Curs Finante Partea I.docx

CAPITOLUL 1 CONŢINUTUL ECONOMIC, FUNCŢIILE ŞI ROLUL FINANŢELOR PUBLICE În vorbirea curentă, ca şi în literatura de specialitate, se folosesc mai multe expresii făcând parte din familia cuvântului finanţe, în sensuri apropiate sau diferite, după caz: finanţe, finanţe publice, finanţe private, finanţe socialiste. Cuvântul finanţe îşi are originea în limba latină. În secolele al XIII-lea - al XIV-lea se foloseau expresiile finatio, financias şi financia pecuniaria, în sensul de “plată în bani”. Se presupune că aceste expresii derivă de la cuvântul finis, utilizat adesea în sensul de “termen de plată1. Urmărind etimologia cuvântului şi determinările sale semantice se pot desprinde două concluzii preliminare: a) cuvântul finanţe este strâns legat de acela de bani (în vorbirea curentă adesea substituindu-se) dar mai ales de expresia - plată în bani -, deci nu bani pur şi simplu, ci bani angajaţi în efectuarea unei plăţi; b) cuvântul finanţe are însă, încă de la începuturile sale, o strânsă legătură cu statul, mai exact spus, cu veniturile şi cheltuielile băneşti ale acestuia2. În sensul său cel mai general, spune un autor francez, acest termen desemnează tot ceea ce are legătură cu banii. O precizare se impune din nou: finanţele îşi leagă apariţia şi evoluţia lor de aceea a banilor, dar nu înseamnă pur şi simplu bani şi nici măcar nu se referă la toate plăţile efectuate cu ajutorul acestora. Procurarea şi distribuirea resurselor financiare ale statului se realizează în procesul repartizării produsului intern brut cu ajutorul unor metode şi instrumente specifice, într-un cadru juridic adecvat, în scopul satisfacerii nevoilor sociale şi al influenţării activităţii economice. Aceste prelevări şi redistribuiri de resurse băneşti au loc între persoane fizice şi juridice, prin intermediul autorităţilor publice şi afectează, direct sau indirect, întreaga economie naţională şi pe toţi membrii societăţii. De aici, concluzia, pe care o împărtăşim, că finanţele exprimă relaţii sociale, de natură economică, în expresie bănească, ce apar într-un anumit proces şi cu un scop bine determinat. Alături de finanţele statului, devenite cu timpul finanţe publice, funcţionează finanţele private. Ele se deosebesc mai întâi prin obiectivele urmărite. Primele asigură suportul financiar pentru susţinerea acţiunilor publice, iar celelalte capitalul necesar afacerilor private. Primele vizează satisfacerea interesului general, iar celelalte obţinerea şi maximizarea profitului. Dintr-o altă perspectivă privite, finanţele reprezintă, în opinia noastră, operaţiile băneşti ce intervin între participanţii la formarea şi repartizarea fondurilor băneşti destinate susţinerii acţiunilor publice şi afacerilor private. 1.1. Conţinutul economic al finanţelor Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii este necesară constituirea unor importante fonduri băneşti la dispoziţia autorităţilor publice. Aceste fonduri se formează pe seama unei părţi din produsul intern brut şi sunt utilizate pentru finanţarea nevoilor sociale atât de interes naţional, cât şi local. Văcărel, I., Anghelache, G., Bistriceanu, G., Moşteanu, T., Bercea, F., Bodnar, M., Georgescu, F., Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, R.A. , Bucureşti, 2000 2 Tulai, C., Finanţe, Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca , 2007, p. 7 1

Fondurile la care ne referim se constituie pe seama transferului de valoare, de putere de cumpărare de la diverse persoane fizice şi juridice la dispoziţia organelor administraţiei de stat, centrale şi locale. De la aceste fonduri se efectuează transferuri de putere de cumpărare către diverşi beneficiari - persoane fizice şi juridice. Au loc, aşadar, fluxuri de resurse băneşti în dublu sens - către şi de la fondurile publice - ceea ce generează anumite relaţii (raporturi) sociale între participanţii la acest proces. Este vorba de:  relaţiile care apar între participanţii la procesul de constituire a fondurilor de resurse financiare, şi anume: - agenţii economici, indiferent de forma de proprietate, care desfăşoară activitate cu scop lucrativ şi membrii societăţii luaţi în mod individual, ca cetăţeni ai statului care realizează venituri -, pe de o parte, şi colectivitate, reprezentată prin stat, pe de altă parte;  relaţiile care apar între colectivitate, reprezentată prin stat, pe de o parte, şi beneficiarii fondurilor băneşti ce se constituie în economie: întreprinderi, instituţii publice, membri ai societăţii luaţi în mod individual, ca cetăţeni care încasează pensii, alocaţii pentru copii, ajutoare, burse şi alte indemnizaţii, pe de altă parte. Relaţiile sociale la care ne referim, apărute în procesul constituirii şi dirijării fondurilor de resurse băneşti din economie sunt, prin natura lor, relaţii economice, legate indisolubil de repartiţia produsului intern brut. În condiţiile existenţei producţiei de mărfuri şi ale acţiunii legii valorii, repartiţia celei mai mari părţi a produsului creat în economia naţională se face prin intermediul banilor, iar relaţiile economice analizate mai sus îmbracă formă bănească. Aceste relaţii economice, exprimate valoric, care apar în procesul repartiţiei produsului intern brut în legătură cu satisfacerea nevoilor colective ale societăţii, constituie relaţii financiare sau, pe scurt, finanţe. 1.2. Funcţiile finanţelor A. Funcţia de repartiţie a finanţelor publice În privinţa modului de manifestare a funcţiei de repartiţie, de cele mai multe ori, aceasta este prezentată, şi pe bună dreptate, ca o funcţie unitară. Această unitate decurge din interacţiunea celor două laturi ale sale şi anume: latura de mobilizare a resurselor băneşti în vederea alimentării fondurilor de natură financiară şi latura repartizării acestor fonduri în vederea cheltuirii lor pentru realizarea acţiunilor publice şi a afacerilor private. Funcţia de repartiţie a finanţelor publice cunoaşte două faze distincte, însă organic legate între ele: constituirea fondurilor şi distribuirea acestora3. Prima fază constă în formarea fondurilor de resurse financiare publice. La constituirea acestora participă:  întreprinderile, indiferent de forma de proprietate asupra capitalului social şi de forma juridică, de organizare a acestora;  instituţiile publice şi unităţile din subordinea acestora;  populaţia;  persoane juridice şi fizice rezidente în străinătate. Participarea la constituirea fondurilor publice de resurse financiare îmbracă forme diferite şi anume: impozite, taxe, contribuţii pentru asigurări sociale, amenzi, penalităţi, vărsăminte din veniturile instituţiilor şi chirii din concesiuni şi închirieri de terenuri şi alte bunuri proprietate de stat; venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat şi a Văcărel, I., Anghelache, G., Bistriceanu, G., Moşteanu, T., Bercea, F., Bodnar, M., Georgescu, F., Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, R.A. , Bucureşti, 2000 3

bunurilor fără stăpân; împrumuturi de stat primite de la persoane juridice şi fizice; rambursări ale împrumuturilor de stat acordate; dobânzi aferente împrumuturilor acordate; donaţii, ajutoare şi alte transferuri primite; alte venituri. Resursele care alimentează fondurile publice, în majoritatea lor covârşitoare îşi au izvorul în produsul intern brut şi într-o mai mică măsură în avuţia naţională sau în transferuri primite din străinătate. Aceste resurse provin din toate ramurile economiei naţionale, însă în proporţii diferite, în funcţie de gradul de dezvoltare a acestora. Cea de-a doua fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice constă în distribuirea fondurilor de resurse financiare publice pe beneficiari - persoane juridice şi fizice. Repartiţia propriu-zisă este precedată de inventarierea nevoilor sociale existente în anul (perioada) de referinţă, cuantificarea acestora în expresie bănească şi ierarhizarea lor în funcţie de acuitatea şi importanţa pe care o prezintă, unele în raport cu celelalte. Cum nevoile sociale, care exprimă cererea de resurse financiare de la fondurile publice, întrec cu mult resursele posibile de procurat pe plan naţional, adică oferta de resurse financiare, este necesar ca autorităţile publice competente să trieze cererile formulare de organele centrale şi locale abilitate şi să stabilească opţiunile lor în funcţie de anumite criterii. Distribuirea resurselor financiare reprezintă, de fapt, dimensionarea volumului cheltuielilor publice pe destinaţii, şi anume pentru: a) învăţământ, sănătate, cultură; b) asigurări sociale şi protecţie socială; c) gospodărie comunală şi locuinţe; d) apărare naţională; e) ordine publică; f) acţiuni economice; g) alte acţiuni; h) datorie publică. În cadrul fiecărei destinaţii, resursele se defalcă pe beneficiari, obiective şi acţiuni. Prin urmare, constituirea şi dirijarea fondurilor publice de resurse financiare constituie un proces unitar şi neîntrerupt care se realizează cu ajutorul funcţiei de repartiţie a finanţelor şi joacă un rol important în înfăptuirea reproducţiei sociale lărgite. Distribuirea şi redistribuirea produsului intern brut, mijlocite de finanţe, se înfăptuiesc în cadrul aceleiaşi forme de proprietate (prelevări de resurse de la unităţi de stat la fondurile publice şi, respectiv, transferuri de resurse de la aceste fonduri la unităţi de stat) sau cu schimbarea formei de proprietate (prelevări de resurse de la unităţi economice private) ori mixte şi de la populaţie la fondurile publice, şi, respectiv, transferuri de resurse de la aceste fonduri către beneficiari din alte sectoare sociale şi populaţie. Cele arătate până aici se referă la redistribuirea, cu ajutorul finanţelor, a produsului intern brut pe plan intern. Deosebit de aceasta, adesea se produce o redistribuire a resurselor financiare pe plan internaţional. Este vorba de:  primirea de împrumuturi externe care, pe de o parte, completează resursele financiare publice ale ţării considerate, iar pe de alta, antrenează cheltuieli publice cu rambursarea ratelor scadente şi plata dobânzilor şi comisioanelor aferente;  acordarea de împrumuturi externe care, pe de o parte, antrenează plăţi din resursele financiare publice ale ţării considerate, iar pe de alta, generează încasări de resurse la rambursarea de către debitori a ratelor scadente şi la plata dobânzilor aferente;  achitarea cotizaţiilor şi a contribuţiilor datorate organismelor internaţionale de către stat sau de alte entităţi de drept public;  primirea sau acordarea, după caz, de ajutoare externe de către stat, pentru înlăturarea consecinţelor grave provocate de calamităţi naturale, accidente, războaie, revoluţii etc. Redistribuirile de resurse financiare care au loc între state se efectuează în baza unor acorduri şi convenţii bi şi/sau multilaterale ori a unor decizii unilaterale, în condiţii de rambursabilitate sau cu titlu definitiv cu sau fără contraprestaţie directă. În concluzie, constituirea fondurilor publice şi private de natură financiară nu reprezintă un scop în sine, ci ea se face în vederea repartizării şi cheltuirii acestora pentru susţinerea acţiunilor publice şi a afacerilor private. Tocmai de aceea prima latură a funcţiei de repartiţie este însoţită, în mod obligatoriu, de cea de a doua, care asigură repartizarea

fondurilor constituite. Această latură se manifestă însă diferit la cele două grupe de fonduri şi chiar de la un fond la altul în cadrul aceleiaşi grupe. B. Funcţia de control a finanţelor publice Finanţele publice se manifestă şi ca mijlocitor al exercitării controlului prin bani asupra diverselor aspecte ale vieţii economico-sociale. Or, capacitatea finanţelor publice de a mijloci efectuarea controlului financiar asupra modului de înfăptuire şi rezultatelor obţinute în diferitele activităţi economice şi sociale exprimă esenţa funcţiei de control ce revine acestora. În principiu, administrarea resurselor, în general, şi a celor financiare, în special, necesită evidenţe cât mai exacte, asupra existenţei şi mişcării acestora, cunoaşterea şi urmărirea modului de formare şi utilizare a lor, asigurând rezultate pozitive maxime, inclusiv respectarea anumitor principii de gestiune şi a reglementărilor privind activitatea financiară la nivelul fiecărei entităţi sau structuri funcţionale. În acest context, finanţele publice au şi menirea de a mijloci exercitarea controlului bănesc asupra unor domenii ale activităţii economice şi sociale îndeplinind funcţia de control. Recunoaşterea funcţiei de control a finanţelor publice are suport obiectiv în faptul că manifestarea fenomenelor financiare creează cadrul necesar pentru executarea controlului financiar. Prin comparaţie, munca de control financiar efectuată de către anumite persoane care îndeplinesc, în cadrul juridic creat, funcţii administrative ce conferă atribuţiuni de controlori financiari imprimă acestui control şi o componentă subiectivă. Latura obiectivă a controlului prin finanţele publice rezidă în faptul că acesta se poate executa de către persoane numite să presteze o asemenea muncă de control acolo unde, în prim plan, se derulează procese şi relaţii financiare în care sunt implicate direct sau indirect autorităţi sau entităţi publice, respectiv resurse publice. Necesitatea funcţiei de control a finanţelor publice decurge din faptul că fondurile de resurse financiare publice constituite la dispoziţia statului aparţin întregii societăţi. Aceasta este interesată în: asigurarea resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor sociale; dirijarea resurselor respective cu luarea în considerare a priorităţilor stabilite de autorităţile abilitate; utilizarea resurselor financiare în condiţii de maximă eficientă economică, eficacitate socială şi de altă natură; armonizarea intereselor imediate ale societăţii cu cele de perspectivă la dimensionarea resurselor financiare puse la dispoziţia statului şi, respectiv, a colectivităţilor locale şi la orientarea acestora către diferite destinaţii4. Controlul financiar constituie o manifestare a funcţiei de control a finanţelor publice. Această din urmă funcţie se referă la modul de constituire a fondurilor în economie, la repartizarea acestora pe beneficiari şi la eficienţa (eficacitatea) cu care unităţile economice cu capital de stat şi instituţiile publice utilizează resursele de care dispun, indiferent dacă acestea sunt proprii sau împrumutate. Funcţia de control a finanţelor publice este strâns legată de funcţia de repartiţie, dar are o sferă de manifestare mai largă decât aceasta, deoarece vizează, pe lângă constituirea şi repartizarea fondurilor din economie, şi modul de utilizare a resurselor. Între cele două funcţii ale finanţelor publice există raporturi de intercondiţionare: funcţia de repartiţie oferă câmp de manifestare funcţiei de control, iar funcţia de control, la rândul său, generează uneori forme de manifestare a funcţiei de repartiţie.

Bistriceanu, Gh.D., Adochiţei, M., Negrea, E., Finanţele agenţilor economici, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,1995. 4

C. Funcţia finanţelor publice de reglare/stabilizare a economiei – de citit Existenţa unei asemenea funcţii a finanţelor publice se înscrie în contextul asumării de către stat şi, în genere, de organismele publice a unui rol activ în economie,  fie prin implicare directă în acţiuni economice,  fie în mod indirect, prin influenţarea activităţilor economice private. In ambele ipostaze, însă, această funcţie conturează manifestarea finanţelor publice ca mijloc de influenţare asupra vieţii economice şi sociale şi, mai ales, a economiei, în concordanţă cu obiectivele de politică generală promovate de autorităţi publice. Prin îndeplinirea acesteia, finanţele publice pot mijloci contracararea unor fenomene cu caracter destabilizator (recesiunea, criza etc), pentru procesele economice şi sociale, pe de o parte, respectiv stimularea evoluţiei pozitive a acestor procese, pe de altă parte. Funcţia finanţelor publice de reglare/stabilizare a economiei exprimă capacitatea acestora de a mijloci reglarea diverselor procese economice, mai ales, prin stimularea unora sau inhibarea altora, pentru stabilizarea şi asigurarea evoluţiei sale ascendente. Funcţia de reglare (stabilizare) a economiei s-a fundamentat teoretic prin doctrina intervenţionist-statală în viaţa economică şi socială, găsind teren prielnic în condiţiile manifestării tot mai intense a dereglărilor mecanismelor pieţei, în societatea modernă, odată cu apariţia ciclicităţii acesteia. Înfăptuirea acţiunii reglatoare/stabilizatoare a finanţelor publice asupra activităţilor economice şi sociale poate fi sintetizată sub următoarele aspecte principale:  reglarea/stabilizarea anticiclică;  stimularea expansiunii (creşterii) economice;  modernizarea, restructurarea şi adaptarea economiei la cerinţele pieţei interne şi externe. Sub primul aspect, manifestarea acestei funcţii constă în utilizarea tehnicilor şi instrumentelor financiare publice ca mijloace pentru contracararea crizei economice ca fenomen real sau posibil a se produce, şi a şomajului care o însoţeşte, urmărind asigurarea unei anumite stabilizări a activităţii de producţiei şi a ocupării forţei de muncă, respectiv atenuarea oscilaţiilor ciclice, determinate de alternarea perioadelor de prosperitate cu cele de declin economic. Ea presupune facilităţi sau restricţii financiare menite să favorizeze evitarea sincopelor majore. Sub al doilea aspect, acţiunea exercitată prin finanţele publice presupune folosirea tehnicilor şi instrumentelor financiare ca factori propulsori ai activităţilor economice, prin stimularea investiţiilor şi impulsionarea ritmului de creştere a producţiei asigurând, nu numai relansarea economiei sau combaterea tendinţelor de încetinire a ritmului creşterii, ci şi o expansiune a acesteia. Sub cel de al treilea aspect menţionat, se are în vedere implicarea finanţelor publice prin tehnici şi instrumente specifice pentru realizarea proceselor de modernizare şi restructurare a economiilor naţionale, fie susţinând eforturile agenţilor economici privaţi sau dezvoltând direct în cadrul sectorului public, anumite segmente, ramuri sau subramuri economice, fie restricţionând alta şi asigurând adaptarea la evoluţia cererii pe pieţele interne şi externe. Impactul reglator al finanţelor publice, bazat pe interacţiunea proceselor materiale cu cele financiare, îşi găseşte reflectarea în variabile economice şi financiare ale căror dimensiuni condiţionează atingerea obiectivelor urmărite, iar principalele instrumente folosite în acest scop sunt impozitele, cheltuielile publice, bugetul public.

MECANISMUL FINANCIAR - PARTE INTEGRANTĂ A MECANISMULUI DE FUNCŢIONARE A ECONOMIEI NAŢIONALE Între mecanismele de funcţionare a economiei naţionale din diferite ţări există condiţionări istorice comune sau ţeluri politico-ideologice, sociale, economice sau de altă natură asemănătoare sau foarte apropiate. Printre acestea, se enumără:  forma (formele) de proprietate predominantă (privată, cooperatistă sau de stat) asupra mijloacelor de producţie;  sistemul de conducere a economiei (pe baza legilor şi principiilor specifice economiei de piaţă sau a planului de stat cu caracter imperativ);  sistemul de repartizare a rezultatelor muncii (în funcţie de gradul de participare la capitalul social, de munca depusă sau o formă mixtă);  regimul politico-ideologic (democratic, pluripartidic sau totalitar, monopartidic); acceptarea unei singure ideologii sau tolerarea multor ideologii;  participarea la alianţe politice, militare sau la uniuni cu caracter economic, constituite după criterii regionale, comunitate de interese etc. Între mecanismele economice, există şi deosebiri determinate de:  nivelul forţelor de producţie, mărimea rezervelor de care dispune economia naţională, condiţiile naturale şi dimensiunea teritoriului;  structura socială, gradul de maturizare a relaţiilor sociale de producţie, a suprastructurii şi a democratismului economic;  gradul de independenţă a economiei faţă de străinătate (proporţia de acoperire a necesarului de materii prime, resurse energetice, specialişti, tehnologii şi capital din surse interne, precum şi în desfacerea produselor (raportul dintre producţia internă a tării care se consumă pe plan naţional şi cea care se exportă); ,  obiectivele de politică economică urmărite pe termen lung. “Mecanismul economic construit reprezintă ansamblul metodelor şi instrumentelor de conducere şi/sau reglare, de către factorii de conducere ai societăţii a funcţionării economiei naţionale, împreună cu obiectivele ce guvernează această conducere şi/sau reglare şi întregul sistem organizaţional prin intermediul căruia o efectuează”. Mecanismul economic construit este chemat să îndeplinească mai multe funcţii, între care un loc deosebit ocupă funcţia de conducere şi reglare a proceselor economice în concordanţă cu interesele naţionale. Această funcţie constă în repartizarea resurselor economice, pe baza soluţiilor alternative, pe destinaţiile apreciate ca fiind în concordantă cu cerinţele perioadei şi cu interesele naţionale. Mecanismul financiar are o structură complexă care cuprinde: a) sistemul financiar; b) pârghiile financiare utilizate de stat pentru influenţarea activităţii economice; c) metodele administrative de conducere folosite în domeniul finanţelor; d) cadrul instituţional alcătuit din instituţii şi organe cu atribuţii în domeniul finanţelor; e) cadrul juridic, format din legi, hotărâri, ordonanţe şi alte reglementări cu caracter normativ în domeniul finanţelor.

Sistemul financiar Termenul de finanţe, în sens larg, include: a) relaţiile care exprimă un transfer de resurse băneşti fără echivalent şi cu titlu nerambursabil (finanţele publice); b) relaţiile care exprimă un împrumut de resurse băneşti pe o perioadă de timp determinată şi care este purtător de dobândă (creditul); c) relaţiile care exprimă un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse băneşti, în schimbul unei contraprestaţii care depinde de producerea unui fenomen aleatoriu (asigurările de bunuri, persoane şi răspundere civilă); d) relaţiile care apar în procesul formării şi repartizării fondurilor de resurse băneşti la dispoziţia întreprinderilor (finanţele întreprinderilor). Fiecare componentă a finanţelor privite în sens larg, pe de o parfe, are o existenţă de sine stătătoare, iar pe de alta, reprezintă o parfe dintr-un întreg. Între aceste părţi există raporturi strânse, se influenţează reciproc, formând un sistem coerent. Finanţele ca sistem pot fi privite dintr-un împătrit punct de vedere, şi anume: a) ca un sistem de relaţii economice, în expresie bănească, ce exprimă un transfer de resurse financiare, ce se produc în anumite condiţii; b) ca un sistem de fonduri de resurse financiare ce se constituie în economie la anumite eşaloane şi se utilizează în scopuri precis determinate; c) ca un sistem de planuri financiare, care reflectă anumite procese prevăzute a se produce în economie, în cursul unei perioade de timp determinate; d) ca un sistem de instituţii şi organe, care participă la organizarea relaţiilor, la constituirea şi distribuirea fondurilor, precum şi la elaborarea, executarea şi controlul planurilor financiare. În literatura de specialitate, ca şi în vorbirea curentă, se utilizează expresia de sistem financiar în cele patru sensuri menţionate mai sus. Astfel, sistemul financiar, privit ca relaţii economice, este alcătuit din: a) relaţiile care se reflectă în bugetul de stat şi in bugetele locale; b) relaţiile care se reflectă în bugetul asigurărilor sociale de stat, în bugetul asigurărilor de sănătate şi în bugetele altor acţiuni ce ţin de domeniul asigurărilor sociale; c) relaţiile generate de constituirea şi repartizarea fondurilor speciale extrabugetare; d) relaţiile de credit bancar; e) relaţiile de asigurări şi reasigurări de bunuri, persoane şi răspundere civilă; f) relaţiile generate de constituirea fondurilor la dispoziţia întreprinderilor. Sistemul fondurilor de resurse financiare Fiecărei componente a sistemului financiar îi corespund, regulă, mai multe fonduri de resurse financiare. Fiecare fond are propriile sale reguli de constituire şi de distribuire, legăturile specifice cu celelalte fonduri şi o anumită raţiune de a fiinţa. Pentru mai buna înţelegere a structurii acestor fonduri şi a mecanismelor lor de funcţionare, în cele ce urmează vom grupa aceste fonduri după diferite criterii, şi anume: a) după nivelul (eşalonul) la care se constituie; b) după destinaţie; c) după forma de proprietate; d) după titlul cu care se fac prelevări la fonduri şi plăti de la acestea. După nivelul (eşalonul) la care se constituie, distingem fonduri constituite: a) la nivel central sau macroeconomic; b) la nivel mediu sau intermediar (la dispoziţia unităţilor administrativ-teritoriale) şi c) la nivel microeconomic (la dispoziţia agenţilor economici, a instituţiilor şi a gospodăriilor populaţiei). La nivel central, se constituie: a) fondul bugetar de stat; b) fondurile asigurărilor sociale, c) fondurile asigurărilor de bunuri, persoane şi răspundere civilă; d) fondurile de creditare. La nivel mediu, se constituie fondurile bugetare ale judeţelor, municipiilor, oraşelor, comunelor, iar la nivel microeconomic - fondurile proprii ale întreprinderilor, instituţiilor şi persoanelor fizice. După destinaţia pe care o capătă, distingem: a) fonduri de înlocuire şi dezvoltare; b) fonduri de consum; c) fonduri de rezervă şi d) fonduri de asigurare. De la fondurile de resurse publice se efectuează plăti:

a) cu titlu definitiv şi nerambursabil (alocaţii de la buget pentru finanţarea cheltuielilor curente ale instituţiilor publice, investiţii, acordarea de burse, pensii, ajutoare etc.) şi b) cu titlu rambursabil (credite etc.). Pârghiile economico-financiare Fondurile de resurse financiare publice, care se constituie în economia naţionalã, sunt alimentate pe seama unor prelevãri obligatorii ori facultative, de la diverse persoane juridice şi fizice şi sunt dirijate către diverşi beneficiari aparţinând sectorului public, celui privat sau populaţiei, cu titlu definitiv şi nerambursabil, sau în condiţii de rambursabilitate, după caz, în funcţie de forma de proprietate şi de natura fondurilor de resurse financiare. În practica financiară internaţională se întâlnesc metode multiple şi variate de constituire şi dirijare a fondurilor de resurse financiare, publice: fiscale, bugetare, monetare, valutare etc. Aşadar, pârghiile economico-financiare ocupă un loc important în mecanismul de funcţionare a economiei şi se comportă ca metode economice de conducere. Folosirea pârghiilor economico-financiare nu exclude necesitatea utilizării, în completare, a unor metode administrative. Este vorba de: a) întocmirea de prognoze, programe economice şi planuri financiare pentru a şti în ce direcţii, în ce ritm, cu ce eforturi şi cu ce rezultate se dezvoltă economia, ramurile economice, sectoarele şi întreprinderile; b) tinerea evidenţei contabile de către agenţii economici şi sociali şi întocmirea de bilanţuri contabile, conturi de profit şi pierderi şi bugete de venituri şi cheltuieli după normele metodologice stabilite de autorităţile publice competente; c) exercitarea controlului financiar de către organe specializate asupra modului de conservare şi gestionare a mijloacelor materiale şi băneşti ale statului; d) stabilirea de către autorităţilor publice, pentru unele bunuri şi prestări de servicii, de preţuri sau tarife; e) reglementarea de către stat a modului de acordare de împrumuturi din fondurile publice; f) reglementarea regimului valutar; g) supravegherea derulării exportului şi a importului; h) sancţionarea speculei ilicite, a evaziunii fiscale şi a altor abateri de la prevederile legale. Perfecţionarea pârghiilor economico-financiare nu presupune renunţarea la folosirea anumitor măsuri de natură administrativă în conducerea economiei, ci o îmbinare judicioasă a metodelor economice cu cele administrative, care se completează reciproc. Organe cu atribuţii şi răspunderi în domeniul finanţelor publice La soluţionarea problemelor financiare participă o multitudine de organe, care fac parte din sistemul democraţiei reprezentative, din autoritatea administrativă sau constituie organe specializate ale puterii executive ori compartimente financiare în întreprinderi şi instituţii, după caz. Din categoria organelor democraţiei reprezentative fac parte organele puterii centrale şi locale de stat: Parlamentul şi consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale. Sub directa îndrumare a acestor organe funcţionează organele administraţiei de stat, centrale şi locale: Guvernului, ministerele, alte organe centrale ale administratei de stat, prefecturile şi primăriile. Din categoria instituţiilor financiare specializate fac parte: Ministerul Finanţelor, băncile, societăţile de asigurări şi reasigurări etc. Compartimente financiare funcţionează în ministere şi alte organe centrale ale administraţiei de stat, în prefecturi şi primării, precum şi în întreprinderi şi instituţii. Ministerul Finanţelor are, în principal, următoarele atribuţii:  elaborează proiectul bugetului de stat, al legii bugetare anuale şi raportul asupra proiectului bugetului de stat, precum şi proiectul legii de rectificare a bugetului de stat;

      

  

stabileşte echilibrul bugetar în faza de elaborare a proiectului bugetului de stat şi a rectificării acestuia; stabileşte metodologii pentru elaborarea proiectului bugetului de stat, a proiectelor bugetelor fondurilor speciale şi a proiectelor bugetelor locale; urmăreşte execuţia operativă a bugetului de stat; stabileşte măsurile necesare pentru încasarea veniturilor şi limitarea cheltuielilor în vederea încadrării în deficitul bugetar aprobat; elaborează clasificaţia indicatorilor privind finanţele publice; elaborează proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat, al legii bugetului asigurărilor sociale de stat anuale, precum şi proiectul legii de rectificare a acestuia; stabileşte măsuri pentru asigurarea echilibrului financiar-valutar; colaborează cu Banca Naţională a României la elaborarea balanţei de plăţi externe, a balanţei creanţelor şi angajamentelor externe, a reglementărilor din domeniul monetar şi valutar şi informează semestrial Guvernul asupra modului de realizare a acestora, cu propuneri de soluţii în acoperirea deficitului sau utilizării excedentului din contul curent al balanţei de plăţi externe; înfăptuieşte politica vamală; asigură administrarea monopolului de stat; coordonează, negociază şi încheie acorduri internaţionale, în numele statului, în domeniul relaţiilor financiare şi valutare;

Norme juridice privind problemele financiare Întrucât relaţiile financiare reflectă fluxuri băneşti transferuri de putere de cumpărare, mutaţii de natură patrimonială ii schimbări ale condiţiilor de viaţă ale populaţiei, este necesar ca toate actele generatoare de asemenea modificări să fie riguros reglementate Este vorba de reglementări care să emane de la organele puterii legislative sau ale celei executive de stat, după caz, să aibă caracter obligatoriu de sus şi până jos, sa fie unitare pe întreg cuprinsul Ţării să stabilească condiţiile în care se produc asemenea acte şi sancţiunile ce se aplică în cazul nerespectării prevederilor legale. Printre cele mai importante probleme financiare care trebuie să capete o reglementare juridică, se numără: a) veniturile şi cheltuielile autorităţilor publice centrale, ale unităţilor administrativteritoriale, ale asigurărilor sociale de stat, precum şi cele ale fondurilor speciale; b) procesul de întocmire, adoptare, executare şi încheiere a bugetului de stat, a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a altor bugete; c) sistemul de impozite şi taxe; modul de evaluare a materiei impozabile, de aşezare şi percepere a impozitelor; obligaţiile fiscale ale persoanelor fizice şi juridice; limitele suveranităţii fiscale a României; d) sancţiunile ce se aplică persoanelor fizice şi juridice care nu-şi îndeplinesc integral şi la termen obligaţiile financiare faţă de stat, nu respectă angajamentele asumate prin contracte sau încalcă disciplina financiară; e) regimul de constituire a fondurilor în unităţile economice de stat; f) regimul de amortizare a mijloacelor fixe; g) modul de finanţare a diferitelor categorii de cheltuieli publice din fonduri bugetare sau extrabugetare;

Reglementările de natură financiară sau cu efecte financiare, la care ne referim, capătă formă de legi, hotărâri, ordonanţe, regulamente etc., emise de Parlament, Guvern, miniştri sau alte organe de stat. Normele juridice din domeniul finanţelor constituie reglementări de strictă aplicabilitate, adică în lipsa unor prevederi exprese într-o problemă sau alta, nu se pot adopta soluţii bazate pe analogie.

CAPITOLUL 2 SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE Cheltuielile publice concretizează cea de-a doua fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice, şi anume aceea a repartizării resurselor financiare publice pe destinaţii. Utilizarea propriu-zisă a acestor resurse pentru înfăptuirea obiectivelor cuprinse în programele guvernamentale privind activitatea socială, economică şi de altă natură, desfăşurată de acestea, se reflectă în cheltuielile publice. Prin cheltuieli publice, statul acoperă necesităţi publice de bunuri şi servicii considerate prioritare în fiecare perioadă. 2.1. Conţinutul cheltuielilor publice Cheltuiala publică apare în literatură drept „etapa următoare constituirii fondurilor publice şi se referă la distribuirea acestor resurse băneşti către diferite obiective sociale sau economice” şi exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească, care se manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia. Cheltuielile publice reprezintă consumurile de resurse financiare efectuate de autorităţile publice, potrivit opţiunilor politice ale forţelor aflate la putere, în vederea furnizării de bunuri publice, acordării de transferuri financiare unor categorii socio-economice definite şi asigurării stabilităţii macroeconomice. Din definiţia prezentată se pot desprinde câteva trăsături esenţiale ale cheltuielilor publice:  reprezintă un consum final sau un avans de PIB;  aparţin sectorului public;  asigură funcţionarea autorităţilor publice în vederea exercitării de către acestea a funcţiilor de alocare, de distribuţie şi de stabilizare;  volumul şi finalitatea consumului de resurse financiare publice sunt statuate prin lege;  exprimă optica şi doctrina politică a forţelor politice aflate la putere;  nivelul şi structura acestora depind de o multitudine de factori. Cheltuielile publice se materializează în plăţi efectuate de stat din resurse mobilizate pe diferite căi, pentru achiziţii de bunuri sau prestări de servicii necesare pentru îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale, acţiuni social-culturale, întreţinerea armatei şi a întregii activităţi desfăşurate în domeniul militar, acţiuni economice etc. Conţinutul economic al cheltuielilor publice se află în strânsă legătură cu destinaţia lor. Astfel, unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de produs intern brut, reprezentând valoarea plăţilor pe care le efectuează instituţiile publice în formele specifice ale cheltuielilor

curente, iar alte cheltuieli publice exprimă o avansare de produs intern brut, reprezentând participarea statului la finanţarea formării brute de capital atât în sfera producţiei materiale, cât şi în sfera nematerială. În prezent, cheltuielile publice sunt extrem de diversificate. Unele se manifestă direct, prin finanţarea de către stat a instituţiilor publice pentru a putea funcţiona. Altele influenţează direct mediul economic şi social şi constituie astfel instrumente ale unei politici de transformare a mediului respectiv pentru a-l ameliora. Fiind folosite ca instrumente de intervenţie, cheltuielile publice trebuie analizate nu numai prin prisma domeniului în care sunt efectuate, ci şi din punctul de vedere al influenţei pe care o pot avea asupra procesului general al repartiţiei sociale. Cheltuielile publice înglobează: cheltuielile publice efectuate de administraţiile publice centrale de stat, din fondurile bugetare şi extrabugetare. La statele cu structură federală se iau în considerare şi cheltuielile autorităţilor publice ale statelor, ale provinciilor şi regiunilor membre ale federaţiei; cheltuielile colectivităţilor locale (ale unităţilor administrativ-teritoriale); cheltuielile finanţate din fondurile asigurărilor sociale de stat; cheltuielile organismelor (administraţiilor) internaţionale finanţate din resursele publice prelevate de la membrii acestora. Cheltuielile publice totale se obţin prin însumarea cheltuielilor diferitelor categorii de administraţii publice, din care s-au dedus sumele reprezentând transferuri de resurse financiare între administraţiile publice. Trebuie făcută distincţie între noţiunile de cheltuieli publice şi cheltuieli bugetare. Cheltuielile publice se referă la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul instituţiilor publice (aparat de stat, instituţii de armată, ordine internă şi siguranţă naţională, cercetare ş.a.), care se acoperă fie de la buget (pe plan central sau local), fie din fonduri extrabugetare sau de la bugetele proprii ale instituţiilor sau din veniturile obţinute de acestea. Cheltuielile bugetare se referă la acele cheltuieli care se acoperă de la bugetul de stat, din locale, din bugetul asigurărilor sociale de stat. Deci, cheltuielile bugetare au o sferă mai restrânsă decât cheltuielile publice, în cadrul cărora sunt cuprinse. Cheltuielile bugetare sunt cheltuieli publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile bugetare sunt cuprinse în bugetele definite în cadrul sistemului de bugete, aprobate de organul legislativ sub forma creditelor bugetare. Delimitarea cheltuielilor bugetare în cadrul celor publice se bazează pe câteva principii:  efectuarea cheltuielilor bugetare este condiţionată de prevederea expresă şi aprobarea nivelului acestora de către Parlament sau de consiliile locale, după caz, în conformitate cu legile în vigoare;  nerambursabilitatea sumelor alocate şi cheltuite conform destinaţiilor pentru care s-au aprobat aceste sume;  efectuarea cheltuielilor este determinată de îndeplinirea condiţiilor legale şi nu numai de constituirea (existenţa) resurselor băneşti;  finanţarea se efectuează în funcţie de gradul de subordonare a instituţiilor sau activităţilor cu caracter bugetar din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat, din bugetele locale sau din bugetele fondurilor speciale;  exercitarea controlului financiar cu caracter preventiv şi acordarea vizei cu ocazia operaţiunilor de deschidere a finanţării, de alocare şi utilizare a resurselor financiare publice. 2.2. Criterii de grupare a cheltuielilor publice

Abordarea structurii cheltuielilor publice necesită utilizarea mai multor criterii de grupare. În literatura şi practica financiară şi statistică a statelor şi a organismelor internaţionale, se folosesc următoarele tipuri de clasificaţii: a) administrativă; b) economică; c) funcţională; d) financiară; e) în funcţie de rolul lor în procesul reproducţiei sociale; f) gruparea folosită de organismele O.N.U. şi clasificaţii mixte sau combinate5. a) Clasificaţia administrativă. Această clasificaţie are la bază criteriul instituţiilor prin care se efectuează cheltuielile publice: ministere (departamente, agenţii guvernamentale), instituţii publice autonome, unităţi administrativ-teritoriale etc. Gruparea cheltuielilor pe criterii administrative este utilă, deoarece alocaţiile bugetare se stabilesc pe beneficiari: ministere şi alte instituţii centrale, judeţe, oraşe, comune etc. Ea însă suferă prin faptul că un minister, departament, agenţie guvernamentală, judeţ, municipiu sau oraş reuneşte cheltuieli cu destinaţii variate şi, în plus, structura ministerelor şi, respectiv, subordonarea instituţiilor publice se modifică periodic, ceea ce face cheltuielile publice necomparabile în timp. Acest criteriu este folosit la repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatorii de credite bugetare. b) Clasificaţia economică. În cadrul acesteia se folosesc două criterii de grupare: primul, conform căruia cheltuielile se împart în: cheltuieli curente (de funcţionare), şi cheltuieli de capital (cu caracter de investiţii); al doilea, care împarte cheltuielile în cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative şi cheltuieli de transfer (de redistribuire). Cheltuielile curente asigură întreţinerea şi buna funcţionare a instituţiilor publice, finanţarea satisfacerii acţiunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, lipsite de remuneraţie or având venituri insuficiente sau pentru onorarea unor angajamente speciale ale statului (împrumuturi). Ele reprezintă un consum definitiv de produs intern brut şi trebuie să se reînnoiască anual. În cea mai mare parte a lor, cheltuielile publice sunt cheltuieli curente. Cheltuielile de capital (de investiţii) se concretizează în achiziţionarea de bunuri de folosinţă îndelungată, destinate sferei producţiei materiale sau sferei nemateriale (şcoli, spitale, aşezăminte de cultură, administraţie etc.), după caz. Ele duc la dezvoltarea şi modernizarea patrimoniului public. Cheltuielile privind serviciile publice sau administrative se deosebesc de cheltuielile de transfer, după cum au sau nu la bază o contraprestaţie, în momentul şi în măsura în care acestea se efectuează de către stat. Cheltuielile privind serviciile publice cuprind, în general, remunerarea serviciilor, a prestaţiilor şi a furniturilor necesare bunei funcţionări a instituţiilor publice sau achiziţionării de mobilier, aparatură şi echipamente. Cheltuielile de transfer reprezintă trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziţia unor persoane juridice (instituţii cu activităţi autofinanţate, întreprinderi productive), unor persoane fizice (pensionari, şomeri, studenţi, elevi etc.), sau a unor bugete ale administraţiilor locale. Ele pot avea, deci, caracter economic (subvenţii acordate agenţilor economici pentru acoperirea unor cheltuieli de producţie, stimularea exportului, redresarea financiară, restrângerea unor activităţi economice etc.) sau sociale (burse, pensii, ajutoare şi alte indemnizaţii definitive şi fără contraprestaţie), finanţarea unor acţiuni de importantă majoră efectuate prin intermediul administraţiilor publice locale. Transferurile sunt consolidabile şi neconsolidabile, în funcţie de conţinutul lor şi de legăturile pe care le implică între diferitele verigi ale sistemului bugetar. Combinarea grupării cheltuielilor publice în cheltuieli de capital (investiţii) şi cheltuieli curente (de funcţionare), cu gruparea lor în cheltuieli privind serviciile publice şi cheltuieli de transfer permite definirea unei alte grupări: a) cheltuieli ale serviciilor publice, care cuprind cheltuieli curente şi cheltuieli de capital; b) cheltuieli de transfer, care cuprind Văcărel, I., Anghelache, G., Bistriceanu, G., Moşteanu, T., Bercea, F., Bodnar, M., Georgescu, F., Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, R.A. , Bucureşti, 2000 5

cheltuieli privind crearea de venituri în bani (alocaţii, asistenţă socială) şi subvenţii acordate întreprinderilor productive sau instituţiilor pentru activităţile autofinanţate în vederea acoperirii cheltuielilor care devansează veniturile obţinute pe seama preturilor sau tarifelor. c) Clasificaţia funcţională foloseşte drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate, spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinaţii ale cheltuielilor legate de efectuarea unor transferuri între diferitele niveluri ale administraţiilor publice, plata dobânzilor la datoria publică sau constituirea de rezerve la dispoziţia autorităţii executive. Ele reflectă obiectivele politicii financiare a statului. Acest criteriu este important pentru repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate şi obiective care definesc nevoile publice şi reprezintă obiectivul principal urmărit la examinarea şi aprobarea prevederilor bugetare de către Parlament. Instituţiile care funcţionează în diferite domenii de activitate constituie consumatorii de resurse bugetare, iar conducătorii lor sunt ordonatori de credite bugetare. În România, aceste domenii sunt definite în Legea privind finanţele publice astfel: “La determinarea cheltuielilor publice se vor avea în vedere politica financiară a statului, numărul de salariaţi, reţeaua de instituţii publice în funcţiune, cele care urmează a se înfiinţa în noul exerciţiu bugetar, folosirea bazei tehnice existente cu maximă eficacitate, precum şi următoarele: a) în domeniul social - utilizarea resurselor financiare ale statului pentru învăţământ, sănătate, ocrotiri sociale, cultură, artă, tineret şi sport, refacere şi ocrotire a mediului înconjurător, menţinerea echilibrului ecologic şi altele, în condiţiile stabilite de lege; b) susţinerea unor programe prioritare de cercetare, îndeosebi fundamentală; c) în domeniul economic - realizarea unor investiţii şi a altor acţiuni economice de interes public, acordarea de subvenţii, facilităţi şi alte mijloace stabilite potrivit legii; d) asigurarea cerinţelor de apărare a jării, ordinii publice şi siguranţa naţională; e) finanţarea administraţiei publice centrale şi locale şi a altor cheltuieli prevăzute de lege; f) dobânzile aferente datoriei publice şi cheltuielile determinate de emisiunea şi plasarea valorilor mobiliare necesare finanţării acestei datorii, precum şi de riscul garanţiilor de stat în condiţiile legii”. d) Clasificaţia financiară. În funcţie de momentul în care se efectuează şi de modul în care afectează resursele financiare publice, cheltuielile publice se grupează în: cheltuieli definitive; cheltuieli temporare şi/sau operaţiuni de trezorerie şi cheltuieli virtuale sau posibile. Cheltuielile definitive finalizează distribuirea resurselor financiare. Ele cuprind atât cheltuieli curente, cât şi cheltuieli de capital. Majoritatea cheltuielilor publice efectuate au caracter definitiv, finalizându-se cu plăţi la scadenţe certe şi atestă lichidarea completă a angajării statului pentru a efectua cheltuielile prevăzute în buget. Cheltuielile definitive sunt cuprinse, deci, ca posturi distincte în bugetele publice. Cheltuielile temporare sunt urmate de finalizarea prin plăţi cu scadenţe certe. Majoritatea dintre acestea reprezintă operaţiuni de trezorerie şi sunt evidenţiate în conturile speciale ale trezoreriei (de exemplu, finanţarea rambursării împrumuturilor şi avansurilor anterior consimţite). Cheltuielile temporare nu figurează în bugetele publice, ci se gestionează separat prin trezoreria publică. Cheltuielile virtuale sau posibile reprezintă cheltuieli pe care statul se angajează să le efectueze în anumite condiţii. De exemplu, garanţiile acordate de stat pentru împrumuturi pot conduce la cheltuieli publice numai dacă rambursarea lor din resursele special constituite sau de către debitorii giraţi nu poate fi înfăptuită; cheltuielile ce se vor efectua pentru acţiuni sau obiective neprevăzute, pe seama rezervelor la dispoziţia guvernului, aprobate în legea bugetară anuală. După forma de manifestare, cheltuielile publice pot fi: cu sau fără contraprestaţie; definitive şi provizorii; speciale şi globale.

Cheltuielile fără contraprestaţie au caracter de alocaţii bugetare, reprezentând finanţare definitivă, fără un contraserviciu din partea colectivităţi beneficiare de resurse publice (alocaţii familiale, indemnizaţii de şomaj, burse ş.a.). Cheltuielile cu contraprestaţie se referă la încasarea unor sume de bani de către stat, conform condiţiilor în care se efectuează aceste cheltuieli: dobânzi la împrumuturi acordate, comisioane la garanţiile guvernamentale ale împrumuturilor şi altele. Cheltuielile definitive nu presupun restituirea sumelor băneşti alocate de stat, în timp ce cheltuielile provizorii (împrumuturi şi avansuri) sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligaţiei de furnizare de produse sau servicii instituţiilor statului. e) Clasificaţia după rolul cheltuielilor publice în procesul reproducţiei sociale. În cadrul acesteia, cheltuielile publice se împart în cheltuieli reale (negative) şi cheltuieli economice (pozitive). În categoria cheltuielilor reale intră cheltuielile cu întreţinerea aparatului de stat, plata anuităţilor, dobânzilor şi a comisioanelor la împrumuturile de stat, întreţinerea şi dotarea armatei cu armament şi tehnică militară etc. Acestea reprezintă un consum definitiv de produs intern brut. În categoria cheltuielilor economice se cuprind investiţiile efectuate de stat pentru înfiinţarea de unităţi economice, dezvoltarea şi modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri etc. Aceste cheltuieli au ca efect crearea de valoare adăugată şi reprezintă o avansare de produs intern brut. f) Clasificaţia folosită de instituţiile specializate ale O.N.U. Aceasta are la baza două criterii principale: clasificaţia funcţională şi clasificaţia economică. Clasificaţia funcţională O.N.U. a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru: servicii publice generale; apărare; educaţie; sănătate; securitate socială; locuinţe şi servicii comunale; recreaţie, cultură şi religie; acţiuni economice; alte scopuri. Clasificaţia economică O.N.U. a cheltuielilor publice cuprinde: cheltuieli care reprezintă consum final: dobânzi aferente datoriei publice; subvenţii de exploatare şi alte transferuri curente; formarea brută de capital (investirii brute şi creşterea stocurilor materiale); achiziţii de terenuri şi active necorporale; transferuri de capital Autorul Mutaşcu Mihai Ioan prezintă în lucrarea sa Finanţe publice, clasificarea Fondului Monetar Internaţional (F.M.I.) a cheltuielilor publice care este foarte asemănătoare cu cea a O.N.U. Potrivit „Manualului de Statistică Financiară Guvernamentală” (Government Finance Statistics Manual), din anul 2001, cheltuielile publice sunt structurate şi în acest caz după criteriul funcţional şi cel economic. După criteriul economic cheltuielile publice pot fi6:  cheltuieli de personal (retribuţiile salariaţilor din sectorul public şi contribuţiile sociale aferente);  cheltuieli cu producerea de bunuri şi servicii adresate pieţei şi non-pieţei (excepţie cele pentru formarea brută de capital);  cheltuieli pentru capitalul fix (ieşiri aferente formării şi acumulării de capital fix);  cheltuieli cu dobânzile (plăţi efectuate către creditorii nerezidenţi şi rezidenţi);  cheltuieli de transfer (ieşiri efectuate către entităţile publice de rang inferior, organizaţiile internaţionale sau guvernele altor state);  cheltuieli pentru beneficii sociale (transferuri pentru securitate şi asistenţă socială);  alte cheltuieli (dividende plătite în contul firmelor cu capital de stat sau mixte, ieşiri ocazionate de crearea rezervelor tehnice în cazul firmelor de asigurări de stat, diverse rente). 6

Mutaşcu, M., I., Finanţe publice, Ediţia a II-a , Ed. Mirton, Timişoara, 2008, p. 90



cheltuieli pentru protecţie socială (pensii, ajutore pentru şomeri şi persoane cu disabilităţi, indemnizaţii pentru copii, etc). Importanţa ultimelor două variante de grupare a cheltuielilor publice - clasificarea O.N.U. şi taxonomia F.M.I. - rezidă din standardizarea internaţională a categoriilor de cheltuieli publice. Acest fapt permite uşurarea derulării unor acorduri financiare internaţionale, dar şi realizarea de analize sau comparaţii între state diferit poziţionate geografic şi cu economii inegale ca nivel de dezvoltare. Pe plan naţional, gruparea cheltuielilor publice din punct de vedere funcţional şi economic este reglementată prin clasificaţia indicatorilor privind finanţele publice7, elaborată de Ministerul Finanţelor Publice. 2.3. Factorii care influenţează creşterea cheltuielilor publice Tratarea la modul general a factorilor care conduc la creşterea cheltuielilor publice impune o delimitare a acestora în următoarele categorii: a) Factori demografici, care se referă la creşterea populaţiei şi la modificarea structurii acesteia pe vârste şi categorii socio-profesionale. O astfel de evoluţie determină creşterea cheltuielilor publice pentru învăţământ, sănătate, securitate socială, ordine publică etc., precum şi a celor legate de sporirea numărului de locuri de muncă în sectorul public; b) Factori economici, referitori la dezvoltarea economiei şi la modernizarea acesteia pe baza cercetării ştiinţifice, a noilor cerinţe ale utilizării resurselor şi a creării de bunuri materiale şi servicii. Pe lângă faptul că pe seama bugetului de stat se asigură finanţarea unor acţiuni economice costisitoare, redistribuirea resurselor financiare publice ajută la repararea prejudiciilor create de repartiţia concurenţială în economia de piaţă. Astfel, bugetul joacă rol de filtru şi asigură redistribuirea pe principii mai echilibrate şi bazate pe eficientă; c) Factori sociali. Creşterea venitului mediu pe locuitor în societate antrenează preocuparea statului ca, prin efort financiar, să aloce resurse pentru armonizarea veniturilor categoriilor sociale cuprinse în sectorul public, inclusiv a persoanelor în vârstă sau care necesită asistenţă socială; d) Urbanizarea. Aceasta reprezintă un factor de creştere a cheltuielilor publice, antrenând resurse financiare atât pentru crearea şi dezvoltarea centrelor urbane, cât şi pentru finanţarea unor utilităţi publice caracteristice mediului respectiv; e) Factori militari, care prin pregătirea sau purtarea de războaie, conduc la creşterea cheltuielilor legate de apariţia unor conflicte armate sau de eliminarea efectelor nefavorabile ale acestora pe plan economic şi social; f) Factori de ordin istoric, care acţionează prin transmiterea de la o perioadă la alta a nevoilor sporite de cheltuieli şi de suportare a poverii celor făcute în anii anteriori, prin împrumuturi publice. La fel se explică şi propagarea în timp şi spaţiu a fenomenului inflaţionist sau preluarea, de către noul regim, instalat în urma revoluţiei a datoriilor contractate în vechiul regim; g) Factori politici, care se referă la creşterea considerabilă a complexităţii sarcinilor statului contemporan, la transformarea concepţiei politice cu privire la funcţiile statului, pentru îndeplinirea cărora este necesară sporirea cheltuielilor publice. Factorii prezentaţi nu acţionează în mod separat asupra cheltuielilor publice, ci într-o manieră concertată, intensitatea de acţiune a acestora fiind diferită de la o perioadă la alta , dar şi de la un stat la altul. Efectuarea cheltuielilor publice din fondurile financiare ale statului, poate avea loc numai dacă sunt respectate anumite principii, cum ar fi8: 7

OMFP nr. 1954/2005 publicat în M. Of. Nr. 1176/decembrie 2005





  

orice cheltuială publică poate fi realizată numai dacă este prevăzută într-un act normativ. În acest sens trebuie respectate prevederile legii finanţelor publice care reglementează, în principiu, regimul cheltuielilor publice şi a legii privind adoptarea bugetului de stat prin care se stabileşte pentru un an financiar mărimea creditelor bugetare alocate pentru fiecare destinaţie. Este de menţionat faptul că fără o autorizare expresă nicio cheltuială nu poate fi realizată chiar dacă a fost prevăzută într-un act normativ; cheltuielile publice pot fi efectuate numai în condiţiile exercitării unui control financiar riguros privind oportunitatea şi necesitatea cheltuielilor. Fiind vorba de cheltuirea unor resurse publice, trebuie respectat şi un regim sever de economii în procesul angajării banilor publici; cheltuielile publice nu se pot efectua în mod automat, chiar dacă au fost prevăzute, în mod expres, într-un act normativ, ci pe măsura justificării sumelor acordate anterior în condiţiile realizării indicatorilor specifici; orice cheltuială publică se poate realiza, în principiu, numai din bugetul administraţiei centrale de stat sau din bugetele locale în funcţie de subordonarea instituţiei publice sau a beneficiarului de alocaţie bugetară; sumele alocate pentru efectuarea cheltuielilor publice se caracterizează prin nerambursabilitate. CAPITOLUL 3 CARACTERIZAREA PRINCIPALELOR CHELTUIELI PUBLICE

Principalele categorii de cheltuieli publice includ cheltuieli privind: acţiuni socialculturale, asigurările sociale, asigurările sociale pentru sănătate, acţiuni economice şi servicii publice (generale, apărare, siguranţa naţională, ordine publică)9. 3.1. Cheltuielile publice pentru acţiuni social-culturale În epoca contemporană (după 1950), efectuarea acestor cheltuieli se bazează pe concepţia “statului bunăstării” (welfare state) ale cărui principii sunt:  garantarea unui venit minim, independent de forma de proprietate;  creşterea securităţii sociale în special pentru categoriile defavorizate (bolnavi, bătrâni, handicapaţi, orfani, şomeri ş.a.);  asigurarea unui standard de viaţă evoluând pozitiv, pe baza unor servicii sociale predeterminate de regimul politico-statal, de tradiţii, de nivelul de cultură şi civilizaţie deja atins ş.a. Realizarea acestei concepţii generează cheltuieli social-culturale, reprezentând servicii gratuite sau parţial gratuite, de care beneficiază întreaga populaţie sau o parte a ei. Importanţa acestor eforturi sociale rezidă în faptul că ele se finalizează într-un nou nivel, mai ridicat, al culturii şi civilizaţiei ce caracterizează societatea / statul în cauză şi care, la rândul lor, contribuie la dezvoltarea economică a statului respectiv. În cadrul acestei concepţii s-au individualizat acţiuni vizând securitatea socială şi acţiuni vizând protecţia socială. Matei, G., Drăcea, M., Drăcea, R., Mitu, N., Finanţe publice, Ediţia a III-a, Editura Sitech, Craiova, 2007, p.112 9 Bistriceanu, Gh.D., Adochiţei, M., Negrea, E., Finanţele agenţilor economici, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,1995. 8

Securitatea socială se referă la acţiuni cu adresă, directe, de care beneficiază cei stabiliţi prin lege. Protecţia socială se referă la acţiuni de orice natură, directe sau indirecte, specifice sau generale, iniţiate de stat faţă de fenomene sau activităţi cu efect negativ asupra populaţiei. De exemplu, cheltuielile în infrastructura şcolară (şcoli noi, clase noi, dotări etc.) sunt incluse în protecţia socială deoarece au un caracter general-vag, neidentificabil pe un anumit beneficiar, dar cu posibil efect favorabil pentru oricare cetăţean al ţării: copil - pentru că este sau va fi elev, tânăr - pentru că ar putea deveni student, adult - pentru că ar putea beneficia pentru copiii săi sau chiar pentru sine însuşi în contextul educaţiei continue. Cheltuielile de învăţământ pentru burse sunt incluse în securitatea socială pentru că au ca adresă directă numai pe cei care îndeplinesc anumite condiţii legale: sunt elevi / studenţi, au anumite rezultate în pregătire, au un anumit statut social etc. Principalele surse utilizate pentru finanţarea cheltuielilor social - culturale sunt:  fondurile bugetare, care constituie în multe cazuri sursa principală şi care, în România, includ bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi unele fonduri speciale;  cotizaţii sau contribuţii ale persoanelor fizice sau juridice şi care alimentează unele fonduri predestinate cum sunt fondul de asigurări sociale, fondul pentru ajutor de şomaj, fondul pentru sănătate ş.a.  fondurile proprii ale întreprinderilor publice sau private, pentru acţiuni privind protecţia muncii, perfecţionarea pregătirii profesionale a angajaţilor, acţiuni sociale iniţiate de respectivele firme;  venituri ale unor instituţii social-culturale din propria lor activitate;  veniturile populaţiei, din care aceasta suportă prin tarife / preţuri etc., costul unor servicii / bunuri de factură social - culturală;  fondurile organizaţiilor nelucrative (fundaţii, aşezăminte, societăţi filantropice, organizaţii neguvernamentale, instituţii de cult ş.a)  surse externe din partea unor organizaţii internaţionale (Banca Mondială, Organizaţia mondială a sănătăţii, UNICEF), organisme regionale (UNESCO, Uniunea Europeană) sau state. Între cheltuielile social-culturale şi dezvoltarea economică există o relaţie de tip feedback: dezvoltarea economică asigură crearea de resurse (materiale şi financiare) pentru susţinerea sau amplificarea susţinerii cheltuielilor social-culturale; aceste cheltuieli asigură un nivel de educaţie / instrucţie şi de sănătate în creştere, care măreşte capacitatea creativa a populaţiei şi prin aceasta perpetuează dezvoltarea economică. În această relaţie, cheltuielile social-culturale pot fi interpretate ca o investiţie pe termen lung şi foarte lung pe care societatea o face pentru a-şi asigura dezvoltarea viitoare; de aceea, aceste cheltuieli sunt denumite investiţii în resurse umane. Termenul a fost introdus de Gary S. Becker (SUA, Premiul Nobel pentru economie, 1992) care a dezvoltat analiza economică la comportamentul şi relaţiile umane, după care alţi mari economişti (Philipe Solomon, Milton Friedman s.a) au completat cu propriile contribuţii acest nou domeniu al cercetării economice10. În prezent, investiţiile în resurse umane sunt definite a fi orice cheltuieli care conduc la creşterea aptitudinilor fizice şi intelectuale ale indivizilor, consideraţi ca agenţi producători actuali şi/sau viitori. În structura acestor investiţii se regăsesc trei componente principale: investiţia intelectuală, investiţia de sănătate şi investiţia culturală. Ulterior deschiderii acestui domeniu nou al cercetării economice, a fost introdus un concept care îl circumscrie şi îl defineşte ca dezvoltare umană, pentru care PNUD (Programul Văcărel, I., Anghelache, G., Bistriceanu, G., Moşteanu, T., Bercea, F., Bodnar, M., Georgescu, F., Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, R.A. , Bucureşti, 2000 10

Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare) a introdus un indicator complex de evaluare: indicatorul dezvoltării umane (IDU): 3

R IDU =

j1

j

3 unde Rj este rangul indicatorului specializat al dezvoltării umane. PNUD defineşte trei astfel de indicatori specializaţi: 1. longevitatea; 2. nivelul de educaţie, exprimat prin: 2.1. gradul de alfabetizare; 2.2. gradul de cuprindere în învăţământ; 3. standardul (nivelul) de viaţă. Longevitatea este speranţa de viaţă la naştere exprimată în ani, cu alte cuvinte durata medie de viaţă la care poate spera un nou-născut. Determinarea acesteia se face pe baza statisticii demografice, dar şi a unor estimări privind evoluţia mediului economico social. Nivelul de educaţie este exprimat prin gradul de alfabetizare (ponderea cunoscătorilor de carte în total populaţie) şi prin gradul de cuprindere în învăţământ (ponderea celor ce urmează cursuri de educaţie / instruire / formare profesională în total populaţie, într-un interval de timp dat (de regulă un an). Nivelul de educaţie este, aşadar, un indicator compus pe baza celor doi menţionaţi. Standardul (nivelul) de viaţă este exprimat prin produsul intern brut (PIB) pe locuitor, exprimat în USD şi corectat anual cu puterea de cumpărare (rata inflaţiei pe care o suportă USD). Rangul indicatorului specializat este determinat după o relaţie care permite exprimarea mărimii respectivului indicator într-o scară cuprinsă între zero şi unu. 3.1.1. Cheltuielile publice pentru învăţământ Cheltuielile publice pentru învăţământ reflectă politica educaţională a statului. Dimensiunea acestor cheltuieli este determinată de trei categorii de factori: a) demografici, cu impact preponderent direct proporţional; în această categorie de factori se include şi structura pe vârste a populaţiei, care atenuează impactul direct al numărului populaţiei; pe de altă parte, în multe ţări s-a iniţiat şi extins sistemul de educaţie/învăţare numit “al formării continue” care atenuează impactul invers al acelor structuri demografice în care predomina contingentele “în vârsta”; b) economici, cu impact preponderent direct proporţional; dezvoltarea economică şi progresul tehnic necesită muncă bine calificată şi prin aceasta generează cerere pentru activitatea educaţională; în acelaşi timp, creează şi posibilităţi financiare sporite pentru susţinerea învăţământului; c) sociali şi politici, incluzând politica educaţională, legislaţia referitoare la învăţământ (durata învăţământului obligatoriu, gradul de cuprindere a populaţie de vârstă şcolară, crearea resurselor de finanţare etc.), normele de dotare pentru învăţământ etc. Dimensiunea finanţării şi sursele de provenienţă au specificitate în raport cu nivelul şi tipul de învăţământ. Clasificaţia UNESCO prevede următoarele categorii de învăţământ: preşcolar, primar, secundar (general, tehnic, profesional, pedagogic şi postliceal), superior şi alte tipuri. Practic, în multe state, la toate aceste categorii de învăţământ se întâlnesc atât sectorul public (învăţământul public) cât şi sectorul privat (învăţământul privat)11. Văcărel, I., Anghelache, G., Bistriceanu, G., Moşteanu, T., Bercea, F., Bodnar, M., Georgescu, F., Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, R.A. , Bucureşti, 2000 11

Finanţarea învăţământului privat se face din taxe de şcolarizare suportate de beneficiari, respectiv de familiile lor, dar nu sunt excluse sursele alternative (donaţii, sponsorizări, contravaloarea unor prestaţii efectuate de respectivele unităţi). Finanţarea învăţământului public se face, pentru nivelele preuniversitare, în principal din bani publici: bugetul de stat şi bugetele locale, precum şi, în mai mică măsură, din surse alternative de gradul celor menţionate mai sus. Finanţarea învăţământului public universitar este mai diversificată: surse bugetare, credite bancare pentru studii, surse extrabugetare (contravaloarea unor servicii de cercetare ştiinţifică, expertiză, consultanţă ş.a.), sponsorizări, donaţii, burse acordate de unele instituţii, fundaţii etc. Diversitatea finanţării este determinată în principal de caracterul opţional (în toate ţările) pe care îl are pregătirea de acest nivel, astfel încât statul se implică în mai mică măsură şi numai prin bugetul central, nu şi prin cele locale. În organizarea învăţământului universitar acţionează două principii care au impact inclusiv asupra finanţării:  egalitatea de şansă, adică toţi aspiranţii să aibă şansa reuşitei şi toţi studenţii să aibă şansa absolvirii, ambele independent de statutul lor etnic, rasial, religios, familial etc.;  echitatea, adică toţi studenţii să se bucure de efecte similare decurgând din alocaţiile bugetare. Principalele categorii de cheltuieli sunt cele curente (de personal, pentru servicii şi pentru materiale generale, dar şi specific didactice, burse, subvenţii) şi cele de capital (investiţii). Pentru determinarea cuantumului cheltuielilor se folosesc indicatori specifici cum sunt: contingentul şcolar, costul unitar de şcolarizare, norme de învăţământ etc., precum şi indicatori comuni cum sunt: normele de întreţinere şi funcţionare, cheltuielile anilor precedenţi etc. În ţările dezvoltate, cheltuielile unitare de şcolarizare la nivelul învăţământului superior sunt de circa 1500 USD / an student (la nivelul anului 1996). Eficienţa acestor cheltuieli poate fi evidenţiată prin indicatori de mare sinteză, cum sunt: gradul de cuprindere a populaţiei şcolare, numărul de studenţi la 100.000 de locuitori, durata medie a instrucţiei şcolare ş.a. Sunt utilizaţi şi indicatori de natură financiară, cum sunt: costul formării profesionale (suma actualizată a costurilor unitare, anuale de şcolarizare), sporul de PIB sau venit naţional la o unitate monetară de cost ş.a. 3.1.2. Cheltuielile publice pentru sănătate Cheltuielile publice pentru sănătate reflectă politica sanitară a statului. Dimensiunea acestor cheltuieli este determinată în principal de factori cu acţiune directă între care cei mai importanţi sunt: a) factorii demografici, respectiv numărul populaţiei şi structura ei pe vârste; tendinţa creşterii numerice este quasigenerală şi este însoţită de o creştere a ponderii populaţiei de vârsta a III - a; între aceste tendinţe şi calitatea actului medical (atât preventiv, cât şi curativ) există o relaţie pozitivă, al cărui efect, în plan financiar, este creşterea cheltuielilor publice pentru sănătate; b) factori sociali, în primul rând nivelul de trai şi gradul de instruire, care determină o preocupare mai intensă a individului pentru conservarea propriei sănătăţi, dar şi exigenţe sporite faţă de actul medical şi de modul în care statul se implică în problemele de sănătate; c) creşterea preocupărilor privind prevenirea; d) creşterea costurilor atât în faza preventivă, cât şi în cea curativă, datorită perfecţionării şi modernizării asistenţei medicale şi a tratamentelor, a amplificării caracterului sofisticat al analizelor medicale, a aparaturii şi a medicamentelor.

Sistemul de ocrotire a sănătăţii include un sector public (majoritar sau puternic majoritar în cele mai multe state) şi un sector privat. Finanţarea diferă între cele două sectoare, pentru cel de-al doilea fiind quasiexclusiv din tarifele percepute de la beneficiarii serviciilor, dar şi din valorificarea brevetelor de cercetare, de tehnici medicale etc. ca şi din donaţii sau subvenţii. Finanţarea sectorului public se face din următoarele surse: fonduri alocate din buget, cotizaţii de asigurări de sănătate (plătite atât de persoane fizice, cât şi de persoane juridice), resursele populaţiei (în special de la cei neasiguraţi) şi ajutoare externe (Organizaţia Mondială a Sănătăţii, Crucea Roşie Internaţională, Semiluna Roşie Internaţională, Banca Mondială ş.a.) Finanţarea acţiunilor privind sănătatea prezintă o mare varietate de forme/sisteme, dintre care trei sunt mai frecvente12: a) sistemul Bismark, practicat în mai multe ţări din Uniunea Europeană, în care finanţarea publică este secundară şi cea prin cotizaţii este predominantă. Cotizaţiile sunt plătite şi de salariaţi şi de întreprinderi şi sunt gestionate de case de asigurări de boală. Acestea suportă toate cheltuielile de îngrijiri medicale indiferent că sunt prestate de unităţi sau medici din sectorul privat sau din cel public, statul suportând salariile personalului medical angajat în cadrul celui din urmă. Exterior sistemului funcţionează asigurările private de sănătate, a căror pondere în finanţare este redusă. b) sistemul Beveridge, practicat în Anglia, în care finanţarea se face din impozite, iar gestionarea banilor este în sarcina Ministerului Sănătăţii. Finanţarea din sursele bugetare este puternic predominantă, completările făcându-se din plăţi efectuate de bolnavi în special pentru o cotă din contravaloarea medicamentelor. c) sistemul american, practicat în SUA, bazat în principal pe asigurările private de sănătate. Statul finanţează asistenţa medicală pentru persoanele de vârsta a III - a (peste 65 de ani) şi pentru cele cu venituri sub pragul sărăciei (în principiu, sub 9000 USD/an). +În România, sistemul de finanţare a ocrotirii sănătăţii a intrat, începând cu anul 1998, într-un proces de reformă prin instituirea asigurărilor sociale de sănătate (un sistem asemănător celui german). Cotizaţiile sunt suportate, de către salariaţi (printr-o cotă din venitul salarial lunar brut) şi de către persoanele juridice (printr-o cotă calculată la fondul lunar de salarii plătit angajaţilor săi). Din acestea se acoperă plata medicamentelor, a serviciilor medicale şi cheltuielile administrative şi de funcţionare a prestatorilor de servicii medicale. Gestionarea acestui fond revine Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi unităţilor similare judeţene şi a municipiului Bucureşti. Din bugetul de stat sunt finanţate: funcţionarea unităţilor sanitare publice, a instituţiilor administrative de sănătate, a unităţilor sanitare speciale (TBC, psihiatrie ş.a.), a instituţiilor de cercetare pentru sănătate, precum şi investiţiile în sectorul sanitar public. Cheltuielile publice pentru sănătate includ două mari categorii de destinaţii: organizarea, întreţinerea şi funcţionarea instituţiilor sanitare (atât cheltuieli generale, cât şi cheltuieli medicale); prevenirea şi educaţia sanitară. Eficienţa acestor cheltuieli se determină pornind de la principalele categorii de efecte pe care acestea le generează:  efecte medicale, cu caracter individual, extrem de importante deoarece vizează refacerea sănătăţii, esenţială şi mai presus de orice pentru persoanele bolnave şi pentru familiile lor;  efecte sociale, care reflectă starea generală de sănătate a întregii populaţii, cum sunt: speranţa medie de viaţă, morbiditatea, mortalitatea generală şi cea infantilă,

Văcărel, I., Anghelache, G., Bistriceanu, G., Moşteanu, T., Bercea, F., Bodnar, M., Georgescu, F., Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, R.A. , Bucureşti, 2000 12



gradul de asistenţă medicală a populaţiei (număr de locuitori la un medic, la un pat de spital, arondaţi unei unităţi sanitare etc.); efecte economice, care reflectă în general “neproducţia” datorată stării nesatisfăcătoare a sănătăţii: perioada medie de incapacitate de muncă, eradicarea unor boli, creşterea duratei medii a vieţii active ş.a.

3.1.3 Cheltuielile publice pentru cultură Cheltuielile publice pentru cultură au în vedere organizarea, funcţionarea şi întreţinerea instituţiilor culturale legate de orice artă (biblioteci, muzee, teatre, filarmonici, operă - operetă, patrimoniul cultural), dar şi presa, edituri, case de film ş.a. Aceste cheltuieli reflectă politica culturală a statului. Principalele surse de finanţare sunt fondurile bugetare, încasările proprii ale instituţiilor respective, donaţii, sponsorizări. Specificul finanţării este legat de modul în care se finalizează activitatea acestor instituţii13:  în cazul finalizării în bunuri (cărţi, librete, partituri, filme, picturi, sculpturi ş.a.), acestea presupun vânzarea în condiţii economice, adică astfel încât preturile practicate să acopere costurile şi să rezulte chiar un profit. În acest caz finanţarea este de tipul autofinanţării, iar bugetul intervine numai în măsura în care preţul nu acoperă costul sau când doreşte să subvenţioneze astfel de bunuri pentru a încuraja consumul lor.  în cazul finalizării prin servicii (audiţii, vizionari, concrete, spectacole ş.a.) acestea se fac adesea cu titlu gratuit (vizite la muzee, concerte pentru copii) sau cu tarife modice. În acest caz finanţarea se face preponderent prin buget în completarea încasărilor proprii respectivelor instituţii sau prin constituirea acestor încasări în venituri extrabugetare. Finanţarea acestor activităţi se face în cea mai mare parte din bugetele locale. Principala destinaţie a lor o reprezintă activităţile curente (salarii, materiale, servicii şi utilităţi generale) şi investiţii în infrastructură (construcţii), iar ca excepţie investiţii în opere de artă. În multe ţări (inclusiv România) în categoria acestor cheltuieli se includ şi cele pentru culte, activitatea sportivă, acţiuni pentru tineret şi recreare / divertisment. Finanţarea prin sponsorizare, în ţara noastră, este stimulată prin faptul că sponsorul poate beneficia de reducerea bazei impozabile a impozitului pe profit, în funcţie de tipul de activitate (culturală, de culte, sportivă, pentru tineret, pentru recreare) pe care a sponsorizat-o. 3.2. Cheltuieli publice pentru acţiuni economice În cadrul acestei categorii de cheltuieli se includ, în mod frecvent, şi cheltuielile pentru protecţia mediului şi cele pentru cercetare - dezvoltare. 1. Cheltuielile publice pentru acţiuni economice, sunt efectuate de stat în contextul funcţiei sale de reglare a proceselor economice. Intervenţia statului prin astfel de cheltuieli are efecte preponderente asupra echilibrului intern, deoarece măreşte cererea pe piaţa internă prin cererea / consumul public, sperând că prin aceasta să se producă o relansare economică ce va avea efecte ulterioare în echilibrul bugetului (prin creşterea veniturilor fiscale). Beneficiarul principal al acestor cheltuieli este sectorul economic public şi, în mai mică măsură, sectorul economic mixt şi cel privat. Dimensiunea sectorului public este, de Văcărel, I., Anghelache, G., Bistriceanu, G., Moşteanu, T., Bercea, F., Bodnar, M., Georgescu, F., Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, R.A. , Bucureşti, 2000 13

aceea, unul din factorii ce determina mărimea acestor cheltuieli, la care se adaugă orientarea politică a legislativului şi executivului privind necesitatea şi eficienţă unui sector public. Teoria economică, în marea ei măsură, consideră, în general, neeficientă funcţionarea sectorului economic public, deoarece tendinţa de a-l susţine prin buget este o capcană în care guvernanţii cad adesea încercând să evite nemulţumirile sociale consecutive unei atitudini neintervenţioniste din partea guvernului. J. K. Galbrith atrăgea atenţia asupra efectelor negative ale acestei modalităţi de intervenţie, care modifică nefast mecanismul “mâinii invizibile” (piaţa şi concurenţa), deoarece creează un regim inechitabil în tratamentul agentului economic privat în comparaţie cu cel public, atâta timp cât apartenenţa la un sector de proprietate nu trebuie să devină criteriu de preferenţialitate sau discriminare. În ţările dezvoltate europene ponderea sectorului economic public nu depăşeşte 25% din producţia ramurilor neagricole, iar în cele din America de Nord, Oceania şi Asia de sudest (inclusiv Japonia) este până la 10 - 15 %. În toate aceste ţări nu există practic sector economic public agricol, întrucât proprietatea publică asupra pământului, este de foarte mică întindere. În timp, în toate aceste ţări, dimensiunea sectorului public a oscilat, urmare a unor legiferări privind etatizarea sau, respectiv, privatizarea, ulterioare unor conjuncturi din care, parlamentele sau guvernele, au tras concluzii privind oportunitatea unei sporiri / diminuări a respectivului sector. Din punct de vedere al conţinutului economic, cheltuielile publice pentru acţiuni economice includ cheltuieli curente (de întreţinere şi funcţionare, subvenţii, avansuri rambursabile, dobânzi subvenţionate, cheltuieli financiare) şi cheltuieli de capital (investiţii pentru înfiinţare, restructurare, modernizare, amenajări ş.a.). Din punctul de vedere al formei pe care le îmbracă, aceste cheltuieli se constituie în cea mai mare parte în ajutoare financiare: directe sau indirecte. Ajutoarele financiare directe sunt: subvenţii, investiţii, avansuri rambursabile, finanţarea informării / publicităţii. Ajutoarele financiare indirecte sunt: avantaje fiscale, garanţii. A. Subvenţiile reprezintă ajutoare financiare acordate de stat pentru agenţi economici în dificultate (activitate economică ineficientă). Subvenţiile sunt de trei mari categorii: a) subvenţii de funcţionare / exploatare care au în vedere acoperirea diferenţei între preţul de vânzare al unui produs / serviciu (mai mic) şi costul acestuia (mai mare). Dacă preţul de vânzare (mai mic) este rezultatul unei masuri administrative a statului, atunci de astfel de subvenţii pot beneficia şi agenţii economici privaţi; b) subvenţii pentru export care iau cel mai adesea forma primei de export şi au ca scop susţinerea puterii competitive a agenţilor economici naţionali pe pieţe străine. Cuantumul primei este stabilit astfel: PE = pimax – pemin unde: pimax = preţul cel mai mare pe piaţa internă; pemin = preţul cel mai mic pe piaţa externă. Subvenţiile pentru export pot apare şi sub alte forme: restituirea unor impozite plătite de exportatori (restituirea TVA pentru produsele exportate este generalizată în ţările ce practică această taxa de consum), facilităţi la transport, avantaje valutare. c) Subvenţii pentru dobânzi care au în vedere diminuarea costurilor presupuse de apelul la credit al agenţilor economici. Acest lucru se poate realiza printr-o convenţie cu o bancă comercială sau un consorţiu / grup de bănci comerciale privind stabilirea unei dobânzi sub nivelul pieţei, urmând ca diferenţa să o suporte statul din buget. Accesul la credite cu dobânzi subvenţionate poate fi plafonat sau nu, condiţionat sau nu, pentru toţi agenţii

economici sau numai pentru cei publici. Pe de altă parte, se mai poate realiza prin deschiderea de către stat a unor linii de credit cu dobânzi sub nivelul pieţei, prin constituirea în buget sau într-un fond special a unor surse financiare dedicate acestui scop. B. Investiţiile reprezintă ajutoare financiare acordate de stat pentru dezvoltarea sectorului public în general sau, mai ales, în ramuri sau zone (regiuni) defavorizate. Obiectivele de investiţii pot fi crearea de noi unităţi economice, extinderea unora existente, modernizări, restructurai, infrastructură (căi de comunicaţie şi utilităţi). C. Avansurile rambursabile reprezintă ajutoare financiare pentru finanţarea în coparticipare cu agentul economic organizator a unor acţiuni externe de prospectare a pieţei sau de prezentare de produse. Aceste avansuri sunt restituite de agentul organizator din vânzările rezultate în urma respectivelor acţiuni. D. Finanţarea informării / publicităţii reprezintă ajutoare financiare destinate difuzării de informaţii, studiilor de marketing sau de fezabilitate, organizării de participări la expoziţii, târguri, saloane etc. de prezentare. E. Avantajele fiscale reprezintă obligaţii fiscale pe care agenţii economici (publici sau privaţi) le au faţă de stat şi la care acesta renunţă în beneficiul lor. Cele mai uzuale forme sunt: amortizarea accelerată, reducerea impozitului pe profitul reinvestit, creditul fiscal, diminuarea sau scutirea de unele impozite / taxe pentru investiţii şi obiectivele realizate în ramuri de interes major sau în zone considerate defavorizate ş.a. F. Garanţiile reprezintă obligaţii de plată pe care şi le asumă statul faţă de creditori şi în beneficiul unui agent economic ce a solicitat acestora un împrumut, în cazul în care acesta din urmă nu poate onora sarcinile de rambursare convenite cu creditorii. Sursa de finanţare a tuturor acestor cheltuieli o reprezintă bugetul de stat. În bugetul României, aceste cheltuieli se regăsesc în partea V-a “Acţiuni economice”, defalcat pe ramuri şi în partea IV-a pentru servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe. 2. Cheltuielile publice pentru protecţia mediului reflectă politica ecologică a statului şi sunt efectuate de acesta pentru menţinerea parametrilor ecologici în contextul efectelor negative pe care dezvoltarea economică le-ar putea avea asupra mediului natural. Această concepţie, apărută la începutul anilor ‘70 şi menţionată în lucrarea “Limitele dezvoltării” (Clubul de la Roma 1972), este cunoscută azi ca dezvoltare durabilă şi presupune concomitenţa dezvoltării economice cu, cel puţin, păstrarea parametrilor de mediu. Intervenţia statului în această chestiune este determinată de caracterul public al mediului înconjurător şi de faptul că alterarea lui afectează întreaga comunitate. Statul intervine, dar nu este echitabil şi nici raţional ca eforturile de refacere / păstrare a caracteristicilor de mediu natural să fie suportate de întreaga societate în mod solidar. De aceea, în finanţarea acestor acţiuni, primează principiul “poluatorul plăteşte”. Sursele financiare pentru astfel de cheltuieli sunt: fonduri provenite de la / cheltuite de agenţii economici (penalităţi pentru pagube produse mediului, investiţii pentru protejarea mediului / combaterea poluării, impozite / taxe / redevenţe pentru consumul factorilor de mediu), fonduri ale bugetului, fonduri speciale pentru protecţia mediului / combaterea poluării, credite / ajutoare de la organisme internaţionale. Principalele cheltuieli suportate din buget sunt: investiţii în mediu, avantaje fiscale şi subvenţii pentru agenţii economici care se implică în protecţia mediului, finanţarea cercetării ştiinţifice efectuate în beneficiul mediului. 3. Cheltuielile publice pentru cercetare - dezvoltare reflectă politica statului în domeniul ştiinţei şi sunt efectuate de acesta pentru a susţine şi încuraja inovarea. Finanţarea acestui domeniu se face cu anumite diferenţieri în raport cu forma pe care o îmbracă cercetarea:  cercetarea fundamentală, al cărui scop este inovarea teoretică, extinderea limitelor cunoaşterii şi care este finanţată în mare măsură de către stat;



cercetare aplicativă, al cărui scop este inovarea practică, respectiv crearea de produse / servicii / tehnologii / tehnici / reţete noi sau îmbunătăţiri şi care este finanţată în mare măsură de agenţii economici;  cercetare de dezvoltare, al cărui scop este aplicarea cercetării şi / sau transferul ei în economie şi societate şi care este finanţată în mare măsură de agenţii economici. Principalele surse de finanţare sunt: bugetul de stat, fondurile de cercetare - dezvoltare ale agenţilor economici, sursele externe. O poziţie aparte şi un rol deosebit în acest domeniu revine universităţilor, care efectuează cercetări pe baza de contract (cu statul sau cu agenţi economici) şi care îşi constituie fonduri proprii pe care, în mare măsură, le folosesc pentru finanţarea infrastructurii cercetării universitare (laboratoare, dotări, echipamente, aparatură etc.), pentru întreţinerea unui mediu de documentare, de comunicare şi de schimb de informaţii de înaltă operativitate, ca şi pentru formarea resursei umane de cea mai înaltă calificare pentru desfăşurarea cercetării ştiinţifice. Finanţarea bugetară (si nu numai) a cercetării are la bază principiul selecţiei, al competitivităţii între oferte de cercetare similare sau apropiate, din care este aleasă una pe baza programului de cercetare propus finanţatorului. 3.3. Cheltuielile pentru servicii publice generale, apărare, ordine publică şi siguranţă naţională Cheltuielile de acest tip sunt ocazionate de necesitatea existenţei unor organe specializate rezultate din însăşi existenţa statului. Acestea sunt: a) organe ale puterii şi administraţiei publice, în care se includ:  instituţia prezidenţială;  organele puterii legislative centrale sau locale (parlamentul şi camerele sale, consilii locale);  organele puterii judecătoreşti. În ţara noastră aici se includ Ministerul Justiţiei şi structura sa de tribunale, judecătorii şi curţi de apel, Curtea Supremă de Justiţie şi Ministerul Public;  organele executive centrale sau locale (guvern, ministere, prefecturi, primării); în ţara noastră, aici se include Curtea de Conturi, Curtea Constituţională, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, Avocatul poporului, alte agenţii şi oficii guvernamentale. b) organele şi organismele militare de apărare; c) organele de ordine publică, în care se includ:  poliţia;  jandarmeria;  siguranţa;  servicii de informaţii;  servicii speciale de pază şi protecţie;  în ţara noastră, aici se mai includ grănicerii, paza şi apărarea contra incendiilor, penitenciarele, arhivele statului ş.a. Factorii de care depind aceste cheltuieli sunt: mărimea şi structura aparatului de stat (în care un rol important revine birocraţiei, regimului politic, aderării la organisme supranaţionale sau cu vocaţie internaţională sau mondială), nivelul salarizării funcţiilor publice, factorii sociali (crima organizată, terorismul, corupţia, tensiunile sociale, urbanizarea etc.), înzestrarea tehnică ş.a.

Finanţarea cheltuielilor se face din buget, din venituri proprii, din donaţii şi din credite externe. Principalele categorii de cheltuieli sunt cele curente (pondere puternic majoritară), incluzând salarii şi cheltuieli administrative şi gospodăreşti, şi cele de capital (pondere mică, efectuate şi din credite externe), incluzând construcţii, dotări informatice, mijloace de transport ş.a. În ce priveşte cheltuielile de apărare se face distincţia între:  cele directe, referitoare la întreţinerea forţelor de apărare, dotarea lor, drepturile de personal, hrana şi echipament / cazarmament, cercetarea ştiinţifică militară şi / sau pentru apărare. Cheltuielile acestea se prevăd pentru şi sunt gestionate de Ministerul Apărării;  cele indirecte, referitoare la iniţierea unor acţiuni militare de forţă sau lichidarea urmărilor acestora şi care sunt prevăzute distinct, din buget sau din fonduri speciale, gestionate direct de Guvern sau de alte ministere şi organisme guvernamentale.