Drept Comunitar

DREPT COMUNITAR Capitolul I Izvoarele dreptului comunitar

Secţiunea I: Dreptul originar. Tratatele Comunităţii şi Uniunii Europene

Ca ansamblu al regulilor de drept aplicabile în ordinea juridică comunitară, dreptul comunitar este complex şi original. Aceste caracteristici îşi găsesc reflectarea şi în sistemul izvoarelor dreptului comunitar, izvoare în egală măsură diverse şi ierarhizate (corespunzător autorităţii care le este recunoscută în sistem). În vârful ierarhiei se situează izvoarele primare, constituind dreptul originar, care fundamentează ordinea juridică comunitară şi constituie un veritabil “corpus constituţional”1, beneficiind de o prezumţie absolută de legalitate şi având prioritate faţă de alte acte comunitare de nivel inferior2. Izvoarele primare sunt tratatele care reglementează organizarea şi funcţionarea Comunităţii. Ele sunt instrumente internaţionale, reprezentând acordul de voinţă al statelor membre, ca subiecte suverane de drept internaţional public. Se disting tratatele originare şi tratatele care le-au modificat pe cele din prima categorie.

Tratatele originare Sunt tratatele care au fondat cele trei Comunităţi Europene. Tratatul de la Paris din 18 aprilie 1951, intrat în vigoare la 23 iulie 1952, se află la baza Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (C.E.C.O.). El a fost completat printr-o serie de anexe şi protocoale adiţionale, care au aceeaşi valoare juridică cu a tratatului. Demne de menţionat prin importanţa lor practică sunt Protocolul asupra statutului Curţii de Justiţie şi Protocolul asupra privilegiilor şi imunităţilor.

1 2

CJCE, Hotărârea din 23 aprilie 1986, Parti Ecologiste „Les verts”, cauza 294-83. CJCE, Hotărârea din 8 aprilie 1976, G. Defrenne c/ Société Anonyme Belge de Navigation Aerienne, Sabena cauza. C43/75.

1

Cele două Tratate de la Roma din 25 martie 1957, intrate în vigoare la 14 ianuarie 1958, au fondat Comunitatea Economică Europeană (C.E.E.) şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (C.E.E.A.). Ele sunt completate prin anexe şi protocoale, în special prin Protocolul asupra statutelor Băncii Europene de Investiţii. Sunt, de asemenea, de menţionat Protocoalele semnate la Bruxelles la 17 aprilie 1957, asupra privilegiilor şi imunităţilor Curţii de Justiţie. Tratatele şi actele complementare reprezintă a doua categorie de izvoare primare, scopul lor fiind fie acela de a modifica, fie cel de a completa tratatele de bază. Cele mai importante sunt: Convenţia referitoare la anumite instituţii comune ale Comunităţilor Europene, semnată şi intrată în vigoare în acelaşi timp cu Tratatele de la Roma; Tratatul instituind un Consiliu unic şi o Comisie unică a Comunităţilor şi Protocolul unic asupra privilegiilor şi imunităţilor semnate la Bruxelles la 8 aprilie 1965 şi intrate în vigoare în august 1967. Urmează tratatele care măresc puterea în domeniul financiar a Parlamentului european — Tratatul de la Luxembourg din 22 aprilie 1970, intrat în vigoare la 1 ianuarie 1971 şi Tratatul de la Bruxelles din 22 iulie 1975 intrat în vigoare la 1 iunie 1977. Actul Unic European din 17 şi 28 februarie 1986 (intrat în vigoare la 1 iulie 1987) completează tratatele constitutive dar — în egală măsură — oferă fundament juridic Consiliului European şi cooperării politice. El dă puteri legislative Parlamentului european şi fixează principiul creării Tribunalului de primă instanţă. De o importanţă covârşitoare în evoluţia construcţiei europene, Tratatul asupra Uniunii Europene, anexele sale şi Actul final, semnate la Maastricht la 7 februarie 1992, sunt rodul negocierilor derulate în cadrul Conferinţelor interguvernamentale asupra Uniunii economice şi monetare şi Uniunii politice, care au debutat la 15 decembrie 1990. Tratatul de la Maastricht conţine 7 titluri. Titlul al II-lea modifică Tratatul instituind Comunitatea economică europeană în vederea stabilirii Comunităţii europene; al III-lea modifică Tratatul instituind CECO şi titlul al IV-lea modifică dispoziţiile instituind CEEA. El conţine şi prevederi vizând punerea în practică a unei politici externe şi de securitate comună şi organizează cooperarea în domeniul justiţiei şi afacerilor interne.

2

Uniunea Europeană se bazează pe Comunităţile Europene (care continuă să existe sub denumirea de Comunitatea Europeană) completate cu politicile şi formele de cooperare stabilite prin Tratatul de la Maastricht. Semnat la 2 octombrie 1997, Tratatul de la Amsterdam completează şi continuă acţiunea începută odată cu adoptarea celui de la Maastricht, răspunzând preocupărilor vizând scopurile comunităţii şi modul de funcţionare a instituţiilor. El tinde să amenajeze din punct de vedere juridic reforma instituţiilor comunitare, marcând o nouă etapă pe linia adâncirii integrării, prin creşterea calităţii democratice a Uniunii Europene, în scopul creării unei Europe mai apropiate de cetăţeni.3 O temă majoră a tratatului este accentuarea dezvoltării unui spaţiu de libertate, securitate şi justiţie. Preocuparea privind reforma instituţională îşi găseşte reflectarea în reducerea procedurilor de decizie la trei, extinderea votului cu majoritate calificată în Consiliu şi creşterea rolului Comisiei în perspectiva lărgirii Uniunii Europene. Aplicat începând cu 1 mai 1999, Tratatul de la Amsterdam a consolidat dimensiunea socială a Uniunii Europene. Preconizata aderare de noi membri la Uniunea Europeană a făcut — însă — necesară adoptarea de dispoziţii care să permită o bună funcţionare instituţională atunci când Uniunea va număra aproape 30 de membri. Tratatul de la Nisa, intrat în vigoare în februarie 2002, răspunde acestei cerinţe. El se înscrie în optica unei reforme instituţionale orientate în jurul a trei axe: compunerea şi funcţionarea instituţiilor europene, procedura de decizie în sânul Consiliului şi cooperarea avansată. Încă de la Nisa a fost adoptată "Declaraţia privind viitorul Uniunii" , deschizîndu-se o vastă dezbatere , finalizată cu semnarea Tratatului privind Constituţia Europeană, în curs de ratificare în statele membre. Am arătat — deja — că tratatele care constituie izvorul originar al dreptului comunitar sunt tratate internaţionale. Ele

prezintă, însă, caracteristici unice:

creează instituţii şi stabilesc regulile de funcţionare a acestora. Mutatis mutandis tratatele constitutive (şi cele care le-au modificat) reprezintă pentru Comunităţile europene echivalentul Constituţiei în ordinea juridică internă. Calificând tratatele drept “Cartă constituţională de bază” a Comunităţilor (în afacerea 294/83 citată mai sus), Curtea de Justiţie a afirmat că „spre deosebire de 3

A se vedea dispoziţiile articolului 1 al Tratatului de la Amsterdam, de modificare a Preambulului şi articolului A. al Tratatului de la Maastricht.

3

tratatele internaţionale ordinare…(Tratatul CEE), a creat o comunitate pe durată nelimitată, cu atribuţii proprii, personalitate juridică, capacitate juridică, capacitate de reprezentare internaţională şi mai ales puteri reale, rezultate dintr-o limitare de competenţe şi un transfer al atribuţiilor statelor membre către Comunitate”4. Din interpretarea Curţii (care este interpretarea autentică a dreptului comunitar, potrivit art.234 TCE) rezultă că tratatele fondează o ordine juridică proprie, integrată sistemelor juridice ale statelor membre, deoarece „tratatul nu se limitează să creeze obligaţii reciproce între diverşii subiecţi cărora li se aplică, ci stabileşte o nouă ordine juridică, reglementând puterile, drepturile şi obligaţiile acestor subiecţi, precum şi prevederile necesare pentru a se constata şi sancţiona orice eventuală violare”5. Această logică a condus Curtea să afirme preeminenţa dreptului comunitar asupra dreptului naţional. Caracterul „constituţional” al tratatelor constitutive se regăseşte — în egală măsură — în modalităţile de aderare la acestea şi de revizuire a tratatelor. S-ar putea pune întrebarea dacă există o ierarhie şi în sânul dreptului originar. Altfel spus: au regulile dreptului primar aceeaşi valoare sau, din contră, unele din ele nu au decât o valoare specială, legată de o funcţie specifică acordată lor prin tratate. Adoptând ca metodă de interpretare metoda teleologică, Curtea de Justiţie dă articolelor care determină obiectivele comunităţilor şi mijloacele pentru atingerea acestor obiective un loc privilegiat (art. 2, 3, 4 din Tratatul CECO, art. 2, 3 din tratatul CEE şi art. 2, 3 din tratatul CEEA). Ierarhiei din cadrul dispoziţiilor tratatelor constitutive Curtea îi adaugă şi raportul de subordonare între tratatele constitutive şi alte instrumente asimilate, cum ar fi actele de aderare a noi membri. În piramida dreptului comunitar, pe treapta imediat inferioară dreptului originar se situează dreptul derivat sau secundar. Preeminenţa dreptului originar asupra celui derivat este manifestarea cea mai clară a principiului ierarhiei normelor. Autoritatea dreptului primar rezultă în acelaşi timp din caracterul „constituţional” al tratatelor şi din faptul că aceste tratate abilitează instituţii comunitare să adopte acte, în scopul aducerii la îndeplinire a dispoziţiilor tratatelor.

4 5

CJCE, Hotârârea din 15 aprilie 1964, Costa c/ENEL, cauza 6/64. CJCE, Hotărârea din 13 noiembrie 1964, Comisia c/ Luxembourg şi Belgia, cauza 9091/1963.

4

Ca atare, dreptul primar determină condiţiile de procedură, competenţa şi limitele în care sunt adoptate actele derivate.

Secţiunea a II-a: Dreptul derivat (secundar)

Este compus din ansamblul actelor emise în aplicarea sau în executarea tratatelor Denumirea de drept derivat (legislaţie sau drept secundar) indică atât funcţia pe care actele o îndeplinesc (de realizare a obiectivelor prevăzute de tratate) cât şi subordonarea lor în raport cu tratatele. Ca expresie a subordonării menţionate, dreptul derivat nu poate deroga de la cel originar, iar instituţiile comunitare nu pot adopta decât actele necesare îndeplinirii misiunii lor. Având o competenţă de atribuţie, instituţiile nu pot adopta decât actele prevăzute de Tratat (art. 249 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană). Potrivit textului citat instituţiile comunitare adoptă regulamente şi directive, iau decizii şi formulează recomandări sau avize; din cele cinci categorii de acte, primele trei au caracter obligatoriu, alcătuind dreptul derivat.

Regulamentul

Este definit de articolul 249 TCE, în alineatul 2, ca actul cu aplicabilitate generală, obligatoriu în toate elementele sale şi direct aplicabil în toate statele membre. Regulamentul posedă caracteristici care îl apropie de o lege din ordinea juridică internă, în special caracterul său normativ şi regimul său, care îl plasează în mod normal la adăpost de orice acţiune în anulare intentată de un particular. Curtea de Justiţie6 vede în regulament expresia unei puteri normative a Comunităţii. Caracterele regulamentului: 1.Regulamentul este un act cu caracter general. El este aplicabil unor categorii privite abstract şi în ansamblu, potrivit formulei utilizate de Curtea de

6

CJCE, Hotărârea din 18 iunie 1970, Hauptzollant, Bremen c/Krohn, cauza 74/69

5

Justiţie în hotărârea din 14 decembrie 1962 (CJCE Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes c/Conseil cauzele. 16-17/62). Acest caracter general diferenţiază regulamentul de decizie (nu se poate face aceeaşi afirmaţie categorică în ce priveşte directiva, în măsura în care cea mai mare parte a directivelor comunitare se adresează tuturor statelor membre ceea ce, chiar dacă incomplet, le apropie de regulament). 2.Regulamentul este obligatoriu în toate elementele sale. El se deosebeşte – astfel – de directivă, care nu comportă obligaţii decât în ce priveşte “rezultatul de atins” şi de recomandări şi avize, care nu leagă pe destinatarii lor. Ca expresie a caracterului său obligatoriu, regulamentul modifică de plin drept situaţia juridică a subiecţilor de drept comunitar şi trebuie să fie aplicat de la intrarea sa în vigoare şi atât timp cât invaliditatea sa nu a fost constatată7. Regulamentul beneficiază de prezumţia de legalitate (care nu este absolută, ca în cazul izvoarelor primare – tratatele, ci relativă). În afacerea C137/92 Comisia c/BASF SA, Curtea a stabilit că actele instituţiilor comunitare se bucură – în principiu – de o prezumţie de legalitate şi, ca atare, produc efecte juridice chiar când conţin iregularităţi, atât timp cât nu au fost anulate sau revocate. Caracterul obligatoriu al regulamentului operează pentru toţi subiecţii de drept: persoane fizice sau juridice, state membre, instituţii comunitare. Autoritatea regulamentului faţă de persoanele fizice şi juridice este indiscutabilă. Acestea nu dispun de posibilitatea de a ataca regulamentul printr-o acţiune în anulare, decât în condiţiile în care demonstrează că regulamentul le priveşte direct şi individual, fiind vorba în realitate de o decizie luată sub forma unui regulament. Regulamentul se impune şi instituţiilor comunitare şi – printre acestea – chiar autorilor săi8. În raporturile cu statele membre caracterul obligatoriu al regulamentului are nevoie de cele mai multe precizări. Nu este contestat că statele membre sunt legate de regulamente şi nesocotirea dispoziţiilor lui se consideră neîndeplinirea unei obligaţii în sensul art. 226 al TCE, dând naştere acţiunii reglementate de acest text.

7 8

CJCE, Hotărârea din 13 februarie 1979, Granaria c/ Hoofdproduktschap, cauza 101/78 CJCE, Hotărârea din 29 martie 1979, NTN Toyo Bearing Company c Consiliu cauza 113/77.

6

Obligaţia de loialitate comunitară prevăzută de articolul 10 din Tratatul Comunităţii Europene impune statelor nu numai să se abţină de la orice măsură care s-ar putea opune aplicării regulamentului, dar ş săi vegheze la deplina sa eficacitate. Statele membre sunt legate de regulament chiar dacă reprezentanţii lor sau opus în cadrul Consiliului la adoptarea lui ori au formulat obiecţiuni sau rezerve faţă de anumite dispoziţii în cursul procedurii de elaborare a actului. În jurisprudenţa sa Curtea de Justiţie a arătat (CJCE, Hotărârea din 7 februarie 1979 Comisia c/Marea Britanie cauza. 128/78) că nu se poate admite ca un stat membru să aplice într-o manieră incompletă sau selectivă dispoziţiile unui regulament comunitar, astfel încât elemente ale legislaţiei comunitare faţă de care ar fi manifestat opoziţie sau care i s-ar părea contrare intereselor naţionale să fie lipsite de eficienţă. De asemenea, Curtea a arătat – în aceeaşi decizie - că un stat membru nu poate să nu aplice un regulament luând ca pretext dificultăţi pe care aplicarea le-ar întâmpina şi nici nu poate să întârzie aplicarea motivând că formalităţile şi procedurile naţionale nu au putut fi îndeplinite. 3. Regulamentul este direct aplicabil în toate statele membre. Această calitate îi este expres atribuită de alineatul 2 al art. 249, în timp ce alte izvoare ale dreptului comunitar nu o au decât prin interpretarea constructivă a CJCE. Ca o consecinţă a aplicabilităţii sale directe, regulamentul îşi ia locul în ordinea juridică a statelor membre şi modifică de plin drept situaţiile juridice existente. El împiedică aplicarea oricărei dispoziţii naţionale contrare, indiferent de rangul normei respective (lege sau regulament în sensul dreptului naţional). Această consecinţă radicală este fondată pe ideea că tratatele au operat un transfer de competenţe între statele membre şi comunitatea europeană. Aplicabilitatea directă se opune oricărei formalităţi naţionale de asimilare sau transpunere a regulamentului în ordinea juridică internă. Un act naţional care ar avea ca obiect introducerea în ordinea juridică internă a unui regulament sau care ar condiţiona intrarea în vigoare a regulamentului ar fi ilegal, fiind contrar dreptului comunitar (CJCE, Hotărârea din 10 octombrie 1973 Variola c/Administraţia finanţelor italiene cauza. 34/73). Astfel, regulamentul se aplică în calitate de normă comunitară şi în raport cu modalităţile de intrare în vigoare şi de validitate definite de dreptul comunitar. Articolele 253 şi 254 TCE indică exigenţele de formă pe care trebuie să le respecte regulamentele. 7

Conform art. 253 ele trebuie să fie motivate şi să se refere la orice propunere sau aviz cerut obligatoriu în executarea tratatului. Art. 254 distinge între două categorii de regulamente. Astfel, cele adoptate potrivit procedurii de la articolul 251 sunt semnate de preşedinţii Parlamentului european şi Consiliului şi publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii. Ele intră în vigoare la data arătată în act sau, dacă data nu este indicată, în a douăzecea zi de la publicare. Regulamentele Consiliului şi Comisiei sunt publicate în Jurnalul Oficial şi intră în vigoare după aceeaşi regulă. Publicarea regulamentului nu este prescrisă sub sancţiunea nulităţii, dar actul de acest fel nepublicat nu este opozabil celor cărora li se adresează şi nu poate să producă efect (CJCE, Hotărârea din 29 mai 1974, Hauptzollamt Bielefeld c/Konig cauza 185/73). Motivarea actului este o formalitate substanţială, a cărei nerespectare atrage sancţiunea invalidării regulamentului. Curtea de Justiţie verifică din oficiu respectarea acestei obligaţii, considerând că motivarea este esenţială pentru exercitarea controlului jurisdicţional.

Directiva Pornind de la definiţia dată directivei de Tratatul Comunităţii Europene se poate încerca clarificarea naturii, caracterelor şi funcţiei acestui act comunitar. Încercarea se întemeiază pe o maximă simplificare a abordării (tinzând poate spre simplism) care păstrează în limite rezonabile întinderea subiectului, referindu-se la punctele de vedere cele mai larg împărtăşite. Nu trebuie – însă – uitat nici o clipă că “directiva intrigă, deranjează, dezbină. Cauza este singularitatea sa”9. Potrivit articolului 249 alin. 3 din TCE directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar în ce priveşte rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în privinţa formei şi mijloacelor pentru atingerea rezultatului. Enumerarea proprietăţilor juridice ale directivei este echivocă. Cert, ea e un act obligatoriu, ca şi regulamentul şi decizia şi spre deosebire de recomandare şi aviz. Directiva, la fel ca decizia individuală şi spre deosebire de regulament, nu obligă decât pe destinatarii pe care îi desemnează. Dar poate fi şi un act “general”, fiind considerată astfel în jurisprudenţa CJCE (Hotărârea din 22 februarie 1984

9

R.Kovar “Observations sur l’intensité normative des directives”, Liber amicorum P. Pescatore, 1987, p. 359, Nomos Verlag

8

Kloppenburg c/Finanzant Leer cauza 70/83; CJCE Hotărârea din 29 iunie 1993 Gibraltar c/Consiliu cauza C – 298/89). Caracteristica cea mai puţin certă a directivei ţine de intensitatea ei normativă. Spre deosebire de regulament şi decizie, obligatorii în toate elementele lor, directiva nu creează în sarcina statelor membre decât o obligaţie legată de “rezultatul ce trebuie atins” lăsând celor din urmă “competenţa în privinţa formei şi mijloacelor”. Pe această distincţie delicată între obligaţia de rezultat şi obligaţia de mijloace s-a focalizat discuţia. Interpretarea textului art. 249, alin. 3 a dat naştere la două concepţii opuse. Prima, derivată din interpretarea strictă a textului, consideră directiva un instrument de cooperare şi apropiere a legislaţiilor statelor membre, apreciind că directiva nu produce efecte decât prin intermediul normelor naţionale (este abordarea internaţională şi politică). Cea de-a doua – concepţia comunitară – pleacă de la autoritatea recunoscută directivei punând accentul pe funcţia sa, aşa cum Curtea a definit-o în mod progresiv în jurisprudenţa sa. Această jurisprudenţă s-a îndepărtat sensibil de interpretarea strictă a art. 249 alin. 3, Curtea văzând directiva ca pe o formulă de împărţire a sarcinilor şi de colaborare între nivelul comunitar şi cel naţional, mai suplă şi respectând particularităţile naţionale. Prezentarea formală a directivei este supusă aceloraşi reguli care se aplică şi celorlalte acte de drept derivat . Ea trebuie să indice dispoziţiile tratatului care constituie baza sa juridică şi să fie motivată (art. 253 TCE) obligaţia de motivare având drept scop – ca şi în cazul regulamentului – să permită judecătorului comunitar să-şi exercite controlul asupra validităţii directivelor. În cazul actelor de acest tip motivarea are şi rolul de a permite statelor membre cunoaşterea obiectivelor şi justificărilor acţiunii instituţiilor comunitare emitente. De asemenea, particularilor – dacă este cazul – motivarea le asigură mijloacele de apărare a drepturilor pe care le au ca efect al directivei. Un principiu general al dreptului comunitar cere ca un act să nu fie opozabil decât dacă destinatarii obligaţiilor pe care el le conţine au fost în măsura să ia cunoştinţă de acestea (CJCE, Hotărârea din 25 ianuarie 1979, Racke c/Hauptzollamt Mainz cauza 98/78). Tratatul de la Maastricht a consacrat – chiar dacă de o manieră incompletă – principiul publicării obligatorii a directivelor (a se vedea art. 254 TCE). Prin esenţă, directiva presupune în principiu intervenţia autorităţilor naţionale pentru ca ea să producă efecte juridice în dreptul intern al fiecărui stat membru 9

destinatar. Născută din procesul de decizie comunitară, directiva corect publicată sau notificată creează, în sarcina statului membru destinatar, o obligaţie de a lua măsurile necesare pentru aplicarea sa efectivă în ordinea juridică naţională. Obligaţia decurge direct din exigenţa impusă de art. 249 alin. 3 TCE şi întărită de principiul cooperării loiale a statelor membre formulat de art. 10 al tratatului. Rezultă de aici că situaţia “normală” corespunde adoptării, de autorităţile naţionale competente, a unui act de transpunere a directivei comunitare. Nu este – însă – imposibilă apariţia unor fenomene “patologice” caracterizate prin carenţe ale statului membru, care fie omite să ia măsurile de transpunere cerute, fie adoptă măsuri inadecvate. În acest caz se pune problema de a şti dacă directiva comunitară poate fi direct aplicată de instanţele naţionale, astfel încât să fie garantate în egală măsură aplicarea efectivă a regulii comunitare şi protejarea eficace a drepturilor create particularilor de directivă. Transpunerea directivei este operaţiunea prin care statul membru destinatar al unei directive comunitare procedează la adoptarea de măsuri necesare punerii ei în practică. Statul are alegerea asupra “formei” (în sens de tehnică legislativă sau regulamentară proprie fiecărui stat) şi “mijloacelor” (instituţiile juridice susceptibile să realizeze obiectivul indicat), esenţial fiind ca acestea să conducă la atingerea rezultatului. Statul poate adopta legi sau regulamente, după cum poate fi pus în situaţia de a abroga sau modifica dispoziţii interne incompatibile cu prevederile directivei. Conceptul însuşi de “directivă” pare – a priori - să excludă aptitudinea unui asemenea act de a produce un efect direct în ordinea internă a statelor membre. Judecătorul comunitar (în pofida poziţiilor exprimate în doctrină şi abordării internaţionale şi politice a directivei) a recunoscut aptitudinea directivelor comunitare de a produce efecte directe, utilizând un raţionament organizat în jurul a două idei esenţiale. Pe de o parte excluderea oricărui efect direct al directivelor ar fi incompatibilă cu caracterul constrângător atribuit acestora de art. 249 TCE, obligaţia de transpunere a directivei în dreptul naţional fiind insuficient sancţionată prin acţiunea în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor izvorâte din tratat. Pe de altă parte, Curtea a avansat un al doilea argument, determinant în opinia sa, care se inspiră dintr-o logică vecină cu regula “nemo auditur propriam turpitudinem allegans”. În hotărârea din 5 aprilie 1979 Ministère public c/Ratti cauza 148/78 a stabilit că “statul nu poate opune particularilor neîndeplinirea obligaţiilor pe care directiva le impune”. 10

În alţi termeni, statul membru care nu a transpus corect o directivă comunitară nu poate avea nici un avantaj din propria sa carenţă, neputând împiedica aplicarea efectivă a directivei. În aceste condiţii, posibilitatea de invocare a directivelor în faţa instanţelor naţionale se justifică cu un dublu titlu: ea asigură o garanţie eficace a drepturilor pe care directivele comunitare le acordă justiţiabililor şi – în acelaşi timp – directivele sunt astfel aplicate efectiv în ordinea juridică a statelor membre, sancţionând nerespectarea de autorităţile naţionale a efectului obligatoriu ataşat directivelor de articolul 249 TCE. Pentru a-i fi recunoscut un efect direct, directiva trebuie să îndeplinească cerinţele clarităţii, preciziei, caracterului necondiţionat şi absenţei unei interpuneri de măsuri discreţionare a instituţiilor ori statelor membre. Exigenţa clarităţii şi preciziei trebuie considerată relativă. În realitate vor fi considerate precise şi clare dispoziţiile directivelor comunitare cărora le lipseşte ambiguitatea sau care au fost ori pot fi clarificate pe calea “interpretării jurisdicţionale”10 Criteriul necondiţionalităţii

- însă – are o configuraţie aparte în cazul

obligaţiilor figurând într-o directivă comunitară. Necondiţionalitatea presupune ca obligaţia să nu fie subordonată nici unei condiţii şi nici unui termen. Or, prin definiţie directiva comportă un caracter condiţional, pentru că este însoţită de un interval în care trebuie transpusă, în cursul căruia obligaţia este oarecum ţinută de adoptarea măsurilor interne cerute. Rezultă de aici că efectul direct este întotdeauna amânat până la expirarea termenului de transpunere. Ultimul criteriu constă în absenţa interpunerii unei marje discreţionare a autorităţilor naţionale. În caz contrar, existenţa unei puteri de apreciere în profitul statelor membre pune un ecran între directivă şi justiţiabil şi – mai ales – face imposibilă aplicarea directă a dispoziţiilor directivei de judecător.

Decizia

Definită de alineatul 4 al art. 249 TCE, decizia este actul obligatoriu în toate elementele sale pentru destinatarii pe care ea îi desemnează. Deciziile îşi au locul în arsenalul juridic comunitar, după cum rezultă din alineatul 1 al aceluiaşi art. 249. 10

CJCE, Hotărârea din 19 noiembrie 1991, Francovich E.A. cauzele C – 6/90, C 9/90

11

Atunci când dispoziţiile care abilitează instituţiile comunitare să emită acte se abţin de la precizarea titlului de act de utilizat sau oferă o opţiune între decizie şi alte categorii de măsuri, instituţiile pot adopta actul care li se pare cel mai potrivit în raport de scopul urmărit. Când însă tratatul indică fără echivoc tipul de act la care instituţia trebuie să recurgă, aceasta este total legată de dispoziţia tratatului. Definiţia deciziei nu elimină toate ambiguităţile care pot apărea în legătură cu ea. Termenul „decizie” este frecvent utilizat şi pentru a desemna acte care — după cum se notează în doctrină — nu corespund celor arătate în alin. 4 al art. 249. Decizia este înainte de toate un act cu caracter individual. Această calitate este cea care influenţează într-o manieră determinantă regimul său juridic. În cazul în care apare îndoială în ceea ce priveşte regimul aplicabil unui act al unei instituţii comunitare, Curtea a subliniat în jurisprudenţa sa că esenţial pentru decizie este că ea nu obligă decât persoanele cărora le este adresată „pe când regulamentul, cu un caracter esenţial normativ, este aplicabil nu unor destinatari limitaţi, desemnaţi sau identificabili, ci unor categorii privite abstract şi în ansamblul lor”.11 Pentru a califica un act ca decizie, judecătorul comunitar acordă în primul rând atenţie existenţei unui cerc redus de destinatari identificabili. O a doua caracteristică a deciziei este obligativitatea sa. La fel ca şi regulamentul şi spre deosebire de directivă, decizia este un act obligatoriu în toate elementele sale. Decizia poate să impună nu numai un obiectiv de atins, ci şi mijloacele ce se vor folosi pentru aducerea sa la îndeplinire. Pentru ca împotriva ei să poată fi declarată o acţiune în anulare, decizia trebuie să producă consecinţe juridice „depăşind sfera internă a instituţiilor comunitare”12. Altfel spus, măsurile de ordin interior în sens strict nu pot, în principiu, să formeze obiectul unei acţiuni în anulare, deoarece nu sunt asimilabile unor decizii atacabile. Obligaţiile pe care decizia le impune sunt sancţionate, ca o consecinţă a principiului legalităţii. Particularii destinatari ai unei decizii care ar încălca-o pot mai întâi să răspundă în faţa tribunalelor naţionale, dar încălcarea ar putea atrage — în anumite cazuri — şi o reacţie la nivel comunitar. Putem astfel să observăm că Comisia Europeană are puterea de a amenda întreprinderile sau asociaţiile de întreprinderi care contravin unei sarcini definite într-o decizie individuală. Ea poate,

11

CJCE, Hotărîrea din 14 decembrie 1962, Fédération nationale de la Boucherie/Consiliu, cauza 19-22/62. 12 R. Kovar, Ordre juridique communautaire, J.- Cl. Eur., fasc. 410, nr. 124.

12

de asemenea, să oblige o întreprindere la plata unei amenzi pe zi de întârziere, începând cu o dată pe care o fixează în hotărârea sa, pentru a o constrânge pe aceasta să se supună unei verificări ordonate pe calea unei decizii. În ceea ce priveşte deciziile adresate statelor membre, eventualii refractari se expun unei acţiuni în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor izvorâte din tratat, întemeiată pe dispoziţiile art. 226 sau 227 TCE. Deciziile produc un efect direct atunci când sunt adresate unor persoane fizice sau juridice particulare. În această ipoteză, deciziile modifică prin ele însele situaţia acestor destinatari. Mai problematică este situaţia deciziilor adresate statelor membre. Se poate naşte întrebarea dacă persoanele particulare ar putea să reclame neexecutarea unei decizii de acest gen în faţa instanţelor naţionale. Interpretând suplu şi dinamic articolul 249, Curtea a considerat că efectul constrângător recunoscut deciziei nu ar fi complet dacă ar fi exclus efectul direct al deciziei. Curtea a conchis că efectul util al deciziilor ar fi inevitabil alterat în cazul în care particularii ar fi împiedicaţi să se prevaleze de ele în justiţie, judecătorii naţionali fiind ţinuţi să le ia în considerare ca element al dreptului comunitar. Cerinţa pe care trebuie să o îndeplinească decizia este - însă - ca ea să formuleze o obligaţie necondiţionată, clară şi suficient de precisă.

Secţiunea a III-a: Principiile generale ale dreptului

Spre deosebire de Curtea Internaţională de Justiţie care în statutul său (art. 38 paragraful 1 lit. c) este abilitată să aplice „principiile generale de drept recunoscute de naţiunile civilizate”, Curtea Europeană de Justiţie nu dispune de o prevedere asemănătoare în tratatele constitutive sau în protocoalele relative la statutul său. Totuşi, Curtea a recurs şi recurge frecvent la principii generale sau fundamentale pe care ea le desemnează ca principii de drept comunitar şi pe care — cu acest titlu — le impune în exercitarea misiunii care îi incumbă potrivit tratatului, misiunea asigurării respectării dreptului. Acest demers al Curţii, care s-a amplificat şi îmbogăţit în cursul timpului, a suscitat întrebări ţinând de justificarea lui şi de originea principiilor astfel consacrate. De ce este necesară recurgerea la principiile generale? Justificarea se găseşte în anumite caracteristici ale construcţiei juridice comunitare care, la rândul său, comandă în parte geneza unor astfel de principii. Construcţia juridică comunitară este

13

astfel concepută încât nu se poate limita la dispoziţiile de drept scris pe care se fundamentează. Dreptul comunitar (originar ori derivat) este conceput pentru realizarea unor scopuri economice determinate, fiind - de aceea - departe de a reglementa toate problemele pe care ordinea juridică le poate ridica. Pentru a răspunde acestei necesităţi, Curtea nu putea face apel decât la principii generale. Metodele de interpretare pe care ea le foloseşte au jucat un rol deosebit în dezvoltarea dreptului comunitar, dar interpretarea surselor scrise nu putea acoperi întreaga nevoie de reglementare. În acest context, în hotărârile Curţii au apărut din ce în ce mai frecvent referiri la „principiile generale comune drepturilor statelor membre”. În ce priveşte originea principiilor astfel consacrate, ea este diversă, o enumerare neputându-se face în absenţa unei clasificări. În doctrină au fost evidenţiate clasificări diferite, una din cele mai des folosite fiind cea tripartită, în: principii inerente oricărui sistem juridic organizat, principii generale comune sistemelor juridice ale statelor membre şi principii deduse din natura Comunităţilor Europene. Examenul conţinutului principiilor generale comportă două aspecte: cel al înţelesului principiului şi acela al modalităţilor concrete de punere a sa în practică. Păstrând delimitarea între principiile generale de drept (cele inerente oricărui sistem juridic organizat şi cele comune sistemelor juridice ale statelor membre) şi principiile deduse din natura comunităţilor, putem enumera ca făcând parte din prima categorie principiul securităţii juridice, cel al protecţiei încrederii legitime, principiile care derivă din exigenţele statului de drept. În ce priveşte categoria principiilor generale deduse din natura comunităţilor, ea este formată din ansamblul regulilor pe care judecătorul comunitar le degajă din dispoziţiile tratatelor, cărora el le atribuie o valoare fundamentală. Se remarcă în sânul acestei categorii o diviziune între principiile generale cu caracter instituţional şi principiile generale deduse din noţiunea de Piaţă comună. Principii generale cu caracter instituţional sunt aplicabilitatea directă a dreptului comunitar şi preeminenţa sa dar şi acela al solidarităţii, legat de noţiunea însăşi de comunitate, solidaritatea impunându-se statelor membre atât în relaţiile lor reciproce cât şi în ce priveşte atitudinea pe care ele trebuie să o adopte în cadrul unor structuri externe cărora le aparţin. Un alt principiu din această categorie este cel al echilibrului instituţional, reprezentat — potrivit jurisprudenţei Curţii — de un 14

echilibru al puterilor, adică de o repartiţie a funcţiilor şi atribuţiilor între cele trei instituţii comunitare. Curtea vede în echilibrul instituţional un principiu cu caracter constituţional, care trebuie aplicat mai ales relaţiilor interinstituţionale. Principiile generale deduse din noţiunea de Piaţă comună sunt cele enunţate de dispoziţiile tratatelor ca inerente creării şi funcţionării unei pieţe comune şi sunt reluate în dispoziţiile proprii domeniilor diferite reglementate de aceste tratate. Caracterul jurisprudenţial al principiilor generale le conferă acestora o autoritate care este aceeaşi cu cea de care dispune judecătorul comunitar în exercitarea puterilor cu care el este investit. În alţi termeni, aceste principii au o autoritate care le plasează pe acelaşi rang cu tratatele în ierarhia regulilor dreptului comunitar. Respectarea lor se impune astfel instituţiilor, condiţionând legalitatea actelor adoptate de ele. Parte integrantă a sistemului dreptului comunitar, principiile împrumută de la acest drept calităţile sale în raport cu dreptul naţional. Ele se impun astfel ca atare autorităţilor statelor membre în exercitarea puterilor de care acestea dispun în domeniile reglementate de dreptul comunitar. În ipoteza în care în aceeaşi situaţie mai multe principii ar apărea concurente, chiar opuse, îi aparţine judecătorului comunitar să îl determine pe acela care se aplică făcând să prevaleze principiul care în opinia sa trebuie să se impună.

Secţiunea a IV-a: Jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene şi Tribunalului de primă instanţă ca izvoare ale dreptului comunitar

În concepţia continentală a dreptului, rolul jurisprudenţei ca izvor de drept este redus în general. Nu aceeaşi este şi situaţia jurisprudenţei CEJ, date fiind caracteristicile şi natura dreptului comunitar. Articolul 7 al Tratatului instituind Comunitatea Europeană plasează Curtea în rândul instituţiilor comunitare, având acelaşi rang cu Parlamentul european, Consiliul sau Comisia. În acelaşi timp, art. 220 TCE dă Curţii sarcina de a veghea la respectarea dreptului în interpretarea şi aplicarea tratatului. Dreptul comunitar este încă un sistem în formare, cu norme şi noţiuni juridice cu caracter general, imprecis şi incomplet, revenindu-i Curţii rolul de a aduce precizări, de a umple lacunele şi a asigura dezvoltarea dreptului. Examinarea jurisprudenţei Curţii relevă o grijă deosebită a sa pentru realizarea coerenţei şi unităţii dreptului comunitar. Metodele de interpretare pe care

15

ea le foloseşte au un caracter constructiv, interpretarea teleologică şi cea sistematică fiind larg răspândite. În nenumărate rânduri, Curtea a subliniat că fiecare dispoziţie a dreptului comunitar trebuie situată în contextul său şi interpretată în lumina ansamblului dispoziţiilor acestui drept, a finalităţii şi stadiului evoluţiei dreptului la data la care se aplică dispoziţia respectivă. Articolul 234 TCE conferă Curţii o misiune specială, de asigurare a unităţii de interpretare a dreptului comunitar. Această instanţă este cea care dă interpretarea „autentică” a dreptului originar şi celui derivat, exercitând monopolul interpretării, doar soluţiile de interpretare oferite de ea având un caracter obligatoriu din punct de vedere juridic.

Secţiunea a V-a: Cutuma, dreptul internaţional, dreptul naţional al statelor membre

Cutuma presupune o practică îndelungată dublată de existenţa unei convingeri că se exprimă o regulă de conduită, cu putere juridică obligatorie. Dacă în ceea ce priveşte cutuma internaţională în doctrină se consideră că regulile dreptului internaţional cutumiar se numără printre izvoarele dreptului comunitar, dezvoltarea unei cutume comunitare nu este în nici un fel favorizată. Izvoarele convenţionale, legislative şi jurisprudenţiale abundă, făcând inutilă şi aproape imposibilă crearea unei cutume şi - mai mult - Curtea a arătat că o practică cutumiară nu ar putea conduce niciodată la modificarea tratatelor şi nu ar putea constitui precedent susceptibil a conduce la încălcarea legii. Regulile dreptului internaţional se aplică în sfera comunitară fie ca reguli de drept cutumiar (vezi supra) fie ca principii generale de drept. CJCE aplică dreptul internaţional ca izvor de drept comunitar, utilizându-l la interpretare. Astfel, în jurisprudenţa Curţii de Justiţie13 regulile de clasificare aplicabile Tarifului vamal au fost interpretate în lumina principiilor care stau la baza acordurilor încheiate de Comunitatea Europeană în cadrul GATT. De asemenea, Curtea14 a făcut trimitere la principiul teritorialităţii ca principiu universal recunoscut în dreptul internaţional public.

13 14

CJCE, Hotărârea din 26 aprilie 1972 Interfoods GmbH CJCE, Hotărârea din 16 decembrie 1981, Pasquale Foglia C/Mariella Novello cauza 244/80

16

Se pune întrebarea dacă acordurile internaţionale încheiate de statele membre C.E. anterior intrării în vigoare a Tratatului sunt parte a ordinii juridice comunitare. Articolul 307 al Tratatului instituind Comunitatea Europeană dispune în alineatul 1 că drepturile şi obligaţiile rezultând din convenţiile încheiate înainte de intrarea în vigoare a tratatului nu sunt afectate de dispoziţiile tratatului. În măsura în care – însă – potrivit celor stipulate la alineatul 2 al aceluiaşi articol, convenţiile internaţionale nu sunt compatibile cu Tratatul Comunităţii Europene, statul membru în cauză ia toate măsurile adecvate pentru eliminarea incompatibilităţilor constatate. Situaţia acordurilor internaţionale încheiate de Comunităţile Europene în nume propriu este diferită, aceste acte ale Comunităţilor integrându-se firesc în ordinea juridică comunitară, la fel cu orice act al acestora. În ce priveşte dreptul naţional al statelor membre în regula generală se consideră că poate constitui izvor al dreptului comunitar. Dispoziţii ale Tratatului instituind Comunitatea Europeană conţin trimiteri exprese la legislaţia statelor membre. Cu titlu de exemplu putem cita: art. 48 TCE “societăţile constituite în conformitate cu legislaţia unui stat membru” şi art. 256 alin. 2 TCE “executarea silită este guvernată de regulile de procedură civilă în vigoare în statul pe teritoriul căruia are loc”. În acelaşi timp, în jurisprudenţa lor, Curtea de Justiţie şi Tribunalul de primă instanţă fac referire la reguli din dreptul naţional, ori de câte ori aceste referiri sunt pertinente.

Capitolul al II-lea Ordinea juridică comunitară

La crearea comunităţilor europene statele membre au consimţit la un transfer al unei părţi din suveranitatea lor către comunităţi. Transferul este unul ireversibil, cu privire la toate atributele şi el a operat în aceeaşi măsură pentru toate statele care au fondat comunităţile sau au aderat la acestea. Normele elaborate în cadrul comunitar alcătuiesc o ordine juridică de sine stătătoare, punându-se – firesc – problema raporturilor pe care această ordine juridică le are cu ordinele juridice naţionale ale statelor membre. 17

La baza ordinii comunitare stau tratatele constitutive care reprezintă acorduri internaţionale, asemănătoare – într-o oarecare măsură – tratatelor ce se încheie în dreptul internaţional public. Dată fiind această asemănare s-ar putea încerca a se răspunde la întrebarea formulată pornindu-se de la raporturile tradiţional existente între dreptul internaţional public şi dreptul naţional (între ordinea juridică internaţională şi cea naţională). Chestiunea este rezolvată diferit, potrivit tradiţiei constituţionale a fiecărui stat. În teoria dreptului internaţional public15 se disting două orientări; dualistă şi monistă. Teoria dualistă consideră ordinea juridică internaţională şi cea internă ca separate, egale şi independente. Pentru a fi aplicabile într-un stat, potrivit acestei teorii, normele dreptului internaţional trebuie preluate într-o lege a statului respectiv, autorităţile şi instanţele naţionale neputându-şi fundamenta intervenţia decât pe dispoziţii interne. Conform orientării moniste există o singură ordine juridică, în care se cuprind atât dreptul internaţional cât şi cel intern, primând unul sau celălalt. Rezolvarea (de fapt rezolvările) din dreptul internaţional public nu poate fi avută automat în vedere în dreptul comunitar. Specificitatea comunităţilor a fost în nenumărate rânduri afirmată şi soluţia problemei raportului ordine comunitară – ordine internă a fost dată de Curtea de Justiţie pornind de la această specificitate. Indiferent de orientarea împărtăşită într-un stat membru sau altul în ce priveşte situarea dreptului internaţional public raportat la dreptul intern, în materie comunitară răspunsul este acelaşi pentru toţi membrii Comunităţii europene: dreptul comunitar primează faţă de cel naţional. Tratatele constitutive nu conţin o clauză expresă de preeminenţă, dar Curtea de Justiţie a considerat – în jurisprudenţa sa – că o astfel de clauză este implicită. Instanţa comunitară a sesizat pericolul ca în fiecare stat membru dreptului comunitar să i se atribuie acelaşi rang cu rangul acordat în mod obişnuit acordurilor internaţionale, cu riscul ca transferul de competenţe către comunitate să rămână literă moartă, ca şi unitatea dreptului comunitar.

15

Grigore Geamănu “Drept internaţional public”, vol. II, ed. Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1983, pag. 78-79

18

În hotărârea sa “Costa” (CJCE, Hotărârea din 15 iulie 1964, Costa c/ENEL cauza 6/64) Curtea a formulat solemn principiul preeminenţei dreptului comunitar. Raţionamentul se bazează pe trei argumente complementare: - efectul direct şi aplicabilitatea directă a dreptului comunitar ar rămâne “literă moartă” dacă un stat ar putea să i se sustragă printr-un act normativ intern opozabil textelor comunitare; - Comunităţii i-au fost atribuite competenţe, limitându-se în chip corespondent drepturile suverane ale statelor, limitarea fiind definitivă; - dreptul comunitar trebuie interpretat şi aplicat uniform, în toate statele membre. Formula utilizată de Curte în concluzie este una sintetică, de o excepţională densitate: “născut dintr-o sursă autonomă, dreptul comunitar născut din tratat nu ar putea, în virtutea naturii sale specifice originale, să vadă că i se opune un text intern (oricare ar fi acesta), fără să-şi piardă caracterul comunitar şi fără ca prin aceasta să fie pusă sub semnul întrebării baza juridică a comunităţii însăşi”. Curtea a consacrat preeminenţa absolută a dreptului comunitar în sensul că ea profită tuturor normelor dreptului comunitar şi se exercită în raport cu toate normele naţionale, fără excepţie. Efectul direct al dreptului comunitar este un alt principiu exprimat de Curtea de Justiţie în jurisprudenţa sa, ca şi preeminenţa acestui drept, fundamentând poziţia ordinii juridice comunitare. Curtea a definit efectul direct drept capacitatea anumitor dispoziţii ale dreptului comunitar de a naşte drepturi individuale pe care jurisdicţiile interne trebuie să le salvgardeze sau de a conferi particularilor drepturi de care ei se pot prevala direct în faţa jurisdicţiilor naţionale. Instanţa comunitară a fundamentat efectul direct pe înseşi caracteristicile ordinii juridice comunitare şi pe procesul de integrare. Condiţiile efectului direct sunt caracterul necondiţionat şi suficienta precizie a normelor. Elementul determinant este caracterul necondiţionat, existent atunci când aplicarea dispoziţiei în cauză nu este subordonată nici unei măsuri ulterioare comportând o putere discreţionară fie a organelor comunitare fie a statelor membre, fie a ambelor. Rezultă că anumite tipuri de reguli pot fi considerate ca având efect direct prin ele însele. Este – mai întâi - cazul regulilor de interdicţie sau, mai general, al 19

obligaţiilor “de a nu face” care – prin natura lor – nu au nevoie de nici o măsură de executare sau au nevoie de măsuri neglijabile. Este, de asemenea, cazul regulilor care prescriu aplicarea “tratamentului” (adică a dreptului) naţional. O dispoziţie este tot necondiţionată, chiar dacă are nevoie de măsuri complementare pentru aplicarea sa, atunci când statele sau instituţiile nu se bucură de nici o putere discreţionară în luarea măsurilor de executare. Necondiţionată, o regulă nu trebuie să fie supusă nici unui termen şi nici unei rezerve. În sinteză, putem constata că necondiţionalitatea şi suficienta precizie se reduc la o exigenţă de ordin funcţional: o regulă are efect direct atât timp cât are caracteristicile care o fac susceptibilă de aplicare judiciară sau, mai simplu exprimat, cât poate fi aplicată de un judecător pentru soluţionarea unei pricini date.

Capitolul al III-lea Organele comunitare de jurisdicţie.

Introducere Tratatele

instituind

cele

3

comunităţi

europene

au

dotat

aceste

comunităţi cu o instituţie - Curtea de Justiţie - jurisdicţia căreia îi incumbă misiunea de a asigura „respectarea dreptului în interpretarea şi aplicarea” tratatelor comunitare (art. 220 TCE). Ea este în acelaşi timp o instituţie care

asigură

„realizarea sarcinilor încredinţate Comunităţii” (art. 7 TCE), alături de instituţiile politice (Consiliu, Comisie şi Parlament) şi având acelaşi rang cu ele. În sistemul instituţional al Comunităţii, Curtea dispune de puterea suverană de a interpreta în ultimă instanţă tratatele, deciziile sale neputând fi puse în discuţie nici de statele membre nici de instituţiile comunitare. În acelaşi timp însă, indiferent care ar fi întinderea competenţelor sale şi spiritul în care ea le exercită, Curtea de Justiţie rămâne un judecător ale cărui competenţe sunt atribuite de tratate, în timp ce magistratul naţional apare ca un judecător comunitar „de drept comun”. Cel din urmă, de fapt, este acela care pune în practică dreptul comunitar, cu excepţia ipotezelor în care competenţa este expres dată CJ.

20

Funcţia judecătorului naţional la care ne-am referit putea comporta riscuri pentru uniformitatea dreptului comunitar, riscuri ce nu puteau fi prevenite prin instaurarea unui judecător comunitar superior ierarhic judecătorului naţional, căruia să-i fi putut cenzura hotărârile. De aceea, colaborarea între Curte şi judecătorul naţional a fost concepută pe calea unui mecanism original, chestiunea prejudicială ( în interpretare ) reglementată de art. 234 TCE. Acest mecanism trasează o modalitate de colaborare între judecătorul naţional investit cu soluţionarea unui litigiu şi CJ, căreia îi revine interpretarea uniformă şi autentică a dreptului comunitar, interpretare ce nu se impune datorită unui rang superior al interpretului, ci graţie preeminenţei dreptului comunitar în raport cu dreptul naţional al statelor membre. Originalitatea justiţiei comunitare rezultă fără nici o îndoială din această articulare a competenţelor respective ale Curţii şi judecătorilor naţionali. Deşi a operat o depăşire completă a justiţiei internaţionale tradiţionale în adoptarea soluţiei, soluţia găsită nu poate fi - totuşi - identificată nici cu relaţiile proprii unui sistem judiciar federal. Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului a creat o Curte de Justiţie. Şi Tratatele de la Roma au prevăzut, fiecare dintre ele, instituirea câte unei Curţi de Justiţie. Dornici de a evita multiplicitatea instituţiilor chemate să îndeplinească aceleaşi sarcini în cele trei Comunităţi Europene, reprezentanţii statelor fondatoare au semnat — în acelaşi timp cu Tratatele de la Roma — Convenţia relativă la anumite instituţii comune ale Comunităţilor Europene, în art. 3 al căreia se prevede că o Curte de Justiţie unică exercită competenţele atribuite de fiecare din cele trei tratate Curţii de Justiţiei. În timp, numărul de cauze deduse judecăţii a crescut, mai ales începând cu anii '70. Curtea a profitat de deschiderea Conferinţei interguvernamentale în vederea adoptării Actului unic european şi a prezentat — la 8 noiembrie 1985 — două propuneri tinzând la crearea unei jurisdicţii de primă instanţă şi la modificarea de Consiliu a dispoziţiilor Statutului Curţii. Cum în Actul unic european s-a creat premisa instituirii unei noi instanţe de prim grad, Curtea a propus Consiliului, iar acesta din urmă a decis — la 24 octombrie 1988 — crearea Tribunalului de primă instanţă. * *

*

21

Organizarea Curţii face obiectul dispoziţiilor înscrise în cele trei Tratate fondatoare, cele trei Protocoale asupra Statutului Curţii de Justiţie anexate fiecare câte unui tratat şi în Regulamentul de procedură al Curţii şi

Instrucţiunile

grefierului.

Compunerea Curţii

Curtea de Justiţie este formată din cîte un judecător din fiecare stat membru şi asistată de 8 avocaţi generali (potrivit art. 221 – 222 TCE; al nouălea avocat general a fost desemnat în perioada 1 decembrie 1995 – 6 octombrie 2000). Judecătorii şi avocaţii generali sunt numiţi

prin acordul

comun

al

guvernelor statelor membre (art. 223 TCE). Numirea trebuie să se facă dintre personalităţile a

căror

independenţă

este

mai

presus de îndoială şi care

îndeplinesc condiţiile cerute pentru exercitarea celor mai înalte funcţii jurisdicţionale în ţara lor, sau sunt jurisconsulţi de competenţă notorie. În absenţa regulilor privind originea naţională a membrilor Curţii practica , până în prezent,

a fost aceea că propunerea fiecărui guvern

parte a fost aprobată de celelalte , propunerile

în

vizînd întodeauna cetăţenii

proprii. Mandatul membrilor Curţii are o durată de 6 ani şi poate fi reînnoit (art. 223 TCE). O reînnoire parţială a judecătorilor şi avocaţilor generali are loc din 3 în 3 ani, conform aceluiaşi articol. Mandatul unui judecător sau avocat general se întrerupe prin deces, demisie, sau decizia unanimă a colegilor săi de a-l înlătura din funcţie ( art. 5 şi 6 din Statutul Curţii de Justiţie). Judecătorii desemnează dintre ei preşedintele Curţii, pentru un mandat de 3 ani, care poate fi reînnoit ( art. 223 TCE) . Curtea de Justiţie are un grefier, care nu face parte din compunerea sa în sensul cel mai strict al termenului. Totuşi, prevăzând — în acelaşi art. 223 TCE — „Curtea îşi numeşte grefierul şi îi stabileşte statutul” Tratatul a vrut fără îndoială să sublinieze importanţa grefierului.

Statutul membrilor Curţii

22

Judecătorii şi avocaţii generali trebuie ca —înainte de a-şi prelua funcţiile — să depună jurământ, în şedinţă publică, că vor exercita atribuţiile în deplină imparţialitate şi în mod corect şi că vor păstra secretul deliberărilor (art. 2 din Statutul Curţii de Justiţie.). Membrii Curţii nu pot exercita nici o funcţie politică sau administrativă şi — cu excepţia cazului în care o dispensă excepţională li se dă de Consiliu — nu pot avea nici o activitate profesională, remunerată sau nu. În

momentul

preluării

atribuţiilor ei semnează un angajament solemn de a respecta, pe timpul exercitării funcţiilor lor şi după încetarea acestora, obligaţiile decurgând din însǎrcinarea lor, mai ales obligaţia de integritate şi circumspecţie în acceptarea anumitor poziţii sau avantaje după încetarea funcţiei lor. În caz de dubii asupra acestei probleme , Curtea este cea care hotărăşte (art. 4 din Statut). Judecătorii şi avocaţii generali se bucură de imunitate de jurisdicţie. După încetarea funcţiei lor, ei continuă să se bucure de imunitate în ceea ce priveşte actele pe care le-au îndeplinit în calitate oficială. Imunitatea nu poate fi ridicată decât de Curte, judecând în şedinţă plenară. În caz de ridicare a imunităţii, un membru al Curţii nu poate fi judecat penal într-un stat membru decât de instanţa competentă a judeca pe magistraţii celei mai înalte jurisdicţii naţionale ( art. 3 din Statut). Potrivit Statutului Curţii de Justiţie , un judecător sau avocat general nu poate fi înlăturat din funcţie sau declarat decăzut din dreptul la pensie sau la alte avantaje echivalente decât dacă – conform aprecierii unanime a judecătorilor şi avocaţilor generali ai Curţii – nu mai corespunde condiţiilor cerute sau nu mai satisface obligaţiile care rezultă din funcţia lui. Bineînţeles, persoana vizată nu participă la deliberări (art. 6) . Organizarea internă a Curţii: Curtea este în momentul de faţă instalată la Luxembourg, în aplicarea deciziei din 8 aprilie 1965 a reprezentanţilor statelor membre. Curtea sau Camerele sale pot, pentru una sau mai multe şedinţe determinate, să aleagă un alt loc de desfăşurare decât la sediu. Ea îşi stabileşte propriul Regulament de procedură, care este supus aprobării Consiliului, care hotǎrǎşte cu majoritate calificatǎ (art. 223 TCE) . Tratatele au fixat iniţial principiul potrivit căruia Curtea judecă în sesiune plenară, prevăzând totuşi că poate crea în cadrul său Camere de trei sau cinci judecători pentru a proceda la anumite măsuri de instrucţie sau pentru a judeca anumite categorii de cauze, în condiţiile fixate de Regulament (art. 221 în redactarea anterioarǎ Tratatului de la Nisa) . Ca parte a reformei operate prin acest din urmǎ 23

tratat articolul 221 stabileşte (în redactarea în vigoare) cǎ întrunirea Curţii se face în camere de 3 sau 5 judecǎtori – art. 16(2) din Statut şi într-o Mare Camerǎ, cuprinzând 11 judecǎtori – art. 16(3) din Statut. Ca atare întrunirea în plen a devenit- din regulǎexcepţie. Potrivit Statutului – alineatul 4 al articolului 16, Curtea se întruneşte în plen când este sesizatǎ în aplicarea art. 195 paragraful 2 (destituirea Mediatorului), art. 213 paragraf 2 (destituirea unui membru al Comisiei), art. 216 (demiterea unui membru al Comisiei) sau art. 247 paragraful 7 (destituirea unui membru al Curţii de Conturi) TCE. De asemenea, alineatul 5 al articolului 16 din Statut dǎ posibilitatea Curţii de a decide, când considerǎ cǎ este sesizatǎ cu o cauzǎ de importanţǎ excepţionalǎ, sǎ încredinţeze aceastǎ cauzǎ plenului Curţii. Regulamentul de procedură dispune că trimiterea în faţa unei Camere nu este admisibilă atunci când un stat membru sau o instituţie comunitară, parte în procedura respectivă sau care a depus observaţii scrise, solicită ca pricina să fie soluţionată de Curte în Marea Camerǎ. Judecătorii şi avocaţii generali nu pot participa la soluţionarea unei cauze în care au fost agenţi, consilieri sau avocaţi ai uneia din părţi sau în legătură cu care au fost în situaţia de a se pronunţa ca membri ai unui tribunal, unei comisii de anchetă sau cu un alt titlu. Dacă un motiv special face ca un judecător sau avocat general să considere că nu poate participa la soluţionarea unei afaceri, el trebuie să înştiinţeze pe preşedinte. Acesta din urmă are şi posibilitatea de a avertiza pe un judecător sau avocat general, atunci când apreciază că respectivul, pentru un motiv special, nu trebuie să judece (pentru judecător) sau să pună concluzii (pentru avocatul general). În cazul în care apar dificultăţi la aprecierea incompatibilităţii, Curtea este cea care statuează (art. 18 din Statut). Nu există în sistemul jurisdicţional al Comunităţii Europene nici un privilegiu de naţionalitate, indiferent pentru ce parte. Aceasta înseamnă că nici o parte nu se poate prevala de naţionalitatea unui judecător sau de absenţa unui judecător de naţionalitatea sa pentru a cere modificarea compunerii unui complet de judecători (alineatul 4 al art. 18 din Statut).

Tribunalul de primă instanţă

24

Crearea – prin decizia Consiliului din 24 octombrie 1988 – a unui Tribunal de primă instanţă al comunităţilor europene a constituit o etapă esenţială dintr-un lung proces. Grija de a permite Curţii de Justiţie să exercite plenar misiunea fundamentală cu care este investită – aceea de a veghea la aplicarea uniformă a dreptului comunitar – a condus la ideea de a încredinţa anumite litigii din competenţa curţii unei noi instanţe. Adoptarea Actului unic european a deschis calea creării unui Tribunal de primă instanţă. Potrivit dispoziţiilor înscrise în tratatele constitutive, Consiliul era abilitat să adauge Curţii de Justiţie, la cererea acesteia, şi printr-o decizie luată în unanimitate după consultarea Comisiei şi Parlamentului european, o instanţă însărcinată cu soluţionarea anumitor categorii de acţiuni, sub rezerva unui recurs limitat la chestiunile de drept. La 29 septembrie 1987 Curtea a sesizat Consiliul cu o propunere de decizie tinzând la crearea Tribunalului de primă instanţă, propunere realizată prin decizia precitată, după aviz al comisiei şi Parlamentului european. Organizarea efectivă a tribunalului s-a derulat în cursul ultimelor luni ale anului 1989. Compunerea Tribunalului de primă instanţă Membrii Tribunalului sunt aleşi dintre persoanele a cǎror independenţǎ este mai presus de îndoialǎ şi au capacitatea cerută pentru exercitarea de înalte funcţii jurisdicţionale (art. 224 alin. 2 TCE). Se observă că formula nu este identică dispoziţiei din tratat referitoare la membrii Curţii de Justiţie. Tribunalul cuprinde cel puţin câte un judecǎtor din fiecare stat membru, numiţi de comun acord de guvernele statelor membre pe o perioadă de 6 ani (art. 224 alin. 2 in fine). Ca şi în cazul membrilor CJCE o dată la 3 ani are loc o reînnoire parţială a membrilor Tribunalului, mandatul unui membru putând fi reînnoit. Preşedintele este desemnat de membrii Tribunalului pentru un mandat de 3 ani, cu posibilitatea reinvestirii. Spre deosebire de ceea ce tratatele au prevăzut pentru Curtea de Justiţie, nu există o distincţie statutară între membrii care sunt judecători şi cei care, numiţi în calitate de avocat general, îndeplinesc exclusiv funcţii specifice. Potrivit articolului 49 din Statut, membrii Tribunalului „pot fi chemaţi să exercite funcţiile de avocat general”.

25

Rolul avocatului generală constă, la Tribunal ca şi la Curtea de Justiţie în prezentarea – în mod public, cu desǎvârşitǎ imparţialitate şi deplinǎ independenţă – de concluzii motivate, în scopul de a asista instanţa în îndeplinirea atribuţiilor sale. Conform Statutului, un membru al Tribunalului chemat sǎ exercite funcţia de avocat general într-o cauzǎ nu poate lua parte la judecarea acestei cauze (art. 49 alineat ultim). Deşi nu se numără printre membrii Tribunalului de primă instanţă grefierul nu este – însă – absolut exterior compunerii tribunalului, în măsura în care prezenţa sa

este

necesară

pentru

regularitatea

deciziilor

jurisdicţionale.

Potrivit

Regulamentului de procedură grefierul este numit pentru o perioadă de 6 ani, cu posibilitatea reinvestirii, urmând regulile aplicabile la alegerea preşedintelui. Statutul membrilor Tribunalului Nu este necesară expunerea de o manieră foarte detaliată a statutului membrilor TPI, din moment ce decizia din 24 noiembrie 1988 trimite la cea mai mare parte a dispoziţiilor care reglementează statutul membrilor Curţii de justiţie. Aceasta este situaţia şi în prezent, articolul 47 din Statut fǎcând trimitere la prevederile statutare referitoare la judecǎtorii Curţii de Justiţie. Astfel, membrii Tribunalului au obligaţia de a depune jurământ în aceleaşi condiţii cu cele prevăzute pentru membrii Curţii şi sunt supuşi aceloraşi reguli de incompatibilitate aplicabile în timpul exercitării funcţiei şi aceluiaşi angajament de a respecta obligaţiile decurgând din sarcina lor, mai ales datoria de integritate şi prudenţǎ în acceptarea anumitor poziţii sau avantaje după încetarea funcţiei lor. În egală măsură, imunitatea de jurisdicţie prevăzută de Statutul Curţii de Justiţie şi privilegiile şi imunităţile de care beneficiază membrii Curţii sunt extinse şi la membrii Tribunalului. O particularitate a statutului membrilor Tribunalului rezidă în aceea că examinarea situaţiei lor personale, în cazul unei cereri de ridicare a imunităţii de jurisdicţie sau în procedura de îndepărtare din funcţie, nu este de competenţa instanţei căreia ei îi aparţin. Curtea este cea care decide, după consultarea Tribunalului. Organizarea Tribunalului de primă instanţă Tribunalul are sediu la Curtea de Justiţie, deci la Luxembourg în prezent. La fel ca pentru curte, regulamentul de procedură prevede că această instanţă poate – pentru una sau mai multe sesiuni determinate – să aleagă un alt loc decât cel al sediului Curţii. 26

În acord cu cea din urmă instanţă, Tribunalul stabileşte regulamentul de procedură, care este supus aprobării Consiliului, hotǎrârea fiind luatǎ de Consiliu cu majoritate calificatǎ (art.224 TCE, dupǎ modificarea prin Tratatul de la Nisa). Decizia din 24 octombrie 1988 dispune că „Tribunalul se întruneşte în camere, compuse din trei sau cinci judecători” adăugând că „în anumite cazuri, determinate prin regulamentul de procedură, Tribunalul se poate întruni în formaţie plenară”. O cameră poate trimite o cauză care i-a fost repartizată formaţiei plenare sau unei camere compuse dintr-un număr diferit de judecători ori de câte ori „dificultatea în drept” sau importanţa cazului ori „circumstanţe speciale” o justifică (art. 14 al Regulamentului de procedură).

Camerele jurisdicţionale Modificarea articolului 220 TCE prin Tratatul de la Nisa aduce douǎ inovaţii importante. Prima este alǎturarea Tribunalului de primǎ instanţǎ Curţii de Justiţie în îndeplinirea misiunii de asigurare a respectǎrii dreptului în interpretarea şi aplicarea Tratatului (alineatul 1 din art. 220 în noua redactare). Cea de-a doua modificare constǎ în posibilitatea deschisǎ prin Tratatul de la Nisa de creare a unor camere jurisdicţionale, asociate Tribunalului de primǎ instanţǎ, în scopul de a exercita, în unele domenii specifice, competenţe jurisdicţionale (alineatul 2 al art. 220). Acelaşi Tratat de la Nisa introduce în TCE articolul 225 A, referitor la camerele jurisdicţionale. Ele vor fi înfiinţate de Consiliu, hotǎrând în unanimitate, decizia de creare stabilind regulile privind organizare camerei şi întinderea competenţelor atribuite. Hotǎrârile camerelor jurisdicţionale vor putea face obiectul unui recurs la TPI (cale de atac limitatǎ la chestiuni de drept) sau unui apel la TPI (cale de atac ce vizeazǎ şi problemele de fapt) dacǎ decizia de înfiinţare a camerei prevede acest din urmǎ lucru. În ce-i priveşte pe membrii camerelor jurisdicţionale articolul 225 A dispune în alineatul 4 cǎ sunt aleşi dintre persoanele a cǎror independenţǎ este mai presus de îndoialǎ şi care posedǎ capacitatea cerutǎ pentru exercitarea de funcţii jurisdicţionale. Ei sunt numiţi de Consiliu, care hotǎraşte în unanimitate. 27

Dacǎ decizia de înfiinţare a camerei jurisdicţionale nu dispune altfel dispoziţiile Tratatului referitoare la Curtea de Justiţie şi prevederile Statutului Curţii de Justiţie sunt aplicabile camerelor jurisdicţionale (art. 225 A alineat ultim). Repartizarea competenţelor între Curtea de Justiţie şi Tribunalul de Primǎ Instanţa Curtea de Justiţie are o competenţǎ de atribuţie, potrivit Tratatelor, de o complexitate deosebitǎ, ce-i conferǎ singularitate. Ea controleazǎ respectarea legalitǎţii comunitare de instituţiile Comunitǎţii (jurisdicţie administrativǎ) dar şi de statele membre. Curtea soluţioneazǎ delimitǎrile de competenţǎ între instituţiile Comunitǎţii precum şi între Comunitate şi statele membre (apǎrând astfel ca o jurisdicţie instituţionalǎ). În acelaşi timp Curtea interpreteazǎ dreptul comunitar la solicitarea jurisdicţiilor statelor membre, în scopul pǎstrǎrii unitǎţii şi coerenţei acestui drept. Nu în ultimul rând Curtea hotǎrǎşte asupra recursurilor formulate împotriva hotǎrârilor Tribunalului de Primǎ Instanţǎ. Creat în scopul degrevǎrii Curţii de o parte din sarcinile sale, TPI avea iniţial în competenţǎ litigiile dintre Comunitǎţi şi agenţii lor (fostul articol 179 în prezent art. 236 TCE) acţiunile introduse de întreprinderi şi asociaţii de întreprinderi împotriva Comisiei, conform Tratatului CECO şi acţiunile în anulare şi cele referitoare la abţinerea instituţiilor comunitare de a acţiona (art. 230 şi 232 TCE, fostele articole 173 şi 175 din Tratatul de la Roma) când acţiunile erau formulate de persoane fizice sau juridice. Urmare modificǎrilor operate prin Tratatul de la Nisa articolul 225 TCE aratǎ cǎ TPI soluţioneazǎ în prima instanţǎ acţiunile avute în vedere în articolele 230, 232, 235, 236 şi 238, cu excepţia celor care sunt atribuite camerelor jurisdicţionale şi a celor pe care Statutul le rezervǎ Curţii de Justiţie. Conform articolului 51 din Statut sunt de competenţa Curţii de Justiţie acele acţiuni formulate de statele membre, de instituţiile

Comunitǎţilor

şi

de

Banca

Centralǎ

Europeanǎ.

Ca

remarcǎ

simplificatoare: ori de câte ori o acţiune poate fi introdusǎ şi de particulari şi de statele membre ori instituţiile comunitǎţii competenţa de soluţionare revine TPI (reclamanţi particulari) respectiv Curţii de Justiţie (când reclamant e un stat membru ori o instituţie comunitarǎ). Tot prin Tratatul de la Nisa s-a deschis posibilitatea ca în domenii specifice, determinate prin Statut, TPI sǎ soluţioneze trimiterile pentru darea de hotǎrâri

28

preliminare în conformitate cu articolul 234 TCE, competenţǎ în mod tradiţional monopol al Curţii de Justiţie. Articolul 225 punctul 3 prevede cǎ atunci când TPI considerǎ cǎ în cauza respectivǎ se impune o decizie de principiu susceptibilǎ sǎ afecteze unitatea şi coerenţa dreptului comunitar poate proceda la trimiterea cauzei Curţii de Justiţie, pentru ca ea sǎ hotǎrascǎ. Preocuparea pentru pǎstrarea unitǎţii şi coerenţei dreptului comunitar îşi gǎseşte reflectarea şi în reglementarea instituţiei reexaminǎrii hotǎrârilor TPI de Curtea de Justiţie: „când existǎ un risc serios de afectare a unitǎţii şi coerenţei dreptului comunitar” (art. 225 punctul 2 şi art. 225 punctul 3 TCE în reglementarea de dupǎ Tratatul de la Nisa). Reexaminarea se propune – conform articolului 62 din Statut – de prim avocatul general şi vizeazǎ hotǎrârile TPI de soluţionare a cǎii de atac (recurs sau apel, potrivit distincţiei la care ne-am referit mai sus), introduse împotriva deciziilor Camerelor jurisdicţionale şi hotǎrârile TPI de interpretare pronunţate în baza art. 234 TCE. Secţiunea I: Controlul judiciar al actelor adoptate de instituţiile comunitare Potrivit articolului 220 TCE, care fundamenteazǎ principiul general al controlului jurisdicţional al legalitǎţii comunitare, Curtea de Justiţie şi Tribunalul de Primǎ Instanţǎ asigurǎ „respectarea dreptului în interpretarea şi aplicarea Tratatului”. Curtea a subliniat (Hotǎrârea din 23 aprilie 1986 Parti écologiste „Les Verts” 294/83) cǎ nici statele membre nici instituţiile comunitare nu pot scǎpa controlului conformitǎţii actelor lor cu „Carta Constituţionalǎ de bazǎ, care este Tratatul”, Comunitatea Europeanǎ fiind o „comunitate de drept”. Controlul respectǎrii legalitǎţii comunitare de cǎtre instituţiile comunitare se exercitǎ prin intermediul a douǎ acţiuni (în principal), acţiunea în anulare şi acţiunea referitoare la abţinerea instituţiilor comunitare de a acţiona. Acţiunea în anulare Actele susceptibile de anulare sunt cele arătate la alineatul 1 al art. 230 TCE: acte adoptate împreună de Parlamentul European şi Consiliu, actele Consiliului

29

comisiei şi Băncii Centrale Europene, altele decât recomandările şi avizele şi actele Parlamentului destinate să producă efecte juridice faţă de terţi. Noţiunea „acte” trebuie înţeleasă într-un sens larg, Curtea afirmând (în afacerea AETR, Hotărârea din 31 martie 1971 Comisia c/Consiliu cauza. 22/70) că ea acoperă orice dispoziţie vizând producerea unui efect juridic, incluzându-se aici o deliberare a Consiliului având ca obiect fixarea unei linii de conduită obligatorii pentru instituţii ca şi pentru statele membre în negocierile cu un stat terţ. Actul trebuie să fie unul obligatoriu, art. 230 TCE excluzînd expres actele care sunt lipsite de forţa obligatorie. El trebuie să comporte efecte juridice, adică să fie o măsură producând efecte juridice obligatorii de natură a afecta interesele reclamantului, modificându-i acestuia situaţia juridică într-o manieră caracterizată (CJCE, Hotărârea din 11 noiembrie 1981, IBM c/Comisia aff. 60/81). În acelaşi timp, actul trebuie să fie definitiv, adică să constituie „manifestarea definitivă a voinţei” instituţiei şi să nu fie un act pur intern al acesteia. Judecătorul comunitar admite aplicarea, în dreptul comunitar, a teoriei „actului inexistent”. Calificarea unui act ca inexistent permite să se constate, în afara termenului de formulare a acţiunii în anulare, că el nu a produs nici un efect juridic. Gravitatea consecinţelor care se leagă de constatarea inexistenţei unui act al instituţiilor comunităţii postulează că – pentru raţiuni de securitate juridică – această constatare trebuie rezervată unor ipoteze absolut extreme. Pârâtă în acţiunea în anulare este instituţia la care face referire art. 230 TCE, înregistrându-se o evoluţie în sensul lărgirii sferei subiecţilor pasivi. Acţiunea în anulare nu poate fi exercitată împotriva unui act al unui stat membru, chiar dacă respectivul se integrează în cadrul unui proces de decizie comunitară. Reclamanţi pot fi – necondiţionat – statele membre, Consiliul şi Comisia – ei având calitatea de a introduce acţiunea fără a avea de justificat un interes oarecare (ei se numesc reclamanţi privilegiaţi). Parlamentul, Curtea de Conturi şi Banca Centrală Europeană pot formula acţiunea în anulare pentru protejarea prerogativelor lor (art. 230 alin. 3 TCE). În ce priveşte particularii – persoane fizice sau juridice – ei au posibilitatea de a sesiza Curtea cu acţiuni împotriva acelor decizii ai căror destinatari sunt şi celor care – deşi luate sub aparenţa unui regulament sau unei decizii adresate altei persoane – le privesc direct şi individual (alineatul 4 al art. 230 TCE). Termenul de formulare a acţiunii în anulare este de două luni de la data – după caz – a publicării, notificării sau luării la cunoştinţă a actului atacat . 30

Acest termen este de ordine publică, judecătorul examinând din oficiu dacă a fost respectat. Instanţa competentă După 1 august 1993 Tribunalul de primă instanţă este competent să soluţioneze, în primă instanţă, acţiunile în anulare formulate de persoanele fizice sau juridice în virtutea art. 230 TCE, cele formulate de particulari în baza Tratatului CECO şi contenciosul între Comunitate şi funcţionarii şi agenţii săi. Hotărârea pe care instanţa o pronunţă în acţiunea în anulare are autoritate „erga omnes”. Actul este – în cazul în care acţiunea se consideră întemeiată – declarat nul şi neavenit (conf. Art. 231 TCE). Anularea poate fi şi parţială. În principiu anularea are efect retroactiv. Totuşi, în ce priveşte regulamentele, articolul 231 alin 2 TCE permite judecătorului să indice „acele efecte ale regulamentului care trebuie considerate definitive”. El poate astfel să limiteze caracterul retroactiv al anulării. Judecătorul comunitar nu poate decât să anuleze actul sau să respingă acţiunea. El nu poate nici să confirme actul (adică să îi acopere neregularităţile) nici să sancţioneze instituţia. Cu toate acestea, art. 229 TCE dispune că regulamentele adoptate împreună de Parlamentul European şi Consiliu şi cele ale Consiliului în virtutea tratatului pot atribui Curţii de Justiţie o competenţă de plină jurisdicţie în ce priveşte sancţiunile prevăzute de aceste regulamente. În acest caz specific judecătorul comunitar poate modifica actul atacat şi – la nevoie – poate adresa administraţiei o amendă. În virtutea art. 233 TCE instituţia de la care emană actul anulat este ţinută să ia măsurile pe care le comportă executarea hotărârii instanţei. Instituţia trebuie să respecte nu numai dispozitivul hotărârii ci şi motivele care au condus la adoptarea soluţiei. Ea are datoria de a evita ca actul destinat să înlocuiască actul anulat să fie lovit de aceleaşi neregularităţi cu cele identificate în hotărârea de anulare. Termenul de executare nu este prestabilit, curtea utilizând expresia „interval rezonabil”. Atunci când actul litigios a produs efecte prejudiciabile faţă de reclamant, instituţia este ţinută să realizeze o repunere în situaţia anterioară, adecvată şi eventual să repare prejudiciul cauzat.

31

Acţiunea relativă la abţinerea instituţiilor comunitare de a acţiona

Art. 232 TCE prevede această acţiune, scopul său fiind acela de a completa sistemul de control al actelor pozitive ale instituţiilor, organizat de art. 230 examinat mai sus. În virtutea art. 232, alin. 1, în cazul în care, prin încălcarea prevederilor tratatului, Parlamentul European, Consiliul sau Comisia nu acţionează, statele membre şi alte instituţii ale comunităţii pot sesiza Curtea de Justiţie pentru a constata această încălcare. Alineatul 4 al aceluiaşi text prevede că o astfel de acţiune este în competenţa Curţii şi când este formulată de B.C.E. în domeniile relevând de competenţa sa sau când acţiunea este intentată împotriva Băncii. Orice persoană fizică sau juridică poate să se plângă Curţii împotriva unei instituţii a comunităţii care a omis să-i adreseze un act, altul decât o recomandare sau un aviz (alineatul 3). În pofida diferenţelor care există între acţiunea în anulare şi cea de faţă, Curtea a afirmat că articolele 173 şi 175 ale Tratatului (devenite 230 şi 232) nu reprezintă decât, „expresia aceleiaşi căi legale” (CJCE, Hotărârea din 18 noiembrie 1970 Chevalley c/Comisia cauza 15/70). Pârâţi în acţiune pot fi Parlamentul european, Comisia, Consiliul sau BCE. În caz de delegare de putere carenţa organului delegatar poate fi imputată autorului delegării. Reclamanţi sunt statele membre şi celelalte instituţii în afară de pârâtă. Persoanele fizice şi juridice nu pot formula acţiunea decât dacă pârâta a omis să le adreseze un act altul decât o recomandare sau un aviz. Conform art. 232 alin. 2 acţiunea nu este admisibilă decât dacă instituţia a fost în prealabil invitată să acţioneze. Dacă, la expirarea unui termen de două luni de la invitaţie, instituţia nu a luat poziţie, acţiunea poate fi formulată. Sesizarea prealabilă constituie o formalitate esenţială. Invitaţia de a acţiona trebuie să fie explicită şi precisă, pentru a permite destinatarei să cunoască în concret măsura care îi este solicitată. Dacă instituţia nu răspunde în două luni de la invitaţie sau dacă răspunsul său nu constituie o luare de poziţie, acţiunea este admisibilă. Din contra, dacă instituţia a luat poziţie – indiferent că aceasta este pozitivă sau negativă – într-un interval de două luni, acţiunea întemeiată pe art. 232 va fi 32

declarată inadmisibilă. Aceeaşi soluţie se aplică şi în cazul în care poziţia instituţiei s-a exprimat după expirarea termenului de 2 luni, dar înainte de formularea acţiunii. În aceste din urmă situaţii, dacă reclamantul consideră că luarea de poziţie a instituţiei este nelegală el va putea introduce o acţiune în anulare întemeiată pe art. 230 TCE. Nu este prevăzut un termen pentru formularea invitaţiei de a acţiona, dar exerciţiul dreptului nu va putea fi întârziat nedefinit. Curtea a estimat că invitaţia trebuie adresată într-un „interval rezonabil”. Instanţa competentă este Curtea de Justiţie, cu excepţia cazurilor în care acţiunile sunt formulate de persoane fizice sau juridice şi al litigiilor între comunitate şi agenţii săi. Referitor la actul care poate face obiectul acţiunii, interpretarea art. 232 TCE este în sensul că abţinerea trebuie să vizeze adoptarea unui regulament, directive sau decizii la care se referă art. 249 TCE ca şi a oricărui alt act obligatoriu (ca de exemplu – bugetul). Articolul 232 TCE permite fondarea acţiunii pe orice „violare a tratatului”. Formula nu este interpretată într-o manieră strictă. Ea nu vizează numai abţinerea de a exercita o competenţă partajată, ci poate include de asemenea neexercitarea unei puteri discreţionare ca urmare a unui abuz de putere. Oricum, o asemenea acţiune nu va putea fi niciodată fondată pe necompetenţă sau pe lipsa motivării. Hotărârea constatând carenţa instituţiei – spre deosebire de cea de anulare, care face să dispară imediat şi retroactiv actul atacat – nu antrenează o schimbare imediată a situaţiei juridice. Judecătorul comunitar nu se poate substitui instituţiei pârâte şi nu poate adopta actul solicitat. Potrivit art. 233 TCE instituţia pârâtă este ţinută să ia măsurile pe care le comportă executarea hotărârii. Excepţia de nelegalitate

Articolul 240 TCE dispune că, în pofida expirării termenului prevăzut în alineatul 5 al art. 230, în cazul unui litigiu care priveşte un regulament adoptat împreună de Parlamentul european şi de Consiliu, sau un regulament al Consiliului, al Comisiei sau al BCE, orice parte se poate prevala de mijloacele prevăzute în alineatul 2 al articolului 230 pentru a invoca în faţa Curţii de Justiţie inaplicabilitatea acestui regulament.

33

Dispoziţia permite unei părţi să invoce – în justificarea unei acţiuni în anularea unei decizii individuale – nelegalitatea actului cu caracter general care i-a servit ca bază. Excepţia umple lacuna în protecţia jurisdicţională, lacună rezultând din faptul că particularii nu au în mod normal posibilitatea exercitării unei acţiuni directe în anulare împotriva unui act cu caracter general. Între altele, aceste dispoziţii permit să se ţină cont de faptul că - adesea – efectele actelor generale nu pot fi măsurate cu exactitate decât după scurgerea termenului acţiunii în anulare. Excepţia de nelegalitate poate fi invocată numai pe cale incidentă cu ocazia unei acţiuni în faţa CJCE sau TPI, întemeiată pe o altă dispoziţie a tratatului. Excepţia poate fi ridicată atât de reclamant cât şi de pârât. Folosirea expresiei „orice parte” se justifică prin aceea că excepţia are un dublu rol: să permită particularilor să acţioneze împotriva unui act cu caracter general dar şi statelor să obţină declararea inaplicabilităţii unui act pe care nu l-au atacat în termenul de 2 luni (aceeaşi situaţie şi pentru instituţiile comunitare care pot invoca excepţia). Excepţia de nelegalitate nu permite a se obţine anularea actului. Dacă judecătorul comunitar consideră că actul este nelegal el va fi numai declarat inaplicabil în speţă. Cu toate acestea instituţia care a emis actul declarat nelegal va avea în mod normal interes să îl modifice, pentru a suprima orice îndoială cu privire la legalitatea sa. Decizia luată în aplicarea actului respectiv va rămâne – astfel – fără bază juridică şi va trebui anulată, cu condiţia să fi fost atacată în termen.

Cererea pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare asupra validităţii unui act comunitar

Articolul 234 TCE care reglementează cererea pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare dispune la litera b) a alineatului 1, că este competentă Curtea de justiţie să hotărască, cu titlu preliminar, asupra validităţii şi interpretării actelor adoptate de instituţiile comunitare şi de BCE. Procedura art. 234 TCE va fi examinată pe larg în secţiunea rezervată competenţei Curţii în ce priveşte interpretarea dreptului comunitar. De reţinut, ca fiind caracteristic tipului de acţiune în aprecierea validităţii actelor comunitare este că hotărârile date au autoritate de lucru judecat, principiul respectării legalităţii comunitare impunând ca un act ilegal să nu producă efecte.

34

Deşi hotărârea dată în aplicarea art. 234 TCE nu se adresează decât judecătorului naţional, orice alt judecător va putea să considere actul ca invalid, folosind decizia curţii pentru nevoile unei hotărâri pe care al trebuie să o ia. Odată constatată invaliditatea într-o hotărâre a Curţii, un judecător naţional are – totuşi – facultatea de a formula o nouă întrebare preliminară, atunci când consideră

că pot fi repuse în discuţie motivele reţinute de Curte, întinderea

invalidităţii sau consecinţele sale.

Secţiunea a II-a: Controlul

respectării

de

statele membre

a

obligaţiilor

comunitare În articolele 226 – 228 TCE s-a instituit o procedură având drept scop asigurarea respectării de statele membre a obligaţiilor comunitare. În opinia Curţii de Justiţie (cauza 7/71 Comisia c/Franţa, Hot. din 14 decembrie 1971) procedura are şi o altă funcţie, aceea de a permite „determinarea întinderii şi înţelesului obligaţiilor statelor membre în caz de divergenţă în interpretare“. Soluţiile tradiţionale din dreptul internaţional public se întemeiază pe supunerea voluntară a statului faţă de o jurisdicţie internaţională. Procedura art. 226 – 228 are, prin raportare la aceste soluţii, un caracter evident novator subliniat de Curte (cauza 20/59 Italia c/Înalta Autoritate, Hot. din 15 iulie 1960). În aceeaşi hotărâre s-a menţionat că originalitatea procedurii rezultă din caracterul obligatoriu şi exclusiv al competenţei Curţii. Acţiunea este una obiectivă (Curtea de Justiţie , Hot. din 10 decembrie 1968 Comisia c/Italia, cauza 7/68) care nu presupune nici culpa statului pârât (cauza nr. 7/71 menţionată), nici prejudiciu provocat funcţionării pieţei comune (CJCE, cauza 95/77, Hot. din 11 aprilie 1978 Comisia c/Olanda) ori altui stat membru (cauza 7/71). Curtea de Justiţie nu are posibilitatea de a anula dispoziţiile naţionale care încalcă dreptul comunitar (CJCE, Hot. din 16 decembrie 1960, Humblet, cauza 6/60), hotărârea Curţii având caracter declarativ. 1. Noţiunea de ÎNCĂLCARE a obligaţiei comunitare Noţiunea de „încălcare“ nu este definită de tratate, situaţie în care jurisprudenţa a precizat-o. Curtea are o concepţie largă în interpretarea încălcării, 35

căreia i se asociază o atitudine strictă în aprecierea justificărilor aduse de statele pârâte. a) Originea şi caracterele obligaţiei Articolul 226 TCE face o referire la „neîndeplinirea obligaţiilor care-i incumbă (statului membru, n. n.) în virtutea prezentului Tratat“. Jurisprudenţa a consacrat ideea că formularea art. 226 priveşte în afara dreptului primar şi dreptul derivat (secundar; Ex. – pentru regulamente CJCE Hot. din 18 noiembrie 1970 Comisia c/Italia, cauza 8/70, pentru directive Hot. din 21 iunie 1973 Comisia c/Italia, cauza 79/72, pentru decizii Hot. din 10 decembrie 1969 Comisia c/Franţa, cauza 6/69). Aceeaşi este soluţia şi referitor la obligaţii rezultând din acte adoptate de instituţiile comunitare, în forme neprevăzute de tratat (art. 249 TCE), dar care produc efecte juridice definitive (CJCE, Hot. din 4 octombrie 1979 Franţa c/Marea Britanie, cauza 141/1978) şi în ce priveşte acorduri externe ale Comunităţii care leagă statele membre (CJCE, Hot. din 25 februarie 1988 Comisia c/Grecia, cauza 194/85). Nu este exclusă constatarea unei încălcări legate de violarea principiilor generale ori a drepturilor fundamentale. Obligaţia trebuie să fie preexistentă momentului începerii procedurii (CJCE, 15 iulie 1960, cauza 20/59 menţionată). Dreptul comunitar este obligatoriu, în ansamblul său, pentru statele membre. De aceea, este lipsit de importanţă dacă încălcarea priveşte o normă cu efect direct sau una fără efect direct. Dreptul unui particular de a se prevala de efectul direct al unei dispoziţii comunitare nu reprezintă, potrivit Curţii de Justiţie, decât o garanţie minimală. Este raţiunea pentru care un stat membru, căruia i se reproşează încălcarea unei norme cu efect direct, nu se va putea apăra invocând acest efect (Hot. din 6 mai 1980 Comisia c/Belgia, cauza 102/79 şi Hot. din 15 octombrie 1986 Comisia c/Italia, cauza 168/85). b) Comportamentul ce constituie „încălcare“ Poate fi o abţinere de a acţiona, dar şi un comportament activ. Ipoteza cea mai des întâlnită de abţinere ilicită este neexecutarea unei obligaţii în termenul stabilit de textul comunitar. În absenţa stipulării unui termen, Curtea a apreciat că intervalul de timp trebuie apreciat rezonabil în raport cu conţinutul şi obiectivele reglementării (Hot. din 8 februarie 1973, Comisia c/Italia, cauza 30/72). În ce priveşte existenţa unei prevederi naţionale incompatibile cu dreptul comunitar, iniţial Curtea a apreciat că dacă respectiva prevedere nu se aplică

36

efectiv nu se constată încălcarea (Hot. din 15 aprilie 1970 Comisia c/Italia, cauza 28/69). Jurisprudenţa s-a schimbat după Hotărârea împotriva Franţei „Codul muncii maritim“ din 4 aprilie 1974 (cauza 167/1973). Se arată că menţinerea unei reguli naţionale contrare dreptului comunitar, chiar dacă dispoziţiile celui din urmă sunt direct aplicabile, creează o situaţie de fapt ambiguă, care-i expune pe particulari unei stări de incertitudine în ce priveşte posibilităţile ce le sunt rezervate de a face apel la dreptul comunitar. Existenţa unei jurisprudenţe interne care îndepărtează aplicarea unei legi neconforme dreptului comunitar nu îl scuteşte pe legiuitorul naţional de obligaţia lui de a aduce dreptul intern în conformitate cu o directivă comunitară. Curtea arată că numai astfel se asigură necesara securitate juridică (Hot. din 27 octombrie 1993, Steenhorst – Neerings, cauza 338/91). Transpunerea

directivelor

comunitare

a

prilejuit

o

bogată

jurisprudenţă. Ca principiu, executarea directivelor este necesar a corespunde exigenţelor clarităţii şi certitudinii situaţiilor juridice (cauza 102/79, Comisia c/Belgia). Pentru transpunerea corectă se cer dispoziţii interne cu caracter constrângător, simple practici administrative nereprezentând executarea valabilă a obligaţiei comunitare (cauzele 239/85 contra Belgiei şi 131/88 contra Germaniei). Tot cu titlu de principiu s-a reţinut că este nevoie de un cadru normativ precis, pentru a se garanta deplina aplicare a directivelor, mai ales în beneficiul particularilor (Hot. din 15 martie 1990 contra Olandei, cauza 339/87). c) Autorul încălcării Statului i se impută comportamentul tuturor organelor sale, chiar şi al instituţiilor care, din punct de vedere constituţional sunt independente (Hotărâri contra Belgiei – cauza 77/69, Italiei – cauza 8/70, Greciei – cauza 287/87). Încălcarea poate fi, de aceea, săvârşită nu doar prin acte ale executivului, ci şi prin acelea ale puterii legiuitoare. Curtea a arătat în două hotărâri împotriva Olandei – cauzele 96 şi 97/1981 – că repartizarea internă a competenţelor între puterile statului nu este opozabilă Comunităţii. Deşi nu s-a înlăturat explicit posibilitatea ca autorul încălcării să fie o instanţă naţională (care, de exemplu, nesocoteşte obligaţia de a formula o întrebare pentru o hotărâre preliminară, conform art. 234 TCE), Comisia este extrem de

37

reticentă în a accepta o asemenea eventualitate. În lipsa sesizării din partea Comisiei nu există jurisprudenţă a Curţii în acest sens.

2. Justificări ale încălcării În acelaşi timp cu o abordare largă a noţiunii de „încălcare“ Curtea examinează cu deosebită rigoare justificările statelor pârâte. Sunt – astfel – respinse sistematic argumente care ar putea fi pertinente, spre exemplu, într-o acţiune în responsabilitate, ca absenţa culpei, absenţa prejudiciului sau caracterul neglijabil al consecinţelor. a) Dificultăţile de executare şi forţa majoră Organizarea internă a statului nu poate fi o justificare. S-a mai arătat că structura constituţională a unui stat nu poate scuza încălcarea. Nici dificultăţile procedurii legislative, suspendarea lucrărilor Parlamentului ori dizolvarea acestuia nu sunt acceptate. Utilizând o formulă sintetică, Curtea de Justiţie arată: „un stat nu se poate prevala de dispoziţii, practici ori situaţii din ordinea sa internă pentru a justifica nerespectarea obligaţiilor şi termenelor rezultând din dreptul comunitar“. Expresia a fost folosită în numeroase decizii (ex. CJCE, Hot. din 7 mai 1991 Comisia c/Italia, cauza 246/88). Forţa majoră. Nu este exclusă din principiu luarea în considerare a forţei majore. Examinarea condiţiilor acesteia se face cu rigoare. Oricum, circumstanţele în cauză nu justifică un caracter persistent al încălcării (Hot. din 11 iulie 1985 contra Italiei, cauza 101/84). În condiţiile în care survine imposibilitatea absolută de executare, consecinţă a unor dificultăţi neprevăzute şi de neprevăzut, Curtea impune statului care nu poate executa un regulament al Comisiei să facă propuneri celei din urmă. Conform obligaţiei reciproce de cooperare loială se pot căuta mijloace de surmontare a dificultăţilor apărute, cu respectarea regulilor Tratatului (Hot. din 10 iulie 1970 Comisia c/Germania, cauza 217/88). Dificultăţile de executare de natură economică ori socială nu pot constitui un motiv de justificare a încălcării reglementărilor comunitare (cauzele împotriva Marii Britanii 128/78 şi Franţei, 232/78). b) Excepţia de neexecutare În dreptul internaţional public un stat ar putea invoca nerespectarea de un alt stat a obligaţiilor pentru a justifica neexecutarea propriilor obligaţii. Urmând 38

această soluţie statele membre CEE s-au prevalat de neexecutarea de alţi membri a obligaţiilor comunitare comune, dar Curtea a respins excepţia de neexecutare (Hot. din 25 septembrie 1979 Comisia c/Franţa, cauza 232/78, Hot. din 9 iulie 1991 Comisia c/Marea Britanie, cauza 146/89). Mai mult, Curtea a arătat că statele membre nu pot invoca în apărare nici comportamentul unei instituţii comunitare (Hot. din 13 noiembrie 1964 Comisia c/Luxemburg şi Belgia, cauzele 90 şi 91/1963). În această hotărâre Curtea a mai stabilit că „Tratatul nu se limitează să creeze obligaţii reciproce între diferiţii subiecţi cărora li se aplică, ci stabileşte o nouă ordine juridică, care reglementează puterile, drepturile şi obligaţiile acestor subiecţi, ca şi procedurile necesare pentru a fi constatată şi sancţionată orice eventuală încălcare“. De aceea „economia Tratatului comportă interdicţia ca statele membre să-şi facă singure dreptate“. c) Excepţia de nelegalitate Astfel cum s-a mai arătat, articolul 241 TCE (fostul 184) dă posibilitatea „oricărei părţi“ să se prevaleze de nelegalitatea unui regulament cu prilejul unui litigiu care priveşte un asemenea act. Textul nu vizează deciziile individuale şi Curtea a exclus posibilitatea ca un stat să invoce nelegalitatea deciziei pe calea acestei excepţii (Hot. din 12 octombrie 1978, Comisia c/Belgia, cauza 156/77). S-a hotărât că un stat membru nu poate invoca nelegalitatea unei directive al cărei destinatar este (Hot. din 27 octombrie 1992, Comisia c/Germania, cauza 74/91). Dificultăţi pot apărea în cazul regulamentelor. Posibilitatea ca un stat să se prevaleze de art. 241 TCE pare a rezulta din text. O justificare ar putea fi aceea că viciile unei reglementări ies în evidenţă în momentul punerii sale în practică (după expirarea termenului de două luni stabilit de art. 230 TCE). Un argument contrar ar fi acela că se încalcă principiul securităţii juridice prin lăsarea posibilităţii ca statele să invoce oricând nelegalitatea unui act comunitar astfel încât termenul strict defipt de art. 230 menţionat să rămână literă moartă. Referitor la aceste aspecte Curtea nu s-a pronunţat prea clar (CJCE, 18 septembrie 1986 Comisia c/Germania). 3. Procedura constatării încălcării a) Procedura precontencioasă Articolul 226 TCE (fostul 169) stipulează: „În cazul în care Comisia consideră că un stat membru nu şi-a îndeplinit obligaţiile care-i incumbă în virtutea prezentului tratat, emite un aviz

39

motivat cu privire la acest subiect, după ce a dat statului respectiv posibilitatea să-şi prezinte observaţiile. Dacă statul în cauză nu se conformează acestui aviz în termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiţie“. Procedura precontencioasă poate fi angajată şi la iniţiativa altui stat membru. Articolul 227 (fost 170) TCE prevede: „Fiecare stat membru poate sesiza Curtea de Justiţie dacă presupune că un alt stat membru nu şi-a îndeplinit obligaţiile care îi incumbă în virtutea prezentului tratat. Înainte ca un stat membru să introducă împotriva unui alt stat membru o acţiune întemeiată pe o pretinsă încălcare a obligaţiilor care îi incumbă în virtutea prezentului tratat, el trebuie să sesizeze Comisia. Comisia emite un aviz motivat după ce li s-a dat posibilitatea statelor în cauză să-şi prezinte în contradictoriu observaţiile scrise şi orale. Dacă Comisia nu a emis avizul în termen de trei luni de la cerere, lipsa acestuia nu împiedică sesizarea Curţii de Justiţie“. Este de notat că art. 227 TCE a fost doar foarte rar utilizat. La nivelul anului 2002 fuseseră aduse în faţa Comisiei doar 12 cazuri. Din acestea doar 3 au ajuns la Curte şi două s-au încheiat cu hotărâri (cauza Franţa c/Marea Britanie 141/78 şi cauza 388/95 Belgia c/Spania). Ne vom referi în continuare la procedura la iniţiativa Comisiei, dată fiind proporţia covârşitoare în totalul acţiunilor de acest gen. Comisia este „gardiana tratatelor“. Se poate sesiza din oficiu (din articolele de presă, interpelările parlamentare ori constatările propriilor servicii) dar şi prin plângerile formulate de particulari, intreprinderi ori statele membre. Depunerea unei asemenea plângeri este gratuită, plângerea nu trebuie să îmbrace o anumită formă şi cei care au formulat-o sunt informaţi în ce priveşte soluţia. După înregistrare şi un prim examen din partea serviciilor Comisiei se angajează aşa-numita procedură a informării cu statul în cauză. De reţinut că informarea aparţine unei faze anterioare procedurii precontencioase. Statele membre au obligaţia ca, potrivit articolului 10 TCE (care se referă la loialitatea comunitară) să ofere informaţiile solicitate de Comisie (Hotărârile din 25 mai 1982 Comisia c/Olanda, cauzele 96 şi 97/81 deja menţionate). Statistic, în mai mult de jumătate din sesizări se ajunge la rezolvare în această fază „oficioasă“. În lipsa rezolvării poate începe procedura precontencioasă. 40

Comisia are putere discreţionară în ce priveşte angajarea procedurii precontencioase. Considerând că acţiunea are un caracter obiectiv Curtea a refuzat să examineze scopurile pe care Comisia le urmăreşte (Hotărârile din 21 iunie 1988 Comisia c/Irlandei 415/85 şi c/Marii Britanii 416/85). Refuzul Comisiei de a angaja procedura nu poate forma obiectul unei acţiuni în anulare întemeiate pe art. 230 TCE (CJCE Hot. din 1 martie 1966 Lütticke, cauza 48/65, Ordonanţa din 12 iunie 1992 Asia Motor France cauza 29/92 şi Hotărârea TPI din 14 decembrie 1993 Calvo Alonso Cartès T – 29 (93)). În acelaşi timp, un particular nu are posibilitatea formulării unei acţiuni în carenţă (art. 232 TCE) împotriva abţinerii Comisiei de a angaja procedura prevăzută de art. 226 TCE (CJCE, 14 februarie 1989, Star Fruit cauza 247/87). Cea din urmă soluţie se întemeiază pe împrejurarea că procedura nu presupune un act pentru care particularul să aibă calitatea de destinatar (30 martie 1990 Eneriche C-371/89). Funcţia procedurii precontencioase este aceea de a permite statului vizat să-şi justifice poziţia şi Comisiei să obţină, dacă este cazul, o îndeplinire voluntară a obligaţiilor comunitare de respectivul stat. Procedura precontencioasă debutează printr-o scrisoare de punere în întârziere. Scrisoarea delimitează obiectul litigiului şi invită statul destinatar să-şi prezinte observaţiile. Îndeplinirea

formalităţii

scrisorii

condiţionează

regularitatea

ansamblului procedurii, chiar dacă statul în cauză consideră că nu e necesar să-şi prezinte observaţiile (jurisprudenţa e constantă în acest sens; ex. 17 februarie 1970 Comisia c/Italia 31/69, 28 martie 1985 Comisia c/Italia, cauza 274/83). În raport cu scrisoarea statul membru poate: a – să se conformeze poziţiei Comisiei , ceea ce presupune închiderea procedurii; b –

ca prin argumentele prezentate să convingă Comisia de

justeţea poziţiei adoptate, ajungându-se la aceeaşi închidere a procedurii; c – să contrazică acele constatări ale Comisiei care au condus-o pe cea din urmă la formularea scrisorii; d – să aibă o atitudine pasivă. Primele două ipoteze se întâlnesc în majoritatea cazurilor. Procedura precontencioasă se încheie cu avizul motivat.

41

Avizul cuprinde motivele de fapt şi de drept care au condus Comisia la părerea că există o încălcare a dreptului comunitar. El circumscrie obiectul litigiului, perimţând statului membru să-şi formuleza apărarea. Avizul motivat priveşte acele încălcări menţionate în scrisoarea de punere în întârziere. Potrivit Curţii de Justiţie (Hot. din 28 martie 1985 împotriva Italiei, deja menţionată), în aviz nu pot fi adăugate alte încălcări, dar acelea din scrisoare pot fi detaliate. În aviz Comisia cere încetarea încălcării, stabilind termenul pentru conformare. Termenul nu poate fi modificat decât de Comisie (două Hotărâri din 10 noiembrie 1981 Comisia c/Italia, cauzele 28 şi 29/81). Termenul – a arătat Curtea – trebuie să fie rezonabil, caracterul rezonabil fiind apreciat în raport cu toate circumstanţele speţei (14 iulie 1993, Comisia c/Marea Britanie c-247/89). Potrivit jurisprudenţei avizul nu are efecte juridice definitive, împotriva sa neputând fi formulată acţiune în anulare. b) Procedura în faţa Curţii La expirarea termenului stabilit în avizul motivat, dacă statul în cauză nu s-a conformat, Comisia poate sesiza Curtea de Justiţie. Comisia dispune de putere discreţionară în ce priveşte formularea acţiunii, deoarece art. 226 alin. 2 TCE foloseşte expresia „poate sesiza Curtea”. Instanţa comunitară nu poate controla aprecierea Comisiei, după cum se arată în Hotărârea din 14 februarie 1989 Star Fruit (cauza 247/87). Puterea discreţionară se întinde şi asupra momentului sesizării Curţii (Hot. din 10 mai 1995 Comisia c/Germania, c-422/92). Comisia este aceea care apreciază la ce dată formulează acţiunea, Curtea neputând controla acest aspect. Odată investită, Curtea constată dacă încălcarea reproşată există sau nu, chiar dacă statul pârât nu mai contestă violarea dreptului comunitar şi recunoaşte dreptul la repararea unui eventual prejudiciu produs particularilor (Hot. din 22 iunie 1993 Comisia c/Danemarca c-243/89). Comisia nu este ţinută a demonstra interesul în formularea acţiunii. Ea exercită competenţele conferite de articolele 211 şi 226 TCE, acţionând în interesul general comunitar (Hot. din 4 aprilie 1974 Comisia c/Franţa, cauza 167/73). În situaţia în care pârâtul a eliminat încălcarea după expirarea termenului stabilit în avizul motivate Comisia păstrează interesul în acţiune. Curtea face referire la un interes „în drept“, de a se hotărî dacă s-a produs ori nu o violare (Hot. din 19 decembrie 1961 Comisia c/Italia, cauza 7/61). Jurisprudenţa face – însă 42

– referire şi la un interes „material“ de a se stabili „baza răspunderii pe care statul ar putea-o avea faţă de celelalte state membre, Comunitate sau particulari“ (Hot. din 7 februarie 1973 Comisia c/Italia , cauza 39/72 , urmată de jurisprudenţă constantă în acest sens). Obiectul

acţiunii

este

acela

fixat

în

faza

precontencioasă

(jurisprudenţă constantă, se poate vedea cu titlu de exemplu, Hotărârea împotriva Danemarcei din 22 iunie 1993, deja menţionată). Curtea vădeşte mai puţină rigoare doar pentru cazul în care în acţiune se face referire la fapte ulterioare avizului motivate, dar de aceeaşi natură cu acelea reproşate în aviz, sau fapte deja vizate care s-au petrecut în continuare (Hot. din 22 martie 1983, Comisia c/Franţa, cauza 42/82). Sarcina probei aparţine, potrivit principiului de drept bine-cunoscut, reclamantei. Cu toate acestea, statele membre sunt ţinute a facilita îndeplinirea de Comisie a misiunii sale de „gardian al tratatelor“ , nerespectarea acestei obligaţii de cooperare loială (stipulate în articolul 10 TCE) reprezentând ea însăşi o încălcare în sensul art. 226 TCE (Hotărârea din 19 februarie 1991, Comisia c/Belgia, C-374/89). d) Hotărârea de constatare a încălcării Potrivit articolului 228 TCE: „ (1) În cazul în care Curtea de Justiţie constată că un stat membru nu şi-a îndeplinit vreuna din obligaţiile care îi incumbă în virtutea prezentului tratat, acest stat este ţinut să ia măsurile necesare pentru a se conforma hotărârii Curţii de Justiţie. (2) În cazul în care Comisia consideră că statul în cauză nu a luat aceste măsuri, ea emite un aviz motivate, precizând punctele asupra cărora statul membru în cauză nu s-a conformat hotărârii Curţii de Justiţie. În cazul în care statul membru în cauză nu a luat măsurile pe care le implică executarea hotărârii Curţii în termenul fixat de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiţie. Comisia indică cuantumul sumei forfetare sau al penalităţii pe care o consideră adecvată circumstanţelor şi care urmează să fie plătite de statul membru vizat. În cazul în care Curtea de Justiţie constată că statul membru nu s-a conformat hotărârii sale, ea poate impune plata unei sume forfetare sau a unei penalităţi. Această procedură nu aduce atingere articolului 227“. Hotărârea Curţii de Justiţie are, potrivit paragrafului (1) citat, un caracter declarativ. 43

Curtea fie constată încălcarea, fie respinge acţiunea Comisiei. Instanţa nu poate anula dispoziţiile naţionale incriminate (Hot. din 16 decembrie 1960, Humblet, cauza 6/60) şi nu poate condamna statul autor al încălcării să repare prejudiciul cauzat de comportamentul său . Având un caracter declaratoriu, hotărârea Curţii nu poate prescrie adoptarea unor măsuri determinate. Cu toate acestea, răspunzând argumentelor invocate de părţi, Curtea – constatând încălcarea – poate evoca posibilităţile deschise statului pârât pentru a se conforma dreptului comunitar, atingând în acelaşi timp obiectivele pe care el pretinde că le urmăreşte (ex.: protecţia consumatorilor sau protecţia sănătăţii publice) cu respectarea principiului proporţionalităţii. Se indică astfel, o serie de reguli cărora statul trebuie să li se supună pentru a asigura o executare corectă a hotărârii instanţei comunitare, urmărind şi obiectivele urmărite de el (Hot. din 12 martie 1987 Comisia c/Germania, cauza 178/84). e) Executarea şi autoritatea hotărârii de constatare a încălcării Nu rezultă din paragraful 1 al art. 228 TCE un termen precis în care statul membru a cărui încălcare a fost constatată să ia „măsurile necesare pentru a se conforma hotărârii Curţii de Justiţie“. În jurisprudenţă s-a arătat că executarea trebuie începută imediat şi finalizată în cle mai scurt timp (ex: Hot. din 9 martie 1994 Comisia c/Italia, c291/93). În calitatea sa de „gardian al tratatelor“ (art. 211 TCE) Comisia veghează la executarea hotărârii Curţii. Anterior modificării fostului articol 171 (actualul 228) acesta nu conţinea decât paragraful (1). De aceea nu există un sistem de sancţionare a neexecutării hotărârii de constatare a încălcării. Singura posibilitate era aceea a formulării unei noi acţiuni, în temeiul art. 226 (169 la acea vreme). În noua acţiune se reproşa statului în cauză încălcarea dreptului comunitar prin nerespectarea hotărârii Curţii (pronunţate conform art. 171) şi, eventual, încălcarea obligaţiei de cooperare loială instituite de articolul 5 TCE (actualul art. 10). Prima hotărâre în care s-a constatat o încălcare „reiterată“ (prin neexecutarea primei hotărâri de constatare a încălcării este cea din 13 iulie 1972, Comisia c/Italia, cauza 48/71. Din pricina creşterii alarmante a numărului de proceduri de acest fel a fost conturată soluţia introducerii în articolul 171 (actualul 228) a paragrafului (2), citat mai sus, prin articolul G 51 din Tratatul de la Maastricht asupra Uniunii Europene. 44

S-a instituit, astfel, un mecanism de sancţionare a neexecutării hotărârii Curţii constatând încălcarea. Comisia europeană a emis o „comunicare privind punerea în practică a articolului 171 al tratatului“ (Jurnalul Oficial al Comunităţii nr. C 242 din 21 august 1996), indicând criteriile pe care consideră că trebuie să le aplice când cere Curţii de Justiţie impunerea sancţiunilor pecuniare. O comunicare ulterioară (JOCE nr. C 63 din 28 februarie 1997) precizează primele elemente ale metodei de calcul a penalităţii. Autoritatea hotărârii de constatare a încălcării este – potrivit Curţii – una de „lucru judecat“ (Hot. din 13 iulie 1972 contra Italiei, deja menţionată). Ea impune tuturor organelor statului membru în cauză obligaţia de a-i asigura executarea. Astfel „autorităţile participând la exercitarea puterii legislative au obligaţia de a modifica dispoziţiile în cauză, pentru a le face conforme exigenţelor dreptului comunitar“, iar „instanţele statului în cauză au obligaţia de a asigura respectarea hotărârii Curţii de Justiţie în exercitarea misiunii lor“ (Hot. din 14 decembrie 1982 Waterkeyn, cauzele 314/81 şi 83/82). Lucrul judecat are şi o dimensiune retroactivă, statul fiind ţinut să „elimine efectiv încălcările şi consecinţele lor trecute şi viitoare“, arată Curtea în Hotărârea din 12 iulie 1973 Comisia c/Germania, cauza 70/72. Hotărârea pronunţată de Curte în aplicarea paragrafului 1 al articolului 228 TCE are şi o autoritate „de interpretare“. Curtea interpretează norma comunitară, atunci când există o divergenţă cu privire la acest aspect între Comisie şi statul în cauză. Numai astfel poate stabili dacă s-a produs ori nu o violare a respectivei norme. Interpretarea Curţii va putea fi folosită de jurisdicţiile naţionale, care nu vor mai fi ţinute a trimite pentru o hotărâre preliminară, conform art. 234 TCE. Există şi proceduri derogatorii de la regimul art. 226 – 228 TCE, instituite prin articolul 88 TCE în material ajutoarelor de stat, art. 95 paragraful 9 TCE atunci când se pretinde că un stat membru foloseşte abuziv dreptul de a adopta dispoziţii destinate a proteja interese ca: sănătatea publică, mediul înconjurător etc. sau art. 298 TCE, când se apreciază că un stat membru foloseşte abuziv puterile conferite de articolele 296 şi 297 TCE, de a lua măsuri referitoare la siguranţa internă sau externă (chestiuni vizând comerţul cu arme, muniţii sau materiale de război sau legate de limitarea unor tulburări interne grave ori în caz de război sau de tensiune internaţională gravă).

45

Particularii şi încălcarea de statele membre a obligaţiilor comunitare. Particularii nu au dreptul de a sesiza Curtea de Justiţie cu încălcarea unui stat membru şi nu pot aduce în faţa Curţii (printr-o acţiune în anulare sau o acţiune în carenţă) modul în care Comisia europeană îşi exercită prerogativele conferite de articolul 226 TCE. Articolul 226 şi 227 TCE nu constituie o protecţie jurisdicţională directă a drepturilor particularilor. De aceea judecătorul naţional (care este judecătorul comunitar de drept comun) este cel investit cu funcţia de a salvgarda drepturile justiţiabililor (Hot. din 19 decembrie 1968 Salgoil, cauza 13/68). În procedura hotărârii preliminare (art. 234 TCE) instanţa naţională obţine de la Curtea de Justiţie toate elementele de interpretare a dreptului comunitar care să-i permită judecătorului naţional să hotărască asupra compatibilităţii normelor interne cu acelea comunitare (Hot. din 29 iunie 1978, Deehmann, cauza 154/77), procedând în consecinţă – atunci când reţine incompatibilitatea.

Secţiunea a III-a: Hotărârea preliminară Este de principiu că judecătorul naţional este judecătorul „de drept comun“ în materie comunitară. În aplicarea dreptului comunitar de instanţele naţionale pot apărea – însă – două categorii de dificultăţi: 1. – legate de interpretarea dreptului pe care magistraţii îl aplică; 2. – legate de validitatea unora dintre componentele dreptului comunitar.

1. Interpretarea dreptului comunitar nu poate fi lăsată în sarcina judecătorilor

din numeroasele state membre. Pe întreg teritoriul UE acest drept al

Comunităţilor trebuie să aibă o semnificaţie şi o întindere identice; se consideră că exigenţa uniformităţii aplicării este una inerentă existenţei însăşi a Uniunii. Drepturile conferite particularilor şi obligaţiile care rezultă în sarcina acestora din dreptul comunitar trebuie să fie aceleaşi, indiferent de locul unde ei se află şi indiferent de judecătorul care se pronunţă asupra acestor drepturi şi obligaţii. Pentru asigurarea uniformităţii în interpretare tratatele au învestit Curtea de Justiţie cu o funcţie de interpretare a dreptului comunitar, autonomă, şi au pus la dispoziţia judecătorilor naţionali o procedură (cea a hotărârii preliminare) prin care 46

se evită apariţia de jurisprudenţă divergentă în statele membre, dar şi a unei jurisprudenţe contrare – prin ea însăşi – dreptului comunitar. 2. Instanţelor comunitare le-a fost atribuită competenţa exclusivă de a verifica legalitatea actelor instituţiilor comunitare. Judecătorul naţional nu este în măsură a aprecia asupra motivelor de nelegalitate comunitară şi are nevoie să obţină răspunsul referitor la acest aspect de la Curtea de Justiţie. Acestea sunt considerentele pentru care a fost creat mecanismul hotărârii preliminare, reglementat de art. 234 TCE. Textul arată: „Curtea de Justiţie este competentă să hotărască cu titlu preliminar: a) asupra interpretării prezentului tratat; b) asupra validităţii şi interpretării actelor adoptate de instituţiile Comunităţii şi de BCE; c) asupra interpretării statutelor organismelor create printr-un act al Consiliului, dacă statutele prevăd aceasta. Când o asemenea chestiune este ridicată în faţa unei instanţe dintr-un stat membru,această instanţă, în cazul în care consideră că pentru a statua este necesară o decizie asupra acestei chestiuni, poate cere Curţii de Justiţie să dea o hotărâre în acest sens. Când o asemenea chestiune este ridicată într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale ale cărei hotărâri nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea de Justiţie“. Tratatul de la Nisa, modificând articolul 225 TCE, a deschis posibilitatea ca şi Tribunalul de primă instanţă să soluţioneze trimiteri pentru hotărâri preliminare „în domenii specifice determinate prin Statut“ (articolul 225 punctul 3 TCE în actuala redactare). Grija pentru menţinerea unităţii şi coerenţei dreptului comunitar îşi găseşte reflectarea în paragrafele următoare ale punctului 3. Astfel, când TPI consideră că în cauza respectivă se impune o decizie de principiu – susceptibilă să afecteze unitatea şi coerenţa dreptului comunitar - poate să trimită cauza Curţii de Justiţie pentru ca ea să hotărască (alineatul 2 al paragrafului 3). De asemenea, hotărârile pronunţate de tribunal în cazul trimiterilor pentru hotărâri preliminare pot, în mod excepţional, să facă obiectul unei reexaminări de către Curtea de Justiţie, în condiţiile şi în limitele prevăzute de Statut, când există un risc serios de afectare a unităţii şi coerenţei dreptului comunitar (alineatul 3 al paragrafului 3 din art. 225 TCE). Statutul Curţii de Justiţie prevede – în art. 62 – că 47

reexaminarea se cere de prim avocatul general, în termen de o lună de la pronunţarea hotărârii TPI şi se soluţionează de Curtea de Justiţie în termen de o lună de la propunerea de reexaminare (art. 62 alin. 2 din Statut). Trimiterea pentru hotărâre preliminară este considerată de Curtea de Justiţie ca o formă specială de cooperare judiciară, prin care judecătorul naţional şi cel comunitar, fiecare în exercitarea competenţelor ce-i sunt proprii, participă la elaborarea unei hotărâri judecătoreşti, în vederea asigurării aplicării uniforme a dreptului comunitar în ansamblul statelor membre (Hot. din 1 decembrie 1965, Firma Swarze c/Einfur ..., cauza 16/65). Există o serie importantă de elemente comune interpretării şi aprecierii validităţii, dar şi chestiuni specifice celei din urmă (care – statistic – are o pondere mult mai redusă). De aceea vom examina trimiterea pentru interpretare, relevând – apoi – aspectele care particularizează trimiterile pentru aprecierea validităţii. A. Trimiterea de judecătorul naţional Se face potrivit regulilor stabilite de Tratat şi dezvoltate şi precizate în vasta jurisprudenţă a Curţii de Justiţie. 1. Noţiunea de instanţă naţională Articolul 234 utilizează expresia de „instanţă“. Este vorba, în primul rând, de acele instituţii care fac parte din ordinea judiciară a statului membru în cauză. Dar „instanţă“ poate fi şi o instituţie sau organ care, aflat în afara ordinii judiciare sau administrative, acţionează într-un domeniu în care se aplică dreptul comunitar. Sistemele naţionale de drept pot institui organe cu o calificare incertă. În dreptul comunitar noţiunea de „instanţă“ este una autonomă, Curtea stabilind caracterele care atrag calificarea de „instanţă“: originea legală, caracterul permanent al organului, jurisdicţia obligatorie (nu facultativă), soluţionarea cauzelor „în drept“ (nu în echitate) şi aplicarea unei proceduri contradictorii, asemănătoare cu aceea urmată în faţa jurisdicţiilor de drept comun (Hotărârea din 30 iunie 1966, Vaassen Göbbels, cauza 61/65). Ulterior, jurisprudenţa a mai adus precizări, arătându-se, spre

48

exemplu, că se poate compensa lipsa de contradictorialitate a procedurii cu o largă independenţă a organului în cauză. 2. Natura procedurii în faţa judecătorului naţional În situaţiile în care caracterul de „instanţă“ este indiscutabil, instituţia fiind una aparţinând ordinii judiciare a statului în cauză, o întrebare care se ridică poate fi aceea a naturii procedurii ce se desfăşoară în faţa respectivei instanţe. Altminteri spus: un judecător naţional poate formula o cerere pentru hotărâre preliminară indiferent de natura procedurii din faţa sa? Problema s-a ridicat din cauza expresiei utilizate de articolul 234 TCE: „pentru a statua“ sau, în alte traduceri: „pentru a pronunţa o hotărâre“. În sinteză, Curtea de Justiţie a apreciat, raportat la diversele proceduri existente în diferitele state membre, că este necesar ca procedura din faţa judecătorului naţional să fie pe cât posibil una contradictorie şi judecătorul în cauză să poată ţine cont de răspunsul Curţii atunci când pronunţă soluţia (ceea ce condiţionează folosirea trimiterii în procedurile urgente). De manieră generală Curtea a făcut să prevaleze aspectul instituţional în raport cu marile diversităţi procedurale existente. Ea a arătat (Hot. din 11 iunie 1987 Pretore di Salo c/X, cauza 14/86 sau Hot. din 22 septembrie 1988 Pretura Unificata de Turin, cauza 228/87) că poate răspunde cererii de hotărâre preliminară a unei jurisdicţii care acţionează în cadrul misiunii sale generale de a judeca, cu independenţă şi conform dreptului, chiar dacă unele dintre atribuţiile revenind acestei jurisdicţii în procedura în cauză nu aveau un caracter strict jurisdicţional (era vorba de un magistrat cumulând funcţiile Ministerului Public cu acelea de judecător de instrucţie). 3. Caracterul facultativ sau obligatoriu al trimiterii Distincţia din alineatele 2 şi 3 ale articolului 234 TCE derivă nu din rangul instanţei naţionale în ierarhia din care face parte ci din regimul hotărârii pe care o va pronunţa. Obligaţia de trimitere este legată de circumstanţa că, în absenţa unei căi de atac în dreptul intern, trimiterea nu mai este ulterior posibilă, caz în care s-ar putea stabili, într-unul dintre statele membre, o jurisprudenţă contrară dreptului comunitar (Hot. din 24 mai 1977, Hoffmann – La Roche c/Centrafarm, cauza 107/76). 49

a. Trimiterea facultativă Libertatea de apreciere a judecătorului naţional care nu soluţionează în ultimă instanţă este întreagă. El apreciază dacă în cauză se face o invocare pertinentă a dreptului comunitar şi dacă se pune o problemă de interpretare a acestuia, răspunsul fiind necesar pentru soluţionarea litigiului. Libertatea nu poate fi îngrădită prin convenţia părţilor în proces (fie în sensul trimiterii, fie în acela al netrimiterii). Judecătorul naţional poate ridica din proprie iniţiativă o chestiune de interpretare (Hot. din 16 iunie 1981 Salonia c/Poidomani et Giglio, cauza 126/80), asupra căreia va invita părţile să-şi expună punctul de vedere. b. Trimiterea obligatorie Magistratul care pronunţă hotărârea în ultimă instanţă nu beneficiază de aceeaşi libertate, în măsura în care ar putea să o folosească pentru a se sustrage obligaţiei de trimitere. Unii judecători naţionali au încercat eludarea regulii din art. 234 alineat 3 TCE invocând teoria „actului clar“ (acte clair) din dreptul administrativ francez, potrivit căreia un act „clar“ exclude necesitatea interpretării. Ei au negat existenţa unei dificultăţi de interpretare, deci şi a necesităţii de a obţine de la Curte un răspuns, pe care dânşii s-au considerat în măsură să-l formuleze. Aceşti judecători au ignorat – însă – că funcţia procedurii hotărârii preliminare este aceea de a oferi dreptului comunitar o interpretare care să-i garanteze aplicarea uniformă în toate statele membre (nu doar să disipe eventualele obscurităţi sau ambiguităţi în norme comunitare). De aceea, se arată în doctrină că nu constituie o garanţie a aplicării uniforme claritatea unei dispoziţii în ochii unui judecător naţional. Este de reţinut – totuşi – că obligaţia de trimitere nu face această trimitere automată. -

Excepţiile vizează:

cauzele judecate în procedură de urgenţă – pentru că e necesar ca magistratul să poată ţine cont de răspunsul Curţii la pronunţarea hotărârii, ceea ce poate afecta însuşi caracterul urgent al procedurii. Curtea de Justiţie a statuat că instanţele naţionale care judecă fără cale de atac în dreptul intern în procedurile urgente pot să nu trimită cerere de hotărâre preliminară, în măsura în care orice parte va putea ulterior declanşa o judecată pe fond, în cursul căreia chestiunea de drept comunitar tranşată provizoriu în procedura sumară va putea fi examinată şi va putea 50

determina o trimitere conform art. 234 alin. 3 TCE (Hotărârea Hoffmann – La Roche deja citată). -

situaţiile în care nu este pertinentă dispoziţia de drept comunitar, răspunsul care s-ar obţine de la Curte, indiferent care ar fi acesta, neavând influenţă asupra soluţiei în speţă.

-

problema ridicată este identică uneia care a făcut deja obiectul unei hotărâri preliminare a Curţii sau chestiunea de drept a fost rezolvată de Curte în jurisprudenţa sa (indiferent de natura procedurii, nu doar în trimiterile pentru hotărâri preliminare. De exemplu, poate fi utilizată interpretarea Curţii cu prilejul soluţionării unei acţiuni a Comisiei împotriva unui stat membru, întemeiată pe art. 226 TCE).

-

aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidenţă încât nu lasă loc nici unei îndoieli rezonabile (Hot. din 6 octombrie 1982 CILFIT c/Ministère de la Santé, cauza 283/81).

Este important de reţinut că Hotărârea CILFIT nu confirmă teoria „actului clar“. Ea conţine indicaţii atât de precise, izvorând din exigenţele proprii interpretării dreptului comunitar, încât eventualitatea ar trebui să fie mai mult teoretică decât reală. Astfel, Curtea reaminteşte exigenţa fundamentală a uniformităţii, care se impune atât instanţelor naţionale, cât şi Curţii înseşi. Exigenţa atrage trei coordonate care trebuie avute în vedere: coexistenţa unor texte redactate în limbi diferite, de valoare egală; utilizarea de termeni cu înţeles autonom în dreptul comunitar (nu obligatoriu acela dintr-o limbă sau alta, dintr-un sistem de drept sau altul) şi – în fine – necesitatea ca fiecare dispoziţie să fie plasată în contextul de reglementare din care face parte şi să nu fie interpretată decât în lumina ansamblului dreptului comunitar, a finalităţii sale şi a stadiului dezvoltării acestuia la data la care prevederea respectivă trebuie aplicată. Hotărârea CILFIT este remarcabilă prin semnalarea dificultăţilor de interpretare în dreptul comunitar, care impun o rezolvare originală, combinând interpretarea literală, sistematică şi teleologică. B. Hotărârea de trimitere 1. Stadiul procedurii în care intervine trimiterea este la alegerea judecătorului naţional. Recunoscând libertatea alegerii, Curtea de Justiţie a sugerat – însă – că în funcţie de circumstanţele litigiului ar putea fi avantajos ca trimiterea să 51

se facă într-un moment în care situaţia de fapt a fost stabilită şi problemele de drept pur naţional au fost tranşate (Hot. din 10 martie 1981 Irish Creamery c/Irlanda, cauzele 36 şi 71/80, recomandare reiterată în alte hotărâri). 2. Conţinutul şi prezentarea hotărârii de trimitere. Este o cerere de interpretare, adresată Curţii de Justiţie. Tratatele nu reglementează modul de prezentare a cererii de interpretare, judecătorul naţional putând utilize o formă directă şi simplă. Esenţial este ca întrebările formulate să vizeze doar prevederi de drept comunitar (nu aspecte de drept naţional). Pot fi formulate mai multe întrebări (cu sub-întrebări, dacă este cazul), alternative sau consecutive şi se pot combina chestiuni de interpretare cu unele vizând aprecierea validităţii. Cooperarea jurisdicţională concretizată în procedura art. 234 TCE presupune o motivare a hotărârii de trimitere, în care se expun elementele de fapt şi de drept caracterizând litigiul cu care este învestit judecătorul naţional, astfel încât să rezulte cadrul juridic în care se înscrie dreptul comunitar de interpretat (Hot. din 12 iulie 1979, Union Laitiére Normande c/French Dairy Farmers, cauza 244/78). Aceasta permite şi persoanelor care au dreptul să formuleze observaţii la Curte să ia o poziţie. 3. Regimul hotărârii de trimitere Potrivit articolului 23 alineat 1 din Statutul Curţii de Justiţie, hotărârea judecătorului naţional suspendă procedura internă şi sesizează Curtea de Justiţie. Ea se transmite direct Curţii, împreună cu dosarul cauzei. Hotărârea poate fi una supusă căilor de atac în dreptul intern. În condiţiile exercitării unei asemenea căi de atac, procedura în faţa Curţii de Justiţie nu este influenţată, cât timp hotărârea de trimitere nu a fost desfiinţată sau retrasă (Hot. din 6 octombrie 1983 Delhaize c/Belgia, cauzele 2 – 4/82). Totuşi, dacă judecătorul naţional informează Curtea de Justiţie despre exercitarea căii de atac, aceasta din urmă poate intârzia soluţionarea până când instanţa naţională de control judiciar se va pronunţa. Încunoştiinţată de desfiinţarea hotărârii de trimitere Curtea de Justiţie închide procedura, constatând că a rămas fără obiect.

52

C. Judecarea cererii de hotărâre preliminară de Curtea de Justiţie 1. Procedura în faţa Curţii de Justiţie Există o serie de reguli specifice, dată fiind natura deosebită a hotărârii preliminare, care este o procedură de cooperare între judecători, neavând caracter contencios şi nepermiţând nici o iniţiativă a părţilor. Regulile specifice sunt prevăzute în articolul 23 al Statutului Curţii de Justiţie. Hotărârea judecătorului naţional este notificată, prin grija grefierului Curţii, părţilor din litigiul naţional, statelor membre, Comisiei, precum şi Consiliului, Parlamentului European şi BCE (dacă este o chestiune de interpretare sau aprecierea validităţii unui act emis de una dintre aceste trei din urmă instituţii). Notificarea permite diferiţilor destinatari să-şi exercite, în două luni, dreptul de a depune la Curte memorii sau observaţii scrise. Exerciţiul acestui drept este facultativ. Împrejurarea că părţile din litigiul naţional pot prezenta observaţii (conform Statutului – art. 23 menţionat) nu le oferă acestora calitatea de părţi în faţa Curţii de Justiţie. Procedura art. 234 TCE nu presupune existenţa părţilor şi nu naşte drepturi: de a modifica cursul procedurii, de a schimba întrebările supuse Curţii ori chiar de a renunţa la judecată. 2. Exercitarea de Curte a competenţei sale Competenţa este una de interpretare şi nu se aplică decât dreptului comunitar. Prin natura sa este o competenţă prejudicială. a. Obiectul competenţei Curţii de Justiţie: este o funcţie specifică a instanţei comunitare, prin care ea contribuie la administrarea justiţiei. Curtea a arătat că funcţia sa nu este aceea de a formula opinii generale sau ipotetice (Hot. din 16 decembrie 1981 Foglia c/Novello, cauza 244/80). b. Domeniul competenţei de interpretare a Curţii, astfel cum rezultă din jurisprudenţa acesteia, este mai larg decât ar rezulta – la prima vedere – din alineatul 1 al art. 234 TCE. „Tratat“ înseamnă nu numai Tratatul de la Roma, ci şi toate tratatele modificatoare, actele de aderare şi celelalte instrumente anexate tratatelor. 53

„Actele adoptate de instituţiile Comunităţii şi de BCE“ se interpretează, de asemenea, în sens larg. Sunt nu numai actele enumerate la art. 249 TCE (regulamente, directive şi decizii, recomandări şi avize), dar şi orice act cu altă denumire (de exemplu, o rezoluţie a Consiliului), indiferent dacă are sau nu efect direct. În ce priveşte recomandările şi avizele, excluse de la acţiunea în anulare (art. 230 alin. 1 TCE), ele pot forma obiect al interpretării, câtă vreme articolul 234 TCE nu le exceptează. Curtea de Justiţie a considerat că intră în competenţa sa şi interpretarea acordurilor internaţionale încheiate de Consiliu, asimilându-le noţiunii de „acte ale instituţiilor comunitare“, deşi strict juridic sunt convenţii cu alte state. Ce este exclus din domeniul competenţei de interpretare a Curţii este dreptul naţional al statelor membre, indifferent sub ce formă se formulează întrebarea, inclusive sub forma stabilirii compatibilităţii unei norme interne cu dreptul comunitar (Hot. din 8 iunie 1971, Deutche Grammophon c/Metro, cauza 78/70). c. Caracterul prejudicial al competenţei Curţii de Justiţie Fără a utiliza expresia „prejudicial“, Curtea a enunţat principalele consecinţe ale caracterului prejudicial al competenţei sale, arătând că nu îi aparţin: -

stabilirea situaţiei de fapt;

-

cenzurarea motivelor care au stat la baza cererii de interpretare;

-

aplicarea regulii comunitare la o speţă determinată (Hot. din 23 ianuarie 1975 Van der Hulst, cauza 51/74).

A devenit clasică motivarea Curţii potrivit căreia judecătorul naţional, singurul care cunoaşte direct faptele şi argumentele prezentate de părţi şi care va trebui să-şi asume responsabilitatea deciziei judiciare ce se va pronunţa,este cel mai bine plasat pentru a aprecia, în deplină cunoştinţă de cauză, pertinenţa chestiunilor de drept pe care litigiul le presupune şi necesitatea obţinerii unei hotărâri preliminare, pentru a fi în măsură să-şi pronunţe decizia (Hot. din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board c/Redmond, cauza 83/78). Curtea de Justiţie nu stabileşte faptele, dar aducerea lor la cunoştinţa sa, prin hotărârea de trimitere, este necesară pentru a se determina cadrul juridic în care trebuie să se situeze interpretarea ce se va da dreptului comunitar. Printr-o formulă consacrată, Curtea a declarat că îşi rezervă facultatea că, în prezenţa unor întrebări redactate într-o manieră improprie sau care depăşesc cadrul 54

competenţei sale, să extragă, din elementele furnizate de judecătorul naţional, dispoziţiile de drept comunitar care – ţinând cont de obiectul litigiului – se cere a fi interpretate (Hot. din 20 martie 1986, Procureur de la République c/Tissier, cauza 35/85). De aceea, când întrebările sunt incomplete Curtea le completează, putând include norme comunitare la care judecătorul naţional nu s-a referit, dacă sunt imprecise le precizează, identificând ea însăşi dreptul comunitar de interpretat. De asemenea Curtea va putea modifica ordinea întrebărilor, le va putea grupa pentru a da un răspuns global sau va putea să nu mai răspundă la unele întrebări când va constata că, în raport de răspunsurile anterioare, nu mai este necesar. D. Hotărârea Curţii de Justiţie asupra cererii de interpretare Hotărârea se prezintă în forma obişnuită, cu un preambul în care se arată în ce condiţii s-a formulat cererea de trimitere şi care este conţinutul întrebărilor formulate. Curtea prezintă, apoi, motivele care-i justifică răspunsul. Dispozitivul începe cu formula „… dit pour droit“, care subliniază că se dă o interpretare a dreptului comunitar care constituie izvor de drept, fiind obligatorie pentru toate instituţiile comunitare şi statele membre. 1. Autoritatea hotărârii de interpretare S-ar putea ridica întrebarea dacă hotărârea Curţii are autoritate de lucru judecat. Faţă de noţiunea clasică de autoritate de lucru judecat este discutabil ca o hotărâre de interpretare, rezultat al unei proceduri care se derulează în exclusivitate „între judecători“ şi, în lipsa caracterului contencios, ar putea avea o astfel de autoritate. În acelaşi timp trebuie păstrat în vedere că interpretarea Curţii poate fi ulterior repusă în discuţie, de judecătorul naţional care a formulat întrebarea şi solicită ulterior precizări sau de un alt judecător naţional, care poate prezenta alte elemente, în lumina cărora Curtea ar putea da o altă interpretare. Este interesant de subliniat că judecătorul naţional autor al cererii de interpretare trebuie să ţină cont de răspuns la pronunţarea soluţiei sale. Aceasta nu înseamnă – însă – autoritate de lucru judecat, deoarece judecătorul naţional s-a legat el însuşi de răspunsul eventual al Curţii, în momentul în care a formulat cererea de trimitere. Curtea de Justiţie a surmontat dificultăţile de calificare a autorităţii hotărârii, utilizând noţiunea de „autoritate de interpretare“ (sau a interpretării). A arătat Curtea 55

că decizia sa este rezultatul unei operaţiuni de explicitare, care rămâne abstractă şi obiectivă şi de aceea se poate vorbi de o „autoritate a interpretării“ (Hot. din 27 martie 1963, Da Costa, cauzele 28 – 30/62). Încorporându-se textului la care se referă, interpretarea abstractă şi obiectivă este una „autentică“. Judecătorul naţional autor al cererii de interpretare va trebui să ia în considerare interpretarea. El păstrează – însă – posibilitatea de a reveni cu o nouă cerere, fie pentru a solicita Curţii o explicitare a răspunsului primit, fie pentru a-i supune noi întrebări, pe care primul răspuns nu-i permite să le rezolve. Orice alt magistrat naţional, inclusiv unul obligat la trimitere (potrivit alineatului 3 al art. 234 TCE) va putea utiliza răspunsul, care are autoritate de interpretare sau va putea sesiza Curtea, când va considera că – în raport de elementele litigiului din faţa sa – sunt necesare şi alte lămuriri. 2. Efectele în timp ale interpretării Curtea de Justiţie şi-a recunoscut facultatea de a stabili efectele în timp ale interpretărilor pe care le dă. Având un caracter obiectiv, interpretarea este independentă de litigiul concret care a prilejuit-o. Ca atare, interpretarea prezentată de Curte este aceea pe care norma comunitară a avut-o dintotdeauna şi care are – de aceea – caracter retroactiv. Aceasta este soluţia de principiu reţinută de Curte, care a hotărât că regula interpretată poate şi trebuie să fie aplicată de judecătorul naţional chiar raporturilor născute anterior hotărârii de interpretare, în măsura în care dreptul naţional permite ca litigii referitoare la această regulă să fie aduse în faţa instanţelor naţionale (Hot. din 27 martie 1980, Amministrazione delle finanze dello Stato c/Denkavit Italiano, cauza 61/79). Soluţia aduce – însă – atingere securităţii juridice, repunând în discuţie situaţii, drepturi câştigate cu bună-credinţă urmare a aplicării unei dispoziţii comunitare al cărei veritabil înţeles nu fusese încă stabilit prin interpretarea autentică a Curţii de Justiţie. Luând în considerare astfel de situaţii, Curtea a considerat că poate fixa aplicabilitatea respectivei interpretări de la data hotărârii în care dă interpretarea (Hot. din 8 aprilie 1976, Defrenne c/Sabena, cauza 43/75). Această limitare la viitor prezintă – însă – un caracter excepţional şi doar Curtea o poate dispune, exclusiv în conţinutul hotărârii de interpretare (nu printr-o hotărâre ulterioară, dată la întrebarea unui judecător naţional în legătură cu efectele în timp ale interpretării - Hot. din 2 februarie 1988, Barra c/Belgia, cauza 309/85). 56

Este evident că, dacă se va dispune de Curte, excepţional, că interpretarea este valabilă doar pentru viitor, cade în afara câmpului de aplicare a interpretării chiar litigiul naţional în care s-a formulat cererea pentru hotărâre preliminară. De aceea Curtea de Justiţie a admis că limitarea excepţională va putea să nu privească acele cauze în care, la data hotărârii de interpretare erau deja pe rolul naţional o reclamaţie administrativă sau o acţiune în faţa instanţei. În asemenea cauze, prin derogare de la limitarea excepţională se va aplica principiul general, acela al retroactivităţii interpretării (Hot. din 2 februarie 1988, Blaizot c/Univers de Liége, cauza 24/86).

E. Particularităţile hotărârii preliminare de aplicare a validităţii Astfel cum am mai arătat , articolul 234TCE stabileşte acelaşi regim trimiterilor pentru interpretarea dreptului comun şi celor pentru aprecierea validităţii actelor instituţiilor. Aceasta a determinat Curtea de Justiţie să transpună

trimiterii

pentru

aprecierea

validităţii

soluţiile

conturate

în

jurisprudenţa asupra interpretării, mult mai bogată. Într-un număr foarte mare de chestiuni această transpunere nu ridică probleme. Există însă unele puncte în care soluţiile nu pot fi transferate, câtă vreme justificarea şi funcţiile fiecăreia dintre cele două variante din articolul 234 sunt diferite. Justificarea trimiterii pentru aprecierea validităţii este aceea a repartizării competenţelor între judecătorii naţionali şi cei comunitari. Astfel instanţele naţionale judecă pricinile referitoare la aplicarea dreptului comunitar în statele membre , iar instanţele comunitare au exclusivitatea în ce priveşte controlul respectării legalităţii comunitare de instituţiile comunităţii. Doar instanţele din urmă se pot pronunţa asupra unei eventuale invalidităţi a prevederilor actelor comunitare , jurisdicţiile naţionale putînd doar să aplice acte comunitare. În acelaşi timp este de remarcat că procedura trimiterii pentru aprecierea validităţii îndeplineşte şi funcţia de completare a protecţiei juridice a particularilor ( reamintim că aceştia nu pot formula acţiuni în anulare conform art 230 TCE - împotriva actelor comunitare cu caracter general) . Urmând

schema

prezentării

de

la

trimiterea

pentru

o

hotărâre

preliminară de interpretare , prezentăm în continuare particularităţile trimiterii pentru aprecierea validităţii. 57

1- Caracterul

facultativ

sau

obligatoriu

al

trimiterii . Dată

fiind

justificarea existenţei acestui tip de trimitere ( exclusivitatea competenţei instanţelor comunitare în controlul respectării legalităţii comunitare ) nici un judecător naţional nu va putea vreodată să declare că un act emis de o instituţie comunitară este invalid ( Hot. din 22 octombrie 1987 Foto Frost cauza 314 /85). De aceea ar părea că nu subzistă distincţia între trimiterea facultativă şi aceea obligatorie de la cererea de interpretare , toate instanţele naţionale în faţă cărora se ridică problema validităţii unei dispoziţii comunitare fiind ţinute a formula trimiterea pentru o hotărâre preliminară, indiferent dacă în dreptul intern hotărârea pe care ele o vor pronunţa este sau nu supusă unor căi de atac. Regula nu se aplică , fireşte, atunci când dispoziţia comunitară a cărei validitate este în discuţie nu are relevanţă în litigiul naţional sau când deja o instanţă comunitară a declarat-o invalidă. În hotărârea Foto Frost menţionată Curtea a decis însă şi

că , atunci

când trimiterea este facultativă ( conform alin. 2 al art. 234 TCE ) judecătorul naţional ar putea examina el însuşi motivele de invaliditate invocate de părţi şi le-ar putea respinge , conchizînd că actul este valid. Soluţia , criticată în doctrină din cauza inconsecvenţei ( în raport cu principiul potrivit căruia validitatea , dar şi invaliditatea actelor comunitare se verifică exclusiv de instanţele comunitare ) are meritul practic de a evita aglomerarea rolului Curţii cu trimiteri pentru aprecierea validităţii în cazuri

în care este evident că

motivele de nelegalitate invocate de părţi sunt nefondate. 2- Noţiunea de „ act al instituţiilor Comunităţii „ deşi este privită în sens larg nu include ( ca în cazul trimiterii pentru interpretare ) acordurile internaţionale încheiate de comunitate conform articolelor 300 şi 310 TCE. 3- Noţiunea de „ validitate „ utilizată de art. 234 TCE se înţelege a fi sinonimă celei de legalitate din articolul 230 TCE care reglementează acţiunea în anulare. Curtea de Justiţie a statuat ( Hot. 12 decembrie 1972 International Fruit cauzele 21 – 24/ 72 ) că are o competenţă de apreciere a validităţii care se întinde la ansamblul motivelor de invaliditate susceptibile a afecta actele

58

comunitare . Validitatea se verifică

în raport de toate normele dreptului

comunitar de rang superior celei în discuţie. 4- Curtea de Justiţie are posibilitatea de a nu se limita la motivele de nelegalitate prezentate în hotărârea de trimitere a judecătorului naţional . În virtutea principului legalităţii comunitare ea poate din oficiu să examineze şi alte încălcări care ar atrage invaliditatea normei în cauză. 5- Curtea califică autoritatea hotărârilor sale de apreciere a validităţii ca fiind o autoritate de lucru judecat. În hotărârea din 13 mai 1981 International Chemical Corp , cauza 66/80 Curtea arată că o

hotărâre a sa constatând

invaliditatea , chiar dacă este adresată judecătorului naţional care a formulat cererea de hotărâre preliminară , constituie o raţiune suficientă pentru orice alt judecător naţional să considere actul respectiv invalid , pentru nevoile unei hotărâri pe care trebuie să o pronunţe. Instanţele naţionale pot însă formula o nouă întrebare în cazul în care au neclarităţi vizând motivele , întinderea sau consecinţele invalidităţii deja constatate. În ce priveşte hotărârile preliminare în care Curtea constată validitatea actului , autoritatea acestora nu a fost explicitată în jurisprudenţa Curţii. Putem însă imagina că o nouă întrebare se poate supune fără probleme Curţii , în măsura în care se invocă alte motive de invaliditate decât cele deja examinate. 6- Consecinţele invalidării unei norme comunitare . În condiţiile în care Curtea stabileşte invaliditatea actului comunitar o problemă care se ridică este aceea a normei pe care judecătorul naţional o va aplica în rezolvarea litigiului din faţa sa. Curtea a încercat , pentru surmontarea dificultăţii, să aplice art. 233 TCE

prin analogie , ordonând instituţiei comunitare autoare a actului

declarat invalid să ia măsurile necesare pentru remedierea situaţiei ( Hot. din 19 octombrie 1977 Ruckdeschel , cauzele 117/76 şi 16 /77 ) sau să stabilească ea însăşi regimul aplicabil , cu titlu provizoriu ( Hot. 29 iunie 1988 Van Landschoot , cauza 300 /86 ) O altă problemă în cazul constatării invalidităţii este aceea a efectelor în timp ale hotărârii de constatare. Printr-o analogie ( considerată de doctrină ca aproximativă ) cu art. 231 alin. 2 TCE , Curtea şi-a recunoscut posibilitatea de a limita în timp efectele invalidităţii pe care o pronunţă. 59

Secţiunea a IV-a: Răspunderea Comunităţilor

I. Răspunderea contractuală Potrivit art. 288 alineat 1 TCE (fostul articol 215), răspunderea contractuală a Comunităţii este guvernată de „legea aplicabilă contractului în cauză”. Judecătorul naţional competent potrivit legii contractului este acela care stabileşte răspunderea contractuală. Există – însă – şi excepţia la care se referă art. 238 TCE. Articolul 238 TCE (fostul 181) stipulează: „Curtea de Justiţie este competentă să hotărască în virtutea unei clauze compromisorii înserate într-un contract de drept public sau de drept privat, încheiat de Comunitate sau în numele Comunităţii”. Urmare modificării Tratatului de la Roma prin Tratatul de la Nisa, competenţa de soluţionare aparţine Tribunalului de Primă Instanţă (art. 225 paragraf 1), cu excepţia situaţiilor în care acţiunea e formulată de un stat membru sau o instituţie comunitară (vezi articolul 51 din Statutul Curţii de Justiţie). 1. Clauza compromisorie. Întinderea competenţei atribuite. Competenţa

instanţelor

comunitare

fondată

pe

o

clauză

compromisorie este derogatorie de la dreptul comun şi – în consecinţă – se interpretează în sens strict. Ca atare, TPI sau Curtea de Justiţie sunt competente a soluţiona numai cererile derivând din contractele în care este înscrisă clauza, ori care au un raport direct cu obligaţii izvorând din astfel de contracte (Hotărârea din 13 noiembrie 1986, cauza Zonbek 426/85). 2. Dreptul aplicabil Este determinat de părţi, în clauza compromisorie. În cele mai multe cazuri este vorba despre dreptul naţional al contractului ce conţine clauza, dar nu este exclus ca părţile să prevadă că dreptul ce se va aplica va fi cel comunitar (Hot. din 23 ianuarie 1986, Centrale Marketingsgesellschaft, cauza 251/84). II. Răspunderea extracontractuală Tratatele

constitutive

reglementează

regimul

răspunderii

extracontractuale, dând aplicarea acestui regim în competenţa instanţelor comunitare. TPI este competent a o soluţiona, potrivit articolului 225 TCE în redactarea de după Tratatul de la Nisa. 60

Regimul răspunderii extracontractuale a Comunităţii vizează trei situaţii: 1) când răspunderea este angajată în virtutea unui fapt al Comunităţii, la adresa unuia dintre justiţiabilii săi; 2) când răspunderea derivă dintr-un fapt al agenţilor Comunităţii acţionând în exerciţiul funcţiunilor lor; 3) când răspunderea este a Comunităţii faţă de proprii agenţi. Primele două categorii de răspundere se fundamentează pe ideea că o dată ce a operat transferul de competenţă de la state către Comunitate în unele domenii, protecţia juridică a celor administraţi în raport cu administraţia s-a transferat de la state la Comunitate în domeniile respective. Articolul 288 alineat 2 TCE prevede: „În materie de răspundere extracontractuală, Comunitatea trebuie să repare, conform principiilor generale de drept comune statelor membre, daunele produse de instituţiile sale sau de agenţii săi aflaţi în exerciţiul funcţiunilor lor”. Alineatul 2 se aplică în aceleaşi condiţii şi daunelor produse de BCE sau de agenţii săi aflaţi în exerciţiul funcţiunii lor. A. Admisibilitatea acţiunii în răspundere Calitatea de pârât – Respingând o aplicare prin analogie a articolului 282 TCE (potrivit căruia Comisia reprezintă Comunitatea în justiţie în faţa instanţelor naţionale) Curtea de Justiţie a statuat că este în interesul unei bune administrări a justiţiei ca pârâta în acţiunea în răspundere extracontractuală să fie instituţia sau instituţiile care au săvârşit faptul cauzator de prejudiciu. Situaţia incidenţei unei competenţe naţionale. În măsura în care autorităţi naţionale au competenţa de a executa măsuri de drept comunitar pot apărea în principal două categorii de situaţii: 1. prejudiciul este imputabil doar autorităţilor naţionale (ex. prin executarea greşită a măsurii comunitare). În acest caz se angajează răspunderea autorităţilor naţionale în faţa instanţelor naţionale. Acţiunea întemeiată pe art. 288 (2) TCE este inadmisibilă. 2. prejudiciul este imputabil Comunităţii . În atare ipoteză jurisprudenţa tradiţională îi trimite pe particulari, în prealabil, să formuleze o acţiune în responsabilitate în faţa instanţelor naţionale. Cu prilejul judecării cererii reclamantul va putea invoca invaliditatea actului comunitar pe care autorităţile naţionale îl 61

execută, pârâtă fiind autoritatea naţională (ex. Hot. din 12 aprilie 1984 Unifrex, cauza 281/82). Judecătorul naţional va proceda atunci, conform art. 234 alineat 1 litera „b” TCE la formularea unei cereri pentru o hotărâre preliminară a Curţii de Justiţie, în ce priveşte validitatea actului comunitar. Curtea a arătat (Hot. din 26 februarie 1986, Krohn, cauza 175/84) că formularea mai întâi a unei acţiuni în faţa jurisdicţiilor naţionale nu se impune decât în situaţia în care, dat fiind specificul cauzei, acţiunile reglementate în dreptul intern asigură într-o manieră eficace protecţia particularilor care se simt lezaţi de un act al unei instituţii comunitare. Dacă judecătorul naţional nu poate asigura repararea prejudiciului (pentru că, de exemplu, este necesară adoptarea unei noi norme comunitare în locul celei declarate invalide), acţiunea în răspundere va putea fi adresată direct instanţei comunitare (ex. Hotărârea din 24 octombrie 1973 Merkur, cauza 43/72). Reclamantul nu are obligaţia ca – anterior sesizării instanţei comunitare – să solicite instituţiei comunitare în cauză repararea prejudiciului. Formularea unei asemenea cereri are – însă – efectul întreruperii prescripţiei dreptului la acţiune, conform articolului 46 din Statutul Curţii de Justiţie. Prescripţia dreptului la acţiune intervine – potrivit articolului menţionat – prin împlinirea unui termen de cinci ani de la data producerii faptului care a generat-o. Prescripţia este întreruptă fie ca urmare a introducerii acţiunii la TPI sau dacă, înainte de formularea acţiunii, partea lezată a adresat o cerere instituţiei comunitare competente. În acest din urmă caz acţiunea trebuie formulată în termenul de două luni prevăzut de art 230 TCE. Dispoziţiile articolului 232 alineat 2 TCE sunt aplicabile dacă este cazul. Interpretarea a contrario a articolului 46 din Statut conduce la concluzia că o acţiune în răspundere introdusă în faţa unei instanţe naţionale nu întrerupe prescripţia dreptului la acţiunea întemeiată pe art. 288 (2) TCE (în acest sens s-a pronunţat TPI, Hot. din 4 februarie 1998 Bühring c/Comisia, T-246/93). B. Condiţiile angajării răspunderii extracontractuale Formula de principiu, exprimată prima oară în cauza Lüttick 4/69 arată condiţiile angajării răspunderii Comunităţii: -

fapta generatoare de prejudiciu;

-

realitatea prejudiciului;

-

legătura de cauzalitate între faptă şi prejudiciu. 62

Articolul 288 TCE utilizează expresia „principii generale de drept comune statelor membre“. Curtea de Justiţie a stabilit că regimurile responsabilităţii Comunităţilor şi statelor membre în cazul încălcării dreptului comunitar sunt identice (Hot. din 5 martie 1996 Brasserie du Pêcheur, C-46/93). C. Repararea prejudiciului Pentru a fi reparabil, prejudicial trebuie – potrivit regulilor obişnuite – să fie direct, cert şi special. Jurisprudenţa comunitară ilustrează distincţia între „damnum emergens“ şi „lucrum cessans“. S-a manifestat reticenţă în ce priveşte repararea pagubei economice de natură pur speculativă. În Hotărârea Nold, cauza 4/73 Curtea arată: garanţiile pe care dreptul comunitar le oferă intreprinderilor nu pot fi extinse la „protecţia unor simple interese sau şanse de ordin comercial al căror caracter aleatoriu este inerent activităţii economice“. Prejudiciul care se repară poate fi patrimonial sau nepatrimonial. Cel din urmă ţine cont de suferinţa fizică sau psihică, judecătorul putând stabili o sumă forfetară faţă de leziunile suferite şi consecinţele pe care acestea le-au provocat (Hot. din 3 februarie 1994, Grifoni, C-308/87).

63