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EJERCICIO PLENO DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES ¿SE PUEDE PROPENDER A LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICOINSTITUCIONAL DE LAS MUNICIPALIDADES BONAERENSES POR MEDIO DE ACTOS LEGISLATIVOS EMANADOS DE LOS PROPIOS MUNICIPIOS? ALEJANDRO BOTTINI BULIT

1. INTRODUCCIÓN. La reforma constitucional del año 1994 señaló, en el orden de la estructuración territorial del poder, un incuestionable sendero de reafirmación y profundización de su descentralización política. Resulta indudable, en la actualidad, la afirmación de la convivencia en nuestro país de cuatro órdenes institucionales de gobierno1: federal, provincial, municipal y autonómico de la Ciudad de Buenos Aires. De esta forma “... dentro de cada provincia, los municipios invisten un tercer poder, que es el poder municipal, también autónomo”2. Sin embargo, y pese a que es un deber expreso de las provincias asegurar la autonomía de sus municipios, no todas actuaron en consecuencia. Tal es el caso de la Provincia de Buenos Aires, que pareció directamente ignorar el claro mandato dado por el artículo 123 de la Constitución reformada, siendo una de las que no profundizó los mecanismos de traspaso de poder político desde el Estado provincial a los municipios y a la sociedad y tampoco incorporó, de manera expresa, el concepto de "autonomía" municipal. El objeto del presente trabajo es determinar si, con la estructuración jurídica actual del régimen municipal bonaerense, es factible iniciar y ahondar procesos de descentralización política y profundización de la participación ciudadana desde los mismos municipios, mediante la sanción de normas locales (ordenanzas) que estructuren legalmente dichos procesos. Para encarar esta cuestión deberemos abordar, indefectiblemente, el estudio de la naturaleza jurídica del municipio y arriesgar alguna definición con respecto a la concordancia de lo estipulado en la Constitución provincial bonaerense con relación a lo receptado en el artículo 123 de la Constitución nacional.

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Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires. Depalma. Pág. 145 y otras. 2 Bidart Campos, Germán J. Manual de la Constitución Reformada. Tomo I. EDIAR. Pág. 438.

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2. DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y MUNICIPIO La descentralización política “constituye un verdadero desplazamiento de poder de un ente a otro que permite a éste último decidir, resolver y actuar con mayor libertad en políticas públicas, pues el primero se ha desprendido de la competencia transferida y de su potestad decisoria”3. En relación a los municipios, se ha sostenido claramente que “tienen naturaleza Estatal” y son “la base de la descentralización política”4. De esta manera el municipio, “entendido como el conjunto de relaciones sociales, económicas, culturales y de prestación de servicios elementales, que se establecen en el seno de una colectividad humana determinada y asentada en un espacio limitado del territorio”5, constituye en sí mismo una descentralización política reflejada en importantes ámbitos y aspectos y que deriva de la propia ordenación del sistema federal argentino. El diseño institucional de la República reconoce una doble descentralización político-institucional, económica y financiera en las provincias y en los municipios. Esta aseveración no debe perder de vista que la autonomía provincial es plena, de primer grado y originaria, mientras que la autonomía de los municipios de provincia es más acotada y de segundo grado pues, si bien también deriva directamente de la Constitución nacional donde tiene expreso reconocimiento, depende del alcance y caracterización con que la conciba el derecho público de cada provincia6. En el plano político, esta consolidación de su status institucional y su consiguiente aumento de la capacidad de decisión y poder, no hacen más que reconocer el rol de liderazgo que, poco a poco, los estados locales adquieren en su comunidad. El municipio, al ser la cara más directa e inmediata de lo público, de lo estatal, es receptor y canalizador de las nuevas demandas sociales y, en general, responde a las mismas con mayor flexibilidad y comprensión, convirtiéndose en articulador y coordinador de redes de gestión tanto públicas como privadas.

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Losa, Néstor Osvaldo. Derecho municipal, público provincial y contravencional. Ediciones Jurídicas Cuyo. 1999. Pág. 70 y otras. 4 Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires. Depalma. Pág. 140. 5 Perdigó, Joan en Manual de Gestión Municipal Democrática. IEAL. Madrid-Barcelona. 1987. Pág. 77. 6 Conf. Casás, José Osvaldo en Derecho Tributario Municipal. Ad-Hoc. 2001. Pág. 14.

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La función del municipio “no es meramente administrativa, de ejecución, sino gubernativa; organizando los servicios públicos municipales; planificando la realización de obras públicas; dictando normas generales, de carácter legislativo, que se imponen obligatoriamente a todos los habitantes de su territorio; ejerciendo la policía municipal y decidiendo problemas políticos de orden social y económico financieros”7. “La autonomía municipal es el resultado del reconocimiento estatal de los asuntos que naturalmente pertenecen al Municipio en su posición de ente integrado en el Estado”8.

3. NATURALEZA DEL MUNICIPIO EN NUESTRO ORDENAMIENTO NORMATIVO La autonomía que conservan las Provincias, el poder originario no delegado al Estado Federal (conf. art. 121), reflejados en la potestad de dictar su propia Constitución y darse sus propias instituciones locales (conf. art. 5 y 123 de la Constitución nacional), tiene como condición esencial la conformación institucional de las mismas bajo el sistema representativo y republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución nacional, asegurando su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria. En cuanto al tipo de régimen municipal que deben garantizar, el nuevo art. 123 de la Constitución nacional parece saldar una vieja discusión, tanto doctrinaria como jurisprudencial, al imponer el deber a las provincias de asegurar la autonomía municipal. Con la nueva redacción resulta claro que los municipios en toda la Nación deben ser autónomos, aunque las provincias se hayan reservado la potestad de reglar el alcance y contenido de dicha autonomía en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, conforme a lo señalado en la segunda parte del artículo mencionado. Volveremos sobre esta cuestión a efectos de indicar lo que para nosotros significa "reglar el alcance y contenido", adelantando en principio que dicha expresión nunca debe ser interpretada como una licuación de los caracteres que le son propios, pues esto importaría una violación al principio de razonabilidad consagrado constitucionalmente en nuestro ordenamiento normativo. 3.1 El gobierno municipal en la Constitución federal argentina. El histórico debate autonomía - autarquía: El artículo 5 de nuestra Carta Magna nos enfrenta a la imposición a los Estados miembros de una obligación-facultad consistente en asegurar el régimen muni7 8

Vanossi, Jorge R. y otros. El Municipio. Ciudad Argentina. 1996. Vanossi. Pág. 29. Parejo, Alfonso L. Garantía institucional y autonomías locales. IEAL. 1981. Madrid. Pág. 145.

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cipal. La doctrina municipalista argentina ha sostenido, aún antes de la reforma constitucional de 1994, que dicha expresión debe ser tenida como equivalente a gobierno municipal, en atención a la suma de antecedentes histórico-legales que avalan la citada idea. En esta postura, el municipio constituiría "el segundo grado de descentralización política en relación del Estado federal central"9, entendiéndose la expresión “régimen municipal” como el establecimiento de un gobierno local autónomo. El debate en cuanto a la naturaleza del municipio como ente autárquico o autónomo, que parece ahora saldado por el nuevo texto del artículo 123, contaba con cultores en cada una de las posiciones y es de larga data. No sólo la interpretación doctrinal, sino también la opinión de nuestro más Alto Tribunal, sufrieron importantes cambios a lo largo del tiempo. Realizaremos un breve repaso sobre la cuestión, pero antes:

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¿QUÉ ES AUTONOMÍA? Definimos autonomía como la posibilidad de un ente de otorgarse su propia ley. Según sostiene Linares Quintana "en sentido jurídico", la autonomía denota siempre un Poder Legislativo. El Poder Legislativo de las entidades autónomas debe desenvolverse dentro de los límites que el poder soberano ha fijado a la autonomía, por lo que la entidad autónoma no puede establecer leyes o normas en oposición con las establecidas por el ente soberano10. La autonomía significa potestad de organizarse, darse sus propias normas dentro de su competencia y administrarse, es decir facultad de un ente de darse un gobierno propio, de darse sus propias instituciones. En el campo municipal, la autonomía significa: 1) el reconocimiento del poder normativo de los municipios; 2) la potestad de libre decisión en el ejercicio de sus competencias; y 3) la reserva de un ámbito de competencias sustantivas no susceptibles de limitación por el legislador11.

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¿QUÉ ES AUTARQUÍA? Marienhoff define como entidad autárquica a “toda persona pública estatal que, con actitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos”12 especificando que pertenece a los cuadros de la Administración

Zuccherino, Ricardo Miguel. Tratado de Derecho Estadual y Municipal. Tomo III. Teoría y Práctica del Derecho Municipal. Depalma. 1991. Pág. 25. 10 Linares Quintana, Segundo V. Gobierno y administración de la República Argentina. Bs. As., 1959, t. I, p. 42. 11 Alarcón García, Gloria. Autonomía municipal, autonomía financiera. Civitas. Madrid. 1995. Pág. 33. 12 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. 1990. Cuarta edición actualizada. Bs. As. 1990. Tomo I. Pág. 384 y s.s.

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Pública e integra los mismos, cumpliendo fines propios del Estado. Su competencia o capacidad jurídica es esencialmente la de “administrarse” en el marco, con el alcance dado por la ley que le dio origen13. Si como se sostiene la autarquía importa la facultad de un ente de administrarse a sí mismo, facultad derivada de la ley que le concede la autarquía "debemos convenir que el municipio no puede nunca ser calificado de autárquico, dado que la legislación no lo crea, sino simplemente se limita a reconocerlo en su existencia real previa y anterior."14 3.2 Caso Rivademar: punto de inflexión en la postura de la Corte Suprema de Justicia de la Nación con respecto a la naturaleza jurídica de los municipios. Con algunos matices en cuanto al progresivo reconocimiento de su carácter de “gobierno de la cosa local”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostenía que los municipios no eran “más que meras delegaciones de los mismos poderes provinciales circunscriptas a fines y limites administrativos”; es decir, los consideró entidades autárquicas. Un desarrollo histórico de los fallos más relevantes dictados por el Supremo Tribunal permite esbozar un agrupamiento medianamente armónico en virtud de una regla común15: a) Un primer grupo de fallos con una postura denominada tradicional, remarca la caracterización de los municipios como meras delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines administrativos, que operan como límites que no se pueden superar, que la constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación. (Fallos, 114:282; 123:313; 308:403). b) Un segundo grupo señala que las municipalidades son organismos de carácter esencial (Fallos, 154:25), que tienen una serie de materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte directamente a la Nación en su conjunto y, por lo tanto, investidos de la capacidad de fijar las normas necesarias (Fallos, 156:323). 13

Sostiene el excelso tratadista que “autonomía” (al igual que “soberanía”) importa un concepto político, mientras que “autarquía” traduce un concepto administrativo. La “autonomía” denota siempre un poder de legislación, que ha de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano, mientras que la “autarquía” es la atribución para administrarse, pero de acuerdo a una norma que le es impuesta, reafirmando en otro tramo que “la autonomía es comprensiva, por definición, de la autarquía como el género y la especie. Integran aquella los elementos de ésta, más la diferencia. Toda institución autonómica es autárquica, pero a la inversa la autonomía es sólo una autonomía parcial y limitada a determinadas materias”. En la temática que nos convoca, se ubica claramente entre los publicistas que sostienen el carácter autárquico de los municipios, definiéndolos como “entes autárquicos territoriales” . Op. cit. Pág. 387 y s.s. 14 Zuccherino, Ricardo Miguel. Tratado de Derecho Estadual y Municipal. Tomo III. Teoría y Práctica del Derecho Municipal. Depalma. 1991. Pág. 11. 15 Se sigue parcialmente lo planteado por Naveira de Casanova, Gustavo J. en “Competencias Tributarias de los Municipios”, “Derecho Tributario Municipal”. Ad-Hoc. Pag. 93 y ss.

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c) En tercer lugar, una serie de fallos opinan que la Constitución Nacional no ha prefijado el sistema económico administrativo al cual deben sujetar las provincias su organización comunal, por ser ello del resorte propio de los gobiernos locales, con la sola reserva del art. 5. Concretamente las disposiciones constitucionales relativas al régimen municipal que las provincias deben asegurar se reduce a ordenar su establecimiento, más sin prefijar el sistema económico-financiero al que deberá sujetarse la organización comunal. (Fallos, 199:42316; 249:99; 259:166).

Con posterioridad a estos fallos, en la causa “Rivademar, Ángela Digna Balbina Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario s/ recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción” (Fallos, 312:326) del año 1989, la C.S.J.N. da un vuelco en su jurisprudencia tradicional al sostener, en el considerando octavo del fallo en cuestión, la teoría de la autonomía municipal en contraposición a la que históricamente había sustentado17. La noción del carácter autónomo del régimen municipal argentino dado por el Alto Tribunal se fundamenta en los siguientes puntos: a) El origen constitucional de los municipios frente al meramente legal de las entidades autárquicas. b) La existencia de una base sociológica constituida por la población de la coma, ausente en los entes autárquicos. c) La imposibilidad de la supresión o desaparición de los municipios, dado que la Constitución asegura su existencia. d) El carácter de legislación local de las ordenanzas municipales, frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas. e) El carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios establecido por el artículo 33 del Código Civil, frente al carácter posible o contingente de las entidades autárquicas. f) El alcance de las resoluciones municipales, que comprende a todos los habitantes de su territorio y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas.

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En este Fallo la Corte sostuvo que “el alcance y límites de las facultades municipales surgen de la constitución y las leyes provinciales cuya correlación, interdependencia y conformidad entre sí, no incumbe decidir a la nación en tanto ellas no violen los principios, derechos y garantías establecidos por la carta fundamental de la república, las leyes de la nación o los tratados con las naciones extranjeras”. 17 Tal vuelco jurisprudencial es expresamente reconocido por la Corte en la primera parte del considerando 8° al señalar que “un nuevo y más detenido examen de la cuestión aconseja, en el momento actual, revisar esa doctrina (la referida a la autarquía municipal) que se ha mantenido casi invariablemente en la jurisprudencia de esta Corte”.

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g) La posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, lo que hace incongruente que una entidad autárquica pueda crear otra de igual tipo h) La elección popular de sus autoridades. Para algún sector de la doctrina, esta nueva posición sólo importó un cambio aparente18, pues en el año 1991, en la causa “Municipalidad de la Ciudad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe” (Fallos, 314:495), la Corte, con una nueva composición, retomó una de sus líneas jurisprudenciales tradicionales en la materia, que resultó coincidente asimismo con los argumentos planteados por la Procuradora Fiscal en el extenso y fundado dictamen de Rivademar, argumentando que “en lo relativo al alcance y límites de las facultades municipales, ha señalado esta Corte que éstas surgen de la Constitución y las leyes provinciales, cuya correlación, interdependencia y conformidad entre sí, no incumbe decidir a la Nación, en tanto ellas no violen los principios, derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional, las leyes de la Nación o los tratados con las potencias extranjeras … La Constitución Nacional se limita a ordenar el establecimientos del régimen municipal, como requisito esencial para la efectividad de la autonomía de las provincias (art. 5), pero en manera alguna les ha prefijado un sistema económico – financiero al cual deban ajustar la organización comunal, cuestión que se encuentra dentro de la órbita de las facultades propias locales …”19. En la actualidad, es indiscutible que para nuestro más Alto Tribunal el régimen municipal, con su característica de autónomo, es una institución de grado constitucional federal de conformidad con los artículos 5 y 123 de la Constitución nacional.

3.3 Caracteres de la autonomía. Siguiendo a ZUCCHERINO, debemos interrogarnos "si la autonomía proclamada y propuesta exhibe una tipología unívoca o si, al contrario, presenta especies diversas dentro de su género común"20. Esta cuestión desemboca directamente en determinar si sólo son autónomos los municipios de carta o convención, es decir aquéllos que cuentan con poder constituyente de tercer grado o poder constituyente municipal. Según el autor citado, es posible entonces sostener la existencia de dos categorías de autonomía, a saber: 18

Naveira de Casanova, Gustavo J. en “Competencias Tributarias de los Municipios”, “Derecho Tributario Municipal”. Ad-Hoc. Pag. 93 y ss. 19 Se debe destacar que en el mencionado fallo el voto en disidencia de los Doctores Fayt, Belluscio y Petracchi, sostuvo y profundizó el concepto de municipios autónomos esbozado en Rivademar. 20 Zuccherino, Ricardo Miguel. Tratado de Derecho Estadual y Municipal. Tomo III. Teoría y Práctica del Derecho Municipal. Depalma. 1991. Pág. 99.

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a) La autonomía absoluta: se la puede descomponer en cuatro grandes facetas, esto es: autonomía institucional, autonomía política, autonomía económico-financiera y autonomía administrativofuncional. 1) La autonomía institucional: es aquélla que se expresa por la posesión por la parte de la institución municipal de la facultad de ejercicio del poder constituyente de tercer grado o municipal, del cual deriva su derecho a dictarse su propia carta orgánica. Aquí se presenta la figura de los tradicionalmente llamados municipios de convención. 2) La autonomía política: supone el derecho del municipio a organizar y desarrollar su propia vida pública. 3) La autonomía económico-financiera: impone la facultad del instituto municipal de obtener su autosuficiencia en el plano de sus recursos y su manejo propio en punto a erogaciones. 4) La autonomía administrativo-funcional: significa el poder de la institución municipal de producir sus organigramas organizativos propios y de manejar, por sí y ante sí, sus incumbencias con relación a la materia municipalista. b) La autonomía relativa o restringida: es la exhibida por aquellos municipios que sólo tienen tres de las facetas analizadas, a saber: política, económico-financiera y administrativo-funcional. Quiere decir que enfrentamos a entidades municipales que carecen de autonomía institucional, o sea, que presentándose como municipios autónomos, no son municipios de convención. Volviendo al interrogante planteado sobre si la autonomía proclamada para los municipios por la Constitución nacional exhibe una tipología unívoca o no, podemos afirmar que la reserva que las provincias efectúan en cuanto a la potestad de reglar el alcance y contenido de la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (conforme a la segunda parte del art. 123 de la Constitución nacional), parece indicarnos una orientación hacia la multiplicidad tipológica. Aclarando la cuestión, y complementando lo afirmando en la primera parte del punto 3, consideramos que cuando los constituyentes se refieren a reglar el alcance y contenido de la autonomía, señalan que las Provincias se reservan la potestad de definir el tipo de autonomía a reconocer a sus municipios, que podrá ser absoluta o relativa, y las materias de competencia exclusiva por parte de los mismos. En resumen, “las constituciones provinciales no pueden asegurar ningún otro régimen municipal que no sea el autonómico”21, pudiendo afirmar que “si las provincias no aseguran el 21

Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires. Depalma. Pág. 134 y s.s.

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régimen municipal autonómico pueden llegar a ser intervenidas federalmente en virtud de los artículos 5, 6 y 123 de la ley suprema”22 pero incorporando la especial salvedad del reconocer la existencia de diferentes tipos de autonomía, en virtud del concepto "reglar el alcance y contenido" que figura en la última parte del artículo 123 de la Constitución nacional.

4. EL CASO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES En este contexto, y en el punto objeto del presente trabajo, deberíamos analizar la forma en que el constituyente de la Provincia de Buenos Aires ejerció este mandato-atribución en la materia municipal, a efectos de delimitar la distribución de competencias entre provincia y municipio en el ámbito institucional y político. Un simple análisis de la Constitución bonaerense revela que el articulado referente al régimen municipal prácticamente no sufrió modificaciones después de la reforma, pese a que el proceso constituyente provincial culminó un tiempo después que el nacional, por lo que no incorporó el concepto de autonomía en forma expresa. Cabría preguntarse, entonces, si la normativa provincial en la materia permite, en su actual redacción, una interpretación constitucional, es decir armónica con lo preceptuado en el ordenamiento federal, y a estos efectos conviene reseñar los principales lineamientos en cuestión. 4.1 El régimen municipal según la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y la Ley Orgánica de las Municipalidades (Ley de facto 6769/58). El artículo 190 de la Constitución provincial dispone: "La administración de los intereses y servicios locales en la capital y cada uno de los partidos que formen la provincia, estará a cargo de una municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros, que no podrán ser menos de seis ni más de veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones, renovándose cada dos años por mitad y serán elegidos en el mismo acto en que se elijan los senadores y diputados, en la forma en que determine la ley". El artículo 1º de la Ley Orgánica de las Municipalidades, congruente con esta cuestión, establece que: "La administración local de los partidos que forman la provincia estará a cargo de una municipalidad compuesta de un departamento ejecutivo, desempeñado por un

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Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires. Depalma. Pág. 138.

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ciudadano con el título de intendente, y un departamento deliberativo, desempeñado por ciudadanos con el título de concejal". El artículo 192 de la Constitución provincial enumera las atribuciones inherentes al régimen municipal; las limitaciones a las atribuciones municipales están dadas por el artículo 193 de la Constitución provincial. La Ley Orgánica de las Municipalidades regula la competencia, atribuciones y deberes del departamento deliberativo. El artículo 24 señala que "la sanción de las ordenanzas y disposiciones del Municipio corresponde con exclusividad al Concejo Deliberante", expresando el artículo 25 que las ordenanzas deberán responder a los conceptos de ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación y demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales. El artículo 26 es una manifestación del poder de policía municipal. De la normativa bonaerense resulta difícil inferir, en principio, potestades autonómicas amplias reconocidas a los municipios.

4.2 Interpretación que, sobre el régimen municipal bonaerense, efectúa la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires después de la reforma constitucional. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ha sostenido, en uno de los votos que formaron la mayoría en el fallo I1305 del 17 de junio de 1997, que el "régimen municipal en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires no ha sufrido modificaciones. Consecuentemente y conforme a lo que establece el art. 5 y 123 de la Constitución nacional, el régimen municipal depende de lo que establezca la Constitución de cada provincia y en su caso, de las leyes orgánicas que dicten las legislaturas provinciales. Las destinatarias originales de todos los poderes y competencias eran las provincias. Los municipios en consecuencia son fracciones internas, urbanas dentro de las provincias a quien éstas reconocen autonomía, pero esa autonomía siempre debe admitir como primer límite el poder provincial. No es concebible un municipio sino como referencia a una provincia... Los poderes de los municipios se encuentran sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una autonomía relativa o de segundo grado..."23. Como 23

Voto del Doctor Pisano en la causa I. 1305, "Municipalidad de La Plata. Inconstitucionalidad del dec. ley 9111. Tercero: C.E.A.M. S.E.". En la misma el mencionado municipio solicitó la declaración de inconstitucionalidad del Decreto Ley 9111 de creación del C.E.A.M.S.E. por regular la mencionada norma materias propias de los municipios violentando, por lo tanto, el mencionado régimen.

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puede observarse, la postura de la mayoría del Alto Tribunal bonaerense es similar a la seguida por la Procuración General de la Nación en el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el ya reseñado caso Rivademar. Asimismo, se afirma que los municipios bonaerenses son municipios de delegación, "donde la atribución de dictar su carta orgánica compete a la legislatura provincial (conf. art. 191, Constitución provincial)". En distinto sentido, el voto minoritario de la decisión comentada señala que la reforma a la Carta suprema nacional en el año 1994 especificó que el contenido del régimen de los municipios provinciales se vincula a la llamada autonomía municipal por la expresa remisión al art. 5 que efectúa el nuevo art. 123 de la Constitución nacional. El precepto constitucional prescribe que el alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero de la autonomía municipal corresponde que sea regulado por la Constitución que dicta cada Provincia, con arreglo al sistema y a los principios de la Constitución nacional (art. 4º)24. De esta manera, podemos concluir que, para el más Alto Tribunal bonaerense, el régimen municipal en la provincia es autónomo por así reconocerlo la normativa local, asimilándolo a lo que ZUCCHERINO denomina autonomía relativa o sin poder constituyente de tercer grado. Esta postura difiere de lo sostenido por doctrina municipalista conteste que afirma que municipio autónomo es sinónimo de municipio de convención, es decir, municipio con potestad de dictar su estatuto, carta o constitución y "si alguna provincia no cumple con el mandato constitucional, además de la posibilidad de intervención federal... al existir una inconstitucionalidad por omisión tanto los tribunales provinciales como federales deben tutelar ese derecho que tienen los municipios”25. “La Convención Nacional, al incluir en el texto de las reformas la norma del artículo 123, actuó conforme a sus atribuciones y facultades, por lo que debe entenderse sin hesitación que, siendo la constitución de la Provincia de Buenos Aires, cuyo texto ha sido refrendado por su respectiva Convención, debió inexcusablemente incluir las normas pertinentes al régimen municipal, conforme lo dispuesto en el ya mencionado art. 123 de la Constitución Nacional”26. De apoyarnos en esta línea argumental, cuya solidez doctrinal suscribimos, es claro que el campo de acciones posibles a encarar en la materia municipal bonaerense se circunscribiría exclusivamente a la modificación de la constitución provincial o a la reforma de la Ley Orgánica de las Municipalidades. 24

Conforme el voto minoritario del Dr. Negri en la causa citada. Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires. Depalma. Pág. 140. 26 Declaración del 4/10/94 de la Asociación Argentina de Estudios Municipales, citada por Di Capua, Sebastián en Responsabilidad de los funcionarios municipales. Ábaco. 2002. Pág. 27. 25

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5. CONCLUSIONES El constituyente bonaerense perdió, en el año 1994, la posibilidad histórica de adecuar el régimen municipal de la Provincia de Buenos Aires a principios básicos del gobierno de lo local generalizadamente aceptados como son la autonomía, la descentralización y la participación ciudadana. El entramado normativo en la materia subsiste casi sin modificaciones desde la época en que en la Provincia los municipios eran considerados poco más que meras descentralizaciones administrativas. Este “olvido” dejó incluso a la carta magna provincial rezagada con respecto a lo sancionado por el constituyente nacional en la materia municipal. La actual interpretación jurisprudencial realizada por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, con una clara percepción de la gravedad institucional que acarrearía desconocer lo estipulado en el artículo 123 de la Constitución nacional, resalta el carácter de autónomos de los municipios bonaerenses, pero con el limitante de admitirla con carácter de restringido. En el presente contexto político, social e institucional no se vislumbra la posibilidad de una reforma constitucional o infraconstitucional en la materia en cuestión en el ámbito bonaerense, por lo que el planteo, sólido y a nuestro entender jurídicamente correcto, de que sólo existe autonomía cuando la misma incluye la autonomía institucional, llevaría indefectiblemente a una posición que podría llegar, incluso, a la discusión sobre la intervención federal en la Provincia. Sin necesidad de llegar a tal extremo, y respondiendo la pregunta que encabeza este escrito, consideramos que, con las herramientas normativas actuales, los Municipios bonaerenses podrían intentar, respondiendo a palpables demandas sociales y a los efectos de mejorar la calidad institucional de la democracia, crear y profundizar mecanismos de descentralización política y participación ciudadana en el ámbito local. Estos institutos deberían crearse mediante la actividad legislativa de sus Departamentos Deliberativos con la sanción de Ordenanzas Municipales que, sin violentar la normativa bonaerense, fuercen su interpretación en el indiscutible sentido dado por la Constitución federal a la naturaleza del estado y del gobierno de lo local. Si las autoridades municipales tuvieran la voluntad política, los municipios bonaerenses podrían intentar llenar de contenido el concepto de autonomía mediante la propia actividad normativa de su órgano legislativo, actividad que consideramos que, con la actual estructura constitucional, no les está vedada.

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En este camino, proponemos que los municipios dicten ordenanzas que: • Otorguen mayores competencias a sus delegaciones municipales. • Creen consejos consultivos de vecinos en cada delegación. • Sancionen la elección popular de los delegados a efectos de preparar el camino para una futura organización municipal en comunas, rompiendo de esta forma con la retrógrada organización territorial de municipio-partido imperante en la Provincia de Buenos Aires. • Generen mecanismos de consulta a los vecinos en cada barrio a efectos de obtener las prioridades en cuanto a la asignación del gasto, con el fin de reflejarlo en los presupuestos municipales para la localidad. • Propongan la creación de algún tipo de corresponsabilidad de las delegaciones municipales en la obtención de recursos por medio de la creación de mecanismos de distribución de los mismos que tomen en cuenta el compromiso de las delegaciones con la recaudación. • Incorporen mecanismos de remoción de delegados municipales y de consulta a los vecinos. Esta enumeración sirve exclusivamente a modo de ejemplo. Ya dijimos que de la normativa bonaerense resulta difícil inferir, en principio, potestades autonómicas amplias. Pero también dijimos que su interpretación debe, necesariamente, ser armónica y congruente con la Constitución Nacional y la jurisprudencia y doctrina mayoritaria. ¿Qué pasaría si aplicamos el artículo 25 de la LOM, que plantea que las ordenanzas municipales emanadas del Concejo Deliberante deberán responder, entre otras cuestiones, a las "demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales" e integramos este punto con la potestad de crear delegaciones con que cuenta el cuerpo deliberativo en la actual Ley Orgánica de las Municipalidades (art. 29 inc. 6), con la facultad del ejecutivo de contar, por ejemplo, con comisiones de vecinos como auxiliares (art. 178 inc. 3) y con la competencia de ambos departamentos para crear organismos descentralizados (art. 204 y ss)? Tal vez, sería factible imaginar un método de transferencia progresiva de funciones e incluso facultades y competencias, del municipio a las delegaciones municipales, por medio del dictado de ordenanzas municipales. Ésta sería una manera de iniciar un proceso de descentralización, no sólo administrativa, sino también política y económica, que sustentándose en

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la normativa infraconstitucional existente, se potencie con el espíritu autonómico que emana de la Constitución nacional.