Diagnodtico Rrhh Panama

CAP�TULO 14 S�ntesis del diagn�stico Caso Panam�1 I. RESUMEN EJECUTIVO Principales Conclusiones En la d�cada del �90 se hicieron importantes avances en el desarrollo de normativa y herramientas metodol�gicas para aplicar a distintos aspectos de la gesti�n de recursos humanos, aunque el predominio del modelo clientel�stico demora su implantaci�n, situaci�n que se refl eja m�s acabadamente en la carrera administrativa. Los subsistemas m�s d�biles son los de planificaci�n, gesti�n del empleo, gesti�n del rendimiento y de las remuneraciones. Los subsistemas de gesti�n de las relaciones humanas y sociales y gesti�n del desarrollo resultaron mejor valorados debido al bajo grado de confl ictividad laboral y al sostenimiento de un fondo educativo que se aplica, entre otros destinos, a la formaci�n laboral de los empleados p�blicos. Se registran algunos avances en el subsistema de organizaci�n del trabajo, por el importante desarrollo de la descripci�n de puestos, pero �stos no se utilizan y no son compatibles con las estructuras org�nicas. Los �ndices representan en promedio alrededor de un 14% de la escala prevista, ubic�ndose entre un m�nimo de 2% para el �ndice de m�rito y un m�ximo de 18% para el �ndice de capacidad integradora. El baj�simo valor del �ndice de m�rito se corresponde con el predominio de la variable pol�tica para ingresar, ascender o conseguir mejores remuneraciones. Los �ndices de eficiencia, capacidad funcional y consistencia estructural, todos por debajo del 14% de la escala prevista, reflejan el d�bil desarrollo del sistema de servicio civil en Panam�. Algo por encima se encuentra el �ndice de capacidad integradora (18%) como consecuencia de la mejora en las relaciones laborales, que han permitido superar el alto grado de conflictividad alcanzado en las manifestaciones masivas de 1990 y 1999. Contexto Institucional En septiembre de 2004 asumi� Mart�n Torrijos como nuevo presidente paname�o, en representaci�n del Partido Revolucionario Democr�tico (PRD)2, despu�s de 5 a�os de gobierno de la 1 Autores: Mercedes Iacoviello, M�nica Iturburu e Iva

nia de la Cruz Orozco 2 Mireya Moscoso es la viuda de Arnulfo Arias, fundador del Partido Arnulfista y tres veces presidente del pa�s (1940�1941; 1948�1951; 1968). Durante su �ltimo gobierno, Arias fue derrocado por el General Omar Torrijos, padre del actual presidente. El General Torrijos gobern� de 1968 a 1978, aunque sigui� dominando la pol�tica paname�a como Jefe de la Guardia Nacional y Presidente del PRD. Fallecido en un misterioso accidente de aviaci�n en 1981, su pol�tica nacionalista fue continuada por el general Manuel Antonio 375

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA coalici�n de partidos Uni�n por Panam�, encabezada por Mireya Moscoso (1999�2004). En el Poder Legislativo tambi�n se impuso el PRD, que ostenta la primera minor�a con el 38%, seguido por el 19% del Partido Arnulfi sta. Antecedentes En relaci�n con la gesti�n de recursos humanos (RH) del sector p�blico, pueden identifi carse dos importantes procesos de reforma, uno desarrollado entre 1990 y 1994, y el otro entre 1994 y 1999. El primero de ellos, denominado Plan Noriega qui�n ocup� de hecho la c�pula del poder c�vicomilitar: en 1984 propici� el acceso a la presidencia del pa�s de A. Barletta, en 1987 lo presion� para dimitir y destituy� al Jefe de Estado Mayor D�az Herrera, quien lo hab�a acusado de complicidad con la CIA en la muerte de Torrijos. A partir de entonces, Noriega tuvo que hacer frente a una fuerte oposici�n popular y a las presiones de EE UU por sus relaciones con el narcotr�fico. Tras la anulaci�n de las elecciones de mayo de 1989, ganadas por la oposici�n, fue nombrado Jefe de Gobierno, pero en diciembre del mismo a�o el ej�rcito estadounidense invadi� Panam� y lo captur� para juzgarlo por tr�fico de drogas. Trasladado a EE UU, en 1992 un tribunal de Florida lo conden� a cuarenta a�os de reclusi�n por ocho cargos de tr�fico de drogas y lavado de dinero. Luego del derrocamiento de Noriega, Panam� fue gobernada por el arnulfi sta Guillermo Endara Galimany (1989�1994), ganador de las elecciones anuladas. En los comicios de 1994 triunf� el candidato Guillermo P�rez Balladares (1994�1999) del PRD. 3 La Oficina de Defensor�a del Pueblo tiene como misi�n investigar actos u omisiones de autoridades p�blicas que violen la Constituci�n, en tanto la Direcci�n General de Carrera Administrativa (DCA) es la encargada de implementar la Ley de Carrera Administrativa. 4 La Federaci�n Nacional de Empleados P�blicos (FENASEP) representa a once asociaciones de trabajadores del gobierno central. En la actualidad, uno de sus ex dirigentes es miembro de la Asamblea Legislativa y es qui�n est� impulsando, en este �mbito, los cambios a la LCA. de Modernizaci�n del Estado, tuvo por objeto restablecer las instituciones y reformar la gesti�n p�blica; durante este per�odo fue aprobada la Ley de Carrera Administrativa (LCA). En el segundo, desarrollado entre 1994 y 1999, los

esfuerzos se enfocaron en el fortalecimiento institucional y normativo de las dependencias p�blicas: se crearon la Oficina de Defensor�a del Pueblo, la Direcci�n General de Carrera Administrativa (DIGECA)3 y la Comisi�n de Modernizaci�n, entre otras. Esta �ltima tuvo a su cargo la elaboraci�n de un diagn�stico sobre la administraci�n p�blica que concluy� que hab�a un �alto grado de burocracia en actividades administrativas y de servicio (...) escasez o inexistencia de procedimientos administrativos (...) ausencia o deficiencia de planifi caci�n, organizaci�n y coordinaci�n intra e interinstitucional y escasa capacitaci�n administrativa y t�cnica de los funcionarios en todos los niveles jer�rquicos de las entidades� (Armijo, 2004). No obstante los esfuerzos realizados durante casi una d�cada, han resultado insignificantes los avances en la implementaci�n de la carrera administrativa, en particular por la falta de voluntad pol�tica del gobierno de Moscoso, lo que se sustenta en los escasos incentivos a renunciar a los benefi cios del clientelismo pol�tico. Durante esa etapa ingresaron a la DIGECA funcionarios simpatizantes del nuevo gobierno que no promovieron la puesta en marcha de la carrera administrativa, as� como otros que cobraron su sueldo sin presentarse a trabajar; incluso hubo intentos por disolver la Direcci�n. En el reciente cambio de gobierno, una vez m�s se repiti� un fen�meno cl�sico en la administraci�n p�blica paname�a: el despido de varios miles de trabajadores y su reemplazo por simpatizantes o conocidos de los altos mandos. A pesar de ello, se percibe que el nuevo gobierno tiene previsto rescatar los avances normativos de los �90 e implementar la carrera administrativa. Para ello ser� necesaria la coordinaci�n de varias dependencias p�blicas y la intervenci�n de la Federaci�n Nacional de Empleados P�blicos (FENASEP)4. Entre los objetivos m�s importan 376

tes se encuentran las reformas a la LCA5, la elaboraci�n y aprobaci�n de una ley de salarios y la puesta en funciones de la Junta T�cnica y de la Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n de Carrera Administrativa6. El gobierno central concentra aproximadamente el 60% del total de empleados p�blicos y est� compuesto por la Asamblea Legislativa, la Contralor�a General, la Presidencia de la Rep�blica, la Fuerza P�blica, el �rgano Judicial, el Ministerio P�blico, el Tribunal Electoral y trece ministerios; la Fuerza P�blica y los Ministerios de Educaci�n y Salud son los que cuentan con mayor n�mero de empleados p�blicos. Si bien la mayor�a del personal reviste en planta permanente, existe aproximadamente un 20% de 5 En una revisi�n de este diagn�stico realizada en junio 2005 se constat� que desde febrero de ese a�o se discute en la Comisi�n de Trabajo y Bienestar Social de la Asamblea Legislativa el proyecto de modificaci�n a la Ley 9 de 20 de Junio de 1994, por la cual se establece y regula la Carrera Administrativa. Las modifi caciones que se proponen con este proyecto son: a) independizar a la Direcci�n de Carrera Administrativa del �rgano Ejecutivo, constituy�ndola en una entidad aut�noma; b) ampliar a 7 a�os el periodo del Director General; c) proveer de garant�as de funcionamiento efectivo de la Junta T�cnica, al permitir que inicie funciones aun sin que se nombre por decreto del Poder Ejecutivo a sus integrantes; d) facilitar la participaci�n efectiva de los representantes de los servidores p�blicos en las estructuras colegiadas, al exonerarlos del requisito de titulo universitario; e) prohibir al Estado sancionar a los trabajadores durante la vigencia de sus vacaciones o per�odo de incapacidad; f) incluir el mutuo acuerdo como causa de terminaci�n de la relaci�n de trabajo con el Estado; g) otorgar garant�as procesales para el cumplimiento de las �rdenes de reintegro, incluyendo la responsabilidad civil de la autoridad que desobedezca dichos reintegros; h) pago de indemnizaci�n por destituci�n sin causa justificada; i) pago de prima de antig�edad de igual forma que en el sector privado; j) establecer el fuero sindical para los dirigentes gremiales del sector p�blico; k) asimilar a los gremios del sector p�blico al concepto de sindicatos, con el consecuenS�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� trabajadores eventuales y transitorios; a pesar de que estas dos �ltimas figuras est�n previstas para trabajos muy espec�ficos y por tiempo limitado, se han utilizado para todo tipo de trabajos en los distintos niveles del gobierno. Seg�n el testimonio de miembros de la FENASEP, existen empleados p�blicos con 20 a�os de antig�edad,

encasillados en una relaci�n de empleo eventual o transitoria, lo que limita su derecho a las prestaciones que reciben los empleados permanentes y el acceso a una pensi�n. Adem�s de la carrera administrativa7, el servicio p�blico paname�o cuenta con las carreras judicial, docente, diplom�tica y consular, sanitaria y militar. Cada una de ellas se rige por una norma propia. En el caso de la carrera adminis te derecho de negociaci�n de convenios colectivos; l) empezar a trabajar en una propuesta de normativa de evaluaci�n de desempe�o con sus instrumentos de validaci�n y criterios de evaluaci�n por niveles de puestos. (Fuente: www.presidencia.gob.pa/digeca). 6 La Junta T�cnica es el �rgano legislativo que tiene a su cargo asesorar al Ejecutivo en materia de RH y aprobar reglamentos internos de algunas dependencias. La Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n de Carrera Administrativa es el �rgano judicial cuya misi�n es dar seguimiento y resolver conflictos individuales y colectivos relacionados con la LCA y sus reglamentos. 7 No forman parte de las carreras p�blicas �Los empleados p�blicos cuyo nombramiento regula la Constituci�n, los Directores y Subdirectores Generales de entidades aut�nomas y semiaut�nomas, los empleados p�blicos nombrados por tiempo determinado o por per�odos fijos establecidos por la Ley o los que sirvan cargos ad honorem; el personal de secretar�a y de servicio inmediatamente adscrito a los empleados p�blicos que no forman parte de ninguna carrera; los empleados p�blicos con mando y jurisdicci�n que no est�n dentro de una carrera; los profesionales, t�cnicos o trabajadores manuales que se requieran para servicios temporales, interinos o transitorios en los Ministerios o en las instituciones aut�nomas y semiaut�nomas; los empleados p�blicos cuyos cargos est�n regulados por el C�digo de Trabajo y los Jefes de Misiones Diplom�ticas que la Ley determine� (LCA, 1994). 377

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA trativa, la ley se aprob� en 1994 y su reglamento en 1997; entre 1997 y 1999 se elaboraron procedimientos para ingreso, ausencias, per�odos de prueba, reingresos, reintegros, retiro, movilidad y capacitaci�n. Tambi�n la DIGECA inici� el proceso de acreditaci�n de empleados que se encontraban en funciones al entrar en vigor la LCA, lo que se conoce como procedimiento especial de ingreso y consiste en la incorporaci�n al Sistema de Carrera Administrativa de los trabajadores que cumplen con los requisitos m�nimos del puesto en lo relativo a la preparaci�n acad�mica y a la experiencia. A pesar de este importante acervo normativo, la ley se cumple de manera muy limitada y se han dejado sin efecto algunos de los escasos avances en la implementaci�n de la LCA. Al respecto vale citar el dictado de la Resoluci�n N� 122 del 27 de octubre de 1999, mediante la cual se autoriz� al titular de la DIGECA a revisar y reestructurar las acreditaciones realizadas hasta el 31 de agosto de 1999 de los empleados p�blicos en funciones, y a desacreditar a aquellos con los que no se hubiera respetado la ley; esto implic� la desacreditaci�n de 2.826 empleados p�blicos, de los cuales 2.597 pertenec�an al gobierno central. En junio de 2001 se emiti� una nueva resoluci�n que dio por terminado el proceso de revisi�n y desacreditaci�n (Guerra, 2003); la DIGECA planea reiniciar la acreditaci�n en enero de 20058. Tambi�n en junio de 2001 se hizo la convocatoria para el nombramiento de todos los miembros de la Junta T�cnica y de la Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n, y se dispuso la elaboraci�n y aprobaci�n del reglamento de evaluaci�n de desempe�o y la puesta en marcha del procedimiento ordinario de ingreso; las juntas se constituyeron el 10 de diciembre de 2004. El Diputado Leandro �vila, ex Secretario General de la FENASEP, est� impulsando una reforma a la ley de Carrera Administrativa, con el prop�sito de responsabilizar patrimonialmente a los mandos superiores por despidos injustifi cados (lo que implica la asunci�n en forma personal del costo que ello implica), otorgar una indemnizaci�n a los empleados despedidos por reducci�n de estructuras, garantizar la estabilidad laboral a los empleados p�blicos independientemente de los cambios pol�ticos e impulsar una ley de salarios. Los miembros de la FENASEP estiman en un 50% la probabilidad de que esta reforma se apruebe.

An�lisis de los Subsistemas Planificaci�n de Recursos Humanos Existencia e integridad del sistema (1) La actual administraci�n ha fijado un plazo de 100 d�as para hacer el primer balance de gesti�n del nuevo gobierno, el que estar� a cargo de la Secretar�a de Gesti�n de Metas (SGM), dependiente de la Presidencia. Seg�n declaraciones de sus funcionarios, se har� un diagn�stico de la situaci�n de cada ministerio, a fi n de proponer mejoras en su funcionamiento y la eliminaci�n de las oficinas que no est�n aportando a la efi ciencia de las dependencias (Diario La Prensa, 14/09/2004). El escaso tiempo transcurrido desde la asunci�n de las nuevas autoridades nacionales impide conocer los planes generales del gobierno y, en particular, los proyectos respecto del servicio civil. Las oficinas p�blicas se hallan en una etapa de revisi�n y ajuste, tanto de funciones como de recursos humanos, lo que es previo a la planifi caci�n de la profesionalizaci�n de los empleados p�blicos. Sin embargo, esto implicar� revertir la tendencia del pasado reciente debido a que �la planifi caci�n institucional y evaluaci�n de metas no han sido sistem�ticas y tampoco ha habido coordinaci�n entre planes estrat�gicos y prioridades institucionales� (Armijo, 2004). La coordinaci�n de las dependencias e interrelaci�n entre instituciones est� a cargo del Mi 8 En una revisi�n de este diagn�stico realizada en junio 2005 se constat� que se hab�an retomado las actividades para cumplir con la evaluaci�n de los antecedentes laborales de los servidores p�blicos que quedaron pendientes en el Ministerio de Salud y el Ministerio de la Presidencia. (Fuente: www.presidencia.gob.pa/digeca). 378

nisterio de la Presidencia, el cual ser� responsable de la aplicaci�n de la agenda o plan de desarrollo gubernamental. A los efectos de una adecuada planificaci�n de los RH, deber�a mejorarse la comunicaci�n e interrelaci�n entre la DIGECA, la Direcci�n de Desarrollo Institucional9 (DDI) y las oficinas ministeriales, dependencias que actualmente no est�n sufi cientemente coordinadas (Armijo, 2004). Coherencia estrat�gica (2�3) Cada ministerio elabora, con el apoyo de la Direcci�n Nacional de Presupuesto (DNP) del Ministerio de Econom�a y Finanzas (MEF), un anteproyecto de gastos en el que se incluyen el monto de salarios y la creaci�n de nuevas plazas; aunque la LCA se�ala que el contacto de los ministerios deber�a ser la DIGECA, a�n no se ha logrado concretar la transferencia de esa funci�n. El anteproyecto se env�a al MEF, el cual compara la informaci�n de plazas y salarios con la de la Contralor�a10. Posteriormente, los anteproyectos se incluyen en el proyecto de presupuesto que el Ejecutivo somete a la aprobaci�n de la Asamblea Legislativa. La planifi caci�n de los RH no est� vinculada a las prioridades de los ministerios. Con cada cambio de ministro u otro alto funcionario se despide a muchos empleados para nombrar a nueva gente de confianza, lo que afecta negativamente el funcionamiento de las dependencias. Informaci�n de base (4) Con cada cambio de gobierno se modifi can los formatos con que cada oficina de RH registra sus planteles. Los jefes de RH, en su puesto desde el reciente cambio de gobierno, cuentan con una base de datos de los empleados p�blicos en la que consta el nombre, cargo, regi�n donde trabaja y tipo de contrataci�n. Hay carencia de equipos de c�mputos y de sistemas de informaci�n compartidos entre distintas oficinas de un ministerio y entre ministerios. La informaci�n que tiene la DIGECA difiere de la que tienen la Contralor�a y la DNP. Actualmente se est� planeando homogeneizar los datos sobre n�mero S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� de empleados p�blicos, monto salarial y c�digos con los que se identifica a cada puesto de la administraci�n p�blica. Una de las prioridades actuales de las oficinas de RH es verifi car que los empleados desempe�en las funciones que se indican en sus puestos.

Efi cacia (5�9) La limitada participaci�n de las ofi cinas ministeriales de RH, la constante rotaci�n de empleados p�blicos por cambio de titulares y la falta de una ley de salarios impiden la optimizaci�n de los efectivos y la adecuada distribuci�n de recursos. Seg�n Armijo (2004), Panam� tiene la m�s alta tasa de concentraci�n de funciones ejecutoras a nivel central y hay demasiada fuerza de trabajo en funci�n de los resultados obtenidos. Se observa un d�ficit de personal t�cnico y califi cado, as� como excesivo personal de apoyo. El paulatino aumento del n�mero de empleados del gobierno y del monto salarial11 puso al gobierno ante la necesidad de reducir el n�mero de plazas y el gasto en personal; por ello, en el proyecto de presupuesto de 2005, la DNP incluy� disposiciones que obligan a los ministerios a eliminar los puestos que quedaron vacantes en el a�o 2004 y a reducir en 30% el salario en los nuevos nom 9 La Direcci�n de Desarrollo Institucional (DDI) del MEF tiene entre sus funciones el planeamiento e implementaci�n de mejoras en la conformaci�n de las estructuras org�nicas, elaborar y mantener actualizado el Manual General de Clases Ocupacionales del sector p�blico y formular la pol�tica de capacitaci�n de los empleados p�blicos. 10 La Contralor�a General es la encargada de fi scalizar, regular y controlar los movimientos de los fondos p�blicos, as� como de llevar la contabilidad de las dependencias p�blicas y tener al d�a los datos sobre n�mero de trabajadores del gobierno y sus salarios. 11 En el diagn�stico efectuado en 2002, Armijo sostiene que en los tres a�os anteriores el n�mero de empleados del gobierno central hab�a crecido el 7%, en tanto el monto salarial hab�a aumentado 4.9% entre los a�os 2000 y 2001, y 3.5% entre 2001 y 2002 (Armijo, 2004). 379

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA bramientos de 2005. Al gasto en salarios se suma el monto que el gobierno debe pagar por salarios ca�dos y honorarios profesionales a los empleados que sufrieron despidos injustificados y a sus abogados defensores; se estima en 50 millones de d�lares lo adeudado por este concepto. Adicionalmente, es costumbre mantener en la dependencia al ocupante anterior de un puesto, lo que implica el pago de dos salarios. En t�rminos de eficiencia, esta rotaci�n es contraproducente; la FENASEP estima que a los empleados p�blicos les toma aproximadamente dos a�os conocer las funciones a su cargo, lo que implica que los empleados tienen s�lo tres a�os de trabajo productivo antes de ser destituidos o reubicados en otros puestos, considerando que los per�odos de gobierno son de cinco a�os. Se calcula que el 60% del personal del gobierno central pertenece a carreras distintas a la administrativa, las cuales tienen sistemas propios de capacitaci�n y desarrollo, lo que permite suponer una mayor calificaci�n. Con respecto al personal de la carrera administrativa, aproximadamente el 18% del personal ha sido acreditado como empleado p�blico de carrera, lo que significa que el 82% restante a�n no ha tenido la posibilidad de demostrar si tiene las condiciones para seguir en su puesto. Administraci�n (10�11) Los directivos generalmente restringen su inter�s a la cantidad de plazas disponibles y participan muy poco en el planeamiento de los RH y su seguimiento. Adicionalmente, el personal de RH de los ministerios se enfrenta a reajustes repentinos en el presupuesto salarial y el n�mero de plazas. Organizaci�n del Trabajo Existencia e integridad del sistema (12) Entre 1997 y 1999 se actualizaron las estructuras organizativas y los manuales institucionales, y se ordenaron los expedientes de personal. El �nico manual pendiente de elaboraci�n es el del Ministerio de Juventud y Familia. Los manuales fueron realizados con asesor�a de la consultora TOP, pero el personal de RH de los ministerios no particip� en su elaboraci�n. La descripci�n de puestos no coincide con la estructura real de los ministerios y en algunos de ellos, por iniciativa

propia, se hicieron revisiones para corregir los manuales. La DIGECA est� actualmente promoviendo el rescate de los manuales institucionales y la revisi�n de su coherencia con la estructura de cada dependencia; seg�n el titular de esta direcci�n, se comenzaron los trabajos para hacer la conversi�n de la descripci�n de puestos que utiliza el MEF y los otros ministerios a la elaborada por TOP. Durante la administraci�n de Mireya Moscoso, la DDI elabor� un manual de organizaci�n y una gu�a de estratificaci�n del sector p�blico, una gu�a t�cnica para determinar niveles jer�rquicos del Ejecutivo y lineamientos para la reorganizaci�n administrativa en el sector p�blico. Por su parte, la DIGECA public� manuales de puestos y clases ocupacionales. Todos estos documentos fueron entregados a los ministerios y constituyen referencias obligadas para el personal de RH. Calidad t�cnica y fl exibilidad del dise�o de puestos (13�17) Se supone que la descripci�n de puestos, si bien no est� actualizada y careci� de la participaci�n de los trabajadores, responde a criterios t�cnicos dado que fue elaborada con asesoramiento de una consultora especializada. La descripci�n de los puestos es muy superficial para los niveles operativos o de apoyo, y m�s detallada para puestos de trabajo calificado. No existen leyes ni reglamentos ministeriales que complementen o limiten dicha descripci�n. Cada ministerio redistribuye las tareas de las plazas eliminadas, aunque esto no se refleja en la descripci�n de puestos. Ante la solicitud de alg�n ministerio de un puesto no comprendido en los compendios de clases ocupacionales, la DIGECA defi ne el nuevo puesto pero �ste se crear� �nicamente si el MEF asigna recursos para cubrir el salario correspondiente. 380

Calidad de la definici�n de perfi les (18�21) y administraci�n (22�23) La informaci�n de puestos incluye descripci�n y resumen del trabajo, naturaleza de las tareas, requisitos m�nimos del ocupante, experiencia laboral necesaria, educaci�n formal requerida, educaci�n no formal necesaria, conocimientos indispensables, condiciones personales, destrezas, habilidades y edad sugerida para el ocupante, entre otros requisitos. Aunque desde 1999 se ha capacitado a los responsables de RH en el uso de los manuales, su discontinuidad por cambios en la conducci�n ministerial ha desvanecido los aportes de esa capacitaci�n. Actualmente, la DIGECA est� estableciendo contacto con los nuevos titulares de RH para hacer una revisi�n de los manuales de puestos y cerciorarse de que la descripci�n corresponda a las funciones que realizan los trabajadores. El MEF y las ofi cinas de RH llevan registro de la cantidad de plazas que se congelan a lo largo del a�o y que eventualmente se eliminan de los manuales. Gesti�n del Empleo Igualdad y m�rito en el acceso (24�27) La LCA establece que las vacantes deben cubrirse con personas que hayan trabajado en el sector p�blico o que tengan inter�s en hacerlo, y s�lo si no se cubre por estos medios, debe realizarse una convocatoria p�blica. Para dar cumplimiento a ello la DIGECA debe elaborar dos listas, una de reingreso, conteniendo informaci�n sobre las personas que hayan trabajado en el sector p�blico pero que dejaron sus puestos por motivos distintos a los disciplinarios y de bajo rendimiento, y otra lista de elegibles que compilar� datos sobre las personas interesadas en ingresar a la carrera administrativa. En la pr�ctica, la elaboraci�n de estas listas sigue pendiente y el ingreso al gobierno central est� determinado por cuestiones pol�ticas. Hay ministerios en los que se concursan algunos puestos, pero es una pr�ctica excepcional. Lo habitual es que cuando un directivo ha identifi cado al candidato para un puesto, lo contrata sin S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� antes constatar la existencia de personal en niveles inferiores con las competencias adecuadas para dicho puesto. Durante el gobierno anterior se hicieron algunos concursos, por ejemplo en dependencias del MEF, pero varios de los empleados

seleccionados fueron despedidos por el nuevo gobierno. Dado que �nicamente se ha acreditado al 18% de los empleados p�blicos del gobierno central, el resto de los puestos a�n es considerado como de libre designaci�n. Respecto a la igualdad de g�nero, algunos encuestados perciben una tendencia a una mayor ocupaci�n de mujeres en el gobierno12. Calidad del reclutamiento (28) El factor pol�tico y el conocimiento personal de un funcionario de jerarqu�a se constituyen en la condici�n m�s importante para acceder a un puesto. Aunque es posible que se conforme una terna de candidatos, �stos acceder�n a la informaci�n de la existencia de una vacante en virtud de sus contactos pol�ticos. Si bien es probable que el candidato seleccionado cuente con una �ptima correlaci�n entre competencias y necesidades del puesto, tambi�n influir� si ostenta buenas relaciones sociales y personales con el jefe directo o con alguno de sus superiores. Calidad de la selecci�n (29�32) La LCA (Art. 56) establece dos formas de ingreso a la carrera administrativa. El procedimiento ordinario consiste en un proceso de selecci�n para evaluar a los candidatos a ocupar el puesto y elegir al m�s adecuado para el mismo, en tanto el especial est� establecido para la incorporaci�n a la carrera administrativa de los empleados p�blicos en funciones al momento de entrar en vigor el reglamento de la ley. La LCA establece que la selecci�n se har� con base en la competencia profesional, el m�rito y la moral p�blica de los aspirantes, aspectos que se comprobar�n 12 Cabe se�alar que esta apreciaci�n surgi� en algunas entrevistas pero no se cuenta con informes ofi ciales que brinden evidencia al respecto. 381

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA mediante instrumentos v�lidos de medici�n, previamente preparados, aprobados y aplicados por la DIGECA. Existe un procedimiento escrito en el que se describen los pasos necesarios para formalizar el nombramiento de cualquier funcionario p�blico, el fundamento legal y los formularios a completar, as� como las responsabilidades de los �rganos involucrados (DIGECA y ofi cinas ministeriales de RH). Tambi�n se establece que los puestos de carrera administrativa deben cubrirse a trav�s de concurso o ascenso. A pesar de todo este avance normativo, la selecci�n no se rige por criterios de profesionalidad o experiencia t�cnica, no hay comit�s de selecci�n y generalmente los altos mandos pueden designar con total discrecionalidad. Calidad de la recepci�n (33�34) Se ha formalizado un procedimiento a aplicar para el per�odo de prueba, el que no ser� inferior a un mes ni mayor a un a�o y concluir� con una evaluaci�n de desempe�o con base en reglamentos t�cnicos. Se han regulado los pasos a seguir para ejecutar el procedimiento, el fundamento legal del mismo, los formularios a completar y las responsabilidades de los �rganos involucrados: la DGCA, que certifica al servidor p�blico que complete el per�odo exitosamente, las ofi cinas ministeriales de RH y los jefes directos del personal a prueba. Sin embargo, este procedimiento a�n no se ha aplicado: no se realizan evaluaciones de ingreso y, salvo excepciones, no se confi rma que el nuevo empleado sea el adecuado para el puesto antes de finalizar el per�odo de prueba. Los jefes directos son los encargados de hacer la inducci�n al puesto a los nuevos empleados aunque no hay evidencia de que esto se constituya en una pr�ctica sistem�tica. Movilidad (35) Se ha definido y formalizado un procedimiento para la movilidad laboral de los empleados (vertical, horizontal, en la misma instituci�n o en una distinta, de car�cter temporal o permanente) que incluye los pasos a ejecutar, el fundamento legal de cada uno de ellos y los formularios a completar,

y que permitir�a mantener actualizada la informaci�n sobre la ubicaci�n de cada trabajador. Los tipos de movimientos que se contemplan son ascenso, comisi�n de servicios, conversi�n, destaque, encargo, interinidad, permuta, pr�stamo, reasignaci�n, rotaci�n, transferencia y traslado. A los empleados que pertenecen a la carrera administrativa les est�n vedadas las figuras de reasignaci�n, conversi�n o encargo13. En la pr�ctica, este procedimiento no se aplica, ni siquiera en los casos de personal ya acreditado. La movilidad generalmente deriva de la necesidad de un nuevo funcionario de remover al personal bajo su dependencia para designar a otras personas de confianza; en estos casos se ubica a los antiguos empleados en otros puestos, cuando es posible. Los movimientos se hacen sin el consentimiento de los empleados y sin tomar en cuenta el impacto de los cambios en el funcionamiento de la dependencia. Son excepcionales los cambios de puesto por solicitud del trabajador. Ausentismo (36) Existe un procedimiento que establece pasos, fundamentos legales, formularios a completar y responsabilidades para la administraci�n y control de las ausencias justifi cadas (permisos, licencias, tiempo compensatorio reconocido, se 13 La �reubicaci�n� es la movilidad de un trabajador que no es de carrera administrativa en otro puesto que tampoco es de carrera. La �conversi�n� es la movilidad de un empleado que no es de carrera administrativa, en la misma instituci�n o en otra, para desempe�ar permanentemente un puesto de carrera administrativa vacante, el cual fue ganado por concurso de ingreso. El �encargo� es la movilidad de un empleado que no es de carrera administrativa, dentro de su instituci�n, para desempe�ar otro puesto que tampoco es de carrera administrativa, de manera temporal, en reemplazo del titular del puesto durante el tiempo que dure su ausencia, o para ocupar otro puesto vacante. Fuente: Procedimiento de Movilidad contenido en DCA, 2000. 382

paraci�n del cargo y vacaciones). No obstante, este procedimiento a�n no se utiliza. Los empleados p�blicos tienen derecho a ausentarse por motivos personales (enfermedad, consultas m�dicas, asuntos familiares) hasta un m�ximo de 18 d�as. Las oficinas de RH son las responsables de registrar esas inasistencias, que se informan en los legajos personales y son notificadas al jefe directo. Las faltas injustifi cadas pueden derivar en una sanci�n formal o econ�mica; �stas �ltimas se hacen efectivas mediante la aplicaci�n de multas que deben ser autorizadas por la direcci�n de RH del ministerio. Cuando las faltas son excesivas, el trabajador puede ser destituido. Sin embargo, no siempre se siguen los procedimientos necesarios para poder sancionar a un trabajador que se ausenta sin causa. �ltimamente se han adoptado medidas para la justificaci�n mediante comprobantes aut�nticos, pero a�n se condonan ausencias que no deber�an permitirse, en especial en las ofi cinas regionales de los ministerios. La falta de controles ha hecho posible llegar al extremo de la existencia de trabajadores que cobran su salario sin contraprestaci�n de servicios, pero no se ha podido estimar su n�mero. Disciplina (37) En la LCA se prev�n procedimientos para sancionar la indisciplina de los empleados p�blicos; se definen faltas leves y graves, y la sanci�n consiste en amonestaciones verbales, amonestaciones escritas, suspensiones o destituciones. En la pr�ctica, estos procedimientos no siempre se aplican. A�n resta que la Junta T�cnica apruebe los reglamentos internos que se�alan las faltas administrativas y sus sanciones respectivas. Desvinculaci�n (38�41) Se formaliz� un procedimiento que dispone los instrumentos, instancias y pasos para el retiro de la administraci�n p�blica; se contempla la renuncia escrita, reducci�n de fuerza, destituci�n, invalidez, jubilaci�n o fallecimiento. Este procedimiento todav�a no se utiliza, en particular para la reducci�n de fuerza y destituci�n. S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� Los empleados p�blicos apoyaron la creaci�n de la ley de 1994 con la convicci�n de que un sistema de carrera les otorgar�a mayor estabilidad laboral. No obstante, Armijo (2004) sostiene que existe una alta rotaci�n de directivos

y del personal en general. Durante el gobierno de Mireya Moscoso se despidieron aproximadamente a 25.000 empleados p�blicos, cuyos puestos fueron cubiertos con simpatizantes pol�ticos, tal como est� sucediendo en este nuevo cambio de gesti�n. No se conoce la cantidad de despedidos por el nuevo gobierno pero la FENASEP estima que el proceso continuar� al menos hasta el primer trimestre de 200514. Los empleados p�blicos destituidos no tienen derecho a ning�n tipo de liquidaci�n y en ocasiones tampoco acceden al recupero de sus vacaciones u otros derechos acumulados no utilizados. De comprobarse que no se sigui� el procedimiento establecido, los empleados que inician demandas judiciales por considerar que su despido fue injustifi cado tienen altas probabilidades de recuperar su puesto. No existen procedimientos para despidos por mal rendimiento. Los empleados acreditados solo pueden ser destituidos por cuestiones disciplinarias, tal como se describe en el �Procedimiento t�cnico del retiro de la administraci�n p�blica�. Es necesario resaltar el signifi cativo avance de la LCA al definir claramente las causales de la terminaci�n de la relaci�n laboral (Art�culo 124) y al establecer ciertas garant�as al trabajador: �siempre que ocurran hechos que puedan producir la destituci�n directa del servidor p�blico, se le formular�n cargos por escrito. La Ofi cina Institucional de RH realizar� una investigaci�n sumaria (...) en la que se le dar� al servidor p�blico la oportunidad de defensa y se le permitir� estar acompa�ado por un asesor de su libre elecci�n�. La ley establece que los empleados p�blicos podr�n hacer uso del recurso de apelaci�n ante la Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n. No obstante, la aplicaci�n de estos avances normativos est� demorada. 14 En una revisi�n realizada en junio 2005 pudo constatarse la confi rmaci�n de esta estimaci�n. 383

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA Gesti�n del Rendimiento Planificaci�n y seguimiento del rendimiento (42�45) Para la LCA, la evaluaci�n consiste en �estimar o califi car las caracter�sticas, el rendimiento o el desempe�o del sistema de recursos humanos, as� como de las personas que est�n al servicio del Estado o que aspiren a estarlo�. El objetivo de esta evaluaci�n es que se constituya en la base de los sistemas de retribuci�n, incentivos, capacitaci�n y destituci�n. Se han defi nido tres tipos de evaluaci�n: de ingreso, mientras el trabajador est� en per�odo de prueba; ordinaria, que realizar� el jefe inmediato una vez al a�o para medir el desempe�o de los empleados p�blicos de carrera y luego elevar� a la DIGECA, y extraordinaria, que es la evaluaci�n no defi nitiva que servir� de preparaci�n o pr�ctica para las evaluaciones ordinarias. Est� pendiente la elaboraci�n de un procedimiento para establecer los instrumentos, instancias y pasos a seguir en la evaluaci�n. No existe la pr�ctica de definir pautas o est�ndares de rendimiento de los empleados p�blicos. Evaluaci�n (46�48) Las evaluaciones de desempe�o se realizan ocasionalmente, s�lo en algunos ministerios, y los resultados no se comparten con los empleados as� como tampoco son considerados para planifi car acciones de capacitaci�n. Administraci�n (49) Los directivos eval�an en forma discrecional el rendimiento del personal a su cargo, no se siguen formatos predeterminados ni se informa sobre los resultados al �rea de RH. Gesti�n de la Compensaci�n Existencia de una estrategia salarial (50) La falta de una ley de salarios es un problema complejo para la administraci�n p�blica paname�a. En el pasado, en virtud de una consulto r�a financiada por el Banco Mundial, se elabor� un proyecto de ley general de sueldos, lo que se

hab�a establecido como condici�n para obtener un pr�stamo estructural. Este proyecto no prosper� pues afectaba la discrecionalidad que permit�a el hecho de que la pol�tica salarial terminara siendo el resultado de una curiosa mezcla del uso de los manuales de cargos y los m�s de doscientos reg�menes o escalafones (Entrevista Hintze, 2004). En 1980 se otorg� el �ltimo incremento salarial generalizado a empleados p�blicos. En 1998 y en 2000 se dispusieron incrementos generalizados para los empleados en el sector privado, pero en ninguna de las dos ocasiones se incluy� al sector p�blico. No est� previsto un salario m�nimo aunque en algunas dependencias se han establecido valores m�nimos por iniciativa de los ministros; seg�n la FENASEP, el 70% de los trabajadores p�blicos gana menos de 350 d�lares al mes y las remuneraciones que actualmente perciben los empleados p�blicos fueron defi nidos discrecionalmente por sus jefes directos. El salario no est� vinculado al nivel de conocimientos, responsabilidades o funciones. Si bien est� prohibido disminuir la remuneraci�n de cualquier servidor p�blico, incluso cuando se lo reubica en un puesto de menor jerarqu�a, el escaso control de la gesti�n de las compensaciones hace posible, seg�n la FENASEP, que a un empleado se le abone menos de lo que se informa a la Contralor�a, debido a que el jefe directo puede acordar con el empleado que �ste le entregue una parte de su salario. Dado que no existe una ley de salarios, pueden darse cambios no generalizados de remuneraciones, siempre y cuando se respete el monto otorgado al ministerio para servicios personales. Equidad interna y externa (51�57) Respecto de la inequidad externa puede afi rmarse que, en conjunto, los salarios en el gobierno central superan en un 7% a los del sector privado; no obstante la FENASEP afirma que grandes sectores de empleados p�blicos ganan menos que el salario m�nimo del sector privado. 384

S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� Es posible que empleados que desempe�an las mismas funciones reciban salarios distintos; aunque esta diferencia puede responder a factores como capacitaci�n o antig�edad, recompensada por los jefes de manera discrecional, tambi�n se relaciona con la vinculaci�n pol�tica. Otra inequidad salarial interna proviene de las contrataciones por contingencia y temporales, a las que se les otorgan salarios mucho mayores que a los empleados permanentes. Los salarios de puestos con mayores responsabilidades no reciben compensaciones signifi cativamente mayores a los puestos de niveles inferiores. Armijo (2004) sostiene que existe una enorme disparidad entre los salarios que perciben los empleados p�blicos en distintas dependencias del gobierno central pero la diferencia es a�n mayor entre el gobierno central y las dependencias descentralizadas. Los empleados sienten que sus salarios son bajos y que no se corresponden con sus funciones, aunque esta percepci�n est� m�s fundada en las desigualdades entre dependencias p�blicas que a una valoraci�n por comparaci�n con el sector privado. Efi ciencia (58) Los trabajadores no encuentran incentivos para el esfuerzo, el rendimiento individual o grupal y el aprendizaje, ya que �stos no implican incrementos salariales. Administraci�n (59�61) Al carecerse de una ley de salarios para el sector p�blico o de una estructura salarial, no pueden identificarse los rangos salariales de cada puesto. Una vez que el MEF asigna la partida presupuestaria para pago de salarios, cada ministerio puede distribuirlo con bastante discrecionalidad. Los empleados pueden conseguir un incremento salarial si su jefe directo lo pide a su superior y hay disponibilidad presupuestaria, aumento que no necesariamente responder� a criterios de efi ciencia. Si bien cada oficina de RH cuenta con la informaci�n salarial de los empleados de la dependencia, no existe un sistema de informa ci�n que puedan compartir con otras �reas involucradas en la gesti�n de RH (DIGECA, MEF, Contralor�a).

Otras compensaciones (62�64) Las horas extras no se retribuyen pero se compensan con un descanso equivalente. Desde 1974 los empleados p�blicos reciben tres compensaciones al a�o, iguales para todos, equivalentes a 400 d�lares. Los trabajadores encuadrados en la carrera administrativa o que son candidatos a serlo pueden recibir pagos por antig�edad a discreci�n de sus jefes, a diferencia de aquellos que est�n sujetos a otras carreras y tienen pagos reglamentarios por antig�edad. En cuanto al sistema de pensiones, recientemente se aument� la edad de jubilaci�n de 55 a 57 a�os para las mujeres y de 60 a 62 a�os para los hombres. Las pensiones son bajas, y las contrataciones por contingencia y temporales no generan derecho a las mismas. Actualmente la Caja de Seguro Social, el �rgano que maneja las pensiones, jubilaciones y dem�s servicios de seguridad social, est� atravesando una profunda crisis que la pone en peligro de quiebra, por lo que el gobierno est� estudiando un proyecto de reformas que incluir� el aumento de la edad de jubilaci�n (Diario La Prensa, 1/12/2004). Se conceden 30 d�as de vacaciones por cada 11 meses trabajados y durante este per�odo, se abona el salario completo. En algunos ministerios, como el de Gobierno y Justicia, se utilizan recompensas no monetarias: se premia la puntualidad, los a�os de servicio y la cooperaci�n, entre otros conceptos. Gesti�n del Desarrollo Profesional Eficacia del sistema de promoci�n y calidad del dise�o de carrera (65�70) A�n no se aplican procedimientos para el ascenso de los empleados p�blicos, a pesar de que la LCA los contempla. Armijo (2004) concluye que hay muy pocas oportunidades de desarrollo profesional, no existen planes de carrera debido a la inestabilidad laboral y las promociones 385

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA est�n sujetas a arbitrariedades y clientelismo pol�tico. Calidad de la formaci�n y gesti�n de la formaci�n (71�76) El Decreto N� 168 del 27 de julio de 1971 (luego modificado en 2003) cre� el �Seguro Educativo� que consiste en un impuesto nacional que pagan empleadores y trabajadores (1.25% y 0.75% del salario, respectivamente) de los sectores p�blico y privado. Del total de fondos de este seguro, aproximadamente 10% es utilizado en formaci�n profesional y 4% en educaci�n sindical. La administraci�n de estos fondos est� a cargo del Instituto para la Formaci�n y Aprovechamiento de los RH (IFARHU) a excepci�n de lo destinado a educaci�n sindical, que es administrado por el Ministerio del Trabajo. El IFARHU se encarga de organizar cursos para capacitaci�n y adiestramiento de los trabajadores. Aunque no se hacen diagn�sticos para detectar las carencias y necesidades del personal, generalmente los funcionarios sugieren los contenidos de capacitaci�n. Los empleados p�blicos reciben capacitaci�n en temas como atenci�n al p�blico, ortograf�a, inform�tica e ingl�s, as� como cursos de actualizaci�n sobre conocimientos necesarios para el adecuado desempe�o en el puesto. Los trabajadores certificados deber�an capacitarse pero esto no se est� cumpliendo cabalmente. No se incluyen en el presupuesto recursos para capacitaci�n en todas las dependencias, aunque hay ministerios que cuentan con oficinas que organizan la capacitaci�n de sus miembros. Desde 1977, est� vigente un programa especial de perfeccionamiento profesional que permite obtener una licencia con goce de haberes para realizar estudios fuera del pa�s. Sin embargo, la inestabilidad laboral genera el desaprovechamiento de la capacitaci�n y la p�rdida de la posibilidad de mejoras en el largo plazo. Una parte de los fondos para educaci�n sindical es entregada a la FENASEP y es ocupada para gastos varios (operativos, salariales, apoyo para cursos, entre otros). Gesti�n de las Relaciones Humanas y Sociales Gesti�n del clima (77�78) No se realizan encuestas de clima laboral en las dependencias del gobierno central.

Eficacia de la comunicaci�n (79�81) En algunos ministerios fueron colocados buzones de quejas que no dieron buenos resultados debido a que se utilizaron para poner de manifi esto conflictos interpersonales. Las oficinas de RH han asumido el rol de mediadoras entre los empleados p�blicos y sus jefes, canalizando las quejas, peticiones e inquietudes de los trabajadores. Armijo (2004) afirma que no hay instancias para fortalecer el clima organizacional, crear redes de directivos o promocionar la cultura organizacional. En algunas dependencias se imparten charlas de motivaci�n, pero no es una pr�ctica com�n. Equilibrio y calidad de las relaciones laborales (82�85) Se observa un bajo nivel de conflicto entre empleados y, en general, se percibe respeto y buena comunicaci�n entre jefes y subalternos. Las diferencias generalmente son resueltas por la intervenci�n del �rea de RH. Las asociaciones de empleados p�blicos se constituyen en un canal de transmisi�n de las demandas e inquietudes de los trabajadores, aunque no en todos los ministerios est�n constituidas. Seg�n algunos empleados p�blicos, las asociaciones est�n vinculadas a partidos pol�ticos (en particular al PRD), lo cual genera cierta resistencia a afiliarse. La LCA reconoce el papel que desempe�an las asociaciones y les confiere derecho de participaci�n en la Junta T�cnica y en la Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n de Carrera Administrativa, as� como el derecho a negociar colectivamente en busca de mejores condiciones de trabajo y de soluci�n de conflictos colectivos. Sin embargo, no existe el fuero sindical, ni garant�as de estabilidad laboral para los representantes gremiales. Seg�n Ayala (2003), casi 100 dirigentes de asociaciones fueron excluidos de la carrera administrativa entre 1999 386

y 2001, pero reconoce que algunos ministerios han facilitado a los delegados el ejercicio de su representaci�n. Gesti�n del conflicto laboral (86�88) El pico de conflictividad de los �ltimos a�os se produjo en 1990 a trav�s de manifestaciones de protesta contra el gobierno por la adopci�n de nuevas medidas econ�micas y laborales; la consecuencia fue la sanci�n de una ley que hizo posible la destituci�n de los trabajadores p�blicos que participaron de dichas manifestaciones. Tambi�n en 1999 hubo choques entre la FENASEP y el gobierno motivados por los despidos masivos ocurridos en el sector p�blico y por la suspensi�n de la ejecuci�n de la LCA (Ayala, 2003). En la actualidad, el grado de conflictividad es bajo. Los problemas entre empleados p�blicos y empleadores se dan principalmente por despidos injustificados. En teor�a, la Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n es la encargada de fiscalizar el r�gimen disciplinario. Dado que este �rgano a�n no est� en funciones, muchos trabajadores apelan a los servicios de la FENASEP para denunciar irregularidades en los procedimientos de resoluci�n de conflictos. Una vez revisadas todas las pruebas presentadas por las partes en confl icto, la DIGECA es la encargada de emitir el dictamen e informar a las partes. Gesti�n de las pol�ticas sociales (89) Los trabajadores y su familia tienen derecho a servicio m�dico gratuito en los hospitales incluidos en la seguridad social. Tambi�n cuentan con un seguro de riesgo profesional y tienen acceso a pr�stamos para la adquisici�n de viviendas, aunque el bajo nivel salarial se constituye en una barrera para su solicitud. Las mujeres tienen derecho a un per�odo de incapacidad y al pago por maternidad, aunque se mencionan usos abusivos de estos benefi cios. Organizaci�n de la Funci�n de Recursos Humanos El �rgano con mayor participaci�n en la puesta en marcha de la carrera administrativa es la S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� Direcci�n General de Carrera Administrativa (DIGECA), la cual ha elaborado decretos, procedimientos, gu�as e instructivos para que las oficinas institucionales de RH implementen la carrera administrativa. Hasta 1999, la DIGECA tambi�n se dedic� a actualizar las estructuras

organizativas y los manuales institucionales, as� como a ordenar los expedientes de personal. La DIGECA depende del Ministerio de la Presidencia y tiene entre sus funciones: �a) dise�ar el sistema de administraci�n de RH, su organizaci�n, programas y mecanismos de ejecuci�n, informaci�n, evaluaci�n y control; b) dictar los reglamentos, sistemas y procedimientos que faciliten la puesta en pr�ctica de las medidas y disposiciones se�aladas en la LCA; c) administrar el r�gimen de salarios e incentivos y fi scalizar el r�gimen disciplinario; d) dirigir los programas de evaluaci�n de desempe�o y productividad, la capacitaci�n y desarrollo de recursos humanos, los procedimientos de ascensos y traslados y la terminaci�n del ejercicio de la funci�n p�blica; y e) autorizar la creaci�n de los cargos de carrera administrativa� (LCA). Otros �rganos involucrados en la implementaci�n de la carrera administrativa son la Junta T�cnica, la Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n de Carrera Administrativa, las oficinas de RH en cada ministerio, la Contralor�a, la DDI y la Procuradur�a de la Administraci�n. La Junta T�cnica es el �rgano legislativo que tiene a su cargo asesorar al Ejecutivo en materia de RH y aprobar reglamentos internos de algunas dependencias, en tanto la Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n de Carrera Administrativa es el �rgano judicial cuya misi�n es dar seguimiento y resolver confl ictos individuales y colectivos relacionados con la LCA y sus reglamentos. La Contralor�a es la encargada de fiscalizar, regular y controlar los movimientos de los fondos p�blicos, as� como de llevar la contabilidad p�blica de las dependencias p�blicas y tener al d�a los datos sobre n�mero de trabajadores del gobierno y sus salarios. La Direcci�n de Desarrollo Institucional (DDI) del MEF tiene entre sus funciones planear e implementar mejoras en la conformaci�n de las estructuras 387

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA org�nicas, elaborar y mantener actualizado el Manual General de Clases Ocupacionales del sector p�blico y formular la pol�tica de capacitaci�n de los empleados p�blicos; debe asesorar a las autoridades en temas de desarrollo organizacional, gesti�n institucional y capacitaci�n administrativa y t�cnica del personal directivo y t�cnico del Sector P�blico, recopilar y procesar informaci�n sobre estructuras organizativas y puestos de trabajo que permitan a las autoridades tomar decisiones informadas, mantener actualizada la informaci�n salarial de los empleados p�blicos en las distintas carreras e implementar la pol�tica de capacitaci�n de los empleados p�blicos a nivel gerencial. La Procuradur�a de la Administraci�n �coadyuva a que la Administraci�n P�blica desarrolle su gesti�n con estricto apego a los principios de legalidad, calidad, transparencia, efi ciencia, eficacia y moralidad en la prestaci�n de los servicios p�blicos� (http://www.procuraduria-admon.gob.pa/). El grado de autonom�a de los mandos medios y altos para desempe�ar su papel como gestores de RH es elevado en tanto pueden disponer libremente de las plazas que tienen a su cargo. En contraposici�n, es limitada la autonom�a de los directores de RH debido a que su nombramiento y permanencia en el puesto depende de los ministros, lo que convierte a �stas �reas en meras gestoras de tr�mites del personal. Se percibe que los mandos medios y superiores as� como los responsables de RH cuentan con formaci�n suficiente para desempe�arse como gestores y responsables del personal a su cargo, a pesar de lo cual no asumen de manera satisfactoria su responsabilidad como tales. Los directivos no siempre se involucran en la gesti�n del personal a su cargo y s�lo participan cuando desean sustituir o destituir al empleado. Actualmente, algunas dependencias est�n solicitando a la DIGECA el dictado de cursos para el personal de RH con la finalidad de brindar conocimientos sobre el r�gimen de carrera administrativa y los procedimientos disciplinarios, mejorar la coordinaci�n entre las oficinas de RH (centrales y regionales) y contar con instrumentos para identificar las necesidades y debilidades del personal. La DIGECA es percibida como una instancia que a�n debe superar muchos retos para desempe�ar el papel de promoci�n, implantaci�n y

supervisi�n de la carrera administrativa. Entre los principales obst�culos se mencionan su dependencia de la Presidencia, que la vuelve vulnerable a los vaivenes pol�ticos, y la superposici�n de funciones que tiene con la DDI en cuanto a la planificaci�n de la carrera administrativa, elaboraci�n y manejo de informaci�n sobre los empleados p�blicos y elaboraci�n e implementaci�n de planes de capacitaci�n para los funcionarios de carrera. La raz�n por la que se presenta esta superposici�n de funciones deriva del hecho de que antes de la creaci�n de la DIGECA, los asuntos sobre carrera administrativa eran llevados por el entonces Ministerio de Planeaci�n y Pol�tica Econ�mica (MPPE), ahora MEF. Con la creaci�n de la DIGECA, los funcionarios con tareas relacionadas a la carrera administrativa que antes pertenec�an al MPPE fueron suscritos a esta nueva unidad. En la actualidad se realizan esfuerzos por parte de ambas dependencias (DIGECA y MEF) para eliminar superposiciones, transferir responsabilidades y corregir la normativa que les asigna tareas similares (como por ejemplo, la planificaci�n de la capacitaci�n). 388

S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� Valoraci�n simb�lica de los subsistemas de recursos humanos SUBSISTEMAS DE LA GESTI�N DE RECURSOS HUMANOS ESTRATEGIA [+/�] Organizaci�n del trabajo Gesti�n del empleo Gesti�n del rendimiento Gesti�n de la compensaci�n Dise�o de puestos Definici�n de perfiles Incorporaci�n Movilidad Desvinculaci�n Planificaci�n Evaluaci�n Planificaci�n [�] Gesti�n del desarrollo Gesti�n de las relaciones humanas y sociales Clima laboral Relaciones laborales Pol�ticas sociales [+/�] [+/�] [�] [�] [+/�] Retribuci�n monetaria y no monetaria Promoci�n y carrera Aprendizaje individual y colectivo 389

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA II. INDICADORES A) Indicadores Cuantitativos15 1. Tasa de designaciones pol�ticas I. Cargos que prev�n designaci�n pol�tica en la 667 A�o: 2004. Este dato incluye al personal que no pertenece Administraci�n Central a ninguna carrera profesional, es decir, a personal de confianza. Fuentes: a) Compendio de las clases ocupacionales de las instituciones centralizadas (DCA), b) Sitios en internet de la Asamblea Legislativa, Ministerio P�blico, Tribunal Electoral, Fuerza P�blica, Contralor�a General, �rgano Judicial y Ministerio de la Juventud, Mujer, Ni�ez y Familia. II. Total de cargos administrativos de la 93.912 A�o: 2004. Administraci�n Central Fuente: Estado de las Finanzas del Sector P�blico, Planilla y Evoluci�n de algunos indicadores econ�micos al 31 de marzo de 2004 (MEF). I / II (en porcentaje) 0.71% Peso fiscal del empleo p�blico 2. N�mina salarial del gobierno central / Producto Bruto Interno I. Gastos obligados en servicios personales de la 797,3 A�o: 2004. C�lculo propio. El gasto en servicios personales Administraci�n Central (millones) del gobierno central representa el 35% del gasto corriente. El monto de gastos corrientes presupuestado para 2004 fue de 2278 millones de d�lares. Fuentes: Armijo (2004) y Direcci�n Nacional de Presupuesto del MEF. II. PBI (millones) 12.900 A�o: 2003 Fuente: Banco Mundial (World Develompment Indicators 2004) I / II 6,18% Incentivos del Servicio Civil 3. Compresi�n vertical de los salarios I. Asignaci�n mensual de la m�xima categor�a (mensual) 3500 A�o: 2004. Salario correspondiente a algunos ministros; se trata del sueldo base, existiendo adicionales en concepto de gastos de representaci�n por otros US$ 3500. Fuente: Defensor�a del Pueblo. http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa II. Asignaci�n mensual del categor�a m�nima (mensual) 200 A�o: 2004 Fuente: Defensor�a del Pueblo. http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa I / II 17.5 15 Tipo de cambio: bs 1 por cada US$ 390

S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� Incentivos del Servicio Civil 4. Sueldo gubernamental promedio del gobierno central / PIB per c�pita I. Sueldo promedio Administraci�n Central (anual) 8.489,86 A�o: 2004. Gastos obligados en servicios personales de la Administraci�n Central entre N�mero total de empleados p�blicos en la Administraci�n Central. Fuente: MEF y Armijo (2004) II. PBI per c�pita (anual) I / II 4.299,34 1,97 A�o: 2003 C�lculo propio. PIB entre n�mero de habitantes. Incentivos del Servicio Civil 5. Sueldo gubernamental promedio del gobierno central / sueldo promedio del sector privado I. Sueldo promedio Administraci�n Central 507,90 A�o: 2003 (mensual en USD) Fuente: Estad�stica de Trabajo Volumen II. Direcci�n de Poblaci�n y Vivienda de la Contralor�a. II. Sueldo promedio del sector privado (USD) 473,87 A�o: 2003 Fuente: Estad�stica de Trabajo Volumen II. Direcci�n de Poblaci�n y Vivienda de la Contralor�a. I / II 1.07 Dotaci�n de Servicio Civil 6. N�mero total de empleados p�blicos en el gobierno central / poblaci�n total I. N�mero total de empleados p�blicos en la 93.912 A�o: 2004 Administraci�n Central Fuente: Estado de las Finanzas del Sector P�blico, Planilla y Evoluci�n de algunos indicadores econ�micos al 31 de marzo de 2004, MEF. II. Poblaci�n Total 3.000.463 A�o: Estimado a julio de 2004 Fuente: World Factbook, Central Intelligence Agency. I / II 3% 7. Gasto p�blico total del gobierno central (excluye pensiones y servicio de la deuda) / N�mero total de empleados p�blicos del gobierno central I. Gasto p�blico total de la Administraci�n Central 4.710 A�o: 2004 (millones) Fuente: Direcci�n General de Presupuesto del MEF. II. N�mero total de empleados p�blicos de la 93.912 A�o: 2004 Administraci�n Central Fuente: Estado de las Finanzas del Sector P�blico, Planilla y Evoluci�n de algunos indicadores econ�micos al 31 de marzo de 2004, MEF. I / II 0,05 391

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA B) �ndices para la evaluaci�n de los sistemas de servicio civil Tabla de �ndices �ndice Valor �ndices (escala 0 a 20) Porcentaje de la escala Sub�ndice Valor sub�ndices (escala 0 a 10) Porcentaje de la escala (E) Efi ciencia 2.00 10% (M) M�rito 0.31 2% (CE) Consistencia estructural 2.73 14% (CES) Coherencia estrat�gica 1.29 13% (CD) Consistencia directiva 1.14 11% (CP) Consistencia procesos 1.71 17% (CF) Capacidad funcional 2.59 13% (COM) Competencia 1.81 18% (EI) Efi cacia incentivadora 0.54 5% (FL) Flexibilidad 1.45 15% (CI) Capacidad integradora 3.53 18% Efi ciencia La planificaci�n del sistema de RH es la que presenta las mayores debilidades, con d�ficit y excesos de personal seg�n las dependencias y poca capacidad para la redistribuci�n de empleados y tareas. El sistema es costoso para la econom�a del pa�s; en conjunto, los salarios del sector p�blico son levemente superiores a los del sector privado, a pesar de que grandes sectores de trabajadores cobran menos que el salario m�nimo del sector privado. Se genera un alto costo por indemnizaciones por despidos no justifi cados. La mayor inequidad, no obstante, es la interna. Se rescatan como aspectos algo m�s adecuados la existencia de un r�gimen de pensiones que aunque est� muy debilitado y otorga pensiones bajas, sigue funcionando, y la trayectoria de inversi�n en capacitaci�n, a trav�s de la aplicaci�n de un fondo educativo. M�rito

Se trata de un sistema clientelar en el cual la variable pol�tica es determinante para el ingreso y el mantenimiento del empleo. Si bien se inici� un proceso de reencasillamiento, el mismo fue interrumpido. La LCA defi ne adecuadamente los requisitos e instrumentos de acceso pero los mismos no son utilizados. Consistencia Estructural Coherencia estrat�gica. El clientelismo pareciera ser la estrategia dominante, y a ella se relegan los restantes objetivos organizacionales. Consistencia directiva. El clientelismo dominante se apoya en un amplio margen de maniobra de los directivos para designar, rotar y despedir a un trabajador, fundado en cuestiones estrictamente pol�ticas. 392

S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� Consistencia de procesos. La consistencia de los procesos de gesti�n de recursos humanos es muy baja. En particular, est�n muy poco desarrollados los subsistemas de planifi caci�n, rendimiento, compensaciones y desarrollo de carrera. Se destacan por su valoraci�n positiva el bajo nivel de conflictividad sindical y la descripci�n de puestos, realizada por una consultora externa, a pesar de que la misma no es tenida en cuenta para la gesti�n. Capacidad Funcional Competencia. Se destaca la debilidad del subsistema de empleo. Como fortalezas resaltan los avances registrados en la definici�n de perfi les, aunque �stos no son utilizados, y la inversi�n en capacitaci�n, a pesar de que la excesiva rotaci�n por cuestiones pol�ticas impide impactos positivos en el mediano/largo plazo. Efi cacia. La gesti�n del rendimiento es pr�cticamente inexistente, y el sistema de remuneraciones muy poco eficiente. No existe posibilidad de despido por bajo rendimiento y el sistema disciplinario est� dise�ado pero observa una baja utilizaci�n. En algunas dependencias existen reconocimientos no monetarios. Flexibilidad. La necesidad de contar con cargos vacantes para su uso clientelar, ha impuesto la pr�ctica de la rotaci�n de los anteriores ocupantes del puesto. Como aspecto positivo se destaca el desarrollo legal-administrativo del dise�o de puestos y la presunci�n de la calidad de la capacitaci�n que muchos funcionarios cursan en el extranjero. Capacidad Integradora Refleja las limitaciones de la gesti�n del empleo, rendimiento, remuneraciones y desarrollo de carrera. Se rescata en t�rminos relativos la gesti�n de las relaciones laborales por el bajo grado de conflictividad actual, aunque se comenta que a pesar que la garant�a laboral sindical est� garantizada por la LCA, en la pr�ctica se generan muchos despidos de representantes sindicales. III. CONCLUSIONES An�lisis de �reas Causales Existen varias leyes que regulan las carreras de empleados p�blicos en Panam�. La LCA entr� en vigencia hace diez a�os pero las pr�cticas de

gesti�n de RH no se han modifi cado. La planificaci�n de RH del gobierno central est� orientada casi exclusivamente al objetivo de reducci�n del gasto. Sin embargo, se observa un comportamiento contradictorio en los nuevos funcionarios pol�ticos que designan a empleados de su confianza, generando despidos injustifi cados y/o duplicaci�n de salarios. En la actualidad, la DIGECA y los nuevos directores de RH est�n trabajando coordinadamente para la implementaci�n de la carrera administrativa; se est�n revisando el n�mero de empleados p�blicos, la concordancia entre las actividades realizadas y las funciones descritas en manuales de puestos, as� como la unificaci�n de c�digos de puestos. En cuanto a la organizaci�n del trabajo, se cuenta con manuales de puestos y varios documentos sobre clasificaci�n y jerarquizaci�n, aunque no hay evidencia de que las oficinas de RH y sus representaciones regionales las usen. La DIGECA y el MEF no supervisan su aplicaci�n. Actualmente se est�n revisando los documentos sobre organizaci�n del trabajo para su actualizaci�n y correcci�n. En la gesti�n del empleo prevalece la politizaci�n de las decisiones de incorporaci�n, movilidad y desvinculaci�n. Aunque los procedimientos est�n dise�ados, �stos no se aplican. Los empleados p�blicos tienen una alta probabilidad de ser destituidos ante cambios de ministros sin que esto tenga relaci�n con el desempe�o. Esta incertidumbre laboral limita la productividad. En el gobierno central, los trabajadores no est�n sujetos a evaluaciones y a�n no se ha elaborado el procedimiento para hacerlo, lo que tampoco tiene sentido frente a la inestabilidad laboral y la alta rotaci�n de personal. En cuanto a la compensaci�n, la inexistencia de una ley de salarios permite a los mandos al 393

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA tos incrementar los sueldos de sus subalternos de manera discrecional, y sin relaci�n con criterios de eficiencia, capacitaci�n o antig�edad. Se observa inequidad hacia el interior de una organizaci�n, entre distintas dependencias del gobierno central, entre �stas y los entes descentralizados, y entre empleados permanentes y aquellos con contrataci�n eventual o contingente. No hay sistemas de carrera y las oportunidades de movilidad horizontal o vertical son escasas. La inversi�n en capacitaci�n no es efi ciente ya que, si bien es posible acceder a buenas ofertas de capacitaci�n, el impacto es de corto plazo por la pr�ctica de despidos masivos ante cambios de gobierno. Las relaciones laborales no presentan niveles altos de conflicto; las asociaciones de empleados p�blicos no cuentan con garant�a sindical, a pesar de lo cual la FENASEP ha logrado un espacio importante en el terreno pol�tico. Factores del Contexto Interno y Entorno La historia institucional de Panam� muestra que el control del Estado de los �ltimos 65 a�os ha estado en manos de un grupo reducido de l�deres y sus familiares directos, lo que ha sido sostenido por un sistema clientelar de gobierno. Los avances normativos realizados durante los �90 no han mellado este sistema, lo que hace dudar de las posibilidades reales del nuevo gobierno de implantar cambios, m�s a�n si se tiene en cuenta que apenas asumido repiti� la vieja pr�ctica de generar despidos y nuevos nombramientos en forma masiva, en un contexto de restricci�n del gasto en salarios. Conclusiones Principales del Diagn�stico La variable pol�tica influye en gran medida la gesti�n de RH en el sector p�blico, afectando los procedimientos y el funcionamiento de todos los sistemas de carrera (administrativa, docente, servicio exterior, entre otros). Con el cambio de gobierno se generaron algunas condiciones que mejoran las posibilidades de implementar la carrera administrativa: los funcionarios de la DIGECA han recuperado capacidad de maniobra y tienen garantizada la existencia de la dependencia, las asociaciones han logrado incorporar un representante en la legislatura y los empleados p�blicos encuentran incentivos para apoyarla, principalmente por la

garant�a de estabilidad, pero no puede dejar de ponderarse la presi�n que puede ejercer el sector pol�tico por la p�rdida de beneficios que reporta la discrecionalidad vigente. Armijo (2004) se�ala que el fortalecimiento de las instituciones reguladoras y de control tambi�n mejora las posibilidades de �xito de las reformas. La preexistencia de la normativa necesaria permite al gobierno concentrarse en la implementaci�n de la carrera administrativa, sin el desgaste que deriva de las negociaciones que enfrentan los pa�ses que a�n no han logrado superar esa etapa. La DIGECA es visualizada como un �rgano con autonom�a limitada tanto por su dependencia de la Presidencia como por la superposici�n de sus tareas con las de la DDI. Armijo (2004) se�ala que si bien la mayor�a de los actores pol�ticos reconocen la necesidad de hacer una modernizaci�n de la administraci�n p�blica, a�n no hay estrategias claras de largo plazo para lograrlo. IV. RECOMENDACIONES Los esfuerzos mayores deben centrarse en la implantaci�n de la LCA. Tomada la decisi�n pol�tica, la gesti�n del Presidente Torrijos deber�a aprovechar el actual apoyo de la ciudadan�a para conferir a la DIGECA la autoridad y el respaldo necesario para avanzar en la implementaci�n de la LCA y reiniciar los procesos de acreditaci�n. Asimismo, deber� consensuar con el Legislativo la forma de ajustar a los nuevos escenarios el proyecto ya elaborado de ley de salarios, a los efectos de reducir las inequidades salariales. La puesta en marcha y consolidaci�n de la carrera administrativa en este lustro permitir�a al PRD otorgar garant�a de estabilidad laboral a los empleados p�blicos que trabajen durante su administraci�n. 394

Otra funci�n indelegable del Presidente consiste en instruir a sus funcionarios pol�ticos y exigir el cumplimiento de las pol�ticas de reducci�n de estructuras y del gasto en salarios; de lo contrario, la incoherencia estrat�gica no s�lo condicionar� la viabilidad econ�mica del actual gobierno, sino la credibilidad sobre las reales intenciones de modificar los sistemas de gesti�n de RH. En la fase operativa, esta coordinaci�n estrat�gica puede incluir la comunicaci�n a los nuevos funcionarios de los costos que generan los despidos injustificados, as� como las formas alternativas de cubrir las necesidades de personal. El proceso de implementaci�n de la LCA requiere la revisi�n de las funciones, responsabilidades y atribuciones de la DIGECA y la DDI. Esto evitar� duplicidades, permitir� el uso efi ciente de recursos y otorgar� certeza a los restantes involucrados en la gesti�n de RH sobre los pasos a seguir en caso de necesitar asistencia t�cnica. La DIGECA y la DDI, junto con las ofi S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� cinas de RH, deben trabajar coordinadamente a los efectos de implementar las leyes sancionadas y los procedimientos dise�ados para la carrera administrativa. Entre otras acciones, se hace necesario que elaboren y compartan una base de datos comunes. Los programas de capacitaci�n para el personal de RH deben abarcar a las ofi cinas centrales y regionales e incluir la transferencia de conocimiento sobre los nuevos procedimientos dise�ados y las responsabilidades que les confi ere la LCA. Asumir esta funci�n permitir� a la DIGECA mejorar los canales de comunicaci�n con los directores de RH de las distintas dependencias, lo que facilitar� la asunci�n del rol de asesoramiento y supervisi�n de la implementaci�n del sistema de carrera. Tambi�n se hace necesario socializar la ley entre los trabajadores para que conozcan los derechos y obligaciones que les dar� la acreditaci�n como empleados p�blicos. 395

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA V. TABLA DE S�NTESIS Categor�as Factores Comentarios del Evaluador Antecedentes Control del canal de Panam� por USA hasta 2000. Historia pol�tica reciente marca dominaci�n de dos l�deres militares nacionalistas (Torrijos-Noriega); controlaron escenario pol�tico entre 1968 y 1989. Noriega fue apresado por USA y condenado en 1992 por tr�fico de drogas y lavado de dinero. Despu�s de interregno de alianza de partidos, en 2004 asume nuevamente PDR con Mart�n Torrijos como presidente. An�lisis del contexto An�lisis del marco LCA (1994) y Reglamento (1997). En 1997�99, procedimientos para ingreso, institucional legal ausencias, periodos de prueba, reingresos, reintegros, retiro, movilidad y capacitaci�n. En la realidad, bajo cumplimiento de LCA. Indicios de que nueva gesti�n estar�a interesada en revertir la situaci�n pero se observan contradicciones. Se prev� reforma de la ley. An�lisis funcional An�lisis organizativo DIGECA, autoridad de implementaci�n de la LCA. del servicio civil de la funci�n Recursos Humanos Indicadores cuantitativos sistema de SC analizado DDI: estructuras org�nicas y pol�tica de capacitaci�n a nivel gerencial. Junta T�cnica: �rgano legislativo, asesoramiento a Ejecutivo en materia de RH y aprobaci�n reglamentos internos de algunas dependencias. Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n: �rgano judicial cuya misi�n es dar seguimiento y resolver conflictos individuales y colectivos relacionados con la LCA y sus reglamentos. Serias dificultades de compatibilizaci�n de informaci�n sobre RH. �ndice de puestos pol�ticos no representativo: nombramientos responden siempre a criterios pol�ticos. Promedio salarial levemente superior al del sector privado, pero grandes sectores cobran menos que el b�sico del sector privado. Amplia distancia salarial entre extremos. An�lisis por Planifi caci�n Planificaci�n sesgada por el componente presupuestario. Informaci�n diferente entre subsistemas Organizaci�n del trabajo Gesti�n del empleo Gesti�n del Rendimiento Gesti�n de la Compensaci�n Gesti�n del Desarrollo Gesti�n de las Relaciones Humanas y Sociales distintas agencias (DIGECA-Contralor�a y la DNP). Existen estructuras organizativas y los manuales institucionales (TOP) que datan

de 1999. MEF elabor� descripciones de puestos, que no coinciden con la estructura real. Ingreso determinado por cuestiones pol�ticas. No se cumplen disposiciones de la LCA. S�lo en algunas dependencias se eval�a en forma ocasional, no se siguen formatos predeterminados y los resultados no se comunican a los empleados. No existe una ley de salarios y esto resulta funcional a discrecionalidad de los jefes directos. Los salarios del sector p�blico en conjunto son levemente superiores a los del sector privado, pero los empleados perciben que no son adecuadamente retribuidos debido a la gran inequidad interna. Contemplan retribuciones at�picas (tres compensaciones anuales fijas para todo el personal) pero ninguna de ellas incentiva al esfuerzo o m�rito. La LCA contempla procesos de ascenso para los empleados p�blicos pero no se aplican; hay muy pocas oportunidades de desarrollo profesional, no existen planes de carrera debido a la inestabilidad laboral y las promociones est�n sujetas a arbitrariedades y clientelismo pol�tico. Por aplicaci�n de un �Fondo Educativo� se capacita al personal pero la inversi�n es ineficiente por la alta rotaci�n por cuestiones pol�ticas. Inexistencia de pol�ticas de clima organizacional. Asociaciones muy cercanas al partido pol�tico oficial. Bajo nivel de conflicto sindical (tuvieron pico en 1990 con manifestaciones). No hay garant�a de estabilidad laboral sindical, muchos son excluidos de la carrera. Seguro m�dico y por riesgo profesional, pr�stamos para viviendas y protecci�n de la maternidad. �ndices del sistema Los �ndices representan en promedio alrededor de un 11% de la escala prevista, de servicio civil entre un m�nimo de 2% para el �ndice de m�rito y un m�ximo de 18% para el �ndice de capacidad integradora. 396

ANEXOS ANEXO I. Valoraci�n de los Puntos Cr�ticos (Ver anexo fi nal) ANEXO II. Ficha T�cnica del Informe � Fecha de Finalizaci�n del Informe Fecha del diagn�stico: Noviembre 2004 Fecha de la revisi�n: Enero 2005 � Consultores Mercedes Iacoviello � M�nica Iturburu � Ivania de la Cruz Orozco Asistentes: Yanina Azzolina � Mar�a Jes�s Zuvanic � Fuentes de Obtenci�n de la Informaci�n Documentos Armijo, Marianela (2004) Investigaci�n Diagn�stica de la Administraci�n P�blica Paname�a y Lineamientos de Acci�n, Procuradur�a de la Administraci�n, Panam�. http://www.procuraduriaadmon.gob.pa/ultima%20version-Diagn ostico%20de%20la%20Ad.%20Publica.pdf Ayala, Carlos (2003) Las organizaciones sindicales centroamericanas como actores del sistema de relaciones laborales: El caso de Panam�. http://www.oit.or.cr/mdtsanjo/actrav/ pdf/Panama.pdf Ayala, Carlos (2004) El Derecho del Trabajo y el Sector P�blico, Editorial Portobelo, Panam�. Departamento de Informaci�n Econ�mica y Estad�stica (2003), Estad�sticas Econ�micas 2003, Ministerio de Econom�a y Finanzas, Direcci�n de An�lisis y Pol�ticas Econ�micas. http://www.mef.gob.pa/informes/Informe%20Ec on%C3%B3mico%20Tercer%20Trimestre%202 003/Estad%C3%ADsticas%20Econ%C3%B3 micas%202003%20Panam%C3%A1.pdf S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� Direcci�n Nacional de Presupuesto (2004) Exposici�n de motivos: Proyecto de Presupuesto General del Estado para la Vigencia Fiscal 2005, Panam�. Guerra, Alberto E. (2003) Antecedentes, realidades y perspectivas de la carrera administrativa,

Documento presentado en el VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administraci�n P�blica, Panam�. http://unpan1.un.org/ intradoc/groups/public/documents/CLAD/ clad0047432.pdf Ministerio de Econom�a y Finanzas (2003), Informe Econ�mico Anual 2003, Rep�blica de Panam�. http://www.mef.gob.pa/informes/ Anual2003-Consolidado.pdf Presidencia de la Rep�blica de Panam� / Direcci�n General de Carrera Administrativa (2003) Estad�sticas. Documento presentado durante la �XII Reuni�n de Directores de Servicio Civil y de Recursos Humanos del Istmo Centroamericano: Las Reformas de Servicio Civil en Centroam�rica y Tendencias Modernas en la Gesti�n del Empleo P�blico�, organizado por la Direcci�n General de Servicio Civil de la Secretar�a de Estado del Despacho Presidencial de la Rep�blica de Honduras, conjuntamente con el Instituto Centroamericano de Administraci�n P�blica, ICAP. Tegucigalpa, Honduras. Presidencia de la Rep�blica de Panam� / Direcci�n General de Carrera Administrativa (2003) Informe Nacional de Panam�. Documento presentado durante la �XII Reuni�n de Directores de Servicio Civil y de Recursos Humanos del Istmo Centroamericano: Las Reformas de Servicio Civil en Centroam�rica y Tendencias Modernas en la Gesti�n del Empleo P�blico�, organizado por la Direcci�n General de Servicio Civil de la Secretar�a de Estado del Despacho Presidencial de la Rep�blica de Honduras, conjuntamente con el Instituto Centroamericano de Administraci�n P�blica, ICAP. Tegucigalpa, Honduras. 397

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA Normativa � Decreto de Gabinete N� 168 �Seguro Educativo�, Dictado por la Junta Provisional de Gobierno y publicado el 06/08/1971 y con vigor desde el 01/09/1971 http://www.asamblea. gob.pa/NORMAS/1970/1971/1971_ 029_1492.PDF � Decreto Ejecutivo N� 222, Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa. 12 de septiembre de 1997. http://www.asamblea.gob. pa/NORMAS/1990/1997/1997_155_0485. PDF � Ley N� 9, 20 de junio de 1994, Ley de Carrera Administrativa. http://html.rincondelvago. com/carrera-administrativa-en-panama.html � Reglamento de Ascenso en la Carrera Administrativa, 1998. http://www.presidencia.gob. pa/digeca/normativa/reg_ascenso.htm � Direcci�n General de Carrera Administrativa, enero de 1999. Modelo de Reglamento Interno para las Instituciones del Sector P�blico, Resoluci�n N� 2 del 7 de enero de 1999 de Junta T�cnica de Carrera Administrativa http://www.presidencia.gob.pa/digeca/ normativa/reg_interno.htm � Reglamento de Capacitaci�n y Desarrollo de los Empleados P�blicos, julio de 1999. � Direcci�n General de Carrera Administrativa (2000), Resoluci�n por la cual se dictan procedimientos t�cnicos para el tr�mite de acciones de recursos humanos (Procedimientos t�cnicos de movilidad laboral, reintegro, per�odo de prueba, ausencias justifi cadas, reingreso, retiro de la Administraci�n P�blica y nombramiento). http://www.asamblea.gob. pa/NORMAS/1990/1998/1998_518_0065. PDF � Ministerio de la Presidencia, 15 de diciembre de 2004. �C�digo Uniforme de �tica de los Servidores P�blicos que laboran en las entidades del Gobierno Central�, Decreto Ejecutivo N� 246 http://www.presidencia.gob. pa/digeca/normativa/cod_etica.htm � Proyecto por medio del cual se reforma la Ley

N� 9 del 20 de junio de 1994. http://www. asamblea.gob.pa/legispan/proyectos/pdf/2004_ p_065.pdf 398

S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM� Entrevistas realizadas Nombre Organismo-�rea Cargo E-mail Lic. Yolanda Aizp� Alfredo Berrocal Santiago Montero Carlos Ayala Ana Leida Ya�ez Jos� Alba Lic. D. Avila Lic. Leticia Poveda Lic. Carlos Gonz�lez DIGECA FENASEP FENASEP FENASEP Ministerio de la Presidencia FENASEP Ministerio de Salud Ministerio de Gobierno y Justicia MEF � Direcci�n de Presupuesto Subdirectora General Secretario General Secretario Ejecutivo y encargado de Derechos Humanos Abogado Ex Subdirectora de Recursos Humanos Encargado de Formaci�n Sindical Subdirectora de Recursos Humanos Directora Interina de Recursos Humanos [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] Taller con Expertos Parte 1 Nombre Organismo-�rea Cargo E-mail Lic. Yolanda Aizp� Ana Leida Ya�ez DIGECA Ministerio de la Presidencia Subdirectora General Ex Subdirectora de

Recursos Humanos [email protected] [email protected] Parte 2 Nombre Organismo-�rea Cargo E-mail Alfredo Berrocal Santiago Montero Carlos Ayala Jos� Alba FENASEP FENASEP FENASEP FENASEP Secretario General Secretario Ejecutivo y encargado de Derechos Humanos Abogado Encargado de Formaci�n Sindical [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] 399

INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA Sitios web consultados Banco Mundial www.worldbank.org Biograf�as y Vidas http://www.biografiasyvidas.com Contralor�a General de la Rep�blica http://www.contraloria.gob.pa/index.htm Defensor�a del Pueblo http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa/ Direcci�n General de Carrera Administrativa http://www.digeca.gob.pa/ Ministerio de Econom�a y Finanzas http://www.mef.gob.pa P�gina de la Rep�blica de Panam� http://www.e-panama.gob.pa/ Sitio web del proyecto de investigaci�n http://iberoame.usal.es/legislativo/legislativos/ �El poder legislativo en Am�rica Latina, Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoam�rica y Portugal, Universidad de Salamanca Abreviaturas DIGECA Direcci�n General de Carrera Administrativa DDI Direcci�n de Desarrollo Institucional FENASEP Federaci�n Nacional de Empleados P�blicos LCA Ley de Carrera Administrativa MEF Ministerio de Econom�a y Finanzas SGM Secretar�a de Gesti�n de Metas MPPE Ministerio de Planeaci�n y Pol�tica Econ�mica 400