L'organisation De La Magistrature En Italie (2005)

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Paolo Alvazzi del Frate (Université de Rome III)

L’organisation de la magistrature en Italie Recrutement et formation L’accès à la magistrature, aussi bien du siège que du parquet, a lieu par concours public (art. 106 Const.). Le rôle du juge étant, selonc la conception d’origine française, strictement technique - donc “non-politique”. Tout ce qui concerne le recrutement et la carrière des magistrats dépend du CSM, selon le principe de l’ “auto-gouverment”. Il faut rappeler qu’un débat - parfois très polémique - est en cours en Italie sur la réforme générale du système judiciaire: il s’agit donc d’une matière très délicate. Une réforme proposée par le gouvernement n’a pas été promulguée par le Président de la République qui a exercé son droit de “veto suspensif”. Le projet devra être approuvé de nouveau par le Parlement et sera, peut être, encore modifié. Les candidats au concours doivent être titulaires d’une maîtrise en droit (études de 4 ans, au minimum - après la réforme universitaire, 5 ans, 3+2), tandis que le diplôme d’une Ecole de spécialisation post-maîtrise de deux années (pour avocats, magistrats et notaires) n’est pas obligatoire. Le concours est unique pour les magistrats du siège et du parquet. Les examens sont écrits (droit civil, pénal, administratif) et oraux (sur les autres matières juridiques). Les candidats reçus au concours sont nommés “auditeurs de justice”. Le stage, de la durée de 18 mois (13 mois de caractère générale - 5 mois spécifique, par rapport aux fonctions judiciaires), consiste à participer et à collaborer à l’activité judiciaire des autres magistrats dans les secteurs civil et pénal, comme juges uniques ou collégiaux ou comme ministères publics. Le stage est dirigé et contrôlé par le CSM. Il y a aussi la possibilité pour les avocats de 45 ans d’âge au maximum, ayant exercé leur activité pendant cinq ans, de participer directement au concours de magistrat de tribunal. Il faut dire que le concours pour auditeur reste la principale modalité d’accès à la magistrature. Le jury d’examen des concours est nommé par le CSM et présidé par un magistrat de cassation, de 22 magistrats (mag. d’appel) et de 8 professeur titulaires de chaires en matières juridiques. Nomination directe: professeurs et avocats (15 ans d’activité) “pour grands mérites”, directement au poste de Conseiller de la Cour de Cassation. La formation des magistrats en Italie est actuellement objet d’un débat très vif. La formation traditionnelle a toujours eu le caractère - pour ainsi dire - de ‘formation sur le tas’ - d’apprentissage pratique (plutôt que culturelle) à la juridiction, réalisé à côté d’un magistrat expert. L’intention de créer une Ecole de la magistrature (sur le modèle de l’ENM française) dont la direction serait soustraite au CSM pour être confiée à une autorité autonome, mais - en quelque mesure - proche du Ministre de la justice, a provoqué des polémiques. Dans le cadre des rapports critiques entre la magistrature et le pouvoir politique, la réforme du système judiciaire, la séparation des carrières des magistrats du siège et du parquet, et la création d’une Ecole Nationale de la magistrature ont parus la tentative du pouvoir politique d’influencer et d’orienter la culture professionnelle des nouvaux magistrats. Le

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problème reste le contrôle sur l’ensemble de la formation, l’évaluation et l’avancement des magistrats, actuellement entièrement confié au CSM et indépendant du gouvernement. Quant aux “juges de paix”, qui sont “juges honoraires”, et donc ne font pas partie de la magistrature profesionnelle, ils sont recruté par le CSM après un stage de six mois. Ils ont des compétences judiciaires limitées au civil et au pénal.

Les magistrats du Siège et du Parquet La caractéristique principale du système judiciaire italien est la garantie de l’indépendance et de l’autonomie pour les magistrats aussi bien du siège, que du parquet. Selon la constitution, les juges et les magistrats du parquet, forment la «magistrature ordinaire». Ils ont le même statut professionnel. Les magistrats du parquet sont indépendants du pouvoir exécutif. Pour empêcher un exercice discrétionnaire de l’action pénale, la constitution (art. 112) a prévu que «le ministère public a l’obligation d’exercer l’action pénale». Il faut souligner que l’indépendance totale du parquet représente – jusqu’à présent - un exemple, sans équivalent en Europe. La constitution a donc abolis les «liens de soumission» de la magistrature au pouvoir exécutif afin d’instituer un ordre (ou pouvoir) judiciaire vraiment autonome. Un système fondé sur le principe de l’ «auto-gouvernement». Dans cette perspective, le CSM est en condition de garantir cette autonomie. Il s’agit d’assurer non seulement l’indépendance de tout autre pouvoir [appelée indépendance externe], mais aussi d’attribuer uniquement à la magistrature l’administration d’elle-même [indépendance interne], à savoir le recrutement, les promotions, les mutations, la discipline. Juges et magistrats du parquet «sont soumis uniquement à la loi» (Const. art. 101), et – comme il n’existe aucun système hiérarchique – ils «diffèrent entre eux seulement par les fonctions qu’ils remplissent» (Const. art. 107, 3e al.). Ils sont recrutés avec le même concours. Pendant leur carrière professionnelle ils ne sont jamais soumis à l’autorité du Ministre. L’organisation judiciaire est dérivée du modèle napoléonien: Juges de paix, Tribunal Iere instance, Cours d’appel, Cour de cassation. La justice administrative constitue une «juridiction spéciale», administrée par les Tribunaux administratifs régionaux (TAR) et par le Conseil d’Etat Evaluation et avancement De 1966 (celle qu’on a appelée la «loi Breganze» du 25 juill. 1966), jusqu’à 1973 (loi du 20 déc. 1973) une série de lois modifièrent la carrière professionnelle des magistrats avec l’abolition du traditionnel système des concours périodiques pour l’avancement. Fut alors introduit un système d’avancement automatique, par ancienneté, à condition que le magistrat n’ait pas démérité. Les nominations sont effectuées par le CSM.

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a) b) c) d)

après 2 années d’auditorat magistrat de Tribunal après 11 années magistrat de Cour d’appel après 7 années magistrat de cassation après 8 années fonctions de direction supérieure.

Il faut souligner que le système actuel est fondé sur la séparation des qualifications et des fonctions, à savoir que l’avancement de qualification est indépendant de l’attribution effective d’un poste qui correspond à la qualification obtenue. La seule conséquence de l’avancement de carrière est donc le nouveau traitement économique. L’attribution de ce qu’on appelle les «postes de direction» [Uffici direttivi] - à savoir Président de la Cour de Cassation, Procureur général près la cassation, Président de Cours d’appel, Tribunaux, Procureur général près les cours et tribunaux - est délibéré par le CSM, après concertation avec le Ministre de la justice. Ces dirigeants sont choisis d’après les critères de leurs aptitudes, leur mérite et ancienneté. D’après ces réformes chaque magistrat, après le concours initial, peut parcourir toute la carrière jusqu’au niveau de traitement économique du magistrat de cassation, sans de nouveaux examens ou concours. Cela a eu comme effet positif la garantie réelle de l’indépendance pour tous les magistrats mais, au contraire, a empêché une vraie sélection pour l’avancement des qualifications. Par conséquent l’importance et le pouvoir discrétionnaire du CSM s’est énormément accru dans l’attribution des postes les plus prestigieux. Le CSM a – en outre – agrandi sa sphère de compétence par des actes (circulaires, règlements, directives) ayant une efficacité externe qu’on peut qualifier «d’orientation politique». Il s’agit – selon la doctrine italienne – d’une activité «paranormative». Le Conseil Supérieur de la Magistrature Le CSM italien est organisé de telle façon d’assurer la majorité (2/3) aux magistrats, en excluant le Garde des sceaux. Sa composition est ainsi établie: a) Présidence au Président de la République b) deux membres de droit (Président de la Cour de Cassation – Procureur Gén. de la Cassation) c) 2/3 magistrats élus par la magistrature même [16] d) 1/3 juristes (professeurs universitaires de droit et avocats totalisant plus de 15 ans d’exercice de la profession) [membres «laïques»] élus par le Parlement (les deux chambres réunies) à la majorité de trois cinquièmes [8] e) le Vice-Président est élu par le CSM parmi les membres laïques. La Présidence du CSM est confiée au Président de la République, en tant que garant de l’unité de la République et des pouvoirs de l’état. Le Vice-président – qui exerce les vraies fonctions de présidence du CSM, [entendu que le rôle du Président de la République est considéré plus formel que substantiel] – est élu par le CSM parmi les membres nommés par le Parlement [les laïques]. La définition du rôle et des fonctions du Ministre de la justice est encore aujourd’hui très difficile. Le Ministre garde des fonctions qui sont considérées «résiduelles» sur l'organisation et le fonctionnement des services indispensables à l'exercice de la juridiction et le droit d’initiative de la procédure disciplinaire.

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La responsabilité du magistrat Du point de vue disciplinaire la responsabilité des magistrats est soumis au jugement du CSM (section disciplinaire). Le Ministre de la justice (art. 107 Const.) et le Procureur général près de la Cour de cassation ont le droit d’initiative de la procédure disciplinaire à l’égard des magistrats. Les sanctions disciplinaires vont de l’avertissement, jusqu’à la destitution. Le recours est admis auprès de la Cour de cassation, chambres civiles réunies. Du point de vue civile, le magistrat est responsable de tout préjudice injuste causé par tout comportement accomplis avec «dol» ou «faute grave» ou causé par un «déni de justice». La loi établit le critère de détermination du juge compétent afin d’éviter que puisse être un juge appartenant à la même juridiction du magistrat inculpé. Du point de vue pénal, les magistrats n’ont pas de privilèges particuliers. La loi détermine avec précision la compétence du juge appelé à connaître des causes concernant d’autres collègues. La politisation de la magistrature et les problèmes actuels Le phénomène de la politisation des membres «en toge» du CSM s’est développé progressivement dans les années 1970 et 1980. Les élections des magistrats au CSM furent depuis lors précédées par de véritables «campagnes électorales», menées par les associations de magistrats. L’ «Association Nationale des Magistrats italiens» (ANM), a exercé un rôle important pour l’affirmation de l’autonomie de la magistrature. Les conflits à l’intérieur de la magistrature même, qui dérivaient surtout des différentes interprétations sur les fonctions de la Cour de cassation et sur l’abolition de toute hiérarchie dans le système judiciaire, provoquèrent la scission des magistrats de cassation qui, en 1961, instituèrent l’ «Union des Magistrats Italiens» (UMI). A partir de 1965 la naissance de courants politiques à l’intérieur de l’ANM est de plus en plus évidente: Magistrature Démocratique et Troisième Pouvoir (gauche); Magistrature Indépendante (droite). Tandis que les magistrats de cassation se trouvaient représentés par l’UMI. La conception traditionnelle de la juridiction, fondée sur le “pouvoir neutre” d’un “juge automate”, a été - de plus en plus - critiquée. Cela en considérant que l’interprétation de la loi de la part du juge doit nécessairement tenir compte des principes constitutionnels et de l’évolution de la société. Il s’agit donc d’un rôle “politique”, dans la mesure où l’adaptation du droit aux exigences réelles de la société est une «fonction politique», qui mène à la production d’un “droit vivant”. Cette nouvelle conception de la juridiction a été soutenue en particulier par la gauche, tandis que les partis de droite sont restés plus fidels aus théories traditionnelles [formalisme traditonnel]. Les réformes annoncées [et qui sont fortement critiquées par la magistrature et par l’opposition parlementaire] visent la séparation des fonctions (ou des carrières) entre magistrats du parquet et du siège, la réintroduction des concours pour l’avancement de carrière, des formes hiérarchiques dans l’organisation judiciaire,

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et des limitations du pouvoir interprétatif du juge. On a même évoqué l’abolition de l’obligation d’exercer l’action pénale et la possibilité pour le Parlement de définir les priorités judiciaires. Une réforme générale a été approuvé par le Parlement le 1er décembre 2004. Le Président de la République, le 16 déc. 2004, a refusé la promulgation et a renvoyé la loi au Parlement pour une nouvelle délibération. Le texte présidentielle de motivation du renvoi se réfère à l’inconstitutionnalité de la réforme. Il s’agit surtout de la réduction des compétences du CSM et du nouveau rôle du Ministre de la justice qui aura des instruments de contrôle sur l’activité des magistrats. Il faut rappeler qu’une réforme deu système judiciaire est attendue de 1948. La loi aujourdu’hui en vigueur, est de 1941 (de la période fasciste). Elle a été modifiée plusieures fois. Mais la réforme de 2004 est considérée par la magistrature italiennne et par beaucoup de juristes inconstitutionnelle, une sorte de réforme «contre la magistrature». Tout cela dérive de la crise des rapports entre justice et politique. Ce qui ne permet pas d’affronter avec sérénité ces problèmes, qui sont toujours très délicats, est – peut-être – la situation judiciaire du Président du Conseil des ministres. Dans la perspective des partis de la majorité parlementaire, la nécessité prioritaire est la garantie de la volonté populaire des interventions des magistrats, grâce à la réintroduction de l’immunité parlementaire et de formes de limitations à l’indépendance absolue des parquets, indépendance qui apparaît comme une forme d’irresponsabilité. Pour l’opposition, ces lois ne sont inspirées que par la volonté de la majorité de bloquer certains procès [en particulier ceux contre le Président du Conseil et des membres de son parti]. Il s’agirait, pour ces partis, d’une conséquence du conflit d’intérêts - privés et publics – qui, encore une fois, caractériserait ce gouvernement. Pour conclure, on peut remarquer qu’en Italie les relations entre justice et politique vivent une crise profonde. La recherche d’un nouvel équilibre entre les pouvoirs afin d’assurer une véritable autonomie à la politique est très vive même auprès des forces d’opposition. Dans la crise générale du système politique italien la magistrature a dû exercer des fonctions particulières, pour ainsi dire de «suppléance», conséquence directe de la faiblesse des mécanismes de représentation. Maintenant la politique peut reprendre son rôle et restituer à la juridiction sa position prévue par le texte constitutionnel. Mais la garantie de l’autonomie ne peut jamais sous-entendre l’exclusion des contrôles de légalité dans la vie politique effectuée par la magistrature même. Malheureusement cette redéfinition des rapports entre les pouvoirs mène quelquefois au la dénigration de l’activité des magistrats. Les attaques contre la magistrature et contre le CSM se sont multipliés. Certains magistrats sont accusés d’être trop politisés et d’administrer la justice dans l’intérêt des partis politique de gauche [on parle de «toges rouges»]. Ces dernières années les principales réformes judiciaires ont mis en place – surtout en matière pénale - des garanties très sophistiquées pour renforcer les droits de la défense et limiter les pouvoirs du ministère public. C’est le cas de la modification de l’article 111 de la constitution qui a établi le principe du «procès équitable» [fair process, en italien «giusto processo»] à savoir un procès fondé sur le contradictoire des parties, devant un juge tiers et, au pénal, sur des preuves uniquement formées au cours des débats.

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Dans le même but le Parlement a voté une série de lois qui, au nom du garantisme et du formalisme, rendent plus difficiles l’utilisation des actes rogatoires internationaux, ou permettent le renvoi du procès devant un autre juge pour des raisons d’ordre public ou pour «suspicion légitime» (art. 55 et suiv. c.p.p.)