Participatory Budget In Brazil - Dissemination Report

Rumo a um Orçamento Participativo

mais inclusivo e efetivo em Porto Alegre Brasil – Unidade de Gerenciamento do País Unidade de Desenvolvimento Sustentável Região da América Latina e do Caribe Banco Mundial

@ 2008 Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 Essa é uma versão resumida de um estudo realizado pelo Banco Mundial em 2006. A versão completa do estudo poderá ser encontrada no website: http://www-wds.worldbank.org. As opiniões emitidas nessa publicação são de exclusiva e de inteira responsabilidade de seus autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Banco Mundial, seus Diretores Executivos ou os governos por ele representados. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais estão proibidas.

Relatório sumário de um estudo de caso

Rumo a um Orçamento Participativo mais inclusivo e efetivo em Porto Alegre

Fevereiro de 2008

Brasil – Unidade de Gerenciamento do País Unidade de Desenvolvimento Sustentável Região da América Latina e do Caribe Banco Mundial

Índice Agradecimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii Antecedentes: um estudo sob demanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Fundamentos conceituais e metodologia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Principais resultados da pesquisa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Como é a qualidade de participação no OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Como é a interface entre o OP e a administração fiscal do município? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Qual é a capacidade do OP de fiscalizar a execução do orçamento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Qual é a relação do OP com outras iniciativas de prestação de contas social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Quais são os impactos sociais e fiscais do OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Conclusões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Principais recomendações . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Como aperfeiçoar a “qualidade de participação” no OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Como fortalecer a interação entre o OP e a administração fiscal do município? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Como aperfeiçoar a capacidade do OP de fiscalizar a execução do orçamento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Como estabelecer um sistema mais coerente de prestação de contas social na cidade, melhorando a articulação entre os fóruns de governança participativa? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Como aprimorar o entendimento dos impactos do OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Anexo: Análise econométrica detalhada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Figuras: Figura 1. Ciclo do Orçamento Participativo em Porto Alegre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Figura 2. Relações de poder importantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Figura 3. Número de participantes do OP, 1990-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Figura 4. Tempo dedicado ao OP pelos conselheiros (porcento) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Figura 5. Percepções do público sobre o OP por porcentagem da população, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Figura 6. Comparação do OP e ciclos do Orçamento Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Figura 7. Parcela de investimentos executados, 1999-2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Figura 8. A política, o ciclo de gasto e fóruns de participação em Porto Alegre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Figura 9. Despesas operacionais do município de Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estados brasileiros, 1986–2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Figura 10. Receitas correntes em Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estados brasileiros, 1986–2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Tabelas: Tabela 1. Participação do OP de acordo com a idade (porcento), 1995-2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Tabela 2. Conhecimento das regras e critérios do OP de acordo com o tempo da participação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Tabela 3. Impactos sociais e fiscais em municípios que implementaram o OP antes e depos de 1996. . . . . . . . . . . . . . 11 Tabela 4. Impactos usando somente governos municipais que implementaram o OP antes de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . 16 Tabela 5. Impactos usando governos municipais que implementaram o OP antes e depois de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . 17 Tabela 6. Impactos no desempenho fiscal (IPTU/PIB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Tabela 7. Impactos no desempenho fiscal (gasto operacional/gasto corrente). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

i

Agradecimentos

E

Caribe (LCSSO) e do Departamento de

Secretários Municipais Cézar Busatto, Clóvis

Desenvolvimento Social (SDV) do Banco Mundial.

Magalhães, João Portella e Cristiano Tastch, bem

A equipe responsável contou com o permanente

como a equipe do Observatório de Porto Alegre.

apoio e encorajamento de McDonald Benjamin

Finalmente, o relatório também se beneficiou do

(Gerente Setorial, LCSSO), Steen Lau Jorgensen

retorno e de sugestões dos representantes do

(Diretor do setor, SDV) e Caroline Kende-Robb

Conselho do Orçamento Participativo (COP),

ste estudo resulta de uma iniciativa

O relatório se beneficiou amplamente da estreita

conjunta da Unidade de Desenvolvimento

cooperação e apoio do prefeito José Fogaça e

Social da Região da América Latina e do

sua equipe em Porto Alegre, incluindo os

(Gerente Setorial, SDV). A equipe gostaria de

assim como do ex-prefeito de Porto Alegre, João

agradecer também ao Fundo Japonês de

Verle, e da organização não-governamental

Consultoria pelo seu apoio financeiro.

Cidade.

A equipe deste relatório foi liderada por William

A equipe agradece as excelentes contribuições,

Reuben (Cientista Social Senior, LCSSO) e foi

comentários e sugestões de McDonald Benjamin,

composta por Andre Herzog (SDV), Tito Yepes

Mark Lundell (Líder de Setor, LCSSD), Darwin

(Economista de Infraestrutura, LCSSD),

Marcelo (Consultores, LCSSD), Fernando Blanco

Alessandra Heinemann (LCSSO), Eri Watanabe

(Economista, LCSPE) e John Nash (Economista

(LCSSO) e Irina Ghobrial (LCSSO), do Banco

líder, LCSSD), assim como aos revisores deste

Mundial. Um relatório de Marco Kamiya (PADECO,

estudo: Ana Bellver (Especialista em Gestão do

Ltd.) serviu como base para o estudo. A equipe

Setor Público, LCSPS), Gianpaolo Baiocchi

que compilou o relatório base da PADECO foi

(Professor, Universidade de Massachusetts), Rob

composta pelos consultores brasileiros Tarson

Chase (Líder Especialista em Desenvolvimento

Núñez, Luciano Fedozzi, Milton André Stella, Ciro

Social, SDV) e Mila Freire (Assessora Senior, FEU).

Biderman, Glauco Peres da Silva, Itamar Spanhol,

Sugestões feitas por Ethan Weisman (Economista

Andrey Sgorla e Letícia Almeida. Peggy McInerny

Líder e Líder de Setor, LCC5C), Jennifer Sara

editou o relatório e Flávia Carbonari foi

(Líder de Setor, LCSSD) e Deborah Wetzel (Líder

responsável pela produção dos relatórios

Especialista em Setor Público, LCSPS) no

sumários.

Encontro Decisório contribuíram grandemente no sentido de melhorar a qualidade deste relatório.

ii

Foto: Ivo Gonçalves - PMPA

Antecedentes: um estudo sob demanda O governo municipal de Porto Alegre, capital do Estado brasileiro do Rio Grande do Sul, solicitou apoio ao Banco Mundial para fortalecer o processo de Orçamento Participativo (OP). Mais especificamente, o governo municipal solicitou ao Banco o enfoque em cinco questões básicas: n Como aperfeiçoar a “qualidade de participação” no OP? n Como fortalecer a interface entre o OP e a administração fiscal do município? n Como aperfeiçoar a capacidade do OP para fiscalizar a execução do orçamento? n Como estabelecer um sistema de prestação de contas social mais coerente na cidade, melhorando a articulação entre o OP e os diferentes fóruns de participação? n Qual é o impacto social e fiscal do OP?

Assembléia Regional do OP - 2007/2008

O Orçamento Participativo nasceu em Porto Alegre, a partir de um processo experimental e consultivo dirigido pelo governo municipal e por novos movimentos sociais no final dos anos 80. Esse processo se iniciou nos primeiros anos de redemocratização e descentralização no Brasil, após o fim da ditadura militar em 1985. A Constituição de 1988 deu início a um processo de descentralização e reformas tributárias que criaram espaço fiscal aos governos municipais para a tomada de decisões sobre investimentos públicos mais relevantes. Uma série de instituições de governança participativa vem se proliferando desde então no Brasil, com destaque para Conselhos Municipais de políticas e entidades de Orçamento Participativo. O OP foi introduzido no município de Porto Alegre sob a administração do Partido dos Trabalhadores (PT), numa coalizão com movimentos sociais. Embora, inicialmente, cercado de dificuldades devido a limitações fiscais, o OP de Porto Alegre conseguiu superar estes desafios ao longo do tempo, consolidando-se, progressivamente, até atingir sua forma atual. Hoje, o OP é conduzido por uma nova coalizão política liderada pelo Partido Popular Socialista (PPS), que administra o município de Porto Alegre. Possui, atualmente, uma metodologia complexa para organizar a participação popular em uma cidade de mais de 1.4 milhão de habitantes, bem como para priorizar investimentos públicos com base em três critérios principais: necessidades básicas nãoatendidas, população e preferências dos cidadãos. O OP constitui um elemento dentro de um complexo sistema de governança participativa existente em Porto Alegre. A figura 1 apresenta o ciclo anual do orçamento participativo em Porto Alegre.

Este relatório examina estes cinco desafios críticos que o OP enfrenta atualmente e propõe recomendações para superá-los. O Orçamento Participativo é um processo pelo qual os cidadãos e/ou organizações da sociedade civil participam diretamente em diferentes fases da preparação e fiscalização dos orçamentos públicos. Os OPs variam no nível e tipo de participação, bem como nos critérios técnicos e instrumentos utilizados na alocação de recursos. Na maior parte dos casos, o foco do Orçamento Participativo está nas despesas e envolve a tomada de decisões de forma participativa em planos anuais ou plurianuais do orçamento público1. O Orçamento Participativo ganhou reconhecimento nacional e internacional graças à experiência de Porto Alegre, que se tornou exemplo mundial de governança local transparente e prestadora de contas. Desde sua instituição na capital gaúcha, esse mecanismo de participação popular espalhou-se pela América Latina e pelo mundo, consagrando-se como uma das mais bem-sucedidas ferramentas de boa governança dos últimos 15 anos. Atualmente, o Orçamento Participativo é praticado em aproximadamente 200 municípios brasileiros e em diversas cidades da Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Guatemala, México, República Dominicana, Uruguai e Venezuela. Em 2005, o Peru tornou-se o primeiro País a institucionalizar um OP nacional.

1 Definição adotada pelo Social Accountability Sourcebook (Guia de Prestação de Contas Social) do Banco Mundial (http://ftp.worldbank.org/pub/dfgg/socacc.htm).

1

Figura 1. Ciclo do Orçamento Participativo em Porto Alegre

Março/Abril Reuniões preparatórias

Fevereiro Recesso

Dezembro Janeiro Discussões e eleição

Segunda metade de Abril/Maio Rodada de priorização Maio Julho Assembléias temáticas e regionais

Orçamento Participativo em Porto Alegre

Novembro Dezembro Discussões

Outubro Dezembro Detalhamento do plano de investimentos

Agosto Setembro Votação da matriz de investimentos

Julho Setembro Análise dos investimentos propostos

Primeira metade de Julho Assembléia Municipal

Fundamentos conceituais e metodologia Este estudo está baseado nos princípios conceituais do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2004 do Banco Mundial, que identifica a participação como um elemento central na prática de prestação de contas social. Neste relatório, participação é definida como o conjunto de esforços por meio do qual os cidadãos expressam sua voz, se engajam diretamente na administração ou monitoramento de serviços públicos e/ou na prestação de serviços públicos (Goetz 2003). Além disso, a voz é um fator indispensável que equilibra as relações de poder entre o governo, prestadores de serviço e usuários (ver figura 2). Esse estudo considera que a existência de fortes laços de responsabilidade entre o cidadão e a classe dos políticos (por meio do exercício da voz do cidadão) tem um impacto importante no laço

de responsabilidade entre o Estado e seus agentes prestadores de serviços (o compacto). O ato de expressar a voz é considerado a longa rota para a obtenção de prestação de contas (accountability) por envolver a tentativa dos cidadãos de influenciar a prestação de serviços através do Estado e de suas políticas sociais. O ato de expressar o poder do cliente é considerado a rota curta para a obtenção de prestação de contas porque os beneficiários exercem influência e poder direto sobre os serviços, afetando sua prestação sem passar pelo Estado. Esse estudo enfoca, principalmente, a voz, visto que o OP é um mecanismo de voz pelo qual o cidadão entra em um processo participativo com o objetivo de influenciar nas despesas públicas.

Figura 2. Relações de poder importantes

O Estado

OP Voz

Formuladores de políticas

Politicos

Compacto

Via longa de prestação de contas Cidadão/clientes Colisões/Inclusões Pobres Não-pobres

Via curta Poder do cliente

Provedores Administração Linha

Serviço

2

Organizações

Mecanismos de participação (como o OP) também

cria sua própria constituição, o que o ajuda a persistir por

podem romper equilíbrios ineficientes na estrutura

algum tempo. Quando os pobres chegam ao poder na

do Estado e, potencialmente, propiciar ganhos de

democracia, seu estímulo é reformar a estrutura do

eficiência em termos de resultados fiscais e sociais.

Estado para torná-lo mais eficiente, de forma que mais

A idéia por trás desse argumento é a de que o OP pode

impostos possam ser arrecadados a um custo menor,

contribuir para melhorar as receitas municipais porque

com fatias de renda menores para os burocratas.

cidadãos que têm voz ativa, no que se refere a decisões

Baseando-se nestes fundamentos e supondo que a

orçamentárias, estarão mais propensos a pagar os

participação no processo do OP no Brasil seja voltada

impostos locais. Uma suposição semelhante é a de que

aos pobres, é possível esperar um governo mais eficaz e

a participação dos pobres produz re-alocações mais

maior distribuição de renda. A não ser, é claro, que

eficientes dos gastos públicos, o que governos não con-

outros grupos se apropriem do processo participativo.

seguiriam identificar sem “perguntar diretamente” a seus cidadãos.

Quando há uma mudança na balança do poder, o incentivo para a nova coligação é o de produzir

No contexto dos mecanismos para prestação de

resultados sociais através da reforma da estrutura

contas social e voz do cidadão, o OP contribui para

do Estado para torná-lo mais eficiente em termos de

a formulação do orçamento público. Sua eficácia

coleta de impostos, alocação orçamentária e da

dependerá da qualidade de voz do cidadão. Se a voz

redução da renda pública capturada por burocratas.

dos cidadãos não for representativa ou for mal-

Esses esforços normalmente encontram enorme resistên-

informada, não fará uma contribuição positiva para a

cia por parte do eleitorado da coligação anterior, inclusive

melhoria da efetividade da prestação de contas e do

do aparato burocrático. Mecanismos participativos como

desenvolvimento. Esse estudo examina o OP em Porto

o OP podem produzir ganhos em eficiência, produzindo

Alegre como mecanismo de articulação de voz e procu-

resultados fiscais e sociais positivos e contribuindo para

ra avaliar a sua contribuição para uma prestação de

o fortalecimento do aprendizado cívico. De acordo com

contas mais eficiente e uma melhor governança durante

Williamson (1979), em tais circunstâncias, mecanismos

o ciclo de despesas públicas. A abordagem utilizada

como esses podem se tornar ferramentas eficientes na

identifica três dimensões de análise da qualidade da voz

ruptura do equilíbrio existente e, potencialmente, contri-

no OP de Porto Alegre: inclusão, que considera a quanti-

buir para melhores resultados fiscais e sociais.

dade de atores sociais que participa do processo, analisando as barreiras, incentivos e custos para a participa-

A metodologia deste relatório baseia-se em traba-

ção de certos grupos; legitimidade, que enfatiza os

lhos recentes sobre prestação de contas social e

aspectos de confiança, credibilidade e justiça do pro-

governança e enfoca cinco dimensões principais do

cesso do OP; e informação, que analisa o acesso dos

OP: (i) o processo participativo e as condições que

cidadãos a informações atuais, relevantes e confiáveis

determinam a qualidade e inclusão da voz dos cidadãos;

para participar de forma construtiva do processo do OP.

(ii) a interface de baixo pra cima entre o OP e a adminis-

O êxito da prestação de contas de todos os mecanis-

tração fiscal; (iii) a capacidade de cima para baixo do OP

mos participativos depende, no entanto, de um conjunto

como mecanismo de fiscalização na execução do orça-

de condições capazes de propiciar um ambiente favorá-

mento; (iv) os limites e potencial do OP dentro de um

vel ao engajamento cívico.

sistema mais amplo de prestação de contas social e

A capacidade da voz do cidadão em influenciar

impactos sociais e fiscais. O relatório combina métodos

governabilidade participativa; e, finalmente, (v) seus processos de decisão e impactar resultados de

qualitativos e quantitativos, incluindo modelos economé-

desenvolvimento depende, também, de fatores de

tricos, análise de dados, pesquisas representativas de

economia política mais amplos e da inserção no

domicílios de Porto Alegre, entrevistas semi-estruturadas,

esquema de governança existente. Acemoglu, Ticchi e

grupos focais organizados, um exame dos orçamentos

Vindigni (2006) mostram, por exemplo, que em certas

anuais da cidade e pautas das reuniões do OP em que

circunstâncias, ao optar por uma estrutura de Estado

são decididos os investimentos em obras públicas. Este

ineficaz, os ricos podem valer-se de apadrinhamento e

estudo foi beneficiado por um processo interativo de

apropriar-se de políticas democráticas. Isto lhes permite

diálogo com os principais parceiros que participaram

reduzir a quantia de redistribuição e a prestação de bens

desde a fase inicial até a apresentação dos resultados da

públicos na democracia. Além disso, o Estado ineficaz

pesquisa.

3

Principais resultados da pesquisa de sua implementação, mas, recentemente, começou a

Como é a qualidade de participação no OP?

cair e estabilizou-se em torno de 11.000 participantes A participação do OP é expressiva em Porto Alegre.

por ano (ver figura 3). Apesar dessa recente queda, o

Cerca de um quinto da população relata ter participado

envolvimento ainda expressivo de um grande número

do OP em algum ponto de suas vidas. O número de

de cidadãos no orçamento público revela um interesse

participantes cresceu rapidamente nos primeiros anos

dos cidadãos na participação2.

Figura 3. Número de participantes do OP, 1990-2006

Número de participantes OP 20000 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0

Evolução do número de participantes no OP 1990 a 2006

Total

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ano No entanto, certos grupos sociais encontram

conselheiros: pessoas entre 50 anos ou mais

barreiras ou falta de estímulos para participar.

representam quase a metade de membros eleitos do

Mulheres e grupos de baixa renda apresentam altos

conselho (43,96 porcento). Conseqüentemente, a sub-

percentuais de representação. Minorias étnicas e

representatividade da população jovem entre

portadores de deficiência também são bem

delegados e conselheiros é ainda mais crítica. Como se

representados. Contudo, alguns grupos sociais não

pode verificar na tabela 1, apenas 1,7 porcento dos

participam com a mesma intensidade devido a barreiras

jovens entre 16–25 anos de idade foram eleitos

de participação e falta de incentivo. Grupos sub-

conselheiros e apenas 8,1 porcento delegados, entre

representados incluem os extremamente pobres,

1995 e 2005. Foto: Ricardo Giusti - PMPA

jovens, grupos de renda média a alta, bem como certos grupos profissionais, tais como empresários. Exigências de tempo, linguagem, baixo nível de escolaridade e um limitado entendimento do processo do OP são algumas das barreiras à participação, especialmente em instâncias mais elevadas de representação. Para os muito pobres, o tempo e o custo despendidos na participação são muito altos. Grupos com maior renda sentem-se desestimulados a participar porque, segundo eles, o OP tem como foco principal atender demandas de infra-estrutura dos pobres, e porque a participação requer tempo. Há uma relativa supra-representatividade de pessoas mais velhas entre os participantes do OP.

Reunião do Conselho do Orçamento Participativo - 27/11/2007

Essa supra-representatividade é ainda mais significativa quando analisada a faixa etária de delegados e

2 Para saber mais sobre participação no OP, ver Fedozzi (2007).

4

Tabela 1. Participação do OP de acordo com a idade, 1995-2005 (porcento)

Membros do Conselho (2005)

Delegados (2005)

População (IBGE 2000)

Idade

1995

1998

2000

2002

2005

16 a 25

15.8

17.3

17.6

19.5

19.0

1.7

8.1

24.3

26 a 33

19.1

15.1

16.4

17.4

15.0

6.0

8.3

15.9

34 a 41

23.0

22.7

20.4

19.9

16.7

12.9

19.3

16.7

42 a 49

18.8

19.4

18.6

18.6

21.7

35.3

26.9

13.8

50 ou + (para 2002)

22.4

25.2

25.9

24.5

19.0

34.5

26.9

14.6

60+ (2005)

-

-

-

-

8.6

9.5

10.5

14.7

N/R2

0.9

0.3

1.1

0.1

0.0

-

-

-

Total

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Fonte: Fedozzi (2007).

Figura 4. Tempo dedicado ao OP por conselheiros %

2 N/R: Não respondeu.

O fator tempo é uma razão para a supra-

22%

24%

representatividade de cidadãos mais velhos, especialmente entre conselheiros e delegados. Uma pesquisa entre 44 conselheiros e ex-conselheiros mostrou que a participação no OP demanda tempo. A maioria dos delegados dedica entre 4 a 8 horas por semana para o OP, e 21,4 porcento despendem mais de 12 horas por semana. O tempo exigido para a participação

13%

no OP, especialmente em níveis mais altos de representatividade, é provavelmente uma barreira à participação para grupos sub-representados, como os jovens e pessoas de meia idade empregados em turno integral.

41% Até 4 horas por semana Entre 4 e 8 horas por semana Entre 8 e 12 horas por semana Mais do que 12 horas por semana

O OP goza de credibilidade entre seus participantes e a população de Porto Alegre como um todo. De acordo com a pesquisa, a percepção do público em geral é de que o OP é uma conquista muito Foto: Ivo Gonçalves - PMPA

importante da cidade de Porto Alegre — ajuda a fortalecer a democracia, aumenta a eficiência do governo, é voltado à população mais carente e melhora a qualidade de vida da cidade (ver figura 5). Como era de se esperar, essa percepção é ainda mais positiva entre os participantes do OP. Mesmo questões controversas sobre percepções públicas do OP receberam respostas favoráveis. Declarações colocando o OP como uma “prática demagógica,” por exemplo, alcançaram um percentual relativamente baixo nas pesquisas, com somente 16.18 porcento dos entrevistados declarando-se total ou parcialmente de acordo com isto.

Anúncio da construção da escola municipal de ensino fundamental Rincão, demanda do OP 2001 - 31/10/2007

5

Figura 5. Percepções do público sobre o OP por porcentagem da população, 2006 concorda totalmente 65.88

É muito importante Amplia a democracia

23.61

57.26

Aumenta a eficiência do governo

51.71

A favor dos pobres

53.6

Melhora a qualidade de vida %0

concorda mais ou menos

26.68 29.16 30.11

56.91 20

28.57 40

60

80

100

Fonte: Pesquisa realizada por este estudo, 2006.

Apesar da percepção positiva do público, é impres-

por pressões regionais para alocar recursos para finan-

cindível lidar com importantes desafios que perma-

ciar pequenas obras públicas, o OP também apresenta

necem no processo de prestação de contas do OP.

um desempenho muito bom: embora o número de

Há, por exemplo, um desequilibrado campo de atuação

demandas para pequenos investimentos tenha cresci-

para os participantes do OP na delegação em níveis mais

do, isto não afetou a parcela total de recursos alocados

altos de representação. Participantes com mais anos de

para suprir tais demandas. Por outro lado, não há pro-

experiência, disponibilidade de tempo e conhecimento

vas de que o OP tenha desempenhado um papel positi-

das complexas regras de procedimento do OP têm mais

vo na contribuição para um equilíbrio fiscal em Porto

probabilidades de serem eleitos como delegados regio-

Alegre. Não há ligação direta entre política e comporta-

nais e conselheiros, o que tem levado a baixos níveis de

mento fiscais em Porto Alegre e o OP. Em diferentes

rotatividade entre os delegados. Além disso, os mecanis-

ocasiões, as previsões de gastos e receitas não coinci-

mos de informação entre delegados e suas bases não

diram com os valores reais. Esse desequilíbrio fiscal tem

são sistemáticos e carecem de registros. O predomínio

sido geralmente coberto pela criação de déficits corren-

de uma cultura verbal entre os constituintes do OP, o que

tes ou pela postergação de investimentos de capital.

demanda e gera menos precisão, e o fato de que o OP é em si mesmo percebido como um ganho na prestação

Inconsistências entre os ciclos do OP em Porto

de contas ao público, podem explicar o desencontro

Alegre e do orçamento municipal também têm contri-

existente entre a credibilidade do OP e as falhas a respei-

buído para a elaboração de planos de investimentos,

to de sua prestação de contas interna.

que carecem de informações precisas sobre a distri-

Como é a interface entre o OP e a

OP e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) se sobre-

buição de recursos. A figura 6 mostra como os ciclos do administração fiscal do município?

põem, revelando um desencontro entre os cronogramas para a priorização do orçamento do OP e a preparação

Apesar de gozar de altos índices de participação e

das diretrizes do orçamento municipal anual. A priorização

credibilidade, a análise da influência do OP na

das obras públicas no OP começa no princípio de maio e

administração fiscal gera resultados variáveis. Por

vai até julho. Nesse meio tempo, a LDO é elaborada pelo

um lado, o OP em Porto Alegre não levou a uma aloca-

braço Executivo do governo municipal entre julho e agosto,

ção medíocre de recursos ou fragmentação de investi-

e então submetida à Câmara de Vereadores em 15 de

mentos. A distribuição de recursos nos últimos doze

agosto. O resultado é que o timing dos dois processos

anos de implementação do OP mostra uma gradual

não é completamente sincronizado, e etapas importantes

redução das quantias alocadas para demandas regio-

no processo do OP são concluídas sem informações pre-

nais, indicando que o OP tem privilegiado, gradualmen-

cisas sobre a previsão do orçamento (ver boxes em azul

te, demandas temáticas, embora nos últimos dois anos

na figura 6). Conseqüentemente, diminui a capacidade do

a parcela de demandas regionais tenha crescido. Em

governo municipal de executar os investimentos planeja-

outras palavras, o processo do OP tem alocado recur-

dos dentro do cronograma traçado. Estas inconsistências

sos cada vez maiores no sentido de atender as necessi-

criam graves riscos à credibilidade do OP, gerando des-

dades estratégicas da cidade como um todo. Em rela-

confiança entre os participantes quanto à capacidade real

ção ao risco da fragmentação de investimentos, imposto

do OP de influenciar os investimentos municipais.

6

Figura 6. Comparação do OP e ciclos do Orçamento Municipal MARÇO/ ABRIL Reuniões de articulação e preparação; integração dos fóruns de delegados e fóruns de planejamento; apresentação do Plano de Investimentos e do Regimento Interno.

Segunda quinzena ABRIL/MAIO

MAIO/JUNHO/ JULHO

Rodada de assembléias: eleição das prioridades temáticas e dos conselheiros.

Regiões, Temáticas e Fóruns Municipais de Servidores; eleição dos delegados; hierarquização das obras e serviços.

Data de envio da LDO para a Câmara de Vereadores – 15 de agosto.

FEVEREIRO

Sanção da LDO pelo prefeito – 10 de outubro.

Recesso

DEZEMBRO/ JANEIRO Discussão e votação do Regimento Interno, critérios gerais, técnicos e regionais.

Sanção da LOA pelo prefeito – 15 de dezembro.

Data de envio da LOA para a Câmara de Vereadores – 15 de outubro.

Primeira quinzena JULHO Assembléia Municipal

JULHO/ AGOSTO/ SETEMBRO Análise das demandas.

AGOSTO/ SETEMBRO Discussão e votação da matriz orçamentária e início da distribuição de recursos para as regiões e temáticas no COP.

NOVEMBRO/ DEZEMBRO

OUTUBRO/ DEZEMBRO

Discussão das alterações ao Regimento Interno, critérios gerais, técnicos e regionais.

Detalhamento do Plano de Investimentos e Serviços; finalização das distribuições de recursos; apresentação e votação das propostas.

A falta de informações pode levar ou ao excesso

Outro resultado da pesquisa que gera

ou ao corte de demandas a serem incluídas na

preocupações está relacionado à contínua e

proposta do Plano de Investimentos. De fato, o OP

significativa queda do percentual do Plano de

trabalha com estimativas de receita baseadas em anos

Investimentos (PI) que foi implementado. Esse

anteriores, fazendo correções diante da taxa esperada

percentual determina, de maneira geral, se os

de crescimento econômico, arrecadação de impostos e

investimentos orçados foram efetivamente concluídos

operações de crédito, sendo que todos estes itens

dentro do cronograma previsto e se todas as demandas

foram superestimados. O desencontro entre as datas

incluídas no PI foram efetivamente executadas.

da priorização do OP e o processo orçamentário é

Enquanto entre 1990 e 1999 aproximadamente 90

atualmente uma das principais preocupações dos

porcento dos projetos do PI foram concluídos antes da

servidores da Secretaria Municipal da Fazenda.

data prevista, desde o ano de 2000 este percentual tem Foto: Luciano Lanes - PMPA

ficado abaixo dos 70 porcento, apresentando, sucessivamente, significativas quedas (ver figura 7). A taxa dos investimentos executados caiu ainda mais em 2005 e 2006. Entretanto, nesses últimos dois anos um considerável número de projetos foi classificado como “em andamento”. Isso significa que eles ainda estão dentro do cronograma previsto para conclusão e não podem ser considerados como incompletos. Além disso, é importante destacar que obras públicas priorizadas pelo OP que não são encerradas dentro do planejado, normalmente são incluídas no próximo ciclo orçamentário. Isto implica demora na conclusão das obras, mas não, necessariamente, o seu abandono.

Posse dos conselheiros do Orçamento Participativo - 27/7/2007

7

Figura 7. Parcela de investimentos executados, 1999-2006 100% 90% 80% 70% 60%

%

50% 40% 30% 20% 10% 0%

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Ano Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre

O debate sobre o Orçamento Participativo tem-se

Qual é a capacidade do OP de fiscalizar

centrado, principalmente, no papel da voz dos cida-

a execução do orçamento?

dãos na tomada de decisão sobre o orçamento, não na vigilância pública sobre os gastos do gover-

Existe, certamente, uma oportunidade para

no nem na entrega de bens e serviços. Uma análise

aumentar a contribuição do OP sobre o gasto

das pautas das reuniões chave do Conselho do

responsável do dinheiro público em diversas

Orçamento Participativo (COP) mostrou que ele não tem

instâncias de governo. Embora o OP em Porto Alegre

feito uma avaliação consistente das políticas fiscais e

tenha contribuído para um maior entendimento das

decisões municipais, particularmente em momentos

necessidades de gastos públicos voltados aos mais

críticos. Este comportamento do COP pode ser atribuí-

carentes, ele não tem cumprido seu potencial de

do à ausência de uma motivação de seus membros em

aperfeiçoar a compreensibilidade do orçamento e tem

priorizar esta discussão sobre seu interesse em assegu-

dado atenção insuficiente à fiscalização do orçamento.

rar que as demandas de sua comunidade sejam incluí-

Os participantes do OP consideram-se geralmente mal

das no Plano de Investimentos. Outra possibilidade

informados sobre o orçamento, particularmente em

seria a falta de qualificação e informação de seus mem-

relação à aquisição e execução de obras públicas.

bros para proceder este tipo de análise, uma vez que a

Apenas uma minoria (4-8 porcento) das pessoas

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei

entrevistadas afirmaram estar bem informadas (ver

Orçamentária Anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA)

tabela 2).

requerem certos conhecimentos técnicos que o cidadão comum pode não possuir. Tabela 2. Conhecimento das regras e critérios do OP de acordo com o tempo da participação Conhecimento das regras e critérios de trabalho do OP Maioria das regras

Somente algumas

Poucas

Não sabe

Total

Tempo de Participação no OP 1 ano

2 para 4 anos

5 para 7 anos

8 anos ou mais

n

22

98

94

153

%

11.1

25.9

47.7

64.0

n

66

144

60

58

%

33.2

38.0

30.5

24.3

n

46

81

30

23

%

23.1

21.4

15.2

9.6

n

65

56

13

5

%

32.7

14.8

6.6

2.1

n

199

379

197

239

%

100

100

100

100

Fonte: Pesquisa de Opinião Pública (2007).

8

Embora o OP formalmente permita aos cidadãos

seja, provavelmente, o mecanismo mais conhecido

fiscalizar a execução do Plano de Investimentos, a

de participação direta no Brasil, ele existe dentro de

fiscalização ocorre de forma ad-hoc. O governo muni-

um complexo sistema de governo participativo

cipal oferece condições favoráveis para a fiscalização do

local.3 Assim como diversas outras cidades, Porto Alegre

orçamento: adota vários processos de prestação de

conta com múltiplas esferas de interação entre o governo

contas, possui um sofisticado sistema de informatização

local e a sociedade civil. Cada uma dessas esferas é de

e fornece informação atualizada sobre o planejamento

uma natureza em particular, abrangendo desde a expres-

do orçamento, gastos públicos, programas do governo

são da voz do cidadão na legislação, planejamento urba-

local e dados sócio-econômicos em seu site. No entan-

no e orçamento até a co-produção de bens e serviços

to, os cidadãos de Porto Alegre não dispõem de oportu-

públicos. Contudo, a análise indica claramente que Porto

nidades sistemáticas para dar seu retorno sobre a pres-

Alegre não tem um sistema coerente de governo local

tação de serviços. Embora a qualidade dos serviços seja

em termos de participação e prestação de contas social.

debatida em diversos espaços participativos do município, incluindo o OP, estes debates não são amparados

Apesar da cidade ter sido pioneira no aprofunda-

por dados ou por um retorno confiável e sistemático aos

mento da democracia em nível local, ela própria tam-

usuários sobre o acesso, uso, qualidade e prestação de

bém acabou criando uma série de espaços inefica-

vários serviços municipais. A maioria das informações

zes. Duplicação de papéis, competição e tensões reais

sobre o desempenho do OP se dá através da mídia sob

existem em vários fóruns de participação em Porto

formatos inadequados e de modo casual. Há pouco ou

Alegre. Esses espaços devem ser articulados de forma

nenhum fluxo de informações entre delegados regionais

coerente para criar um sistema de participação e contro-

(ou nos próprios fóruns regionais) e suas respectivas

le social que possa traduzir-se em participação e media-

comunidades. A falta de atenção à execução do orça-

ção no alcance de resultados. Há também algumas

mento municipal pode ter contribuído indiretamente à

importantes lacunas funcionais na atual constelação de

atual situação do OP, que apresenta vários investimentos

espaços participativos, tais como o cálculo de receita e

não estão sendo executados de forma distinta de como

despesa, revisão das alocações e fiscalização e avalia-

haviam sido planejados.

ção de desempenho, como mostra a figura 8. Portanto, apesar de o OP ter se tornado uma prática vibrante e sólida de governança participativa, há espaço para melhori-

Qual é a relação do OP com outras

as nesse sistema, e também em outras esferas de parti-

iniciativas de prestação de contas social?

cipação popular existentes na cidade.

Embora o Orçamento Participativo em Porto Alegre

3 Para uma análise detalhada sobre a evolução da participação popular em Porto Alegre, ver Baiocchi (2005).

Figura 8. A política, o ciclo de gasto e fóruns de participação em Porto Alegre POLÍTICA & CICLO DE GASTO

SOCIEDADE CIVIL GOVERNO LOCAL Congresso da Cidade

Formulação de política

Conselhos Municipais Fóruns de Planejamento

Planejamento do orçamento

Orçamento Participativo

Aquisição Execução do orçamento

Ausente

Auditoria pública

9

1

Falta de um marco geral para articular as diferentes instituições sociedade civil – governança local

É importante reconhecer, portanto, as limitações do

Por outro lado, o estudo não indica impactos

OP em viabilizar a prestação de contas do governo

positivos consistentes no desempenho fiscal. A

municipal em relação à execução do orçamento e à

segunda hipótese testou o impacto do OP no desempe-

qualidade da prestação de serviços. Desde sua

nho fiscal supondo que, ao dar aos cidadãos o poder de

criação, o principal objetivo do OP tem sido a inclusão

influência sobre decisões de alocação, haverá uma

do retorno do cidadão na formulação do orçamento. Ao

maior transparência na utilização dos recursos do orça-

longo do tempo – e como resultado de seu êxito e

mento público e um aumento no grau de conhecimento

permanência, mas também como resposta à necessida-

do cidadão em relação ao orçamento público. Entretanto,

de de entender e fiscalizar o orçamento municipal – o OP

não foi possível constatar um impacto consistente do OP

desenvolveu certa capacidade de fiscalizar a execução

no desempenho fiscal dos municípios. Quando mensura-

dos investimentos priorizados, bem como a execução de

do pela proporção de investimento para gastos

obras públicas. Contudo, tais capacidades são limitadas

correntes, o impacto do OP no desempenho fiscal pare-

e deveriam ser fortalecidas.

ceu ser negativo (ou seja,contrário ao esperado). A ausência de resultados positivos associados ao OP na performance fiscal de Porto Alegre pode ser explicada

Quais são os impactos sociais e fiscais do OP?

pela ênfase dada pelo OP à alocação de investimentos de

A análise econométrica conduzida para este estudo

decisões da administração fiscal.

capital e pela fraca relação do OP com outras isolou os impactos fiscais e sociais do OP para A tabela 3 resume o sinal e a significância dos coefi-

estabelecer se estes são de fato causados pelo Orçamento Participativo. A análise compara governos

cientes que medem o impacto do OP em variáveis

municipais do País que adotaram OP com um grupo de

sociais e fiscais. De maneira geral, os impactos foram

governos municipais que não adotaram o OP e que

extremamente significativos em municípios que haviam

possuíam oportunidades compatíveis para reduzir os

implementado o OP antes de 1996 e, portanto, já utiliza-

índices de pobreza, melhorar a prestação de serviços

vam o mecanismo há mais tempo. Impactos positivos em

públicos e a performance fiscal antes do advento do OP.

variáveis sociais também foram bastante sigificativos para

A análise atenta para o fato de que na maioria dos

essas municipalidades. Por outro lado, os impactos fiscais

governos municipais em que o OP foi implementado, o

são significativos a um nível mais baixo de confiança. No

Partido dos Trabalhadores (PT) foi um ator político chave,

caso das municipalidades que implementaram OP antes

seja por estar administrando a prefeitura ou por ser a

de 1996, o impacto fiscal apresenta um sinal oposto ao

segunda força política mais importante da cidade. Neste

esperado. (Para uma análise detalhada do estudo econo-

sentido, esse estudo investiga se os impactos estimados

métrico sobre os impactos sociais e fiscais do OP, ver

foram resultados do OP e não o resultado do mesmo

Anexo).

análise é capaz de determinar se foi o OP, e não o processo político que desencadeou o OP, que produziu os impactos. Resultados iniciais da análise econométrica

Foto: Luciano Lanes - PMPA

processo político que levou o PT ao poder. Portanto, a

sugerem que Orçamento Participativo pode ter impactado na redução dos índices de pobreza nos governos municipais onde foi implementado por mais de uma década. Vale a pena observar que este impacto sobre a pobreza ocorreu apesar da redução do PIB per capita nestes governos municipais, sugerindo que o OP pode contribuir para um impacto redistributivo no longo prazo. Parece, também, que o impacto no acesso à água tratada e saneamento básico é positivo para todos os governos municipais que adotaram o OP.

Assembléia do OP, região Norte - 25/05/2007

10

Tabela 3. Impactos sociais e fiscais em municípios que implementaram o OP antes e depois de 1996

Impactos fiscais

Impactos sociais

Acesso a melhores Arrecadação de sistemas de impostos esgoto sobre imóveis

Redução da pobreza

Acesso à água encanada

+

+

+

+

+

+

+

Impacto se o OP foi implementado antes de 1996 Impacto se o OP foi implementado depois de 1996

Legenda:

Significativo em 99%

Significativo em 95%

Impacto Positivo

Impacto Negativo

Investimentos/ gastos operacionais

-

Não Significativo

O estudo traz também uma análise econométrica

que em outras cidades. Com relação à performance

mais simplificada com resultados específicos

fiscal, os resultados indicam ser improvável que o atual

sobre o caso de Porto Alegre, seguindo a mesma

problema fiscal da cidade esteja de fato relacionado ao

lógica de comparação de grupos de tratamento e

OP. A análise sugere uma maior probabilidade de Porto

controle. Essa análise compara Porto Alegre com

Alegre ter aumentado seus gastos operacionais depois

todas as outras capitais de Estados brasileiros e com

de 1996 por alguma outra razão, e ter sido incapaz de

todas as capitais que não possuem OP. Com base nos

resolver essa questão mesmo com o aumento (relativo)

dados disponíveis, não foi possível concluir que as

das receitas, observado a partir do ano 2000 (ver

condições de vida em Porto Alegre melhoraram mais do

figuras 9 e 10).

Figura 9. Despesas operacionais do município em Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estados brasileiros, 1986–2004 (a) Todas as capitais de Estados

(b) Capitais de Estados sem OP

1200

800

1000

600

800 400 600 200

400 200 1985

0 1990

1995

2000

2005

1985

1990

ano Unidade tratada

1995

2000

2005

ano Grupo de controle

Unidade tratada

11

Grupo de controle

Figura 10. Receitas correntes em Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estados brasileiros, 1986–2004

(a) Todas as capitais de Estados

(b) Capitais de Estados sem OP

2000 1000 1500

800

1000

600

500

0 1985

400

1990

1995

2000

200 1985

2005

1990

ano

2000

2005

ano Grupo de controle

Unidade tratada

Grupo de controle

Foto: Cristine Rochol - PMPA

Unidade tratada

1995

Conclusões As descobertas acima contribuem para a identificação dos potenciais e das limitações do OP. As descobertas sobre impactos do OP no desempenho fiscal e nos índices de pobreza no Brasil sugerem que o OP é um mecanismo participativo que tem forte potencial para impactos distributivos voltados aos grupos mais carentes, capazes de levar à redução da pobreza no longo prazo. Sua capacidade de exercer impacto positivo no desempenho fiscal é menos evidente. Esta aparente limitação do OP tem importantes conseqüências para a sustentabilidade dos

Assembléia do OP 2007/2008 da região Cristal - 23/05/2007

investimentos voltados às camadas mais Foto: Luciano Lanes - PMPA

desfavorecidas da população. Os resultados da análise de impactos confirmam os resultados gerais desse estudo: o OP em Porto Alegre constitui uma via representativa e confiável da voz do cidadão para os pobres influírem na alocação de investimentos públicos, mas tem limitações para melhorar o desempenho fiscal. O desencontro de ciclos entre o OP e o orçamento municipal e um alcance estreito do OP nas alocações de investimento impedem a melhoria da compreensibilidade e prestação de contas do orçamento, bem como a melhoria da qualidade dos gastos além da alocação de investimentos, arrecadação de receita e o desempenho fiscal e prestação dos serviços em Porto Alegre.

Assembléia do OP 2007/2008 da região Leste - 01/06/2007

12

Principais recomendações Mudanças e melhorias na metodologia do OP

o treinamento e a educação dos participantes é

podem ajudar a superar algumas de suas

essencial para consolidar integralmente os benefícios

limitações. Ainda assim, os limites estruturais do OP

potenciais do OP como mecanismo que auxilia o

devem ser admitidos pelos atores sociais e autoridades

cidadão a entender o processo do orçamento

municipais. Há outros mecanismos de participação que

municipal. Necessidades de treinamento deveriam ser

são mais adequados para aperfeiçoar a prestação de

identificadas a cada nível de participação (como

contas em certas fases do ciclo de gastos públicos, tais

delegados e conselheiros) e para cada fase do ciclo do

como conselhos setoriais para gerir políticas setoriais

OP como parte integral do processo do OP.

contabilizáveis e a prestação de serviços. As seguintes recomendações visam contribuir para o

Tornar a representatividade do OP mais legítima e

aperfeiçoamento do desempenho e impactos do OP em

contabilizável é fundamental para preservar sua

Porto Alegre, ao mesmo tempo em que propõem

credibilidade. Simplificar as regras de procedimento

medidas específicas para envolver outras organizações

do OP e torná-las mais acessíveis aos seus

e mecanismos no estabelecimento de um sistema de

participantes nivelaria o campo de atuação entre os

prestação de contas social, no qual o OP cumpre um

participantes e evitaria uma concentração do

papel de destaque.

conhecimento das regras nas mãos de poucos representantes do OP. Além disso, estabelecer diretrizes

Como aperfeiçoar a “qualidade

e formatos simples para apresentações dos

de participação” no OP?

conselheiros e delegados melhoraria o sistema de relato aos constituintes e a prestação de contas de cima para baixo.

Criar estímulos e remover barreiras para tornar o OP mais inclusivo é um desafio crítico. Medidas para encaminhar estes desafios poderiam incluir a

Como fortalecer a interação entre o OP e a

expansão do foco do OP a tópicos de importância

administração fiscal do município?

estratégica para a cidade como um todo, incluindo fiscalização orçamentária, receitas e gastos correntes

Ajustar o cronograma do processo de priorização

municipais que afetam o espaço para investimentos do

do OP e o ciclo municipal do orçamento é

OP e que atrairiam o interesse da classe média e de

fundamental. Colocar o ciclo do OP um mês à frente

grupos profissionais, como empresários. Além disso, a

para assegurar consistência com a Lei Orgânica do

participação poderia ser mais adequada no sentido de

governo municipal traria melhores resultados em termos

atrair aqueles que atualmente não participam, por

de qualidade de informação disponível durante o

exemplo, ao promover votações online em prioridades

processo de priorização e, conseqüentemente,

de investimento disponíveis ou, re-embolsando os

melhoraria a eficácia das demandas do OP. Uma

custos financeiros da participação no caso dos grupos

solução alternativa seria assegurar que o Executivo do

mais carentes (por exemplo, o custo de passagens de

governo municipal forneça uma estimativa de receita

ônibus para participantes abaixo de certos níveis de

razoavelmente precisa no período para o qual as

renda). Melhorar a eficiência das reuniões do conselho

demandas de investimento do OP estão sendo

do OP, ao reformular os procedimentos das reuniões,

priorizadas. Entre maio e julho, cada região e setor

pouparia tempo aos participantes. Finalmente, melhorar

deveriam então receber uma estimativa mais precisa

13

dos limites orçados para gastos de capital no ano

locais e grupos de especialistas que poderiam auxiliar o

seguinte.

COP a desenvolver políticas fiscais independentes e análise de orçamentos, e tornar o website do

A articulação entre a administração fiscal do

ObservaPoA num sistema que ofereça informação

município e o OP poderia ser ainda mais

estatística para avaliar prioridades e monitorar

aprimorada com a expansão para dois anos do

impactos.

ciclo do OP no caso de obras públicas complexas, mantendo um cronograma anual para os investimentos

Como aperfeiçoar a capacidade do OP

do OP passíveis de execução em menor período de

de fiscalizar a execução do orçamento?

tempo. Esta medida aumentaria a capacidade dos participantes do OP se engajarem na fiscalização das

Fortalecer a compreensibilidade do orçamento em

obras públicas ao reduzir a pressão de tempo gerada

Porto Alegre é a pré-condição para melhorar a

pelo atual ciclo anual. Ainda assim, deve-se admitir que

capacidade de fiscalizar a execução do orçamento.

uma possível mudança no sentido de um OP bianual é

Atualmente, a compreensibilidade do orçamento é

uma redução da interface entre a população e o

limitada e desequilibrada entre os cidadãos de Porto

governo local.

Alegre. Embora o OP tenha contribuído para melhorar o entendimento das necessidades dos gastos públicos

Introduzir um mecanismo no ciclo do OP que

voltados aos pobres, ele não tem cumprido seu

permita ajustes no Plano de Investimentos durante

potencial de aperfeiçoar a compreensibilidade do

a execução do orçamento evitaria o acúmulo de

orçamento. Para elevar a conscientização sobre os

investimentos defasados nos casos de inesperada

princípios básicos das finanças e orçamento

queda de receita. Esta medida pode ser

municipais, o OP pode fazer um uso mais freqüente de

complementada com ações que fortaleçam a

rádios locais, simulando experiências de países como

capacidade municipal no planejamento do orçamento,

Peru, Equador e Guatemala, bem como dos países

tais como a coleta e divulgação de indicadores sobre a

africanos de língua inglesa que vêm sendo apoiados

precisão das receitas e gastos para cada ciclo do

pelo Banco Mundial. O OP de Porto Alegre poderia

orçamento, ou a criação de um indicador para medir a

também incluir em seu estatuto um suplemento sobre

precisão das estimativas de desembolso para cada

compreensibilidade fiscal e orçamentária, bem como

item no Plano de Investimentos. Estes dados podem,

informações detalhadas sobre receitas e gastos

então, ser usados como marcos registrados pelo

municipais nos relatórios sobre o Plano de

Conselho do OP.

Investimentos. Além disso, os Jornais Regionais do OP poderiam incluir informações técnicas e financeiras

Melhorar a compreensibilidade fiscal e

detalhadas sobre cada projeto em implementação nas

orçamentária, bem como criar espaços para um

respectivas regiões, permitindo a comparação entre

diálogo completo sobre política fiscal no ciclo do

atividades planejadas e sua execução, e uma avaliação

OP, são essenciais para maximizar o potencial

geral da implementação de todos os programas

impacto positivo do OP na administração fiscal.

municipais nos documentos de Prestação de Contas

Isto pode ser alcançado por meio de um conjunto de

Municipais, usando os indicadores de desempenho

medidas, contando com a inclusão de uma fase no

adotados pelo novo sistema de gerenciamento.

começo do ciclo do OP para uma discussão pública aprofundada de toda a política fiscal do governo

Além disso, o alcance do OP poderia ser

municipal e execução do orçamento. Paralelamente a

expandido para incluir, sistematicamente, a

isto, poderia ser fornecido um treinamento básico em

fiscalização do orçamento no seu ciclo. O Conselho

finanças municipais para conselheiros do OP, incluindo:

do OP pode usar e publicar no seu website indicadores

Planos Plurianuais (PPA), Lei de Diretrizes

simples que comparem o planejamento global dos

Orçamentárias (LDO), Lei de Orçamento Anual (LOA),

dados do orçamento (por exemplo, valores, tempo de

Relatórios de Resumo de Execução Orçamentária

implementação, detalhes técnicos básicos) com a

bimensais (RREO), e Relatórios de Gerenciamento

execução dos dados do orçamento para vários

Fiscal (RGF). Estas medidas podem ser

investimentos. Estes indicadores podem ser

complementadas por parcerias com universidades

desenvolvidos para permitir comparações e indicadores

14

inter-regionais. Seria aconselhável que o governo

interface dos diferentes conselhos municipais e as

municipal disponibilizasse no seu website a execução

assembléias temáticas do OP. Isto poderia ser

regular dos relatórios do orçamento (isto é, os Relatórios

complementado por uma melhor integração dos Fóruns

do Resumo da Execução Orçamentária bimensais –

Urbanos (debate público sobre o Plano Diretor), com a

RREO) em um formato amigável ao cidadão.

priorização do Plano de Investimentos do OP através de um grupo temático específico do OP.

Finalmente, fortalecer mecanismos para a fiscalização da sociedade civil e avaliação dos

Finalmente, fortalecer o alinhamento dos objetivos

serviços municipais contribuiria para toda a

de desenvolvimento do setor a longo prazo com o

prestação de contas social. Estas funções podem,

Plano de Investimentos de capital anual é

muito, bem ir além do alcance do OP, mas podem ser

essencial em termos de coerência e eficiência. Isto

cumpridas por outras organizações da sociedade civil e

poderia ser alcançado usando a Conferência da Cidade

espaços de diálogo envolvendo organizações de

para implementar um processo de planejamento

usuários, sociedade civil e o governo municipal de Porto

estratégico bem estruturado entre as instituições

Alegre, tais como os conselhos públicos setoriais

existentes na sociedade civil e governo local. Este

municipais e o Fórum de Serviços. A esse respeito, é

processo estabeleceria metas claras de longo prazo

aconselhável fortalecer sua capacidade para fiscalizar e

que alinhariam o fazer político e o planejamento do

avaliar a prestação de serviços. Mecanismos de

orçamento. Além disso, o desenvolvimento de um

resposta do cidadão, tais como boletins de avaliação de

sistema de prestação de contas social em Porto Alegre

serviços (Community Score Cards e Citizen Report

se beneficiaria do estabelecimento de uma estrutura de

Cards), podem ser introduzidos para fortalecer o poder

governança permanente para fiscalizar a formulação,

do cliente na fiscalização do desempenho dos serviços.

implementação e revisão do processo de planejamento

Estes mecanismos podem transformar-se em poderosas

estratégico da cidade. Além da Conferência da Cidade,

ferramentas para melhorar a qualidade de prestação

esta estrutura deveria incluir um comitê de coordenação

dos serviços. O governo municipal introduz e dissemina

multigerenciado, uma secretaria executiva, uma equipe

claros padrões de qualidade e compromissos através

técnica e grupos de trabalho temáticos, contando com

do estabelecimento de uma lista dos serviços

representantes dos conselhos públicos municipais,

municipais, que definiria padrões de desempenho

áreas temáticas do OP, fóruns urbanos e o programa de

amigáveis ao cidadão para cada serviço fornecido pela

Governança Solidária Local, juntamente com

cidade e canais apropriados de feedback.

representantes do governo municipal (administração direta e indireta), Legislativo local e setor privado.

Como estabelecer um sistema mais coerente de prestação de contas social na cidade, melhorando

Como aprimorar o entendimento

a articulação entre os fóruns de governança

dos impactos do OP?

participativa? A análise econométrica conduzida para este Primeiro, é essencial re-examinar a relação entre o

relatório sugere que é preciso mais trabalho

OP e os Conselhos Municipais para assegurar o

analítico para melhorar o entendimento dos

máximo de sinergia. Atualmente, a interface entre as

impactos do OP e otimizar seus resultados. É

instituições existentes de participação direta é frágil,

aconselhável que universidades e especialistas no

comprometendo a possibilidade de um sistema

Brasil continuem seus esforços para avaliar os impactos

coerente de prestação de contas social. Opções para

sociais e fiscais do OP. O modelo e o banco de dados

chegar a melhores sinergias poderiam incluir o

desenvolvidos para essa análise têm potencial para

estabelecimento de uma estrutura global que incorpore

serem expandidos e aprofundados, permitindo explorar

os diferentes conselhos e o COP. Isso contribuiria para

ainda mais as relações de causa e efeito que cercam o

esclarecer funções formais e informais, remover

OP e o valor que o processo participativo traz à redução

sobreposições no planejamento do orçamento e

de pobreza e ao desenvolvimento.

fiscalização, e, ao mesmo tempo, fortalecer uma

15

Anexo Análise econométrica detalhada O Orçamento Participativo como mecanismo para

Portanto, a análise é capaz de determinar se foi o OP, e

melhorar investimentos de capital em favor dos

não o processo político que desencadeou OP, que

mais pobres tem contribuído para aprimorar as

produziu os impactos. O impacto pode ser lido na

condições de vida dos pobres nos governos

tabela 4 pelo sinal e significância da variável (dummy)

municipais onde foi adotado. Neste estudo, governos

OP. As colunas destacadas à direita são modelos com

municipais brasileiros que adotaram o OP são

um grupo de controle que foram criados usando votos

comparados com um grupo de governos municipais

para o PT juntamente com as outras variáveis descritas

não-OP que tinham a mesma oportunidade de observar

anteriormente. Presume-se que o sinal OP seja negativo

melhorias na pobreza e acesso a serviços básicos

porque o índice de pobreza é reduzido, enquanto o

antes do advento do OP. A análise atenta para o fato de

sinal para o acesso à água encanada e melhorias no

que na maioria dos governos municipais em que o OP

saneamento deveria ser positivo, já que a expectativa é

foi implementado, o PT foi um ator político chave, seja

de que cresçam. O tamanho do coeficiente não é

por estar administrando a prefeitura ou por ser a

relevante aqui. Note que os resultados são consistentes

segunda força política mais importante da cidade.

quando o grupo de controle é construído com votos no

Neste sentido, a análise investiga se os impactos

PT. Somente governos municipais que implementaram o

estimados foram resultados do OP, e não o resultado do

OP antes de 1996 foram incluídos nesta análise.

mesmo processo político que levou o PT ao poder.

Tabela 4. Impactos usando somente governos municipais que implementaram o OP antes de 1996 Comparação sem votos para o PT

Comparação com votos para o PT

Índices de pobreza

Acesso à água encanada

Esgoto

Índices de pobreza

Acesso à água encanada

Esgoto

OP PIB per capita Custos de transporte até São Paulo

-4.82 ** -0.85 ***

0.06 *** 0.00 **

0.29 *** 0.00

-11.06 *** 2.93 ***

0.11 *** 0.02 ***

0.34 *** 0.00

0.01 ***

0.00 ***

0.00

0.00

0.00 ***

0.00 ***

Constante

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

R2

0.19

0.51

0.28

0.52

0.39

0.41

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

16

Contudo, deveria ser observado que o OP ajuda a

implementaram o OP depois de 1996. O objetivo de

reduzir os índices de pobreza quando

dividir a dummy em dois períodos foi descobrir qual dos

implementado por uma década. Uma segunda

dois explicava melhor a variação dos resultados. Até

análise foi feita incluindo 37 governos municipais que

agora parece que os impactos no melhor acesso aos

implementaram OP entre 1996 e 2000. Uma variável

serviços básicos foram positivos em ambos os casos,

(dummy) foi trocada para 1 para governos municipais

mas houve impactos positivos na redução da pobreza

que tinham o OP durante os 10 anos entre 1990 e 2000.

somente nos governos municipais onde o OP foi

Uma segunda variável (dummy) também foi trocada

implementado por mais tempo.

para 1 para aqueles governos municipais que

Tabela 5. Impactos usando governos municipais que implementaram OP antes e depois de 1996 Comparação sem votos para o PT

Comparação com votos para o PT

Índices de pobreza

Acesso à água encanada

Esgoto

Índices de pobreza

Acesso à água encanada

Esgoto

-8.69 *** 3.95 -1.12 ***

0.07 *** 0.05 *** 0.00 **

0.25 *** 0.19 ** 0.00

-19.85 *** 0.00 -3.61 ***

0.11 *** 0.18 ** 0.00

0.28 ** 0.48 *** 0.00

0.00

0.00 ***

0.00

0.00

0.00 ***

0.00 ***

Constante

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

N R2

3,479 0.30

4,256 0.50

7,479 0.18

36 0,72

82 0.63

109 0.33

OP antes de 1996 OP depois de 1996 PIB per capita Custos de transporte até São Paulo

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

Por outro lado, o Orçamento Participativo não tem

recolher impostos em relação ao potencial econômico

um impacto consistente no desempenho fiscal. A

do governo municipal. Embora pareça haver um

segunda hipótese testada foi se o OP empodera os

aparente impacto positivo quando os governos

pobres, cria mais transparência e fortalece a

municipais que implementaram OP tanto antes como

compreensibilidade do orçamento entre a população. A

depois de 1996 são incluídos no grupo de análise, este

suposição é que dar poder de influência aos cidadãos

impacto desaparece quando somente governos

nas decisões de alocação aumentará a disposição ao

municipais que implementaram OP antes de 1996 são

pagamento de impostos e exercerá pressão no governo

incluídos na amostra. Ainda assim, parece haver um

municipal para arrecadar impostos que assegurem que

impacto positivo na arrecadação de impostos, mas este

os recursos estejam disponíveis aos investimentos. A

resultado precisaria ocorrer entre especificações

proporção do IPTU em relação ao PIB mede a

diferentes para garantir que não seja um resultado

capacidade da administração local municipal de

espúrio.

Tabela 6. Impactos no desempenho fiscal (IPTU/PIB) OP antes/depois de 1996

OP antes de 1996 OP depois de 1996 PIB per capita Custos de transporte até São Paulo Constante R2

Comparação sem votos para o PT

Comparação com votos para o PT

1.42 * 0.94 - 0.52 ** 0.00 0.00

3.82 ** 1.85 ** - 0.19 0.02 *** 0.00

0.26

0.33

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

17

OP antes de 1996 Comparação sem votos para o PT 0.61 - 0.58 ** 0.00 0.00 0.23

Comparação com votos para o PT 2.04 - 0.18 0.01 ** 0.00 0.19

O impacto do Orçamento Participativo na

mostram um impacto negativo. Uma possível

proporção entre investimento e gastos correntes é

explicação deste resultado é que o OP está financiando

negativo. Quanto à parcela de recursos despendida na

infra-estrutura social, o que cria necessidades de mão-

operação dos governos municipais, em oposição aos

de-obra e manutenção, o que eleva os gastos

recursos dirigidos aos investimentos de capital sobre os

correntes.

quais o OP tem influência, os resultados da análise Tabela 7. Impactos no desempenho fiscal (gasto operacional/gasto corrente) OP antes/depois de 1996 Comparação sem votos para o PT OP antes de 1996 OP depois de 1996 PIB per capita Custos de transporte até São Paulo Constante R2

Comparação com votos para o PT

-0.08 *** -0.13 * 0.00 0.00 0.00

-0.08 *** -0.02 0.00 0.00 *** 0.00

0.14

0.09

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

18

OP antes de 1996 Comparação sem votos para o PT

Comparação com votos para o PT

-0.09

-0.11 ***

-0.001 0.00 0.00 0.14

***

-0.001 * 0.00 *** 0.00 0.20

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