-institucional (policía, cárceles, justicia), la socio-económico (pobreza, desempleo, desigualdad) y la específicamente política (intendencias, partidos políticos, Estado nacional), apuntando siempre a la doble vertiente anunciada, el delito común por un lado y el narcotráfico por el otro.

Datos preliminares La ciudad de Buenos Aires tiene casi 3 millones de habitantes y una superficie de 202 km2. El PBI del año 2007 superó los 46 mil millones de dólares y la administración cuenta con un presupuesto anual de 4 mil millones de dólares. Con un PBI per cápita de 16.300 dólares, Buenos Aires ocupa el segundo lugar en América Latina después de la ciudad de México. La CABA constituye un todo geográfico y social con el GBA, formando entre ambos el AMBA (Area Metropolitana de Buenos Aires), donde viven 10 millones de personas.

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1. Aspecto socio-económico 1.1. Globalización, Estado y narcotráfico El final de la guerra fría estructuró una agenda política cargada de nuevos temas. Entre ellos comienza a ocupar un lugar preponderante el tráfico de drogas a través de fronteras más permeables que en el pasado. Los decisores políticos se encuentran con “dificultades analíticas y de clarificación cada vez más evidentes: la globalización del capital y las comunicaciones; tratar o no la permeabilidad a las drogas en las fronteras estatales...” [Falk, 2002: 15]. Las fronteras ya no pueden funcionar tan eficientemente como containers de poder porque en la globalización “el dinero, las tecnologías, las mercancías, las informaciones y las intoxicaciones ‘traspasan’ las fronteras, como si éstas no existieran. Inclusive cosas, personas e ideas que los gobiernos mantendrían fuera del país (drogas, emigrantes ilegales, críticas a sus violaciones de los derechos humanos) consiguen introducirse” [Beck, 1999: 42]. 1. Para la visión antiglobalizadora, que ve un Estado erosionado por la presión externa, el narcotráfico es una excusa que forma parte de una política de expansión imperialista. Richard Falk lo dice con claridad: “A menudo, claro está, este impulso (del Estado) de extender el control significa que el más fuerte proyecta su poder a expensas de la territorialidad del más débil, por ejemplo, desarrollando una ‘guerra contra las drogas’ en los países proveedores mientras se realizan vertidos tóxicos y se distribuyen productos farmacéuticos de baja calidad en esos mismos países. De forma inevitable, al irse integrando más plenamente las realidades globales, los más débiles devuelven golpe por golpe, y la desesperación genera fenómenos tales como ataques terroristas y hordas de refugiados económicos y políticos” [Falk, 2002: 34-35]. Si antes de la globalización los Estados periféricos disponían de un bajo poder de decisión, “la ola neoliberal llevó al colapso o a drásticas reducciones a numerosas administraciones públicas. El Estado se retiró de vastas zonas urbanas marginales, convertidas en tierra de nadie” [Beinstein, 1999:76]. Aquí es donde encaja la visión de varios autores para los cuales el crecimiento del delito en la Argentina es resultado de fallas, ausencias o debilidades del Estado nacional. Diego Gorgal, Marcelo Saín, Peter Waldmann, Halvor Mehlum y Vadim Volkov, entre otros, otorgan a los grupos delictivos un rol protagónico y un grado de fortaleza que les permite acorralar al Estado y suplantar su rol. Calificadas

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ahora de “fenómenos para-estatales” [Gorgal, 2003] las actividades delictivas, especialmente el narcotráfico, son una nueva presencia institucional. El Estado ya no es un Estado fallido sino que está amenazado de extinción, una visión diametralmente opuesta a la de Clapham, Sorensen y Spanger para quienes el Estado tiene un grado de estatalidad que habrá que determinar pero que siempre existe. 2. En la visión de la ortodoxia globalizadora, el narcotráfico es un resultado inevitable de la expansión del capitalismo global. Al mismo tiempo que se le exige al Estado la desregulación de gran parte de la actividad económica, se le pide que modere las consecuencias negativas que pueda tener tal conducta. Si “la idea misma de una economía nacional va perdiendo sentido” [Robert Reich, citado por Ohmae 1997: 27], si es necesario “renunciar a cierto grado de soberanía nacional” [Turow, 1996: 151], si el Estado ya no tiene que desempeñar el papel de creador de mercado [Ohmae, 1997: 19] y si el Estado no tiene suficientes posibilidades de amortiguar las secuelas no deseadas de los mercados trasnacionales [Habermas, 2000: 73], el conjunto de las actividades delictivas encuentra mejores posibilidades de circular con mayor libertad y adquirir un carácter transnacional. En esta postura, donde la globalización implica debilidad del Estado, el narcotráfico es un efecto indeseado de un proceso necesariamente positivo, un agente “extraño” al que se debe combatir pero que formará parte del nuevo orden social. 3. En la visión relacional el narcotráfico encuentra un Estado con un determinado grado de soberanía, en un mundo donde ningún Estado es completamente autónomo ni completamente débil. La primera diferencia con el resto de los análisis es que no hay diferencias profundas entre Estados exitosos y Estados fallidos. El narcotráfico, que existe en todos ellos, tiene incluso una presencia mejor estructurada en los Estados exitosos que en los fallidos, por ejemplo en el mercado de lavado de dinero. La segunda diferencia es que la visión relacional rescata la vinculación entre las preferencias sociales y los comportamientos estatales. Si el Estado ha dejado de ser el clásico Estado de derecho y se trata de un Estado que al mismo tiempo participa de la economía global y hace (o tiene capacidad formal de hacer) reserva de soberanía, el derecho puede contradecirse con la norma social. La conducta del Estado respecto al narcotráfico dependerá de cómo se vayan modificando las expectativas y comportamientos sociales.

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En tercer lugar, esta tercera perspectiva abandona la conceptualización del Estado fallido, y prefiere postular un Estado que siempre, por acción u omisión, está presente. Las políticas de seguridad y de lucha contra el narcotráfico, que otras perspectivas interpretan y definen como “ausencia”, en esta postura describen políticas que priorizan el gasto externo y no el gasto social, que se simplifican en un decisionismo de “mano dura”, que toleran procesos de criminalización, corrupción institucional y clientelismo político, etc.

1.2. El cambio en el orden social La problemática de la seguridad ha estado íntimamente vinculada a las condiciones sociales existentes en nuestro país donde hubo un crecimiento del factor estructural determinante de la violencia y la criminalidad, es decir, la exclusión y marginación social [Saín, 2002: 71]. En los años ‘90s las políticas de ajuste heterodoxo inauguraron el fenómeno al que algunos autores llamaron desempleo de masas refiriéndose a un proceso de desocupación masivo, permanente y estable, con sectores que no accederían a un puesto de trabajo y ya no esperaban hacerlo, dando origen a un sector social especifico de “trabajadores desocupados”. No se trata de un índice estadístico que indica una magnitud numérica sino que aparece un nuevo actor social: los desocupados. Estos sectores no aparecen en las estadísticas de desempleo, que en Argentina miden a quienes buscan empleo y no lo encuentran en el mes inmediatamente anterior a la encuesta1. Estos sectores quedan “fuera” de la estructura social, a la que la ligan, en forma contradictoria, dos instituciones: la policía y la escuela. La actuación policial organiza la actividad económica de exclusión y la escuela propone un esquema intelectual de inclusión. Los excluidos se organizan económicamente y legitiman sus propias instituciones. Entre los desempleados, ahora excluidos, se cosecha la mano de obra del narcotráfico. Las antiguas organizaciones existentes en las “villas” funcionaban como integradores de sus habitantes en la sociedad nacional en las esferas política, cultural y social. La caída de esas organizaciones no fue reemplazada por ninguna otra, excepto en algunos casos 1

El “efecto desaliento”, como lo denominaron los medios de comunicación, da importancia a la diferencia entre desocupación estadística y desocupación real.

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puntuales y específicos. Ante la desmovilización, la aparición de la exclusión social como fenómeno de masas profundiza la marginalidad y el Estado elabora políticas asistencialistas que se dirigen en parte a la reproducción física y sobretodo a mantener la externalidad de los excluídos. El narcotráfico, por el contrario, ingresa y promueve la integración económica. Sin organizaciones con quienes disputar el control territorial, la instalación fue hecha a costa de eliminar la poca resistencia inorgánica de los habitantes. Posteriormente la delincuencia masiva comenzará la disputa por la participación ilegal en la renta nacional y se expandirá necesariamente al exterior, buscando mecanismos paralelos de inclusión. La sociedad formal carecerá ahora de organizaciones en las que recluirse porque el poder político es inoperante frente al régimen de acumulación ilegal, al que sólo intenta estandarizar, pero que no puede eliminar. La exclusión social y el desempleo de masas crean las bases de una sociedad “paralela”, con pocos contactos con la sociedad formal. La única senda de contacto desde la exclusión social hacia la sociedad formal es la delincuencia, porque el segundo camino (la escuela) es inconducente. Esta segregación de base territorial apunta a un tipo de segregación física y geográfica. Los excluídos se excluyen para afirmarse y refugiarse, se autosegregan en barrios impenetrables donde tejen sus propias redes de legitimidad y solidaridad. Los incluidos, para protegerse y autoafirmarse, se excluyen también en countries impenetrables y superprotegidos, donde privatizan la seguridad y prefieren pagar impuestos privados para garantizar intereses particulares en vez de abonar impuestos públicos para garantizar intereses colectivos. En este escenario el Estado revela una adaptación sumisa a la globalización, los gobiernos parecen degenerar en órganos de ejecución complacientes y niegan a sus Estados nacionales y a los sistemas democráticos capacidad de futuro. Se anticipan disputas entre diferentes identidades étnicas y una desagregación en unidades regionales o cotos tribales, en zonas de dominio de sucesivos warlords. En los países latinoamericanos aparecerán procesos de fragmentación nacional. En la década siguiente, a comienzos del siglo XXI, el orden social cambia nuevamente. La crisis del 2001 con la expulsión del presidente De la Rúa supone una revitalización de las organizaciones sociales y del protagonismo de la sociedad civil. Los excluidos rompen con la segregación territorial y se transforman en actores sociales.

Aunque

el

modelo

económico

manifiesta

el

mayor

crecimiento

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macroeconómico de la historia argentina, el modelo social expresa una desigualdad persistente porque “parece existir una clara correlación entre inequidad económica y crimen… por lo que países con distribución más desigual del ingreso tienden a tener mayores tasas criminales que aquellos con patrones equitativos de distribución del ingreso” (Fainberg, 2003: 28). Como consecuencia del mejoramiento de la calidad de vida, nace un incremento de la criminalidad, “ya que la elevación de dicha calidad solamente para una pequeña minoría engendra frustración” (Fainberg, 2003: 29). El escenario será contradictorio, entre un decrecimiento objetivo y lento de los indicadores de delito, dentro de un rango históricamente elevado, y un crecimiento de la “sensación de inseguridad”. Aunque los reclamos sociales se dirigen contra los delitos callejeros, el fenómeno nuevo es el crecimiento del crimen organizado, con escaso impacto social. “Es obvio que los delitos de índole política o financiera no afectan de manera específica y directa la vida, la incolumidad psicofísica de las personas” [Fainberg, 2003: 30]. Estos delitos que no afectan a personas individuales sino a sujetos colectivos no provocan reacciones colectivas.

Cuadro 1. Pobreza e indigencia en menores de 14 años

2003 2004 2005 2006

Gran Buenos Aires Indigentes Pobres 31.7 68.3 27.5 66.4 23.3 60.5 18.9 48.3

Ciudad de Buenos Aires Indigentes Pobres 9.5 37.4 7.1 22.4 6.8 23.4 7.2 24.0

Fuente: INDEC

Cuadro 2. Pobreza, indigencia y desempleo. Total del país

1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Indigencia 12.7 9.0 11.6 24.8 20.5 15.0 12.2 8.7

Pobreza 42.6 33.4 35.9 53.0 47.8 40.2 33.8 26.9

Desocupación 6.0 14.7 19.0 18.8 20.7 16.3 13.5 11.0

Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Objetivos del Milenio, págs. 18 y 19.

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Entre 2002 y hasta 2006 los indicadores de pobreza e indigencia descienden pero son todavía muy elevados. La situación en los menores de 14 años es mucho más grave, con un 24% de menores pobres y un 7,2% de menores indigentes en la Ciudad de Buenos Aires. El desempleo bajó más que la indigencia y la pobreza, apareciendo una franja de trabajadores pobres o indigentes2. En concreto la distribución de la riqueza siguió aplicando el modelo de la “teoría del derrame”, que tanta resistencia había provocado en los cientistas sociales durante los dos mandatos de Carlos Menem. A fines de 2008 la crisis mundial inicia un proceso de despidos industriales. 1. ¿Este contexto social –de pobreza- permite establecer un vínculo directo entre la pobreza y la delincuencia? Taxativamente no [Saín, 2004: 17]. Lo que por cierto parece dar lugar a la confirmación de situaciones de violencia y en su marco de delincuencia violenta es otra cosa. Se trata de la desigualdad social existente en determinados ámbitos urbanos aceleradamente desagregados y deteriorados y en cuyo contexto durante las dos últimas décadas se fue desarrollando un abarcativo proceso de rápida marginación [Saín, 2004: 18-19]. 2. La criminalidad organizada no basa su expansión y diversificación en la marginalidad y la desigualdad social. El negocio del tráfico y comercialización de drogas ilegales, el de lo secuestros, el de los robos de mercancías en tránsito perpetrados por los denominados piratas del asfalto, el de los asaltos a bancos o a camiones de caudales y el del robo de vehículos para su posterior desguace en los desarmaderos y la venta ilegal de autopartes constituyen complejas empresas económicas que no crecieron como consecuencia de la pobreza o la marginalidad sino, más bien, de la existencia de un sistema policial y judicial deficiente en su desarticulación cuando no directa o indirectamente connivente con tales emprendimientos [Saín, 2004: 19-20]. La expresión más significativa de la violencia surgida en el nuevo marco social de los ‘90s ha sido el creciente aumento y complejización del fenómeno delictivo así como la aparición de nuevas formas de criminalidad organizada. Este crecimiento está relacionado con la crisis social pero también deriva de ciertas condiciones institucionales como la crisis del Estado en su función de regulación, mediación y

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Hasta fines de 2007 muchas escalas salariales no alcanzaban la línea de pobreza.

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resolución de los conflictos sociales básicos y sobretodo en su incapacidad de prevenir y conjurar exitosamente las diferentes actividades delictivas. El retorno de la democracia no ha significado la consolidación del imperio efectivo de la ley sino que además ha supuesto también el ejercicio de un poder ilegal y arbitrario por parte de ciertas agencias públicas, en particular las agencias policiales. La democratización política enmarcó la conformación de un Estado fallido, incapaz de asegurar la efectividad de sus leyes. Las relaciones entre el Estado y la sociedad quedaron signadas por un bajo grado de institucionalización. El Estado tiene marcadas deficiencias en la elaboración de diagnósticos apropiados de las nuevas problemáticas de seguridad y en la estructuración de un sistema institucional de seguridad pública actualizado y eficiente en sus bases doctrinales. Esto ha generado una estatalidad debilitada en el ejercicio del monopolio de la fuerza frente a los grupos y sujetos que disputan dicho monopolio y en particular frente al delito, una estatalidad incapaz de hacer cumplir las leyes y decretos. El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales es la actividad ilícita más importante y de mayor rentabilidad de los nuevos núcleos delictivos. En general las autoridades gubernamentales han mantenido un recurrente desinterés y desconocimiento de los asuntos de la seguridad pública, abandonando las funciones de gobierno y administración de estas cuestiones, delegando tales tareas a las agencias policiales. Estas agencias han ejercido su tarea siguiendo los conceptos y prácticas conformadas durante décadas en el interior de las instituciones policiales. Esa impronta delegativa se asentó en un pacto en el que las autoridades gubernamentales se comprometían a no intervenir en la vida institucional de la policía a cambio de que ésta garantiara ciertos niveles políticamente aceptables de seguridad pública. Pero el incremento y complejización delictiva volvieron anacrónico este sistema de intercambio. 3. Hay un último factor a tener en cuenta para comprender el aumento de la criminalizada. La seguridad/inseguridad también tiene una dimensión subjetiva, que es muy importante en la configuración del fenómeno de la percepción de la seguridad y de su representación social. Los medios masivos de comunicación juegan un papel sumamente importante en el tema [Fainberg, 2003: 16].

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La investigación de las condiciones que hacen surgir o modifican la criminalidad, no constituyen el último avance de la criminología moderna. Las nuevas escuelas estudian el fenómeno que se denomina labeling approach (etiquetamiento) reprochando a las anteriores teorías etiologicistas que, aferradas a la búsqueda de los factores de la criminalidad, olvidaron que no hay criminalidad sin criminalización [Fainberg, 2003: 67].

1.3. El Estado fallido y el crimen. Saín afirma categóricamente que en el Gran Buenos Aires se vive una perspectiva de Estado fallido [Saín, 2004]. En América Latina el incremento de la actividad criminal, específicamente el narcotráfico, es una de las formas que adopta el Estado fallido. Philippe Delmas dice que “el narcotráfico nunca será vencido mientras encarne una forma simple, inmediata, de justicia social, de equidad económica y de mínima prosperidad para todos. La lucha armada contra los traficantes no tendrá éxito mientras sean más legítimos que el Estado ante los campesinos” [Delmas, 1996: 22]. El entonces vocero de las FARC, Raúl Reyes, lo expresaba así: “el neoliberalismo expulsó a los campesinos de la producción de alimentos y no les quedó otra alternativa que internarse en la selva para cultivar coca y amapola” [Uribe Marín, 2001: 31]. El fenómeno del “failed state” nos muestra un Estado cuya principal característica es la debilidad. La debilidad del Estado es la causa principal y común de las inestabilidades. “Cuando barrios enteros de las ciudades y regiones completas del campo escapan totalmente al orden público, excepto si éste adopta a su vez una forma criminal (escuadrones de la muerte, secuestros) cuando ninguno de los servicios más elementales está asegurado –como por ejemplo el abastecimiento de agua potable-, el Estado deja sencillamente de existir y pierde, por supuesto, toda legitimidad. Al difuminarse, abre la puerta a múltiples contra-poderes que mezclan la acción criminal y la reivindicación política” [Delmas, 1996: 25]. En materia de seguridad el orden internacional reposa sobre el principio de Estados soberanos, capaces de asegurar su propia cohesión. En la década del `90 América Latina realizó profundas reformas estructurales, en un proceso en el que junto al crecimiento económico se dispararon una serie de procesos políticos, institucionales y sociales.

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Diego Gorgal afirma que, junto a esos cambios, también hubo una significativa transformación de la seguridad [Gorgal, 2003]. Tradicionalmente la seguridad era entendida como seguridad de los Estados y protección de los intereses nacionales (defensa nacional) con una agenda que estaba sesgada por las relaciones cívico-militares y las hipótesis de guerra. Esta situación cambió en la década de los ‘90s. Las relaciones cívico-militares se consolidaron dentro de un esquema democrático, la probabilidad de guerras a nivel regional se redujo al mínimo y América Latina se convirtió en una región de relativa paz. Los especialistas calificaron a la región como una “zona azul”, con pocas posibilidades para los conflictos militares clásicos. Pero mientras las condiciones de consolidación del régimen democrático, la apertura económica y la globalización sentaban las bases materiales del crecimiento, “en América Latina se experimentaba un deterioro de los estándares de seguridad de la población, no solo del Estado o de la Nación” [Gorgal, 2003]. La posibilidad de guerra entre Estados se reducía, pero aumentaba la violencia entre particulares. El tema de la seguridad incorporó la dimensión interior, sumándose a la cuestión de la seguridad de los Estados y las naciones (defensa nacional). Por lo tanto los delitos empiezan a ser percibidos como un problema público que requiere la intervención del Estado, sumando la cuestión criminal a la cuestión educativa, laboral, etc. El Estado, desbordado por la explosión cuantitativa del delito y la violencia y por la heterogeneidad y complejidad de sus manifestaciones, no es capaz de cumplir con la principal razón de ser del Estado moderno: la protección de los ciudadanos que caen bajo su jurisdicción. El aumento del crimen lleva directamente a la cuestión de la crisis del Estado moderno en la región. La falta de capacidad estatal y la baja calidad institucional hacen que la efectividad de la ley se distribuya de forma irregular en las sociedades latinoamericanas, dando lugar a espacios con baja presencia del Estado –y de la ley- y “donde fenómenos para-estatales de distinta intensidad y escala funcionan como autoridad y ley“ [Gorgal, 2003]. La problemática de la seguridad ha extendido la mirada a estas áreas marginales de las grandes ciudades, donde el Estado no tiene presencia. Ya no es necesario identificar la ausencia estatal y la existencia de poderes para-estatales en zonas remotas de la geografía nacional, como en el pasado reciente. El “failure” ya no proviene de amenazas políticamente organizadas sino del interior de una sociedad fragmentada.

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Las futuras generaciones se socializan en un espacio que desconoce el poder público y el orden jurídico y social que éste garantiza. La tradicional marginación social se convierte ahora en marginación institucional. En los guettos urbanos de pobreza surgen sistemas de valores y creencias distintos al resto de la sociedad, y su principal característica es la ausencia de la ley. Estos espacios sin Estado tienen un solo contacto estatal: la policía, percibida más como una amenaza que como una defensa. Sobre esta estructura el narcotráfico produce un nuevo cambio estructural, que impone una nueva presencia institucional para-estatal con las graves consecuencias políticas que esto supone [Gorgal, 2003]. Entre esas condiciones despunta, por cierto, la crisis del Estado y su incapacidad “para prevenir y conjurar exitosamente las actividades delictivas en sus diferentes manifestaciones, cuya cara más visible ha estado centrada en el colapso del sistema judicial-penal, penitenciario y, particularmente, el sistema policial” [Sain, 2004: 5]. La vigencia del estado de derecho y el ejercicio exitoso del monopolio sobre los medios de violencia son condiciones institucionales indispensables de la democracia. Los sistemas de seguridad pública de los Estados encuentran en estas funciones sus respectivos horizontes legales y simbólicos [Sain, 2004: 5]. En el caso argentino la democratización política “enmarcó la conformación de un Estado fallido” [Sain, 2004: 5], un Estado incapaz de asegurar la efectividad de sus leyes, disposiciones y políticas a lo largo del territorio. La envergadura y complejidad que ha adquirido la problemática criminal en la Argentina ha puesto en evidencia las deficiencias institucionales existentes en su sistema de seguridad y, muy particularmente, aquellas deficiencias derivadas del desempeño de los decisores gubernamentales y de las agencias policiales que los componen [Sain, 2004: 13]. Las autoridades gubernamentales han mantenido desinterés y desconocimiento por los asuntos de la seguridad pública, las cambiantes problemáticas delictivas y el intrincado funcionamiento policial. Abandonaron las funciones de gobierno y administración de tales cuestiones, delegándolas a las agencias policiales. Éstas las han ejercido siguiendo el conjunto de orientaciones, concepciones y prácticas autónomamente conformadas y reproducidas durante décadas en el interior de las propias instituciones policiales. En la

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mayoría de los casos, esa impronta delegativa se asentó en un pacto –implícito o explícito- en el que las autoridades gubernamentales se comprometían a no tener ningún tipo de ingerencia en la vida institucional de la policía a cambio de que ésta garantice ciertos niveles políticamente aceptables de seguridad pública [Sain, 2004: 13]. El resultado de este “acuerdo” conformó un sistema policial ineficiente para registrar, prevenir y conjurar las nuevas manifestaciones delictivas. También se estructuró “un circuito estable de autofinanciamiento policial generado en un conjunto de dádivas y fondos provenientes de diversas actividades delictivas permitidas, protegidas o llevadas a cabo por los propios agentes policiales y avaladas políticamente” [Sain, 2004: 14]. En este escenario de seguridad pública, la Argentina detenta un Estado fallido, con una estatalidad debilitada en el ejercicio del monopolio de la fuerza frente a los grupos y sujetos que disputan dicho monopolio y, en particular, frente al delito, “incapaz de hacer cumplir por todos las leyes y los decretos y no sólo promulgarlos” [Waldmann, 2003: 15]. Este Estado fallido ha combinado ciertos rasgos, recurrentes en las últimas décadas: 1. ausencia de voluntad gubernamental para abordar y agendar como cuestión central la problemática criminal y los asuntos de la seguridad pública; 2. permanente delegación de la seguridad pública en las agencias policiales, permitiendo niveles elevados de autonomía y de autorregulación policial; 3. falta de registro y elaboración de un cuadro de situación permanente de la problemática delictiva, de su envergadura, despliegue y evolución, y el consecuente monopolio policial de ese conocimiento; 4. sistemático desconocimiento gubernamental del verdadero estado institucional del sistema policial en el desempeño de sus tareas preventivas e investigativas e inexistencia de un funcionariado gubernamental especializado; 5. constante falta o desmerecimiento de estrategias de reforma y modernización del sistema de seguridad pública y, en particular, del sistema policial, y el consecuente mantenimiento del actual esquema institucional anacrónico y desactualizado. 6. connivencia gubernamental con los bolsones de corrupción policial y con las recurrentes prácticas policiales de regulación delictiva [Sain, 2004: 16-17]. Hay una “división de tareas entre los que ejercen violencia y aquellos que protegen contra la violencia, y cada emprendedor elige la actividad más redituable. Todos los

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emprendedores interactúan en un mercado de base extorsiva” [Mehlum, 2001] lo que explica el crecimiento paralelo del crimen y de las compañías privadas de seguridad, y que también expone una fuerte vinculación sistémica entre seguridad y delito, llegando a que “algunos grupos criminales establezcan sus propias empresas de seguridad” [Volkov, 2000: 494].

1.4. El crecimiento del narcotráfico En comparación con otros países de América Latina, Argentina enfrenta el problema del consumo, el tránsito y el lavado de dinero, además de un incipiente problema con la producción de droga a partir de la pasta base. El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales constituyen la actividad ilícita más importante y de mayor rentabilidad de los nuevos núcleos delictivos [Sain, 2004: 10]. En los últimos años, este tráfico, distribución y consumo local se ha incrementado notablemente, en particular, la cocaína de Bolivia y la marihuana de Paraguay [Unodccp 2000]. La marihuana y la cocaína ingresan a nuestro país a través de la frontera norte y nordeste por grupos de traficantes locales o extranjeros que, si bien no están cartelizados, son cada vez más concentrados [OGD, 2000]. Durante los años ’90, se produjo un incremento de entre un 10 y 30% del tráfico y consumo local de estupefacientes, aunque otros estiman que en los últimos 15 años el consumo de drogas se ha quintuplicado3. En 1999 se incautaron 18.301 kgs. de marihuana, 1.662 kgs. de cocaína, 34 kgs. de pasta base de coca y 7,962 kgs. de heroína. En 2000, los niveles de incautación fueron superiores, 25.538 kgs. de marihuana, 2.280 kgs. de cocaína, 71 kgs. de pasta base de coca y 47 kilos de heroína [Sedronar 2001: 10-11]. El aumento de la incautación de drogas responde a una mejor labor preventiva y represiva, pero también indica un incremento del tráfico y del consumo. Durante el año 2002, solamente la Gendarmería Nacional incautó 586 kilos de cocaína y 1.669 kilos de marihuana, mientras que en los primeros cuatro meses del año siguiente incautó en la frontera con Bolivia y Paraguay 483 kilos de cocaína y 6.964 kilos de marihuana, lo que da cuenta de aquel incremento [Sain, 2004: 10]. 3

Clarín, 28 de julio de 2003.

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Cuanta más droga entra en el territorio argentino queda un margen mayor disponible para el uso local originando un mercado. Los narcotraficantes pagan el tráfico con drogas, no con efectivo; los distribuidores bajan el precio para conquistar mercados. Un informe de la Dirección Antidrogas de la Gendarmería Nacional parecía ratificar la tendencia señalada. Entre enero y abril de 2005 fueron detenidas 64 personas y confiscados 42 Kg. de cocaína. Según el mismo informe, “el número de detenidos por transportar esa droga en su cuerpo aumentó un 90% durante el primer trimestre en comparación con el mismo período del año anterior”4. El ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, informó que la incautación de cocaína en 2005 había aumentado en un 90,9%.5 Las cifras del primer semestre estarían por encima de las del 2004: 3.048 kgs del primer semestre de 2005 contra 2.794 de todo el año 2004. Lo más grave es que esa cifra representaría entre un 10% y un 30% del total de la droga que circula en el país6.

Cuadro 3. Detenidos por infracción a la ley 23.737 de Estupefacientes Detenidos 1° trimestre 2006

13.744

2005

36.156

2004

31.156

2003

27.291

2002

24.070

2001

26.011

2000

31.084

1999

30.294

1998

14.549

1997

16.066

1996

12.432

4

La Nación, 6 de mayo de 2005. De acuerdo a la SEDRONAR durante el 2005 se secuestraron 13.200 Kg de marihuana, frente a los 54.785 Kg del 2004 y los 58.340 del 2003. En cambio, durante el primer semestre de 2005 se secuestró la misma cantidad de cocaína que durante todo el año 2004. Clarín, 28 de junio de 2005 y La Nación, 30 de junio de 2005. 6 Lucas Guagnini, Con 466 kilos por mes, el año es record en secuestro de cocaína, Clarín, 27 de agosto de 2005. 5

16

1995

13.960

Fuente: Sedronar

Se ha incrementado también el desmantelamiento de “cocinas” en el Gran Buenos Aires, laboratorios que producen cocaína a partir de la pasta base importada por la frontera norte, por vuelos ilegales o mediante el contrabando de las mulas. Si bien el incremento de la detección es importante, la cantidad de laboratorios localizados es pequeña, según la SEDRONAR, porque la producción de las cocinas produce un volumen suficiente para “asegurar la producción de seis toneladas de cocaína que se consumen al año sólo en la Provincia de Buenos Aires.” Parte de dicha droga también es exportada a Europa y Estados Unidos7. Debe tenerse en cuenta la advertencia de Walsh respecto a que los indicadores tradicionales en la guerra contra las drogas son ambiguos y producen interpretaciones contradictorias. Cuando aumentan las cifras de incautación o detenidos, se presentan como prueba del progreso de las actividades del control sobre la oferta de drogas, pero también pueden interpretarse como un impasse o un empeoramiento de la situación. “Los decomisos de mayores dimensiones y frecuencia quizás demuestren que en realidad se trafica una cantidad mayor de droga”. Las estadísticas por sí mismas no aclaran la cuestión8.

7

Daniel Gallo, Cada vez se produce más cocaína en el país, La Nación, 5 de junio de 2005; Los detienen con 120 litros de ácido para fabricar cocaína”, Clarín, 26 de mayo de 2005; Leonardo De Corso, Desmantelan un laboratorio de cocaína en La Matanza, Clarín 1º de junio de 2005; La Nación, 15 de junio de 2005. 8 Walsh, John M., ¿Ya llegamos? Midiendo el progreso obtenido en la guerra contra las drogas en Latinoamérica, Drug War Monitor, marzo de 2005, pág. 11.

17

2. Aspecto penal-institucional 2.1. La policía En 1996 las fuerzas de seguridad contaban, en todo el país, con 135.000 agentes, distribuidos de la siguiente manera:

Cuadro 4. Cantidad de agentes por fuerza. Año 1996. Policías provinciales:

78.513

Policía Federal:

33.091

(40% del presupuesto total de las fuerzas de seguridad)

Gendarmería:

18.558

Prefectura:

16.257

Fuente: Rehenes de la violencia, Eugenio Burzaco, pág. 36.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires no tiene policía propia9 ni tribunales penales propios ni cárceles propias. En el organigrama del gobierno de la ciudad no hay instituciones responsables del combate al narcotráfico ni al consumo de drogas. ¿Esto implica una ciudad sin seguridad? 1. La responsable de la seguridad en la Ciudad es la Policía Federal que, mediante la Superintendencia de Seguridad Metropolitana, tiene destinados 17.000 agentes en la ciudad. 2. La ley 23.950 permite a la Policía Federal Argentina detener a cualquier persona hasta por 10 horas por “averiguación de antecedentes”. 3. Además en territorio de la CABA es de aplicación el Código Contravencional, que penaliza conductas que no son delitos sino “contravenciones”. 4. La Policía Federal Argentina tiene una división especializada en Narcotráfico, la Superintendencia de Drogas Peligrosas.

9

El Art. 129 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires prevé el traspaso de la policía a la Ciudad. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires no es provincia ni municipio, pero es la Capital de la República, por lo que el gobierno federal ejerce funciones sobre su territorio. Pero la Ley 24.588 (Ley Cafiero): establece que la Ciudad de Buenos Aires tendrá jurisdicción vecinal, contravencional, de faltas, contencioso-administrativo local y tributaria local. La única nueva es la contravencional. No le corresponde una justicia ordinaria nacional (penal). Por lo tanto un “traspaso” estaría violando la ley 24.588 (Burzaco, 2001: 40).

18

5. En el año 2008 la legislatura de la Ciudad votó la creación de una Policía Metropolitana, que ya convocó a la inscripción de agentes. La división de funciones con la Policía Federal deberá consensuarse.

Cuadro 5. Recursos humanos de la Policía Federal Argentina Año

Cantidad de agentes

2001

31.706

2002

33.822

2003

36.822

2004

37.332

2005

41.122

2006

41.122

2007

41.622

2008

41.622

Fuente: Boletín del ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, N° 5.

Si la Policía Federal tiene unos 41.000 agentes en todo el país, esto implica que casi la mitad de ellos se abocan a la Ciudad de Buenos Aires, con 3 millones de habitantes. Si restamos el personal dedicado al resto de responsabilidades de la Policía Federal, unos pocos miles de agentes actúan sobre los 37 millones de habitantes del interior del país10, en un territorio de 3 millones de km2. El resto de funciones de la Policía Federal son: [Burzaco, 2001: 37] -

Policía de la Ciudad de Buenos Aires e interior del país

-

Servicios de INTERPOL

-

Seguridad ferroviaria

-

Fiscal Tributaria

-

Policía migratoria y aduanera auxiliar

-

Identificación de personas y expedición de pasaportes

-

Cooperación en defensa antiaérea pasiva

10 El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo supone una población de 41.474.000 de habitantes para el año 2010. Ver Objetivos de Desarrollo del Milenio, pág. 13. En http://www.undp.org.ar/docs/ODM2007.pdf

19

-

Sistema de información para el control de salida e ingreso de personas por las fronteras (decreto 591/93)

Esto significa que en los hechos no hay una fuerza de seguridad que prevenga y reprima el delito federal en el interior del país, como hace el FBI en Estados Unidos [Burzaco, 2001: 3].

2.1.1. El crecimiento del delito Las causas del crecimiento del delito son múltiples. Algunos autores hacen hincapié en cuestiones culturales, otros en los medios de comunicación, muchos responsabilizan al consumo de drogas. Los cientistas sociales hablan de anomia, los especialistas hablan de la crisis de las instituciones penales sumada a la pobreza, la desigualdad y el desempleo; unos pocos mencionan el desinterés del Estado. Entre las causas no se menciona a la policía. Los factores sociales (marginalidad y desigualdad), aunque importantes, no son causa de la expansión y diversificación de la criminalizada organizada. El negocio de las drogas ilegales11, los secuestros extorsivos, los robos de mercancías en tránsito por los “piratas del asfalto”, los asaltos a bancos o a camiones de caudales y los robos de automotores para su desguace en desarmaderos y la venta ilegal de autopartes, constituyen empresas económicas que no crecieron como consecuencia de la pobreza o la marginalidad sino por la “existencia de un sistema policial y judicial deficiente en su desarticulación

cuando

no

directa

o

indirectamente

connivente

con

tales

emprendimientos” [Saín, 2004: 19-20]. La sensación de inseguridad es incentivada o retenida en base a las necesidades políticas policiales, sobretodo en la provincia de Buenos Aires. Los medios de comunicación, los reclamos vecinales y los decisores políticos actúan en función de esos intereses y, en

11

En mayo de 2005 la jueza federal Laura Cosidoy denunció que “hay policías que cobran dinero para amparar a narcotraficantes”. La magistrada ordenó investigar “por presunta irregularidad en la investigación a dos jefes policiales de Drogas Peligrosas, a dos Comandantes de Gendarmería Nacional, a un Juez y a un Fiscal”. El Tribunal sostuvo que existen tres problemas: a) “un alto nivel de tráfico de droga que no se condice con la menor cantidad de casos que llegan a juicio ni con el número de personas juzgadas”; b) “que los procedimientos se cortan siempre en los eslabones más bajos de la cadena: consumidores, transportadores y distribuidores pequeños y c) “nunca se llega a los grandes proveedores porque las investigaciones de la policía se interrumpen antes”. Clarín, 5 de mayo de 2005.

20

consonancia, los jóvenes y los pobres son criminalizados [caso Brian12], [caso Caballito13]. El crecimiento del delito es una afirmación apriorística que los autores sostienen coincidentemente aunque las estadísticas no presentan un grado de evidencia tan alto como la “sensación de inseguridad” afirma.

Cuadro 6. Evolución de hechos delictivos – Años 1990-2005 y tasa de delincuencia (cada 10.000) Total país 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

560.240 489.290 519.138 558.860 627.212 710.467 762.730 816.340 922.948 1.062.241 1.129.900 1.178.530 1.340.529 1.270.725 1.243.827 1.206.946

Tasa c/100.000

1032 2166 2288 2555 2904 3051 3250 3697 3504 3430 3329

Cdad. Bs. As. 42.796 30.987 38.306 64.086 120.394 126.920 144.080 172.047 191.755 199.587 202.083 202.315 192.458 192.257 195.225

Tasa Pcia. Tasa c/100.000 Bs. As. c/100.000 1422 1027 1267 2119 3976 4185 4744 5659 6301 6551 6633 6627 6298 6384 7032

109.903 147.798 146.184 159.290 149.113 170.276 207.821 243.680 312.092 301.910 300.470 359.905 327.328 295.438 235.342

863 1146 1120 1205 1114 1260 1516 1756 2223 2124 2114 2607 2372 2148 1731

Fuentes: Ministerio de Justicia de la Nación - Dirección Nacional de Política Criminal Dirección General Estadística y Censos – Ciudad de Buenos Aires Dirección Provincial de Estadística – Provincia de Buenos Aires ILSED – Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia.

12

En octubre de 2008 una movilización vecinal del partido de San Isidro, en la zona norte del Gran Buenos Aires, reclamó mayor seguridad, impulsada por el reciente asesinato del ingeniero Barrenechea a manos de un grupo de adolescentes. Brian, de 16 años, habitante de una villa del Partido de la Matanza, tercera sección electoral, confesó ser el autor material. El gobierno de la Provincia impulsó la baja de la edad de imputabilidad penal de 16 a 14 años. Las maestras y vecinos de Brian protestaron por la detención del joven. Su declaración fue anulada por haber confesado bajo tortura. A raíz del proyecto del gobierno provincial de bajar la edad de imputabilidad a los menores se realizó una manifestación en contrario el 12 de noviembre de 2008 en la ciudad de La Plata. En la misma se denunció que el gobierno emitió información falsa al informar sobre las estadísticas de hechos delictivos cometidos por menores. 13 Coincidentemente con los hechos de San Isidro se hizo una movilización vecinal en el barrio de Caballito, zona de clase media en la ciudad de Buenos Aires. La consigna central era mayor seguridad y se pedía el desalojo de un barrio precario instalado al costado de las vías del Ferrocarril Sarmiento. Finalmente el desalojo no se efectuó por una orden en contrario del Juez Gallardo.

21

Hasta el año 2002 hay un crecimiento de los indicadores de delincuencia en los tres niveles de la muestra (nación, provincia y ciudad). En los años 2003, 2004 y 2005 las tres magnitudes decrecen, sobretodo en la provincia de Buenos Aires, aunque debe notarse un leve aumento del indicador en la Ciudad de Buenos Aires durante el año 2005. Mientras a nivel nacional hay un descenso sostenido, en la Ciudad hay un proceso de amesetamiento14. Debe tenerse en cuenta que siempre la Ciudad ha tenido una tasa de delincuencia cada 100.000 habitantes superior al promedio nacional. Cuantitativamente no podemos avalar la hipótesis de un “crecimiento del delito”. Pero en los últimos 10 años el nivel de delincuencia sigue girando alrededor del millón de hechos. Para afirmar un retroceso cualitativo del delito la tendencia decreciente debería volver a un rango de 500.000 hechos por año (años 1990-1993). En la ciudad de Buenos Aires la cantidad de delitos está detenida desde hace 10 años alrededor de los 190.000 hechos, todavía dentro de un rango históricamente elevado. Con una tasa de delitos cada 100.000 habitantes tendencialmente creciente, la “sensación de inseguridad” es un resultado lógico. Los indicadores de homicidios dolosos cada 100.000 habitantes avalan esta última suposición.

Cuadro 7. Evolución de la tasa de homicidios dolosos cada 100.000 habitantes Nación

Ciudad

1995

7.85

5.42

1996

8.52

5.84

1997

9.02

5.14

1998

7.22

4.97

1999

7.29

5.39

2000

7.16

4.89

2001

8.41

5.48

2002

9.52

6.16

2003

7.93

5.12

2004

6.23

4.57

2005

5.83

4.68

Fuente: Boletín del ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, N° 1. 14

La urgencia de una ciudad con policía propia, Mariano Ciafardini y Alberto Binder, Boletín del ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, N° 1.

22

Desde 1995 la tasa de homicidios dolosos de la ciudad está por debajo de la tasa nacional. Pero mientras la Nación ha bajado notablemente sus indicadores, la Ciudad los mantiene en el mismo nivel. 2.1.2. La actuación policial La seguridad de la Ciudad está a cargo de la Superintendencia de Seguridad Metropolitana y es una de las múltiples responsabilidades de la fuerza. El gobierno de la Ciudad elegido en diciembre de 2007 acaba de votar favorablemente la creación de la Policía Metropolitana, que entrará en funciones el año 2009, colisionando con el rol que está ejerciendo actualmente la Policía Federal. Esta futura disputa oculta otros problemas mayores. La Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (Correpi) monitorea un acumulado histórico de muertos por la policía. La mayoría de las muertes que figuran en el reporte corresponden a policías provinciales, sobretodo a la Policía de la Provincia de Buenos Aires, pero un 10% de ellas son responsabilidad de la Policía Federal.

Cuadro 8. Casos de represión ilegal según fuerza a la que pertenece el imputado. 1983-2007 Fuerza

%

Casos

Policías provinciales

66.30%

1.550

Servicios penitenciarios

17.32%

405

Policía Federal

9.75%

228

Otras fuerzas

2.05%

48

Seguridad privada

2.01%

47

Gendarmería

1.58%

37

Prefectura

0.98%

23

Fuente: Correpi – Presentación del archivo de casos 2007. En http://cablemodem.fibertel.com.ar/juicioalatortura/Presentacion_2007.pdf

23

Cuadro 9. Cantidad de casos por distrito. 1983-2007 Provincia

Casos

Porcentaje

Buenos Aires

1.101

47.11%

Santa Fe

262

11.21%

Córdoba

210

8.99%

Ciudad de Buenos Aires

174

7.45%

Mendoza

110

4.71%

Santiago del Estero

64

2.74%

Corrientes

62

2.65%

Tucumán

51

2.18%

Entre Ríos

47

2.01%

Salta

27

1.56%

Río Negro

32

1.37%

Neuquen

26

1.11%

Catamarca

24

1.03%

Chubut

24

1.03%

Jujuy

22

0.94%

La Pampa

18

0.77%

Formosa

15

0.64%

La Rioja

14

0.60%

San Luis

14

0.47%

Chaco

11

0.39%

Misiones

9

0.39%

Tierra del Fuego

9

0.30%

Santa Cruz

7

0.17%

San Juan

4

0.13%

Fuente: Correpi – Presentación del archivo de casos 2007. En http://cablemodem.fibertel.com.ar/juicioalatortura/Presentacion_2007.pdf

24

Gráfico 1. Proporción según cada fuerza interviniente. 1983-2007

Fuente: Correpi – Presentación del archivo de casos 2007. En http://cablemodem.fibertel.com.ar/juicioalatortura/Presentacion_2007.pdf

Gráfico 2. Distribución por rango de edad. Muertos por la represión policial ilegal. 1983-2007

Fuente: Correpi – Coordinadora contra la Represión Policial e institucional – http://www.correpi.lahaine.org/articulo.php?p=755&more=1&c=1

25

Gráfico 3. El crecimiento de la represión policial ilegal. 1983-2007

Fuente: Correpi – Coordinadora contra la Represión Policial e institucional – http://www.correpi.lahaine.org/articulo.php?p=755&more=1&c=1

En este sentido la ciudad de Buenos Aires comparte con el resto del país un sentimiento de descrédito y desconfianza hacia las instituciones policiales.

Cuadro 10. Confianza en la policía en la Ciudad de Buenos Aires. Porcentaje de personas que cree que la Policía hace un buen trabajo. Años 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

% 31.4% 36.4% 36.7% 34.2% 37.7% 38.0% 36.5%

Fuente: Boletín del ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, N° 1.

2.1.3. El modelo policial tradicional. Una visión general. Saín sostiene que el modelo tradicional de seguridad pública tiene las siguientes características [Saín 2002: 37 y ss.]:

26

1. Recurrente desgobierno político [Saín, 2002: 37 y ss.]: las autoridades gubernamentales delegaron el monopolio de la administración de la seguridad pública a las agencias policiales. Se estableció entre ambos un pacto tácito, a cambio del cual la policía garantiza una cierta tranquilidad, independientemente de que tal tranquilidad derive de un cierto vínculo de complicidad, encubrimiento o sociedad entre la policía y la actividad delictiva [Saín, 2002: 42]. 2. Autogobierno policial de la seguridad pública y del sistema policial mismo [Saín, 2002: 42]. Por eso la unicidad funcional y el centralismo organizacional. Estructura de personal militarista. 3. Prácticas policiales autoconservativas15. Más que prevenir delitos la policía se autoadjudicó la tarea de preservación del orden público, no circunscripta al ordenamiento jurídico positivo sino a criterios de criminalidad definidos por la propia policía (Saín, 2002: 49). Algo de esto figuraba en la ley orgánica de la PF y también ocuparon ese lugar los edictos policiales [Saín, 2002: 50]. Todo esto dirigido no sólo al disciplinamiento social sino también al control político [Saín, 2002: 52]. En ciertas ocasiones, la impronta de extralegalidad llevó a la participación policial directa e indirecta en las actividades ilícitas desenvueltas por diversas organizaciones y grupos criminales, conjugando diferentes modalidades de complicidad, encubrimiento y protección de esos grupos con la intervención regular de policías en ellos [Saín, 2002: 61]. 4. La comunidad quedó excluida de la seguridad pública. Este modelo tradicional colapsó en la década de los 90s. En julio de 2003, el entonces ministro de Justicia de la Nación, Dr. Gustavo Béliz, lanzó un plan de cuarenta medidas para cumplimentarse a corto, mediano y largo plazo. Se impuso a los jefes de comisaría desarrollar un mapa del delito, se instauraron los “premios a la productividad” y se proyectó la creación de fiscalías barriales o de distrito [Fainberg, 2003: 35].

15

Se refiere al policiamiento disuasivo y reactivo, el autofinanciamiento ilegal, el sistema penal subterráneo. A esto se suman una serie de previsiones legales que van más allá de la represión o la prevención del delito. Un fuerte origen del financiamiento ilegal son los grupos de tareas que debían autofinanciarse porque el ordenamiento legal de la época no permitía desviar recursos públicos a esos fines (64).

27

El Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia sostiene que la Policía Federal Argentina sufre de anacronismo, burocratización y falta de plan estratégico16. 1. La institución sufre una anacronía del marco normativo, vigente desde 1958. El autoritarismo característico de las dictaduras pasadas atraviesa todo el andamiaje normativo de la fuerza. El art. 744 del Libro V de la Ley Orgánica de la Policía Federal afirma que es tarea de la fuerza “realizar en todo el territorio de la Nación, por sí o coordinándolas con otros organismos nacionales o provinciales, las tareas conducentes a contrarrestar la acción subrepticia de potencias extranjeras, de grupos subversivos o de las personas que constituyan una amenaza para la Seguridad del Estado”. Muchas de las disposiciones relativas al seguimiento de personas y la vigilancia de asociaciones violan la ley de inteligencia nacional (Ley 25.520). 2. Otra característica de la Policía Federal es la sustentación de un modelo policial militarizado, incorporando criterios propios de instituciones encargadas de la defensa nacional. Su estructura orgánica es centralista, con rango militar para el desempeño de cargos, la conducción es ejercida por un Estado mayor, hay una fuerte centralidad del concepto de disciplina17 y el personal se divide en superior y subalterno. Dentro de este contexto el estado policial es extensivo18, sin límites de horario condición; la vida privada de los agentes está sujeta a la notificación y parecer de los superiores19. 3. El profesionalismo también está cargado de anacronías. Las posibilidades de ascenso se basan en criterios administrativos y por antigüedad, en menoscabo del desempeño y la capacitación. 4. La normativa no presenta una clara enunciación de los principios básicos de la actuación policial. Los ejes centrales son la subordinación y la disciplina. El deber de obediencia al superior se cumple “en todo tiempo y lugar”. El texto legal no contempla la posibilidad de rechazo a las órdenes que atenten contra los derechos de las personas. 5. No existe un organismo ajeno a la fuerza policial que lleve a cabo el control sobre la legalidad de la actuación policial, avalando la suposición de autogobierno.

16

ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, Boletín N° 5, octubre de 2008. “La disciplina es la base de la institución. La sujeción al régimen disciplinario se manifiesta por la subordinación, el respeto y la obediencia a las órdenes del superior, a la vez que por la voluntad de alcanzar el fin que esas órdenes se proponen” (Decreto 1866/83, art. 6). 18 El personal que realiza tareas no policiales –administrativas- también tiene obligatoriamente rango policial. 19 Los agentes que deseen contraer matrimonio deben elevar una solicitud de permiso a la jefatura. 17

28

6. El diseño institucional muestra una policía altamente burocratizada, con estructura de mando centralista, fragmentada, poco especializada y “multitarea”. La institución tiene 734 dependencias, desarrollada sin control del poder político. Aunque la estructura operativa está signada por una unicidad funcional existen áreas que cumplen tareas vinculadas a una misma función (por ejemplo, la seguridad compleja) que trabajan en forma dispersa. Es el caso de las superintendencias de drogas peligrosas. La Policía Federal Argentina tiene un presupuesto de 600 millones de dólares y gasta el 83% del total en remuneraciones al personal.

Cuadro 11. Presupuesto de la Policía Federal Argentina

2001

Gasto presupuestado, en dólares 208.759.393

2002

219.227.575

2003

243.336.155

2004

313.741.583

2005

350.017.763

2006

411.066.296

2007

493.427.214

2008

590.626.730

Año

Fuente: ILSED Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, Boletín N° 5, octubre de 2008.

2.2. La justicia El problema de fondo del sistema judicial no radica en cambios legislativos, es decir, en votar leyes más duras o códigos más estrictos; las diferencias claves son operativas, así como de aplicación de las normas vigentes. Nuestro sistema condena a muy pocas personas por hechos ilícitos, y aun menos personas (6/1000) cumplen con prisión efectiva [Burzaco, 2001: 63-64].

29

Cuadro 12. Homicidios con sentencia condenatoria. Ciudad de Buenos Aires Años 2002 2003 2004 2005

Homicidios Culposos 52 39 29 29

Homicidios Dolosos 79 57 56 68

Total Homicidios 131 96 85 97

Fuente: Ministerio de Justicia – Dirección de Política Criminal

Cuadro 13. Comparativo del total de delitos y sentencia condenatoria. Ciudad de Buenos Aires

2002 2003 2004 2005

Total de delitos 202.315 192.458 192.257 195.225

Con sentencia condenatoria 6.928 7.027 6.384 6.720

Fuente: Dirección General Estadística y Censos – Ciudad de Buenos Aires Fuente: Registro Nacional de Reincidencia

La brecha entre los detenidos por la policía y los efectivamente condenados por la justicia, es llamativa en el caso de las infracciones a la ley 23.737 de Estupefacientes.

Cuadro 14. Comparativo del total de delitos y sentencia condenatoria. Ley de estupefacientes. Ciudad de Buenos Aires Años

Total de delitos

2002 2003 2004 2005 2006

202.315 192.458 192.257 186.878 212.310

Total de delitos Ley 23.737 9.913 9.430 8.843 7.661 8.704

% de delitos Ley 23.737 s/total 4.9% 4.9% 4.6% 4.1% 4.1%

Con sentencia condenatoria 299 239 200 239 199

Fuente: Ministerio de Justicia – Dirección de Política Criminal

El problema de la justicia argentina es un problema de eficiencia [Burzaco, 2001: 64]. La Argentina gasta más presupuesto en justicia que otros países, tiene más jueces por habitante que otros países y más funcionarios judiciales por habitante que otros países. Pero la cantidad de causas resueltas es menor que otros países.

30

1. Uno de los problemas es la sobrecarga en determinados juzgados, sobretodo correccionales y de instrucción. Por otro lado, según el Ministerio de Justicia, solo se denuncia el 30% de los ilícitos cometidos [Burzaco, 2001: 64-65]. 2. Otro de los problemas es que todas las resoluciones del caso las debe tomar un juez, aunque el peso de la causa recae en los secretarios y demás empleados del juzgado. 3. Además todas las causas, sean complejas o simples, siguen el mismo diseño. No hay trámites diferenciados para causas más simples.. 4. Aproximadamente un 80% de las causas no tienen autor identificado, por lo que son archivadas por incapacidad del sistema para investigarlas. 5. Es difícil unificar bases de datos para ver si hay patrones o zonas delictivas donde se pueda realizar una acción preventiva o se descubra que individuos o bandas son autores de una serie de delitos. 6. Escasa implementación de recursos informáticos [Burzaco, 2001: 74]. El primer factor de corrupción en el Poder Judicial ha sido, durante los últimos años, la utilización política del mecanismo de designación y elección de magistrados, que ahora se intenta superar con escasos resultados con la introducción del Consejo de la Magistratura [Burzaco, 2001: 77]. Las imposibilidades de obtener justicia frente a los daños implican afrontar una nueva injusticia.

Cuadro 15. Acceso a la justicia Año

% Presupuesto Nacional

2000

3.2

N° de jueces N° de jueces

por 100.000

Año

hab.

4.106

11.1

N° de defensores públicos

2001

N° de defensores públicos por 100.000

857

hab.

2.3

Fuente: La democracia en América Latina, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, pág. 113, en http://www.democracia.undp.org/Informe/Default.asp?Menu=15&Idioma=1

2.3. La cárcel La cárcel hoy en día es una “fábrica” de criminales” [Burzaco, 2001: 98-99]. Los problemas de la población carcelaria se resumen en cuatro situaciones: 1. Un porcentaje de presos detenidos en comisarías del 40% 2. Un porcentaje de presos sin sentencia firme del 66%

31

3. falta de discriminación en la cárcel por tipo de delito. Hay cárceles de máxima, media y mínima seguridad y colonias penales. Pero la falta de espacio fuerza la convivencia

de

delincuentes

con

antecedentes

menores

con

otros

experimentados. Así la cárcel se convierte en “escuela del delito” [Burzaco, 2001: 105-107]. 4. Superpoblación. En definitiva, sólo el 23% de los presos está alojado en dependencias del Servicio Penitenciario Federal [Burzaco, 2001: 110]. Este crítico estado del sistema penitenciario es otro factor que contribuye al auge de la actividad delictiva. El hacinamiento de la población reclusa, las pésimas condiciones en materia de salud, higiene y alimentación, la escasez o falta de recursos para mejorar las instalaciones, condiciones, programas y personal a cargo, la falta de nuevas fórmulas para el tratamiento de reeducación e integración social de los recluidos, los continuos abusos que se cometen y que lesionan sus derechos, la falta de centros de atención juvenil para el adecuado tratamiento de los internos y la violencia, responsable en muchos casos de la muerte o lesiones de reclusos como consecuencia de disputas internas, entre otros factores, caracterizan la situación dominante en este campo [Fainberg, 2003: 71].

32

Cuadro 16. Población carcelaria, presos sin sentencia, hacinamiento y categorías de prisioneros. Total del país. Año

Total de población carcelaria

Tasa de población

Detenidos sin

Nivel de

carcelaria

proceso / sin

ocupación

por 100.000 hab.

condena

carcelaria

Prisioneros menores de edad

1999

38.604

107

55.2%

119.9%

4.4%

2002

44.969

124

58.9%

117.7%

1.6%

2004

50.346

138

s/d

144.2%

s/d

Fuente del año 1999: La democracia en América Latina, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, págs 114 y 115, en: http://www.democracia.undp.org/Informe/Default.asp?Menu=15&Idioma=1 Fuente del año 2002: elaboración propia sobre datos del Ministerio de Justicia - Dirección Nacional de Política Criminal. Fuente del año 2004: elaboración propia en base a datos del censo penitenciario 2004 del Servicio de Estadísticas Penitenciarias, en http://ppn.gov.ar.nwd-online.com.ar/system/contenido.php?id_cat=18

Cuadro 17. Estimación de exceso de capacidad penitenciaria y de hacinamiento sobre el total nacional de reclusos. Año 2004 Total nacional censado

Otras dependencias20

Total nacional de prisioneros

Sobrepoblación efectiva total21

% de Sobrepoblación efectiva

Población hacinada total22

% de Población hacinada

54.472

10.879

65.351

20.591

31,51%

30.303

46,37%

Fuente: cálculo propio en base a datos del censo penitenciario 2004 del Servicio Nacional de Estadísticas Penitenciarias

La ineficiencia de la acción judicial derrama sus consecuencias sobre el sistema penitenciario que aloja en sus dependencias alrededor promedio de un 75% de detenidos no condenados, con presunción de inocencia según la Constitución Nacional. En noviembre de 2008 la Corte Suprema de Justicia de la Nación determinó la libertad en todo el territorio nacional de los detenidos no condenados. En la ciudad de Buenos Aires esa situación sigue fielmente los indicadores nacionales:

20

Reclusos en Comisarías, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval. Datos estimativos, comenzaron a ser mensurados en el año 2002 (Dirección Nacional de Política Criminal) 21 Suma de la sobrepoblación efectiva penitenciaria y de los detenidos en otras dependencias. 22 Suma de la sobrepoblación hacinada penitenciaria y de los detenidos en otras dependencias bajo la consideración de que estas últimas no garantizan condiciones básicas de detención.

33

Cuadro 18. Población penal Ciudad de Buenos Aires – Servicio Penitenciario Federal. Alojada en unidades 1-2-16 y anexo – 18-20-21-27 Años 1995 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Cantidad 3.099 3.732 1.968 1.774 2.307 2.245 1.608 2.247

Condenados 20.2% 20.8% 23.7% 31.4% 25.5% 20.6% 18.4% 19.5%

Procesados 78.5% 77.0% 73.0% 65.2% 71.9% 77.3% 78.6% 75.0%

Fuente: Registro Nacional de Reincidencia

A pesar de la ineficiencia judicial y del colapso del sistema carcelario, la cantidad de presos no cesa de crecer año tras año. La Argentina sigue, aunque todavía de lejos, los estándares norteamericanos del “mass incarceration” postulado por Loic Wacquant. La “sensación de inseguridad” postula una adhesión más firme a esa perspectiva. Cuadro 19. Población penal total del país Año 2002 2003 2004 2005

Total 44.969 51.998 54.472 55.423

Fuente: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Subsecretaría de Política Criminal. Dirección Nacional de Política Criminal.

Si analizamos la tasa de población penal la Argentina se encuentra en el centro de la tabla mundial, aunque creciendo.

34

Cuadro 20. Países con 50.000 reclusos y más, ordenados por tasa de reclusos cada 100.000 hab. Año 200223. Ubicación

País

Tasa

Reclusos

1 2 20 20 26 42

Estados Unidos Federación Rusa Kazajstán Ucrania Sudafrica Taiwan

738 603 364 364 335 259

2.186.230 858.900 52.713 170.057 157.402 59.342

43

Tailandia

257

164.975

49 53 60 72 88 91 93 113 119 123

Polonia Irán México Marruecos Argentina Inglaterra y Gales España China Filipinas Vietnam

229 206 194 174 148 145 144 118 108 105

87.409 142.851 210.169 54.200 56.313 77.962 63.582 1.548.498 89.639 88.414

127 131 141 143 158 173 182 189 193

Italia Alemania Francia Egipto Turquía Japón Pakistán Bangladesh Indonesia

102 95 88 87 76 62 57 50 45

59.960 78.581 52.908 61.845 54.296 79.055 89.370 71.200 99.946

207

India

31

336.152

Fuente: World Prison Population Brief (International Centre for Prison Studies, Kings College, London) en www.kcl.ac.uk/depsta/rel/icps

En el caso específico de los detenidos por infracción a la ley 23.737 de estupefacientes, el cuadro es revelador: Cuadro 21. Distribución de la población penal por situación legal según delito24.

Delitos contra las personas Delitos contra la integridad sexual Delitos contra la propiedad Ley 23.737 Otros

Procesados

Condenados

13.4% 2.4% 37.4% 29.1% 17.7%

16.1% 5.8% 45.7% 27.7% 4.6%

Fuente: Elaboración propia en base a información del Servicio Penitenciario Federal. 23 La cifra de la Argentina es superior al total presentado en otras tablas porque incluye los presos en comisarías. 24 Informe “Las cárceles en Argentina”, Defensor del Pueblo de la Nación, 2006, pág. 34.

35

Esto significa que alrededor de un 30% de la población carcelaria total está constituido por infractores a la ley 23.737, siendo la segunda categoría delictual en cantidad de reclusos, superada por los delitos contra la propiedad y superando a los delitos contra las personas. La jurisprudencia argentina condena el consumo de drogas, por lo que asistimos a un alto porcentaje de población carcelaria constituido por consumidores de drogas, en momentos en que el Poder Ejecutivo Nacional, a través del ministro de Justicia y Seguridad, está debatiendo la despenalización del consumo de drogas.

3. Aspecto político 3. 1. El Estado nacional El gobierno nacional que asumió sus funciones en diciembre de 2007 no había elaborado un plan estratégico de seguridad como parte de su campaña electoral. El anterior gobierno de Néstor Kirchner, que había gobernado en el período 2003-2007, tampoco había tenido una política pública de seguridad a mediano o largo plazo. Esporádicamente, sobre todo frente a la presión popular encabezada por Juan Carlos Blumberg, el Congreso había votado una serie inconexa de nuevas leyes criticadas por políticos, juristas y defensores de los derechos humanos, que en definitiva resultaron inoperantes. La presidencia de Néstor Kirchner adoptó un matiz discursivo defensor de los derechos humanos y estableció una alianza política con los organismos de las Madres y Abuelas de Plaza de Mayo. Al mismo tiempo impulsó el juzgamiento definitivo de las violaciones a los derechos humanos de la dictadura militar que gobernó el país entre 1976 y 1983. Este rasgo progresista debe convivir con una alta represión a la protesta social y la prolongación de la represión ilegal, lo que se denomina “gatillo fácil”. Desde mayo de 2003, 847 personas han muerto como resultado de torturas o fusilamientos en cárceles y comisarías, sosteniendo en los 54 meses de gobierno el promedio más alto desde 198325. El nuevo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner llevó como candidato a gobernador en la provincia de Buenos Aires a Daniel Scioli, quien desestimó la reforma policial de León Arslanián, secretario de seguridad del anterior gobernador, Felipe Solá. 25

Correpi, Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional, Presentación del archivo 2007, en http://cablemodem.fibertel.com.ar/juicioalatortura/Presentacion_2007.pdf

36

Anclado en un discurso simplista, optó por entregar la política de seguridad en manos policiales. “Los jerarcas de la Policía Bonaerense tienen buenos motivos para celebrar el año nuevo. Recuperaron a un jefe para la fuerza, vuelven a tener un poder concentrado en la conducción, ya no sufrirán purgas sistemáticas, se despiden de la policía paralela26 que amenazaba con desplazarlos, y van por más. Apenas tres semanas pasaron desde la asunción del gobernador Daniel Scioli y su ministro de Seguridad, Carlos Stornelli, pero son sensibles las señales sobre el rumbo que tomará la policía de la provincia. "Tendrá más poder de fuego", dijo Stornelli, en una de sus pocas declaraciones desde que asumió la responsabilidad de mejorar la seguridad de los 15 millones de bonaerenses”27.

3.2. La lucha contra el narcotráfico En los primeros días del gobierno de Carlos Menem (1989), el Poder Ejecutivo sancionó el Decreto Nº 471/89, por el cual se organizó la Secretaría de Programación y Coordinación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (Sedronar), modificando a tal efecto los Decretos 528/88, 833/88 y 300/89. En el Artículo 1º se estableció que la Sedronar giraría en la órbita de la Presidencia de la Nación y que de acuerdo a su artículo 2º su función sería la de asistir al Presidente en todo lo atinente a la programación de la fiscalización, el control y la legislación de la lucha contra el tráfico ilícito y el uso indebido de drogas, estupefacientes y psicotrópicos y en la coordinación de las políticas nacionales y su relación con la política exterior en la materia. En su Artículo 3º se determinó que dicha Secretaría contaría con el personal permanente y transitorio que hasta ese momento reportaba en la Comisión Nacional Coordinadora para el Control del Narcotráfico y el Abuso de Drogas. Se siguió la política norteamericana de penalizar a los eslabones terminales de la cadena delictiva, los consumidores. Hasta el año 1986 la Corte Suprema de Justicia no

26

Se refiere a la Policía Buenos Aires 2, que había creado León Arslanián y operaba en algunos municipios del Gran Buenos Aires. 27 El plan de seguridad de Scioli es darle más poder a la policía, Gerardo Young, Clarín, 30 de diciembre de 2007.

37

consideraba delito la tenencia de drogas para el consumo personal28, pero la jurisprudencia cambió con la nueva Corte ampliada29. La Ley Nº 23.737, aunque prevé que los Jueces puedan someter a un adicto a tratamiento, también establece la pena de un mes a dos años de prisión “cuando, por su escasa cantidad y demás circunstancias, sugiere inequívocamente que la tenencia es para uso personal”30. Para explicar que el 65% de los casos que llegan a la Justicia Federal corresponde a casos de menor envergadura, se suele hacer hincapié en la corrupción de las fuerzas policiales o en la ineficacia del Poder Judicial pero hay que tener en cuenta lo dispuesto en la Ley Nº 23.737, cuando se puso énfasis en la persecución de los consumidores. Si la mayor parte del esfuerzo legislativo y de represión ha sido puesto en los eslabones más bajos de la cadena de comercialización la transferencia de los casos a las justicias provinciales31 no logrará una mejor eficacia y eficiencia federal en la persecución del narcotráfico, de las grandes bandas y no sólo de las mulas. Por ahora esta respuesta no ha impedido que el consumo de drogas continúe en ascenso32. Cuadro 22. Detenidos por tenencia y tránsito de drogas33. Años

Detenidos

2000

31.084

2001

26.011

2002

24.070

2003

27.291

2004

31.156

2005

26.156

Primer trimestre 2006

13.744

Fuentes: Sedronar - Secretaría de Programación y Coordinación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico y Cicad – Convención Interamericana para el control del abuso de drogas (OEA). 28 Caso Bazterrica 308: 1392. En http://www.todoelderecho.com/Apuntes/Fallos%20Nacionales/Apuntes/bazterrica.htm 29 Caso Montalvo. La Corte Suprema de Justicia confirmó la constitucionalidad del art. 6 de la Ley Nº 20.771 y del art. 14 de la Ley Nº 23.737. En http://www.todoelderecho.com/marco_maestro.htm?http://www.todoelderecho.com/Apuntes/Fallos%20Nacionales/A puntes/CASOMONTALVO.htm 30 Artículos 14 y 18 de la Ley Nº 23.737. 31 Clarín, Las causas por droga, a las provincias, 28 de julio de 2005. 32 Vázquez Acuña, Martín, Drogas: no sirve penalizar, Clarín 17 de agosto de 2005.

33

Incluye detenidos por tráfico y tenencia.

38

En lo que respecta al lavado de dinero, tras cinco años de discusiones, el Congreso sancionó en el año 2000 la Ley Nº 25.246 que penalizó el lavado de dinero proveniente de ilícitos y creó la Unidad de Información Financiera (UIF). Como la ley tardó algún tiempo en reglamentarse, el Banco Central continuó recibiendo las denuncias del sistema financiero sobre operaciones presuntamente ilegales. Entre mayo de 1996 y diciembre de 1999 sólo se presentaron 47 denuncias; durante el gobierno de la Alianza (1999-2001) los bancos abrieron 21 expedientes. El Banco Central informó que entre 1996 y 2000 sumó 80 casos, 60% de los cuales eran analizados por la entidad. Más allá de la conducta delictiva en sí misma, el lavado de dinero implica riesgos adicionales para la Argentina. Podría distorsionar los mercados de bienes y financieros, restringiendo el margen de maniobra del Estado, que no podría actuar contra los “carteles” por la amenaza de “corridas financieras”. Además, un aumento en el control o una legislación más estricta que el resto de los países, descolocaría a la Argentina frente a los capitales extranjeros. Por otro lado Estados Unidos, un país con mayor actividad de lavado de dinero, tiene una fortaleza económica que lo pone a salvo de riesgos que son inevitables para economías menos sólidas. Este ingreso adicional de dinero le permite atenuar las consecuencias de los ciclos económicos de recesión y crecimiento. Durante el año 2005 el Poder Ejecutivo decidió enviar al Congreso Nacional34 una ley para endurecer las penas por lavado de dinero35, ante la posibilidad de sufrir cuestionamientos por parte del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI)36. Según el especialista británico Andrew Mitchell, esta iniciativa es importante porque la “ley argentina contra el lavado de dinero está hecha para fracasar”37. Asimismo, la CICAD de la OEA criticó al Gobierno argentino por la falta de una norma para regular el comercio de sustancias químicas, que mejore lo dispuesto en el Decreto PEN Nº 1095/96. Esa ley se encontraba demorada en el Congreso desde que comenzó su discusión en el 2002 ante una queja de los EE.UU.38 Finalmente el 8 de junio de 2005 se dio sanción a una ley por la cual se le brinda a la SEDRONAR “la posibilidad 34 Esta ley recibió media sanción en la Cámara de Diputados el 1 de junio de 2005 y fue finalmente aprobada el 30 de marzo de 2006. 35 El Lavado de Dinero movería entre 300.000 y 500.000 millones de dólares (GAF), el 5% del PBI mundial (FMI). En Argentina desde la creación de la UIF en el 2000, se recibieron 1.014 denuncias, de las cuales sólo 133 avanzaron y 64 llegaron a convertirse en expedientes, aunque hasta mayo de 2005 no había ninguna sentencia firme, Clarín, 23 de mayo de 2005. 36 La Nación, 6, 9 y 22 de mayo de 2005; Infobae, 11 de mayo de 2005. Clarín, 16 y 17 de agosto de 2005. 37 Lucas Guagnini, La ley argentina contra el lavado de dinero está hecha para fracasar, Clarín, 1º de junio de 2005. 38 La Nación, 9 de mayo de 2005.

39

de controlar más fuertemente a todas las empresas que producen y comercializan esas sustancias, llamadas precursores químicos”39. En el año 2008 se expandieron las capacidades de control sobre las operaciones comerciales con precursores químicos, a raíz del “triple crimen” y el descubrimiento de una ruta de exportación de efedrina hacia México. Argentina cooperó con el Gobierno de los Estados Unidos en una iniciativa que implicaba capacitar a oficiales de Gendarmería y de la Policía de la provincia norteña de Salta (fronteriza con Bolivia) en la lucha contra la droga cuyo objetivo era coordinar acciones en el punto de ingreso de la cocaína. Más allá de los planteos relativos a la Triple Frontera, no se avanzó mucho en la solicitud norteamericana sobre la participación de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico. En 1998 se dio a conocer un non paper del Ejército Argentino, en el cual se sostenía que “pareciera que el fenómeno del narcotráfico y sus conexiones con otros delitos y acciones ha alcanzado una importancia tal a nivel mundial, que hace trascender lo policial para ser considerado una amenaza a la seguridad de los Estados. Frente a ello se hace necesaria una respuesta a nivel de la defensa, tanto en el marco nacional, como regional y hemisférico” [citado por Eissa, 2005: 46]. Sin embargo, la Ley de Defensa Nacional Nº 23.554 y la Ley de Seguridad Interior Nº 24.059, establecen límites precisos para el accionar militar. La Ley de Seguridad Interior establece en sus artículos 26 a 32 que las Fuerzas Armadas sólo prestan apoyo logístico a las operaciones de seguridad interior, cuando lo requiera el Comité de Crisis. Establece también que cuando se atente contra una jurisdicción militar la obligación primaria de las Fuerzas Armadas será restablecer el orden en dicha jurisdicción. Y el Presidente de la Nación podrá disponer el uso de las Fuerzas Armadas cuando "(…) el sistema de seguridad interior (…) resulte insuficiente a criterio del (mismo) para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el Artículo 2". En todos estos casos, el empleo de las Fuerzas Armadas deberá ajustarse a las siguientes normas: a) La conducción de las Fuerzas Armadas y de Seguridad queda a cargo del Presidente; b) se designará un Comandante operacional, subordinándose todas las fuerzas de seguridad y policiales y c) no podrá haber modificación en la doctrina, organización, equipamiento y organización de las Fuerzas Armadas. 39

Más controles a los químicos usados para producir cocaína, Clarín, 10 de junio de 2005.

40

Por su parte, el Decreto del PEN Nº 1116/96 establece que “la Defensa Nacional es una obligación esencial e indelegable del Estado” y que la misma “sustenta un pensamiento en el que prevalece una estrategia de carácter disuasivo, con el propósito de resguardar y proteger los intereses vitales de la Nación y coadyuvar al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional”. De esta manera, las Fuerzas Armadas “planificarán el empleo del instrumento militar en forma disuasiva y efectiva frente a los riesgos y a las eventuales amenazas externas”. Asimismo, el Decreto sostiene que la Misión fundamental de las Fuerzas Armadas es la de “preservar la soberanía e independencia, la integridad territorial, la autodeterminación, la vida y la libertad de los habitantes y recursos de la Nación”. Para ello, se utilizará el principio de racionalidad estratégica “que propone respuestas proporcionales a la agresión recibida y procura el efecto deseado sobre el oponente con el menor daño posible, sin que ello afecte la eficacia operativa de las propias Fuerzas”. Por último, se puede decir que hace mención a tres misiones secundarias: 1) Participación en el marco de las Naciones Unidas; 2) Seguridad interior: a) Operaciones de apoyo a requerimiento del Comité de Crisis, b) Operaciones destinadas a la preservación de las Fuerzas Armadas y el restablecimiento del orden dentro de la jurisdicción militar y c) Operaciones destinadas al restablecimiento de la normal situación de seguridad interior; y 3) La participación de las Fuerzas Armadas en el desarrollo de un Sistema de Defensa Regional. Mediante un Decreto Secreto de 1991 (Nº 717/91) se creó un Plan Nacional contra el Tráfico Ilícito de Drogas [Eissa, 2005: 47]. Allí se constituía una Comisión Nacional Operativa Contra el Tráfico Ilícito de Drogas en el ámbito de la Sedronar, en la cual las Fuerzas Armadas participaban junto a las fuerzas de seguridad y otras agencias. Pero el mismo fue luego reemplazado por el Plan Federal, que preveía la coordinación en la lucha contra el narcotráfico entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales. La escasez de presupuesto y de coordinación entre las fuerzas de seguridad nacional y provincial perjudica la lucha contra el narcotráfico. Las principales instituciones responsables de la lucha contra la droga son la Policía Federal, la policía de la Provincia de Buenos Aires, Gendarmería Nacional y la Prefectura Nacional. Las policías provinciales y los servicios Nacionales de Aduanas tienen una responsabilidad antinarcóticos incrementada con la sanción de la ley del 27 de julio de 2005, que “transfiere

41

la competencia de la justicia federal a las respectivas justicias provinciales de las causas de narcotráfico consideradas de menor envergadura”. Estos casos representan el 65% del total de delitos de narcotráfico que llegan a la Justicia Federal.

3.3. El tránsito de droga en la Argentina La Argentina es considerado un país de tránsito de droga, no un productor como Colombia, Perú y Bolivia, aunque cada vez tiene mayor consumo interno. En ese sentido figura entre los puntos de preocupación de la política norteamericana40. En 1999 el entonces jefe de la DEA en Buenos Aires, Abel Reynoso, había alertado sobre el agujero negro de Ezeiza y por quejas del menemismo debió regresar a su país41. El zar antidrogas de Estados Unidos, John Walters, dijo que la aparición de la Argentina como país de paso de las drogas en ruta hacia los Estados Unidos o Europa se debe a la necesidad que tienen las organizaciones de narcotraficantes de conseguir nuevas vías de ingreso, ante la presión que se ejerce sobre ellos en los puertos del Caribe y del Pacífico42. Desde Menem hasta ahora ningún gobierno aceptó la idea de crear una DEA nacional y la Sedronar tiene cada vez menos presupuesto. Para el año 2005 su presupuesto era de 10 millones de pesos –el más bajo de su historia- del cual sólo el 4,6% se dedicaba a la lucha contra el narcotráfico, el resto es para la recuperación de drogadictos43. “Muchos de los funcionarios argentinos concuerdan en que el tráfico de drogas es un problema. Los envíos de droga se concretan en su mayoría vía aviones comerciales, el sistema portuario y en ciertos casos, pequeños cruceros privados”, detalló el informe del Bureau for Internacional Narcotics and Law Enforcement Affaire, difundido en marzo de 2004, desde el Departamento de Estado44. “Los transportes de cocaína desde el aeropuerto de Ezeiza se destinan a Europa, Sudáfrica y Australia, mientras que los de heroína van a Estados Unidos”, detalló el informe45.

40

Hugo Alconada Mon, Los narcos se esfuerzan por llegar a la Argentina, La Nación, 13 de marzo de 2005. Daniel Santoro, Las preocupaciones de Estados Unidos, Clarín, 20 de febrero de 2005. 42 Hugo Alconada Mon, Los narcos se esfuerzan por llegar a la Argentina, La Nación, 13 de marzo de 2005. 43 Daniel Santoro, Las preocupaciones de Estados Unidos, Clarín, 20 de febrero de 2005. 44 Hugo Alconada Mon, Un foco que preocupa a los Estados Unidos, La Nación, 20 de febrero de 2005. 45 Ibidem. 41

42

Cuatro años antes, una advertencia casi idéntica se encontraba en el Reporte sobre Estrategias para el Control del Narcotráfico Internacional, al apuntar otra vez a Ezeiza como un foco preocupante46. Las dificultades políticas suscitadas por el descubrimiento de 60 kgs. de cocaína en un vuelo de SW a España, le abrieron un escenario más favorable a los reclamos del Departamento de Estado de Estados Unidos47. El informe sobre la Argentina integra un documento más amplio –de más de 1500 páginas- titulado “Reporte sobre las Estrategias para controlar el narcotráfico internacional 2005”. Lo firmó la secretaria de Estado, Condoleezza Rice, y alerta que el tráfico de drogas colombianas “ha incrementado mucho su presencia en todos los aspectos del comercio de narcóticos desde la Argentina”48. El narcotráfico, perseguido sistemáticamente en los países productores, está eligiendo puertos y aeropuertos alternativos de embarque, como Buenos Aires49. “Los narcóticos se envían fuera de la Argentina utilizando el transporte aerocomercial y, en ciertos casos, en buques de pasajeros. Los envíos de cocaína se destinan primordialmente a Europa”50. “La corrupción sigue siendo un asunto de alto perfil público en la Argentina”, aun cuando destaca que el gobierno “continúa esforzándose por eliminar la corrupción y juzgar a aquellos implicados en investigaciones sobre corrupción”. Curiosamente el reporte señala que uno de los proyectos bilaterales de cooperación llevados a cabo entre Argentina y Estados Unidos estuvo referido a los controles aeroportuarios, que fracasaron al menos una vez en el caso Southern Winds51. De todos modos –se aclara- la cooperación entre ambos países “siguió siendo excelente durante el 2004”52.

46

Ibidem. Fernando González, Presión de EE.UU. para apurar leyes contra el narcotráfico y terrorismo, Clarín, 26 de febrero de 2005. 48 Hugo Alconada Mon, Drogas: “La situación en Argentina, en un punto crucial”, La Nación, 5 de marzo de2005. 49 Joaquín Morales Solá, ¿Se instala el narcotráfico en la Argentina?, La Nación, 27 de febrero de 2005. 50 Hugo Alconada Mon, Drogas: “La situación en Argentina, en un punto crucial”, La Nación, 5 de marzo de 2005. 47

51

En setiembre de 2004 4 valijas con 60 kgs de cocaína fueron descubiertos en el aeropuerto de Barajas, en Madrid. Habían llegado en un avión de la empresa argentina Southern Winds, eludiendo todos los controles del aeropuerto argentino de Ezeiza. Southern Winds era una empresa subsidiada por el gobierno argentino. 52

Ana Barón, Preocupa a EE.UU. el tránsito de drogas desde Colombia, Clarín, 5 de marzo de 2005.

43

Cuadro 23. Cantidad y tipo de drogas incautada, en kgs.

Años

Cocaína

Marihuana

Pasta base

1999

1.662

18.301

34

2000

2.280

25.538

71

2001

2.087

33.052

199

2002

1.562

44.823

76

2003

1.918

58.340

74

2004

3.048

54.785

66

2005

5.399

36.481

102

Primer trimestre 2006

1.687

18.971

4

Fuente: Sedronar Secretaría de Programación y Coordinación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico, en: http://www.asociacionantidroga.org.ar/superint/Estadisticas/Proyecto%20Ley%20Plan%20Nac.%20contra%20las%20%20Drogas.p df

Las cantidades de droga incautada siguen siendo importantes año tras año. La nación ha implementado mejoras en los controles aeroportuarios, mediante la disolución de la vieja Policía Aeronáutica Nacional (PAN) y la creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA). Al mismo tiempo los controles aduaneros en puertos incorporaron escáneres para contenedores. Sigue conspirando contra la capacidad de control fronterizo la legislación comercial del MERCOSUR, que impide la apertura de contenedores en camino dentro de los países signatarios del acuerdo. No parece haber mejorado la capacidad de control en las fronteras terrestres, sobretodo en la frontera norte53.

3.4. Políticas públicas de seguridad y lucha contra el narcotráfico en la ciudad de Buenos Aires En la ciudad de Buenos Aires nunca gobernó el Partido Justicialista desde que en 1994 se constituyó como Ciudad Autónoma de Buenos Aires y comenzó a elegir a sus

53

La localidad de Salvador Mazza, fronteriza con Bolivia, es un caso emblemático de persistencia del tránsito de drogas y falta de adecuado control fronterizo. Desde 1998 se suceden las noticias provenientes de Salvador Mazza que se relacionan con el tránsito de drogas, asesinato de agentes de gendarmería nacional, dirigentes políticos ligados al narcotráfico, policías federales transportando cargamentos de cocaína, asesinatos de vendedores ambulantes, etc.

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autoridades ejecutivas54. Desde diciembre de 2007 el gobierno de la Ciudad está a cargo del Ingeniero Mauricio Macri, fundador del partido político PRO. En su campaña electoral la seguridad fue una consigna importante, pero los roces con el gobierno nacional y la insistencia en la necesidad y urgencia de contar con una policía propia acapararon la atención ciudadana sobre el nuevo gobierno. En la Secretaría de Justicia y Seguridad del Gobierno de la Ciudad se implementó un Plan de Seguridad Integral que contiene cuatro ejes: políticas de prevención, sistema de alerta, fortalecimiento de la Justicia y la creación de la Policía Metropolitana55. a. las políticas de prevención se centran en la coordinación de las políticas de gobierno, entre las áreas de salud, educación, desarrollo social, espacio público, justicia y seguridad. En concreto, en el aspecto de justicia y seguridad, funcionan cinco programas de aplicación cotidiana: 1. Plan de prevención del delito: dirigido a los vecinos en general, a quienes se convoca a asambleas barriales en los Centros de Gestión y Participación para efectuar sus denuncias, reclamos y propuestas. 2. Prevención mayor: para adultos mayores de 60 años 3. Redes vecinales: interacción con los vecinos de cada barrio, a fin de prevenir delitos. 4. Senderos seguros: vinculación con comerciantes, vecinos, Policía Federal para asegurar el trayecto de los escolares. 5. Estrategia de prevención social del delito: para jóvenes entre 16 y 30 años que se encuentren en situación de vulnerabilidad. b. El sistema de alerta trabaja sobre una mejora en el manejo de información, incorporando la elaboración de un mapa del delito como herramienta esencial. c. Policía Metropolitana: prevé un sistema de asuntos internos por fuera de la institución policial y se presenta como una “policía orientada a la comunidad”. Tendrá cuatro grandes partes: seguridad, administración, tecnico-científica e investigación. d. El fortalecimiento de la justicia prevé la creación de 36 fiscalías, juzgados penales y Policía Judicial. 54

Hasta 1994 el Intendente de la ciudad era elegido por el Poder Ejecutivo Nacional. “La ciudad trabaja por más seguridad”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en http://estatico.buenosaires.gov.ar/apps/contenido/archivos/14671.pdf 55

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La visión institucional sobre la nueva policía plantea una concepción moderna, con una dependencia de asuntos internos por fuera de la fuerza, orientada a la comunidad, con acento en la prevención, con capacitación permanente y no militarizada y la creación de una policía judicial. La seguridad en general expresa un planteo integral, de imbricación entre las áreas de salud, educación, desarrollo social, espacio público y justicia. Es una visión eficientista, que concibe la política como management, sin una expresa adhesión a valores democráticos, defensa de derechos humanos, crítica a la desigualdad social, etc. En ningún caso se hace mención al narcotráfico. El planteo neutro de la Policía Metropolitana enfrenta algunos condicionantes: 1. Aunque uno de los objetivos de la Policía Metropolitana es asegurar “la plena vigencia de los derechos y garantías constitucionales”, la nueva policía tendrá que hacer cumplir el Código de Convivencia de la ciudad, sumamente restrictivo y controversial. 2. La nueva policía seguirá aplicando la ley 23.950 que faculta a la policía a detener a cualquier persona por hasta 10 horas por averiguación de antecedentes. 3. La capacitación permanente que menciona este Plan de Seguridad Integral incorpora nuevos policías tras un curso de apenas 40 semanas. 4. La ciudad de Buenos Aires expresa con crudeza los indicadores de pobreza, desempleo e indigencia de todo el AMBA, limítrofes con la ilegalidad56 y habitualmente reprimidos por las fuerzas de seguridad. 5. Por otro lado la adopción de una estrategia comunitaria de seguridad, como la que esboza este Plan de Seguridad, parece débil frente a los delitos complejos y la criminalidad organizada. 6. Esta Policía Metropolitana deberá enfrentar las necesarias tareas de inteligencia, logística, comunicación, soporte informático, conexión internacional y capacitación superior, sin las cuales no hay forma de reducir los altos 56

El 22 de febrero de 2008 el nuevo gobierno de la ciudad expulsó violentamente, mediante la Policía Federal, a un numeroso grupo de cartoneros que acampaba desde hacía varios días en el barrio de Belgrano ante la cancelación definitiva y unilateral, por la empresa privada TBA, del “tren blanco” que hasta entonces transportaba su mercadería. En agosto de 2002 Mauricio Macri, candidato a jefe de Gobierno porteño por un sector el justicialismo, decía que “la ciudad de Buenos Aires está inundada de miles de delincuentes que todos los días ‘se roban la basura’ que la gente saca a la vereda”. ‘Los vamos a sacar de la calle’, prometió el candidato, en referencia a los cartoneros. Y amenazó con ‘meter preso’ a quienes no se allanen a su política de ‘higiene urbana’. Diario Página 12, 28 de agosto de 2002.

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indicadores históricos de la ciudad de Buenos Aires. Por un lapso de 3 a 5 años no se verificarán los resultados de la creación de la nueva policía. 7. El proceso de asentamiento de un cartel de consumo en la ciudad tendrá mejores posibilidades de desarrollo aprovechando las disputas interburocráticas entre las dos policías. 8. La falta de justicia penal y de servicio penitenciario propios no son mencionados. Son problemas que el poder político local deberá convertir en desafíos para la nueva institución.

3.4.1. ¿Una ciudad insegura? Las superposiciones institucionales que presenta la ciudad de Buenos Aires agravarán aun más los indicadores de inseguridad en la ciudad de Buenos Aires. Por ahora la Policía Federal es responsable de la seguridad de la población ciudadana y en definitiva el Estado Nacional.

Gráfico 4. Distribución del delito en la ciudad. Por comuna.

Fuente: Encuesta de victimización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Informe Final, 13 de agosto de 2007, pág. 41.

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Gráfico 5. Distribución de comunas por barrio de la ciudad.

Fuente: Encuesta de victimización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Informe Final, 13 de agosto de 2007, pág. 3.

Las comunas 1, 2, 14 y 13 corresponden a los barrios de sectores NSE alto (zona norte de la ciudad). Las comunas 4, 8 y 9 corresponden a los barrios de NSE bajo (zona sur de la ciudad). Las que presentan mayor incidencia delictiva son la 4 y 8 (NSE bajo) ubicadas al sur de la ciudad y que comprenden, entre otros, los barrios de Barracas, Villa Lugano y La Boca, mientras los de menor incidencia delictiva son las comunas 2 y 14 (ubicadas en el norte y que comprenden los barrios de Recoleta y Palermo) [EV, 41]. En la medición por estratos socio-económicos los sectores de mayores recursos son más “victimizables” ya que el índice de victimización presenta un valor de 33,9 para el NSE alto, un valor de 26,2 para el sector de NSE medio y de 19,5 para el NSE bajo. Esto significa que los sectores de mayores ingresos estuvieron expuestos a algún delito al menos una vez y media más que los sectores bajos [EV, 42]. Sin embargo las comunas de mayor poder adquisitivo (Recoleta, Palermo, Belgrano y Caballito) son las que

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reportan menores tasas de victimización. Es que los ciudadanos NSE altos que viven en comunas NSE bajas son los sectores más vulnerables al delito patrimonial.

Cuadro 24. Percepción de inseguridad en los barrios vulnerables (villas) Barrio

Villa 1.11.14

Villa 21-24

Villa 31

51.5%

61.2%

38.1%

Muy inseguro

Fuente: Encuesta de victimización, informe final, agosto de 2007, pág. 271 y ss.

Cuadro 25. Evaluación del trato de la policía en los barrios vulnerables (villas) Barrio Muy en desacuerdo

Villa 1.11.14

Villa 21-24

Villa 31

38.3%

40.9%

28.7%

Fuente: Encuesta de victimización, informe final, agosto de 2007, pág. 417 y ss.

Cuadro 26. Medidas para combatir la inseguridad en los barrios vulnerables (villas) Barrio

Villa 1.11.14

Villa 21-24

Villa 31

Más y mejor educación

27.9%

28.1%

30.8%

Terminar con la corrupción policial

21.5%

16.2%

8.5%

Combatir la pobreza/desempleo

18.9%

16.9%

21.3%

Aplicar la pena de muerte

1.4%

0.7%

21.4%57

Fuente: Encuesta de victimización, informe final, agosto de 2007, pág. 571 y ss.

La situación en los barrios vulnerables de la ciudad (Villa 31, Villa 1.11.14 y Villa 2124) revela que: -

El 20% de los menores de 19 años habría sido amenazado o agredido físicamente.

-

La amenaza o agresión en la franja etaria de 25 a 34 años es del 16.5%

-

Una de cada 11 mujeres fue robada con violencia.

-

La tasa de robo a hogares es la más alta de la ciudad.

-

Las mujeres tienen un 80% de posibilidades de ser víctima de hurtos respecto a los hombres [EV, 169].

57

En la villa 31 la propuesta de aplicar la pena de muerte es al mismo tiempo la medida más aprobada y más rechazada por los vecinos.

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3.5. El narcotráfico en la Ciudad de Buenos Aires El Ministerio del Interior y la Procuración General de la Nación crearon tras el escándalo Southern Winds la Unidad de Apoyo Fiscal para la Investigación de Delitos Complejos en materia de Drogas y Crimen Organizado (UFIDRO). A cargo de la nueva unidad especial de fiscales para la lucha contra el narcotráfico quedó Mónica Cuñarro, que renunció al poco tiempo, en enero de 2007. “Uno de los síntomas más claros del fracaso de las políticas en marcha es que se satura el sistema sólo con hechos de flagrancia, con lo que encuentran por la casualidad en el cateo, abandonado u oculto de alguna manera. Gendarmería secuestra la droga que detecta cuando cruza la frontera. Prefectura la detecta cuando hace el patrullaje en el río. La policía lo que se le cruza en la calle. Se encuentra droga, cada vez más, pero casi nunca hay detenidos clave por esos hallazgos, porque en realidad escasean las investigaciones que lleguen a los niveles más altos de las organizaciones criminales”58. La UFIDRO alertó sobre la presencia del narcotráfico en la ciudad de Buenos Aires. En la zona de las comisarías 34, 36 y 38 se relevan más de 30 causas con parámetros similares, sumado a los trabajados del cuerpo médico forense: mulas evisceradas que denotan la pericia de un profesional en la intervención quirúrgica. La Cámara del Crimen alertó que detrás de ciertos crímenes podía estar el narcotráfico. “Lo que nosotros advertimos en todas las causas era que… ante un hecho o enfrentamiento se les daba la novedad a distintos jueces y a distintos fiscales, y a veces no se los imponía de los antecedentes de estos hechos. De esa manera, el funcionario o magistrado, un fiscal o un juez, no puede tomar acabado conocimiento sobre el delito”. De los 140 heridos por armas de fuego que ingresaron al hospital Piñeiro en seis meses, un 60% correspondía a la comisaría 36° y el resto a la 38° y la 34°. “Esto es lo preocupante, que se denuncia que posiblemente las fuerzas de seguridad protejan al narcotráfico”. Fijar una política criminal que persigue al adicto por considerarlo el primer eslabón de una cadena produce que la mayoría de los condenados son consumidores o pequeños comerciantes. “El combate contra el narcotráfico es un fracaso”.

58

La policía y la guerra de narcos en la ciudad, Cristian Alarcón, diario Página 12, 8 de enero de 2007.

50

En los barrios vulnerables de la ciudad se libra una guerra por el control de la droga en la ciudad. La fiscal Mónica Cuñarro sostiene que esos grupos, que tienen como asiento principal la Villa del Bajo Flores, están protegidos por la Policía Federal.

4. Conclusiones 1. La Ciudad de Buenos Aires tiene carencias institucionales. No tiene policía propia, tribunales penales propios ni servicio penitenciario propio. La creación de la Policía Metropolitana fue efectuada sin acuerdo con el gobierno nacional y aportará mayor confusión al cuadro general. 2. En términos socioeconómicos, aunque es la segunda ciudad de América Latina en PBI per cápita, tiene tres barrios vulnerables en dos de los cuales (Villa 1.11.14 y Villa 31bis) se está asentando un cartel de consumo, con las consecuencias territoriales que eso implica. 3. Los indicadores de delito son más altos que el estándar nacional y se han amesetado, mientras en el nivel nacional e incluso en el Gran Buenos Aires han decrecido. 4. El criterio eficientista y profesional, aunque moderno, con que se plantea el Plan de Seguridad Integral del gobierno de la Ciudad ampara concepciones economicistas y de rational choice. El delito se mueve en un andarivel político, de conflicto y persistencia de intereses; no es una preferencia individual, es un proceso social.

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