Federalismo Cuadernillo De Jurisprudencia 1

Federalismo. Relaciones típicas en la estructura del Estado Federal: subordinación, participación y coordinación. Relaciones de coordinación entre las provincias y el Estado Federal. Distribución de potestades. Competencias exclusivas, concurrentes, compartidas y excepcionales.

I. INTRODUCCIÓN. El artículo 1º de la Constitución Nacional establece la forma federal de Estado, cuya característica es la descentralización territorial del poder en unidades políticas autónomas, denominadas provincias.1 La autonomía de las provincias, es decir la capacidad que tienen de darse sus propias instituciones, su gobierno y dictar sus leyes, conlleva el reconocimiento del poder político soberano de la Federación de la cual forman parte. Es dable observar entonces, en esta línea argumental, que “el derecho federal tiene primacía sobre el de los miembros; es decir, que las normas jurídicas establecidas por los Estados, pierden validez si están en contradicción con las normas jurídicas establecidas por la Federación. El Estado Federal se expresa, pues, en un solo orden jurídico, cuya validez descansa en la constitución federal”.2 La supremacía de las normas federales, y la consiguiente subordinación de las normas provinciales, establece la llamada relación de subordinación. Pero cuidado. La relación de subordinación no implica la absoluta subsunción de las provincias en la Nación. El Estado Federal presenta una dualidad de poderes: el de la Federación por un lado y tantos locales cuantas unidades políticas lo forman. Esta configuración dual denota su complejidad: existen, sobre un mismo territorio, diversos centros de poder y decisión política que, en el marco de sus competencias, van a funcionar como un “todo” en clave de unidad. No debe olvidarse que las entidades autónomas federadas (las provincias) tienen la voluntad de vivir en común 1

Bidart Campos, Germán, Manual de la Constitución Reformada, Tomo I, Buenos Aires, Ediar, Tercera Reimpresión, 2001, p. 437 y ss. Badeni, Gregorio, Instituciones de Derecho Constitucional, Tomo II, Buenos Aires, Ad-Hoc, 1999, p. 15 y ss. 2 García Pelayo, Manuel, Derecho Constitucional comparado, Madrid, Alianza, 2000, primera reimpresión de la primera edición en la colección “Manuales”, p. 238.

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en forma permanente, pero no se funden en la unidad mayor (el Estado Federal) que las absorbe o disuelve, sino que cada una preserva su identidad y su personalidad jurídica y política.3 “La Federación reconoce por finalidad el mantenimiento de la existencia política de todos sus miembros en el marco de la Federación. De aquí se sigue que la Constitución federal contiene en todo caso, incluso cuando no habla de ello expresamente, una garantía de la existencia política de cada uno de los miembros frente a todos y de todos frente a cada uno y frente a todos juntos”. 4 Esta garantía de existencia política de cada miembro se manifiesta, entre otras cuestiones, en su participación en el gobierno de la Federación. Los Estados Federados, en cierta medida y en tanto tales, forman parte del gobierno de la Federación, denominándose a esta cuestión relación de participación. La superposición de los poderes del Estado Federal y de los Estados Federados en un mismo territorio genera, asimismo, la necesidad de delimitar el reparto de potestades y competencias entre ellos. Este proceso, que se denomina relación de coordinación, pondrá en pugna principios y fuerzas contrapuestas y buscará su equilibrio: la unión y la diversidad, la solidaridad y la subsidiariedad, las fuerzas centrípetas y las centrífugas. Existen dos métodos para la delimitación formal de competencias. Uno, tal vez más general, consiste en enumerar las materias de competencia del Estado federal, quedando reservadas todas las restantes a los Estados miembros. El otro, a la inversa, enumera los poderes de los Estados parte, quedando el resto reservados a la Federación.5 Los Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que a continuación analizaremos presentan como temática fundamental el Federalismo, las relaciones entre la Nación y las Provincias y la distribución de potestades y competencias. Encontraremos en primer lugar el Fallo propuesto y luego, a modo de sucinta guía de lectura, una serie de preguntas y comentarios que nos permitirán subrayar los puntos que consideramos sustanciales del pronunciamiento del Alta Tribunal en relación a la temática estudiada. La metodología propuesta aborda cuestiones de derecho desde el análisis crítico de jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Resulta pertinente aclarar que dicha actividad debe complementarse con la lectura de los textos que conforman la bibliografía obligatoria indicada por la cátedra.

3

Barrera Butele, Guillermo, Provincias y Nación, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1996. Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza, 2003, cuarta reimpresión, p. 350. 5 García Pelayo, Manuel, Derecho Constitucional comparado, Madrid, Alianza, 2000, primera reimpresión de la primera edición en la colección “Manuales”, p. 231. 4

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II. FALLOS. 1. MENDOZA, DOMINGO Y HERMANO V. PROVINCIA CORTE SUPREMA, 05/12/1865.

DE

SAN LUIS. FALLOS 3:131.

1.a. Fallo. “Domingo Mendoza y hermano, argentinos y vecinos de Buenos Aires, entablaron demanda ante la Corte Suprema contra la provincia de San Luis sobre devolución de derechos percibidos por aquélla por artículos extraídos de su territorio. Expusieron que, ejerciendo el negocio de frutos del país en la provincia de San Luis, habían sido obligados a pagar al tesoro de dicha provincia sumas considerables por derechos impuestos a la exportación y tránsito interprovincial de dichos frutos. Que semejante impuesto, creado por una ley de la citada provincia, era un verdadero derecho de exportación, ya sea por la forma en que estaba establecido por dicha ley, o por la manera de cobrarlo, pues por aquélla se ordena el pago de un real por cada arroba de lana o cerda y dos reales por cada cuero que se exporte de la provincia, y el momento de cobrar el impuesto es en el acto mismo de la exportación. Que no era la simple producción la que quedaba gravada con el citado impuesto, pues aquélla ya lo estaba por la contribución directa que se paga en la provincia de San Luis por las propiedades territoriales y mobiliarias, siendo así que después de haberse pagado por el productor las lanas, cueros, etc., avaluados en el valor de los ganados sujetos a la contribución directa, no podían dichas lanas, cueros, etc., ser extraídos de la provincia sin pagar un nuevo impuesto. Que si éste no es un derecho de exportación, no lo es tampoco el que cobran con ese nombre las aduanas nacionales. Que la creación de ese impuesto trae consigo, como consecuencia indispensable, el restablecimiento de las antiguas aduanas provinciales, aunque no se dé tal nombre a las receptorías que lo cobran. Que, por lo tanto, la ley provincial creando dicho impuesto viola las disposiciones contenidas en los arts. 4, 9, 10, 11, 16, 17 y 67 inc. 1 CN.; y si dicha ley es inconstitucional, lo que se ha cobrado con arreglo a ella, ha sido indebidamente cobrado, y debe devolverse, no habiéndose por los demandantes hecho semejante reclamación desde el principio, por no hallarse instalados los tribunales nacionales.

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La ley aludida en la demanda es del 7/7/1862, y su art. 18 referente a los derechos citados era del siguiente tenor: "Art. 18.- Los productos de la provincia que se extraigan al exterior de ella, pagarán los siguientes derechos municipales: por cada cuero vacuno dos reales, por la arroba de cerca o lana un real; por cada docena de cueros de cabra dos reales; por la docena de cueros de cabrito un real; por cada cama de carreta un real, y medio real por la de carretilla". Conferido traslado, el apoderado de la provincia de San Luis, Dr. Francisco Elizalde, interpuso artículo de incompetencia. Resuelto el artículo por fallo del 3/3/1865, declarándose la Corte Suprema competente para conocer en la demanda, el apoderado de la provincia contestó que debía rechazarse la demanda con costas. Expuso que las legislaturas provinciales tienen por la Constitución Nacional el derecho de establecer impuestos municipales sobre los productos elaborados en su territorio. Que el impuesto creado por el art. 18 ley del 7/7/1862 no es otra cosa que un impuesto municipal. Que el objeto de la disposición constitucional, estableciendo entre las atribuciones del Congreso Nacional la de fijar los derechos de exportación hasta 1866, "en cuya fecha cesarán como impuesto nacional, no pudiendo serlo provincial", fue suprimir la exportación desde 1866, a fin de dejar esos productos como materia imponible de las provincias, aumentando éstas sus rentas municipales. Que, por lo tanto, imponer derechos en las provincias a los productos de ellas, como renta municipal, no es establecer derecho de exportación. Que si por el art. 18 citado se ha impuesto un derecho a los productos que se extraen de la provincia, no ha sido con el objeto de crear derechos de exportación, ni de restablecer las aduanas interprovinciales, sino de adoptar el medio que hiciera más fácil el percibido de la renta municipal. Que como la recaudación de esa renta ofrecía dificultades, se empleó el temperamento de cobrarla a la extracción de los productos, en vez de cobrarse anticipadamente. Que lejos de atacarse ningún principio constitucional por la ley del 7/7/1862, su espíritu ha sido el de fomentar la industria gravando las producciones de la provincia en provecho de aquélla, pues si se cobran

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derechos municipales sobre los cueros, lanas, etc., no se cobran a esos mismos artículos convertidos en suelas, tafiletes, frazadas, etc. Que, además, Domingo Mendoza y hermano no han sufrido perjuicio alguno con motivo de dicha ley, pues al comprar los mencionados productos, descontaban del precio el importe de los derechos que se debían satisfacer, viniendo por lo tanto a ser los vendedores quienes realmente los han pagado, y no los compradores Mendoza y hermano. Que, por consiguiente, en el supuesto, no concedido, de ordenarse una devolución de esos derechos, sería a los vendedores a quienes debería hacerse y no a los compradores. Que el gobierno de San Luis no tiene establecida aduana alguna, como se pretende por los demandantes, y que las disposiciones constitucionales que se invocan como violadas por la ley provincial, son inaplicables, desde que ésta ni ha creado derechos de exportación, ni ha establecido aduanas provinciales. Se vio la causa por cuatro de los miembros de la Corte Suprema, con motivo de la enfermedad del vocal Dr. Francisco Delgado. En 10/8/1865 se dictó el siguiente auto: Y visto: en discordia a mayor número de jueces. Pasados algunos meses y no restableciéndose aún la salud del vocal Dr. Delgado, a petición del apoderado de la provincia de San Luis, se procedió a la insaculación de un conjuez, resultando nombrado el Dr. Bernardo de Irigoyen. Se vio nuevamente la causa el 28/10/1865, y se pronunció el siguiente: Buenos Aires, diciembre 5 de 1865.- Vistos los autos que penden ante esta Corte Suprema de Justicia, en virtud de demanda entablada por Domingo Mendoza y hermano, contra la provincia de San Luis, pidiendo, primero, que se declare contraria a la Constitución Nacional la disposición contenida en el art. 18 ley general de impuestos de dicha provincia, fecha 7/7/1862, que dice así: "Los productos de la provincia que se extraigan al exterior de ella, pagarán los siguientes derechos municipales: por cada cuero vacuno, dos reales; por la arroba de cerda o lana, un real; por cada docena de cueros de cabra, dos reales; por la docena de cueros de cabrito, un real; por cada cama de carreta, un real, y medio real por la de carretilla; y segundo, que se condene en consecuencia, a la expresada provincia a la devolución de la cantidad de $ 7000, más o menos, en moneda boliviana, que fueron obligados apagar en virtud de la precitada ley en cuya causa esta Corte no

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hizo lugar por resolución de 3 de mayo del presente año a fs. 47 vta., a la declinatoria de jurisdicción deducida por el representante de la provincia de San Luis, y aceptó el conocimiento y decisión de ella, en uso de su jurisdicción originaria". Considerando: en lo relativo a la inconstitucionalidad de la ley: 1. Que la Constitución argentina en el art. 31 dispone que esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso, y los tratados con las potencias extranjeras, son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o Constituciones provinciales. 2. Que está dispuesto igualmente "que las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al Gobierno federal", y que "las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no serán entendidas como negación de otros derechos y garantías no enumeradas, pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno" (arts. 33 y 104 CN.). Que en virtud de estas disposiciones y de los más sanos principios de la razón, los actos de la Legislatura de una provincia, no pueden ser invalidados, sino en aquellos casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional en términos expresos un exclusivo poder, o en los que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una directa y absoluta incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas; fuera de cuyos casos, es incuestionable que las provincias retienen un autoridad concurrente con el Congreso. 3. Que la referida ley de la Legislatura de San Luis, que impone derechos a los productos de la provincia que se extraigan al exterior de ella, importa claramente el establecimiento de aduanas interiores para la percepción de esos derechos, y grava con contribuciones la circulación de los productos. 4. Que el poder de establecer aduanas o de imponer derechos a la importación y exportación de las mercaderías, ha sido exclusivamente delegado al gobierno federal por el art. 9 CN. y que en el interior de la República es libre de derechos la circulación de los efectos de producción nacional, según lo dispone el art. 10 de la misma. Por esos motivos se declara que la referida disposición contenida en el art. 18 ley general de impuestos de la provincia de San Luis, fecha 7/7/1862, es contraria a la Constitución Nacional, y que por tanto es nula y de ningún efecto en la presente causa. Respecto a la devolución de lo pagado en virtud de dicha ley.

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Considerando: 1. Que aun cuando la casa de Domingo Mendoza y hermano, que ejercía el negocio compra de frutos del país en la provincia de San Luis, sea quien haya pagado los derechos sobre los productos exportados por ella; sin embargo son productores en realidad sobre quienes ha recaído el impuesto, porque los compradores han debido deducir su valor del precio del producto, disminuyéndolo proporcionalmente al importe de los derechos que tenían que satisfacer. Que así la cantidad de dinero cuya restitución solicitan los demandantes, viene a ser la misma que se supone que ellos pagaron de menos al productor o dueño primitivo de los frutos; presentándose en consecuencia esta reclamación ante la Corte destituida de todas las consideraciones de equidad que pudieran recomendarla. 2. Que hallándose la Nación en los primeros tiempos de su formación, y atenta la penuria en que han quedado las provincias con la privación de los derechos de importación y exportación de aduanas, los cuales fueron atribuidos exclusivamente por la Constitución al Gobierno Nacional; se comprende fácilmente la buena fe con que ha procedido la Legislatura de la provincia de San Luis, procurando, con la imposición de las contribuciones que contiene la citada ley, crearse recursos con que poder subvenir a las necesidades de su gobierno propio; debiendo suponerse que el producto de esas contribuciones ha sido invertido en los gastos del servicio público y en garantías de seguridad a favor de los bienes y de las personas establecidas en aquella provincia. 3. Que desde el 17/7/1862 en que fue promulgada la Ley de Impuestos de la provincia de San Luis, la casa de Domingo Mendoza y hermano, ha pagado sin protesta ni oposición alguna, los derechos de exportación que por ella se establecen, hasta el año pasado de 1864 en que se presentó recién su agente Augusto Horney ante el juzgado de Sección, resistiendo el pago del referido impuesto, como contrario a la Constitución Nacional; que el motivo que los demandantes alegan para disculpar su sumisión, de que no estaban aún en ejercicio los tribunales nacionales, no es bastante, puesto que funcionaban ya los otros poderes nacionales, y aun podrían haber recurrido a las mismas autoridades de la provincia, las cuales están obligadas a conformarse a la Constitución como ley suprema de la Nación, no obstante, cualquier disposición en contrario que contengan las leyes provinciales. Que en tal caso, y cuando todos los habitantes de un país tienen la obligación natural de contribuir a los gastos de la Administración Pública, y de dar al gobierno que les rige los medios de llenar su destino; no puede, según derecho, tener lugar la acción condictio indebiti, condictio sine causa. Por estos fundamentos se condena a la provincia de San Luis a la restitución solamente de la cantidad de dinero que hubiese cobrado por derechos de exportación, a la casa de Domingo Mendoza y hermano, después de entablada por su agente la demanda ante el juzgado de Sección de aquella provincia.

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Regúlese el honorario del conjuez y satisfáganse las costas. FRANCISCO DE LAS CARRERAS.- SALVADOR M. DEL CARRIL.- JOSÉ BARROS PAZOS.- J. B. GOROSTIAGA.- BERNARDO DE IRIGOYEN.” 1.b. Guía de lectura. 1. ¿Cuál es el artículo de la Constitución Nacional que estipula directamente la subordinación de los órdenes jurídicos provinciales al orden jurídico nacional? ¿Qué otro principio, consecuente con el anterior, surge del mismo artículo? 2. ¿Qué tipo de control efectúa la Corte en el fallo analizado? ¿Sobre que norma? ¿Resiste dicha norma el control efectuado? 3. Según la Corte Suprema, ¿en qué supuestos pueden ser declaradas inconstitucionales las leyes provinciales? La declaración de inconstitucionalidad de una ley provincial por parte de una autoridad nacional ¿no configura una intromisión inaceptable a la autonomía local? 4. ¿Cuáles serían los artículos de la Constitución Nacional contrariados por la Ley General de Impuestos de la Provincia de San Luis? ¿Por qué? ¿Qué materia regula la ley provincial? Esta materia, ¿es una potestad delegada al Estado Federal? 5. ¿Cuál es el principio rector que determina el reparto de potestades entre la Nación y las Provincias? ¿De qué artículo de la Constitución Nacional se desprende? 1.c. Comentarios. La Corte Suprema de Justicia de la Nación quedó constituida formalmente el 15 de enero de 1863, luego de que sus integrantes prestaran juramento ante el Presidente de la Nación, Dr. Bartolomé Mitre. Habían sido nombrados el 18 de octubre de 1862 por dicho Presidente, luego del pertinente acuerdo prestado por el Senado. Resulta importante destacar esta cuestión pues estamos estudiando uno de los primeros fallos relacionados con la temática federal y el primer ejemplo de la declaración de inconstitucionalidad de una ley provincial en la historia argentina. Existe evidente relación entre algunos puntos considerados en el fallo y el particular momento histórico en que fue dictado. Por ejemplo, la Corte resuelve su competencia para conocer en el asunto y la procedencia de la acción, cuestión que hoy no suscitaría mayor discusión, pero que en ese momento generó un planteo por parte de la Provincia de San Luis rechazando la posibilidad de que una provincia sea demandada por particulares ante tribunales de la Nación. Por otro lado, la singularidad del momento histórico se filtra de forma evidente en la última parte de la sentencia. La Corte afirma su papel como guardiana y custodia final de la

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Constitución sin descuidar su responsabilidad institucional en la consolidación del sistema federal. Considero que esta es la interpretación que debe efectuarse del argumento invocando las penurias económicas provinciales y la presunta buena fe de la Legislatura puntana, a efectos de limitar la devolución de lo pagado.

2. GONZÁLEZ, MODESTO V. PROVINCIA 159:326. CORTE SUPREMA, 03/12/1930.

DE

SANTIAGO

DEL

ESTERO. FALLOS

2.a. Fallo. “Considerando: 1°- Que de las constancias de autos resulta que la materia del recurso versa sobre la inconstitucionalidad del art. 56 de la Constitución de aquella Provincia alegada por el ejecutante, por ser dicha disposición contraria a preceptos y principios establecidos en la Constitución Nacional. Como la decisión definitiva ha sido contraria a la supremacía de la Ley Fundamental, procede el recurso concedido, pues aún cuando la decisión ha sido dictada en una incidencia del juicio ejecutivo "sub lite", tiene carácter definitivo por su propia naturaleza ya que da término a una cuestión que no podría plantearse de nuevo y oportunamente. 2°- Que en cuanto al fondo del asunto, el dictamen del procurador general se apoya en los verdaderos fundamentos que ilustran el caso (art. 31, 67 inc. 11 y 108 de la Constitución Nacional). 3°- Que consagrada la unidad de la legislación civil como consecuencia de la unidad política de la república, no cabe admitir que los estados autónomos puedan destruir aquella, al dictar sus instituciones, concediéndose ellos mismos privilegios o exenciones al margen de la legislación general (art. 31 citado). 4°- Que los plazos extraordinarios acordados a las provincias por las legislaciones locales para que puedan hacerse efectivos en sus bienes los créditos reconocidos legalmente, afectan la estructura del Código Civil que no ha creado beneficio alguno al respecto a favor de las personas jurídicas 6

El artículo 5 de la Constitución de Santiago del Estero vigente en el año 1930 decía: “El Estado, como persona civil, puede ser demandado ante los jueces ordinarios sobre propiedad y obligaciones contraídas, sin necesidad de autorización previa de la legislatura y sin que el juicio deba gozar de privilegio alguno. Sin embargo, siendo condenada al pago de alguna deuda no podrá ejecutarse la sentencia ni embargarse sus rentas hasta pasados seis meses dentro de cuyo término la Legislatura debe arbitrar el modo y forma de verificar el pago”.

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sobre que legisla, estableciendo, por el contrario, una perfecta igualdad entre aquellas y los simples particulares (art. 41 y 42 del código civil). A mérito de lo expuesto, se revoca la sentencia en cuanto ha podido ser objeto del recurso extraordinario, declarándose que el artículo 5 de la Constitución de Santiago del Estero, es repugnante a los principios de los art. 31, 67 inc. 11 y 108 de la Constitución Nacional. FIGUEROA ALCORTA - REPETTO - GUIDO LAVALLE - SAGARNA.” 2.b. Guía de Lectura. 1. ¿Por qué resulta procedente el Recurso Extraordinario Federal? 2. ¿Es una potestad exclusiva reservada por las Provincias el organizar sus instituciones? ¿De qué artículos de la Constitución Nacional surge? ¿Qué recaudos deben seguir las Provincias en el dictado de sus Constituciones? 3. ¿Por qué la Corte Suprema de Justicia de la Nación entiende que el artículo 5 de la Constitución de la Provincia de Santiago del Estero es inconstitucional? ¿Qué materia regula? ¿Fue dicha materia delegada por las provincias al Estado Nacional? ¿Es una materia que les está expresamente prohibida? 4. ¿Quién dicta los códigos de fondo? ¿De dónde surge? ¿En qué situaciones dicha facultad podría ser ejercida por las provincias? 5. ¿Quién dicta los códigos de procedimiento? Fundamente la respuesta. 6. En el caso bajo análisis, ¿no estamos en presencia de una cuestión procedimental? Si es así, ¿se sostiene la declaración de inconstitucionalidad efectuada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación? 2.c. Comentarios. En el fallo estudiado, emitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en 1930, se analizó la constitucionalidad de uno de los artículos de la Constitución de Santiago del Estero. En un fallo dictado en el año 1926, que leeremos a continuación, la Corte utiliza similares fundamentos en los argumentos relacionados con las cuestiones federales, pero arriba a una solución sensiblemente diferente. Nos detendremos en este punto intentando delimitar tal diferencia y buscando la fundamentación jurídica de la misma.

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3. PAUTASSO, ANTONIO V. PROVINCIA DE SANTIAGO DEL ESTERO . FALLOS 147:88. CORTE SUPREMA, 18/08/1926. 3.a. Fallo. “1°- Que las excepciones de nulidad, espera y compromiso, opuestas por la demandada, se fundan en que el embargo trabado contraría lo dispuesto por el artículo 5 de la Constitución de la Provincia… 2°- Que de acuerdo con el art. 108 de la Constitución, las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación, y no les está permitido dictar los Códigos Civil, Penal, Comercial y de Minería después que el Congreso los haya sancionado, precepto que no deja lugar a duda en cuanto a que todas las leyes que estatuyen sobre las relaciones privadas de los habitantes de la república, siendo del dominio de la legislación civil o comercial, están comprendidas entre las facultades de dictar los Códigos fundamentales que la Constitución atribuye exclusivamente al Congreso (t. 103, p. 373; t. 133, p. 161). 3°- Que las provincias federadas son, por el Código Civil (art. 33 inc. 2°) personas jurídicas de existencia necesaria, demandables y susceptibles de ser ejecutadas; de suerte que el art. 5 de la Constitución de la provincia, al substraer a la provincia de Santiago del Estero a la acción de sus acreedores en cuanto a la forma y modo de hacer efectivos sus derechos, ha estatuido sobre materia que es del resorte exclusivo del Congreso, a cuya legislación deben conformarse las provincias, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan sus constituciones o leyes locales (t. 133, p. 161). 4°- Que, en consecuencia, las excepciones opuestas no pueden fundarse con eficacia en el precepto invocado por la provincia demandada, porque ello importaría consagrar disposiciones derogatorias de las que contiene el Código Civil en cuanto a la forma y medios de perseguir el pago. 5°- Que como se ha establecido en casos análogos, el régimen político y administrativo de las provincias, no es otro que el previsto en los art. 104, 106 y correlativos de la Constitución Nacional; y por latos que sean los poderes inherentes al mismo, no llegan hasta autorizar sanciones legales que estén en pugna con la legislación de fondo dictada por el Congreso, como ocurre con el art. 5 de la Constitución de la Provincia de Santiago del Estero, del punto de vista expuesto en los considerandos precedentes (Constitución Nacional, art. 31 y 108…). Por estos fundamentos, se resuelve no hacer lugar a las excepciones opuestas, mandándose llevar la ejecución adelante. BERMEJO FIGUEROA ALCORTA – MENDEZ - REPETTO.”

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3.b. Guía de lectura. 1. El artículo 126 de la Constitución Nacional sostiene que “las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación”, ¿considera que existe alguna excepción a esta norma? Fundamente. A continuación efectúe una definición de lo que entiende por “potestades concurrentes” y “potestades compartidas”. 2. Puede observarse que el Fallo prefigura la doctrina emanada de “González, Modesto v. Provincia de Santiago del Estero” estudiado en el punto anterior. Sin embargo, en aquel pronunciamiento la Corte Suprema declaró, por primera vez en su historia, la inconstitucionalidad de un artículo de una Constitución provincial, cuestión que parece no ser resuelta en el presente Fallo. ¿Por qué?

4. VIÑEDOS Y BODEGAS ARIZÚ V. PROVINCIA CORTE SUPREMA, 23/10/1929.

DE

MENDOZA. FALLOS 156:20.

4.a. Fallo. “Y considerando: 1) Que la provincia de Mendoza ha dictado dos leyes sobre salario mínimo: la primera, 732, del 4 de diciembre de 1918 y la segunda 922 de julio 21 de 1927. 2) Que el articulo 1 de la ley 732 fija el salio mínimo de $ 2.50 para trabajadores del estado, el de $ 2 para los que se hallen en servicio de particulares, y el 7 castiga las infracciones de los patrones y empresarios o agentes y encargados con uno a 30 días de arresto o multa que no pase de 100$, penas que se duplican en caso de reincidencia. 3) Que el articulo 1 de la ley 922 fija en 4.80$ el salio mínimo que deberá pagarse a los trabajadores o empleados del estado o municipalidades y las industrias fabriles o faenas vitícolas o vinícolas; el segundo en $ 4 el que corresponde a los trabajadores o empleados de las casas de comercio, y el 3° preceptúa que será establecido anualmente el correspondiente a los trabajadores ocupados en faenas agrícolas o ganaderas por el poder ejecutivo con informe de la oficina de trabajo, no pudiendo la tasa bajar de cuatro pesos ni exceder de cinco. El art. 8 dispone, por último, que las infracciones a la Ley serán castigadas con una multa de cincuenta a mil pesos moneda nacional, que se doblará en caso de reincidencia, o prisión equivalente de acuerdo con el Código penal, computándose tantas infracciones como personas fueren ocupadas ilegalmente.

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4) Que aun cuando la parte actora ha hecho mérito de las leyes 732 y 922 para pedir la declaración de inconstitucionalidad de una y otra, la primera debe ser excluida de este pronunciamiento desde que, como resulta del análisis de las constancias de autos y de las propias manifestaciones de aquella, la ley 732 no le ha ocasionado ningún perjuicio material susceptible de reparación pecuniaria, pues el salario mínimo en ella fijado era ya el suyo. 5) Que la parte actora ha desconocido validez constitucional a ambas leyes, en cuanto se relaciona principalmente con la fijación de un salario mínimo que se ha visto obligada a satisfacer en el establecimiento vitivinícola que posee en el departamento de Godoy Cruz, provincia de Mendoza, y se ha fundado: a) en que vulneran las libertades de industria, trabajo y propiedad aseguradas a todos los habitantes de la Republica por los art. 14 y 17 de la Constitución Nacional; b) en que sólo el Congreso Nacional tiene facultades para dictar leyes modificatorias de las disposiciones del Código Civil relativas al contrato de locación de servicios de acuerdo con el art. 67, inc. 11, y 108 de la Constitución Nacional. 6) Que planteando este segundo fundamento un conflicto entre poderes o facultades conferidos a la nación y el reservado por las provincias, corresponde pronunciarse a su respecto, en primer término, cambiando así el orden en que han sido propuestos. 7) Que el art. 67, inc. 11, de la Constitución, concordante con el 24, atribuye al Congreso de la Nación la facultad de dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, sin que tales Códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones; y el 108 declara que las provincias no pueden dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después que el Congreso los haya sancionado. 8) Que la disposición del art. 31 al dar el carácter de Ley Suprema de la Nación a las leyes que se dicten por el Congreso de acuerdo con la Constitución haciéndolas obligatorias para las provincias, no obstante cualquier disposición en contrario que sus leyes o constituciones contengan, encierra el medio de hacer efectivo en todo el territorio de la república el principio de la unidad de legislación común, consagrado por el art. 67, inc. 11. 9) Que según se desprende de las mencionadas disposiciones constitucionales, es la aplicación de los Códigos sancionados por el Congreso lo que se ha dejado a los tribunales provinciales, cuando las cosas o las personas cayeren bajo su jurisdicción, sin que la cláusula constitucional contenga disposición alguna que atribuya a los gobiernos

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provinciales para poder destruir, anulándolas, las leyes sancionadas por el Congreso de la Nación con el objeto de proveer a las ventajas de una legislación uniforme para todo el país (Fallos, 68:238). 10) Que la reglamentación del art. 31 de la Constitución Nacional ha sido hecha por el art. 14 de la ley 48, y en su mérito, ninguna ley de provincia que se repute contraria a las leyes que tiene facultad para dictar el Congreso de la Nación, puede escapar al examen y revisión de esta Corte por vía del recurso extraordinario, aun tratándose de litigios o causas destinadas, por su naturaleza, a fenecer dentro de la jurisdicción provincial. 11) Que la facultad conferida al Congreso de la Nación por el art. 67, inc. 11, reviste los caracteres de un poder exclusivo de la Nación, y así resulta, con toda evidencia, no sólo de los términos expresos en que la delegación ha sido acordada por aquel artículo y de los antecedentes y razones que la determinación, claramente expresados al adoptarse el principio, sino también de la prohibición formulada por el art. 108 a las provincias de ejercitarlo después de dictados por la Nación los Códigos comunes. 12) Que la jurisprudencia de esta Corte ha señalado en reiterados fallos el carácter de exclusividad correspondiente a ese poder, al declarar que todas las leyes que estatuyen sobre las relaciones privadas de los habitantes de la república son del dominio de la legislación civil o marcial y están comprendidas entre las facultades de dictar los Códigos fundamentales que la Constitución Nacional atribuye exclusivamente al Congreso, a cuya legislación deben conformarse las provincias, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan sus constituciones o leyes locales (t. 147, p. 29, t. 149, p. 54). 13) Que si este poder de legislar, en materia de derecho privado, es exclusivo del Congreso, evidentemente no puede ser compartido en su ejercicio por las autonomías provinciales, correspondiendo solamente a aquél apreciar las ventajas o inconvenientes de las Instituciones que haya sancionado, dejándolas subsistentes o promoviendo su reforma. Y esta consecuencia no importa cerrar la puerta a las iniciativas legislativas que el progreso del país puede hacer necesarias, en las diferentes ramas del derecho privado en relación a las provincias, pues, tanto los representantes del pueblo de las mismas, como los de su soberanía, tienen amplias facultades para presentar aquellas ante el propio cuerpo que posee la facultad y del cual forman parte integrante. 14) Que en presencia de las anteriores conclusiones corresponde examinar ahora si las leyes de salario mínimo dictadas por la provincia de Mendoza, comportan el ejercicio por sus autoridades de facultades delegadas por el art. 67, inc.11 de la Constitución al Congreso de la Nación.

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15) Que al atribuirse al Congreso la facultad de dictar el Código Civil se ha querido poner en sus manos lo referente a la organización de familia, a los derechos reales, a las sucesiones, a las obligaciones y, entre las últimas, a los contratos, es decir, todo lo que constituye el derecho común de los particulares considerados en el aspecto de sus relaciones privadas. El Código Civil ha legislado sobre la locación de servicios en el cap. VIII del libro II, sección 3°, tit. VI, calificándolo de contrato consensual y expresando que tiene lugar cuando una de las partes se obligara a prestar un servicio y la otra a pagarle por ese servicio un precio en dinero. Es, cabalmente, ésta la relación jurídica contempla por el art. 5 de la ley 732 y por los art. 1, 2 y 3 de la 922, con el fin de imponer al empleador el salario mínimo fijado por las autoridades provinciales. Entretanto, dentro de la concepción jurídica del Código Civil, el salario es el precio del servicio o del trabajo, convenido libremente por las partes. Así resulta no sólo del art. 1623 que califica de consensual el contrato, esto es, de los que quedan concluidos para producir sus efectos propios desde que las partes hubiesen recíprocamente manifestado su consentimiento (art. 1140 y 1494), sino también de que en consonancia con el art. 1349, aplicable a mérito de lo dispuesto por la segunda parte del artículo 1494, el precio, en la locación de servicios, debe establecerse según alguna de las formas señaladas en él, formas que presuponen siempre el acuerdo o consentimiento personal de los contratantes aun respecto del expediente arbitrado, en cuanto a la fijación de ese precio en los casos en que quedase inicialmente indeterminado. Y la ley de salario mínimo, no sólo modificaría la institución de la locación de servicios en el contenido de los artículos citados, sino el de todos los relativos a la libertad de convenir, a la autonomía de la voluntad individual, sancionada como norma legal para toda la república por el art. 1197 y según la cual las convenciones hechas en los contratos forman para las partes una regla a la cual deben someterse como la ley misma. Habría además, alterado los principios que rigen la incapacidad de contratar, al crear la que resulta para el empleador y para el obrero de no poder ajustar un salario inferior al mínimo señalado, ampliando así el art. 1160 del Código Civil y, ello, con ocasión del más difundido e importante de los contratos legislados en aquel, mediante el cual el trabajo y otros servicios se cambian por dinero o por otras formas de propiedad. El art. 1624 del Cód. Civil sustenta en su doctrina que no importa delegar en las ordenanzas municipales o policiales o en leyes especiales locales el contrato de trabajo propiamente dicho, respecto a su esencia y carácter, sino simplemente someter el régimen de las relaciones especiales entre patrones y domésticos, artesanos y aprendices, maestros y alumnos, en cuanto a sus deberes y derechos recíprocos, a una legislación propia a la manera que lo hace Freitas en los art. 2707 y 2837 y siguientes de su proyecto de Código. En todo caso, el art. 1624 inc. 2°, del Cód. Civil, alude puramente a las relaciones de los artesanos o menestrales con los aprendices que los padres o tutores les entregan para aprender un oficio a semejanza de lo que ocurría en la época de las antiguas organizaciones gremiales y no a las relaciones contractuales de los primeros

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con sus patrones o empleadores que quedan regidas por las disposiciones del título de la locación de servicios, de las obligaciones de hacer y de los contratos en general. 16) Que aun cuando se reconoce por esta Corte el amplio desenvolvimiento alcanzado en la ciencia contemporánea por la rama nueva del derecho llamada legislación industrial o derecho obrero, no se puede negar, empero, que en el fondo, gran parte de su contenido se constituye de elementos o instituciones que se mantienen dentro del campo de la relaciones civiles (contrato de trabajo, salarios, accidentes del trabajo, etc.), correspondiendo los otros al dominio del derecho administrativo y aun al de la ciencia económica o financiera. Y si bien estos últimos pueden corresponder en gran medida al poder de legislación y al de policía de los Estados, los primeros se hallan entregados, por imperio de nuestras instituciones, a la inteligente discreción del Congreso Nacional, a quien, además, corresponde apreciar las ventajas o inconvenientes de las que haya puesto en vigor. 17) Que si, pues la locación de servicios, como parte integrante del Código civil, ha sido legislada por el Congreso Nacional y si no es posible conciliar la imposición de un salario mínimo con la libertad dejada a los contratantes por aquel Código para convenir el que estimasen justo en cada caso, el conflicto entre la ley local y la ley nacional sólo puede resolverse haciendo prevalecer la segunda sobre la primera, de conformidad con lo dispuesto por el art. 31 de la Constitución Nacional. La provincia de Mendoza no ha podido dictar leyes de salario mínimo que atañen directamente al precio, elemento esencial de la locación de servicios. 18) Que la provincia ha invocado para fundar su derecho a legislar sobre el salario mínimo: a) que tiene facultades concurrentes con el Congreso de la Nación para legislar sobre instituciones como la que nos ocupa, a mérito de lo dispuesto por el art. 108 de la Constitución; b) que el derecho de fijar un salario mínimo, en los contratos del trabajo, nace de sus poderes de policía. 19) Que la frase del art.108 de la Constitución “después que el congreso las haya dictado” solo tiene un alcance justificado por las circunstancias del momento. Las Provincias, al sancionarse la Constitución poseían legislación propia y no era posible ni conveniente que ella quedara agravada de inmediato. Y por eso mientras el Congreso no dictara Códigos comunes, las provincias tenían, al respecto facultades concurrentes con la Nación, pero cumplida la condición, como lo fue por sanción del Código Civil en vigor, la facultad se convirtió en exclusiva de la Nación y, por consiguiente , no podía ser compartida por las provincias. Acerca de tal poder las provincias no conservan ningún derecho actual y mucho menos cuando, como se ha visto, las leyes impugnadas no se han limitado a crear nuevas instituciones de derecho privado sin afectar las normas generales del Código Civil, sino que las han revocado y alterando fundamentalmente en su esencia.

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20) Que acerca del poder de la policía de las provincias, esta Corte ha adelantado que es un hecho y también un principio de derecho constitucional que la policía de las provincias esta a cargo de sus gobiernos locales, entendiéndose incluidos en los poderes que se han reservado el de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos, y, por consiguiente, pueden libremente dictar leyes y reglamentos con estos fines… Y no podía ser de otro modo pues así como debe interpretarse que le gobierno federal tiene solamente aquellos poderes que le han sido expresa o debidamente concedidos por la Constitución, debe, en cambio, considerarse a las Legislaturas de Estado en posesión de todos los poderes no expresa o implícitamente sustraídos a ellas por la Constitución federal o por las respectivas Constituciones provinciales, puesto que han conservado todo el poder no delegado de la Nación (art, 104). 21) Que este poder de policía de los Estados es solo un residuo sin embargo, en presencia de facultades exclusivamente delegadas del gobierno de la Nación. Se ha dicho ya que la atribución conferida a ésta de dictar los Códigos comunes es de aquella naturaleza exclusiva, y por lo tanto el Congreso, al ejercitarla, no solo puede dictar disposiciones de carácter policial relativas a las materias contenidas en el derecho privado, si no también impedir que las provincias usen de las propias para alterar o modificar el contenido de las leyes sustantivas. 22) Que si se diera el poder de policía de las provincias la latitud pretendida, en el caso por la provincia de Mendoza, la delegación hecha al gobierno de la Nación para dictar los Códigos comunes habría quedado reducida a mera formula, pues la mayor parte de las instituciones comprendida en aquellos, son susceptibles de considerables restricciones motivadas en razones de policía. No se concibe, además, que el Código Civil o el de Comercio, al organizar las instituciones privadas para toda la República, lo haya hecho subordinando su contenido al examen y revisión de los gobiernos de provincia, para declarar si, tal como encuentran legisladas, comprometen o no sus poderes de policía. 23) Que no obstante constituir este poder de policía uno de los más comprensivos e independientes que las provincias han retenido para si, reconoce, entre otras, la limitación derivada de las consideraciones anteriores, esto es, la de que no puede invadir en su ejercicio el campo en que se mueve cualquiera de las facultades exclusivas conferidas o delegadas al gobierno de la Nación. Es entonces evidente que si el Congreso tiene facultad de dictar el Código Civil y es usando de ella que ha incorporado al mismo las disposiciones sobre locación de servicios, las autoridades provinciales no pueden alterarlas o modificarlas en ningún sentido a título de poder de policía o de otro cualquiera.

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24) Que la opinión del presidente del Departamento Nacional del Trabajo invocada por la provincia de Mendoza, para cohonestar su tesis, confirma en el fondo el punto de vista establecido en los considerados anteriores. En efecto el doctor Matienzo decía en 1907 lo siguiente: “En la legislación de trabajo hay que clasificar y distinguir las medidas relacionadas con ella, en los siguientes grupos: 1) disposiciones de derecho civil, o sea aquellas que se refieren a la capacidad de las personas para contratar el trabajo propio o ajeno y a las prestaciones que pueden ser objeto de la locación de servicios; 2) disposiciones de derecho penal fundadas en principios de orden público, y 3) disposiciones de policía que reglamenten la construcción o funcionamiento de las fabricas y talleres con el objeto de asegurar en ellos la higiene, la seguridad y el bienestar de los trabajadores”. Y, agregaba, que las correspondientes a los dos primeros grupos deberán ser por su naturaleza de carácter nacional; las del tercero tiene carácter local o provincial. Y como las leyes de salario mínimo de la provincia de Mendoza reglamentan el fondo del contrato de trabajo, alterando el Código Civil, y no las condiciones de higiene y seguridad en que la labor debe desenvolverse, no es dudoso, de acuerdo con los párrafos transcriptos, que en le caso de la provincia de Mendoza habría ejercitado facultades de la especie comprendida en la primera categoría. 25) Que es exacto el antecedente invocado acerca de la ley 10.505 sobre el trabajo a domicilio, pero también lo es que la Comisión Interparlamentaria creada por la ley 9.145 compuesta por los senadores del Valle Ibarlucea y Olaechea y Alcorta y los diputados Araya, Cafferatta y Palacio, opinó que debía darse a aquella carácter nacional porque las disposiciones que contenía se referían al contrato de trabajo (diario de sesiones del Senado, Tomo 1, año 1918, p 220), siendo, además, de observar que, como hizo constar en la Cámara de origen del diputado Tomaso, se aceptó la sanción de la ley con la modificación introducida por el Senado, limitándola a la Capital y a los territorios nacionales, para no demorar su sanción. Por lo demás, en contraposición a dicha ley debe citarse la 9.688, que modificó el Código Civil en cuanto a la responsabilidad patronal y la última sobre la jornada de ocho horas sancionada, como aquella, para surtir efecto en todo territorio de la República. 26) Que en el veto opuesto por el Poder Ejecutivo a la ley de cierre a las 20 horas de las casas de comercio en toda la Republica, no hace más que confirmar las tesis de este pronunciamiento. Allí se dijo, en efecto, “que la legislación del trabajo no es en lo esencial otra cosa que aplicaciones de nuevas disposiciones al contrato de locación de servicios que nuestro Código Civil legisla en sus artículos 1657 y siguientes. Una ley obrera debe, en consecuencia, para tener carácter nacional, presentar una naturaleza tal que pueda ser incorporada al Código Civil. Esta ley minuciosa que clasifica diversas clases de comercios, que fija la hora de cerrar las puertas y de atender al público, que habla de planillas y de horas de comida, no es en

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verdad una ley que encuadre ni en la técnica ni en el sistema, ni en la construcción del Código Civil” (diario de sesiones de Diputados, Tomo II, año 1925, página 109). 27) Que en estas condiciones no es necesario examinar el otro aspecto constitucional invocado también por la demandante para sostener la invalidez de la ley, sobre todo si se tiene en cuenta que ello importaría anticipar una decisión de esta Corte respecto de una cuestión alrededor de la cual existen o han sido presentados diversos proyectos a la consideración del Congreso. 28) Que la documentación acompañada con la demanda acredita que los actores, exhibiendo a la administración provincial las planillas de los jornales que abonaban en la fecha de la sanción de la ley 922 protestaron el pago de los aumentos que les imponía aquella, suma que representa la cantidad de $ 8.793 por el tiempo comprendido entre el 16 de noviembre de 1927 y el 21 de enero de 1928. La provincia de Mendoza no ha formulado observación alguna sobre este capítulo de la demanda ni ha desconocido la exactitud de las diferencias cuya restitución se le reclama. Y aunque no se trate de fondos que hayan ingresado precisamente al tesoro de la provincia, debe el caso asimilarse al del impuesto pagado con protesto, ya que la gravedad de las multas establecidas en la ley, de $ 50 a $ 1.000 por cada infracción, hacían ineludible y compulsivo el cumplimiento de la ley para un establecimiento industrial de personal numeroso. En su merito se declara inconstitucional la ley de la provincia de Mendoza 922, en cuanto establece el salario mínimo obligatorio para los particulares y se condena a restituir al actor, dentro de plazo de treinta días, la suma de $ 8.973 y sus intereses desde la fecha de la notificación de la demanda. Sin costas, atento la naturaleza de la cuestión debatida. FIGUEROA ALCORTA - GUIDO LAVALLE - SAGARNA.” 4.b. Guía de lectura. 1. ¿Cuáles son los derechos constitucionales que la parte actora considera violados por la normativa provincial? 2. ¿Por qué se plantea un conflicto entre poderes o facultades conferidos a la Nación y el que se reservaron las provincias? ¿Qué razón lleva a la Corte a resolver en primer término esta cuestión y no la supuesta violación de los derechos constitucionales de la actora? 3. ¿Sobre qué materia estaría legislando la provincia al dictar las leyes cuestionadas? ¿Puede la provincia legislar sobre materias delegadas? Tenga en cuenta lo respondido en la pregunta 1 del punto 3.b. 4. ¿Qué principio recepta, según el Fallo analizado, el actual artículo 75 inciso 12 (en el Fallo el 67 inciso 11)? ¿Qué significa dicho principio?

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5. Califique las características de las potestades emanadas del artículo 75 inciso 12 de la Constitución Nacional. Efectúe una definición genérica de dichas potestades, teniendo en cuenta su principal característica. Desde la óptica de las provincias, ¿cómo pueden ser definidas tales potestades? ¿Son concurrentes, compartidas o prohibidas para las provincias y, por ende, exclusivas de la Nación? 6. Al momento de dictarse el Fallo analizado, ¿en qué rama del Derecho se encontraban subsumidas las relaciones de trabajo y bajo qué figura contractual? 7. ¿Entiende la Corte que la ley provincial sobre salario mínimo reforma la legislación común? ¿Puede explicar en qué aspectos? Como consecuencia de esta interpretación ¿la Corte sostiene que se ha violado el art. 75 inc. 12 parte primera? Tenga presente que al momento de dictarse el fallo, el art. 75 inc. 12 no contemplaba dentro de las facultades delegadas al Estado Nacional la de dictar el Código de Trabajo y Seguridad Social. Esto fue agregado en la reforma constitucional del año 1957. En virtud de estas consideraciones, ¿se podría haber interpretado que la reglamentación en materia laboral era un facultad no delegada por las Provincias? ¿Cómo relacionaría el art. 75 inc. 12 y el art. 126 de la Constitución cuando dice: “… después que el Congreso los haya sancionado” para sostener la facultad reglamentaria de la provincia en esta materia?7 8. ¿Con qué fundamentos dice la Corte que las provincias pueden legislar sobre “las condiciones de higiene y seguridad en que la labor debe desenvolverse”? ¿Le parece lógico que por ser esencial al convenio laboral, el sueldo no pueda ser regulado por las provincias en base del poder de policía, pero las condiciones de higiene y seguridad si? ¿Es una distinción fundada en los poderes del gobierno central de dictar los Códigos o en una concepción de la libertad de contratar que la Corte considera propia del Código Civil y que trata como un derecho constitucional? 8 9. Intente efectuar una definición de poder de policía. ¿Resulta este poder una potestad que las provincias se reservaron?

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Pregunta tomada de: Miller, Jonathan M., Gelli, María Angélica y Cayuso, Susana, Constitución y poder polític, Tomo 2, Buenos Aires, Astrea, 1987, p. 950. 8 Pregunta tomada de: Miller, Jonathan M., Gelli, María Angélica y Cayuso, Susana, Constitución y poder polític, Tomo 2, Buenos Aires, Astrea, 1987, p. 950.