Cbarran. Estado. Apuntes. 1988

BREVES APUNTES SOBRE ALGUNOS ENFOQUES DEL ESTADO César Barrantes  Presentación El presente documento contiene una breve conceptualización del estado, de la política pública y de la burocracia como elementos esenciales para comprender el funcionamiento general del aparato del Estado. El propósito que se persigue es que sirva como documento de análisis y reflexión en torno a: 1. La relación que se establece entre política y administración, para captar la importancia que tiene tomar en cuenta tanto el criterio técnico en el momento de definir las políticas públicas. 2. La Ley Marco como instrumento técnico-político para impulsar el desarrollo regional. Se quiere generar una reflexión en torno a la naturaleza y alcances de este instrumento dentro de las posibilidades y limitaciones del proceso de la planificación negociada. El documento es eminentemente teórico, preparado con base en libros y artículos que desarrollan los temas incorporando elementos en torno a la teoría del Estado contemporáneo. En este sentido es un documento de trabajo para apoyar el análisis y la reflexión. I. Consideraciones acerca del estado capitalista y sus funciones Existen diferentes concepciones acerca del estado capitalista y de sus funciones. Una de ellas señala que “el Estado tiene la función particular de construir el factor de cohesión

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Profesor investigador asociado de la Universidad de Costa Rica.

de los niveles de una formación social”1. Se conceptualiza como un aparato que ordena, organiza y regula el equilibrio del sistema. Por otra parte, se señala también que la función de orden del Estado significa que es una organización que pretende mantener las condiciones de producción y de existencia de una sociedad, aludiendo que representa el interés general de la misma y no intereses particulares de grupos o individuos. Esa función general de mantener el orden y la cohesión nacional se torna efectiva por medio de diversas funciones específicas que se ejercen en los niveles de formación social: 1) Función técnica-económica de regulación y participación directa en el proceso productivo. Ejemplos de esta función los constituyen:  La participación del Estado en la producción y distribución de energía eléctrica, como insumo básico para el proceso productivo, a través del instituto Costarricense de Electricidad.  La creación de obras de infraestructura que sirven de apoyo para la producción de bienes y servicios, a través de instituciones gubernamentales como el MOPT, ICE, ICAA.  Mantenimiento y reproducción de la fuerza de trabajo necesaria en el proceso productivo del país, suministrando servicios de bienestar social, por medio de instituciones públicas tales como: el Ministerio de Salud, Ministro de Educación, el Ministro de 1

El término formación social se refiere a una sociedad particular en un momento de su evolución histórica. En ella coexisten diversos modos de producción, bajo el dominio de uno que organiza las relaciones entre ellos. El concepto modo de producción indica la presencia de varios niveles en la realidad social: el económico, el jurídico-político y el ideológico. Estos se relacionan entre sí y forman una totalidad estructurada y jerarquizada, determinada en última instancia por el nivel económico. Ver Poulantzas, Nicos. Poder Político y Clases Sociales en el Estado Capitalista, Cuarta Edición, México Siglo XXI, 1972, pág.43.

Trabajo y Seguridad Social, el Patrono Nacional de la Infancia, el Instituto Mixto de Ayuda Social.  La creación de la Corporación de Desarrollo (CODESA) que introduce un carácter de empresario al Estado. Este participa directamente en producir bienes. 2) Función ideológica-valorativa a través de la cual desarrolla mecanismos institucionales de reproducción formal de las relaciones sociales vigentes.

Ejemplos:  El sistema educativo formal (enseña primaria y secundaria) legitima el sistema político vigente, garantizado su reproducción y continuidad.  Los medios de comunicación estatal suministran información que no atente contra los valores sobre los cuales se cimienta el sistema político vigente: democracia social, derecho a la propiedad privada, libertad individual. 3) Función de carácter coactivo-legal, monopolio de la fuerza policial y militar para la realización física de la dominación. Ejemplos:  Existencia de la Guardia Civil y de la Guardia Rural como cuerpos que resguardan la seguridad y la libertad del individuo, asimismo mantenedores del orden.  Leyes, normas y reglamentos que organizan y limitan el funcionamiento del aparato público, tales como: Ley de Administración Pública, Ley de Equilibrio Financiero, Ley de Autoridad Presupuestaria, Ley de Creación del Sistema de Planificación Nacional. El proyecto de ley de creación del Subsistema de Planificación y Coordinación Regional de ser aprobado constituiría un instrumento para que el Estado ejerza su función co-

activo-legal al someter a una serie de lineamientos a las instituciones públicas regionalizadas. 4) De orden administrativo y previsor del curso probable de los acontecimientos. Ejemplo:  El Ministerio de Planificación como institución a la cual le corresponde proveer, planear, proponer, coordinar y evaluar la realización de las actividades socioeconómicas que afectarán el desarrollo global del país. Ello supone realizar estudios técnicos que permitan, por medio del manejo de información pertinente, contribuir a una toma de decisiones mas acertada por parte del Estado en lo que a la formulación y ejecución de políticas públicas se refiere. Aparataje del estado Las instituciones consideradas desde el punto del poder deben ser referidas a las clases sociales que detentan el poder. Para ejercer el poder de las clases sociales existen instituciones específicas que constituyen centros de poder, siendo el Estado el centro de ejercicio del poder político2. Tales instituciones poseen autonomía y especialidad estructural. El aparato del estado esta constituido por: 1. El lugar que ocupa el estado en el conjunto de estructuras de una formación social (funciones técnico-económicas, política, ideológica). 2. El personal del estado, los cuadros de administración. La capacidad del estado de cumplir con las tareas que les son transmitidas depende del aparato de que dispone para ello: El aparataje estatal encarna la interrelación que mantiene con la sociedad y refleja las incoherencias y contradicciones que caracterizan a esa interrelación, lo cual da origen a insuficiencias y deformaciones de los órganos del esta-

do3. El aparato estatal se ve sometido a una serie de exigencias funcionales contradictorias que se reflejan en la estructura y funcionamiento de manera que reduce su capacidad reguladora. El estado periférico, plantea Evers (1979), funciona en forma fragmentada y a través de continuas intervenciones contradictorias entre sí cuyos resultados nunca concuerdan plenamente con los fines perseguidos4. Señala que las exigencias contradictorias repercuten en una diversidad de dependencias, cada cual con tareas específicas y criterios propios. Por ejemplo, cada institución pública tiene objetivos particulares dentro del aparataje estatal dado que le han sido atribuidas tareas específicas. Asimismo, la diferenciación y especialización que surge conlleva a que cada entidad quiera imponer criterios particulares. Así las dependencias ligadas a sectores hegemónicos de la economía estarán mejor dotadas de recursos que aquellas otras que se dediquen a tareas no relevantes para sus intereses. Por ejemplo

el Centro para la Promoción de Exportaciones e Inversiones

(CEMPRO) actualmente ocupa un lugar importante dentro de la política estatal. En razón de que el estado mantiene una intervención permanente en la actividad socioeconómica surge una multiplicación y heterogeneidad de sus órganos acorde con las funciones que deben realizar. De tal heterogeneidad surge cierta incoherencia que, aunque necesaria genera confusión, órdenes contradictorias, duplicidad de tareas, poca coordinación y nuevos problemas. Esta situación disminuye la capacidad reguladora del estado por lo que se tiende a solucionar el problema fortaleciendo la instancia central de las decisiones, lo cual trae como 2

Poulantzas define institución como un sistema de normas o de reglas socialmente sancionadas. Ibid cita 1, pág. 140. 3 Tilman, Evers. El Estado en la periferia capitalista, México, Editorial siglo XXI, 1979, pág. 168. 4 Ob. Cit. Pág 169

consecuencia que los niveles inferiores no puedan tomar decisiones en tanto que las instancias superiores se ven congestionadas por el exceso de decisiones a tomar y de trámites administrativos que atender5. Las múltiples funciones del estado hacen que su aparataje se fragmente y muchas veces sus segmentos son captados por intereses particulares a los que se les da respuesta. Esto pone en peligro la capacidad del aparataje estatal para responder en alguna medida al interés general. Y esto obliga al estado a frenar al acceso incontrolado de intereses particulares formalizando sus relaciones exteriores a través de la burocracia. Esto significa que el estado contemporáneo tiende a abarcar numerosas funciones reservadas a la sociedad civil y a expandir su control sobre los actores sociales. Es un agente que contribuye a acumular y reproducir las características del sistema capitalista, dependiente en el caso de Costa Rica. Para cumplir con esta tarea básica debe controlar y estabilizar a la sociedad expandiéndose, tecnificándose y burocratizándose. Las funciones del estado se desagregan a través de la definición de políticas estatales por órganos de decisión superior del gobierno de turno que dirija al aparataje estatal. 1.2. Política Pública y Administración 1.2.1.Política pública. Formular (construir, producir) e implementar políticas es la actividad esencial del estado. Formular una política implica definir el sentido de la acción, pues incluye elementos normativos y prescriptivos que permiten captar lo deseado En términos generales se entiende por política pública, un conjunto de proposiciones y propuestas que establecen los mecanismos y cursos de acción para lograr determinados objetivos y metas fijadas por órganos de decisión política superior del gobierno.

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Ob. Cit. Pág 170.

Se concibe como estructurada no sólo en el seno del estado (y del régimen que políticamente lo instrumentiza) sino también en el seno de la sociedad en general , y constituye una forma de expresión de planteamientos, sentimientos, necesidades y fundamentalmente intereses que los grupos sociales traducen por distintos medios: partidos políticos, sindicatos, organizaciones comunitarias y locales, cámaras patronales, iglesias, medios de difusión masiva, que en algunos casos son medios de propaganda ideológicocomercial y político-empresarial. La política pública se define en torno a necesidades o demandas socialmente problematizadas, es decir, tomadas en cuenta por ciertas clases, fracciones o grupos sociales situados estratégicamente dentro y alrededor del estado, los cuales creen que en torno a ellas debe hacerse algo6. En el proceso de puesta en práctica de la política intervienen diferentes actores que asumen posiciones. La resolución significa su desaparición o que la demanda sea satisfecha. Puede darse una política de bloqueo por parte de los sectores dominantes para que se problematice una necesidad o una demanda, lo que constituye una forma de ejercicio del poder para impedir su problematización social 7. Cuando el estado explicita resolver una necesidad o demanda ello se concreta en una decisión o conjunto de decisiones que no necesariamente se expresan en actos formales. La toma de posición del estado incluye decisiones de una o mas instituciones públicas, simultáneas o sucesivas, que constituye su modo de intervención. De ahí que la toma de posición no sea unívoca, homogénea ni permanente. Son diversas unidades del aparataje del estado las que potencial y materialmente se ven involucradas al fijar el estado una posición. A menudo las decisiones resultaran conflictivas porque las unidades involucradas tienen diversos grados de autonomía y son capaces de influir en las diferentes fases del proceso, pudiendo entrar en conflicto cuando de6

Oszlak Oscar Guillermo O´Donnell, “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”. Documento CEDES-CLACSO, No. 4, Argentina 1976, pág. 18. 7 Ob. Cit. Pág 19.

be definirse la posición del estado. Esto significa que las tomas de posición del estado implican negociación o conflicto con las partes o actores involucrados. El estado debe ser concebido como una instancia de articulación y dominación de la sociedad que refleja sus conflictos y contradicciones, tanto por medio de las variadas tomas de posición de sus instituciones, como de la relación de fuerzas que existe entre estas. Su formación tiene generalmente una trayectoria errática y contradictoria, resultado de las diferentes estrategias y programas de acción política. Muchas veces llevar a la práctica un proyecto político implica que surjan resistencias y comportamientos que tienden a desvirtuar o alterar el sentido de las decisiones y acciones emprendidas. En razón de que todo nuevo proyecto político privilegia determinados sectores e intereses, dentro del aparataje estatal surgen tensiones ya que de inmediato se privilegian determinadas instituciones y programas en detrimento de otros. Se dan dentro de la burocracia reacomodos y ajustes de acuerdo a las posibilidades objetivas de las instituciones del aparato estatal de poner en práctica las políticas que el régimen (político, económico, financiero, social, cultural) impulsa. En consecuencia, la acción de las instituciones estatales refleja los intentos por compatibilizar los intereses de sus clientes y los propios con aquellos sostenidos en los proyectos políticos por los regímenes que se suceden en el poder. Por tanto, las instituciones y su acción, no pueden ser vistas simplemente como traducción en acción de un conjunto de normas. Esta situación introduce en el aparato estatal incoherencia y rigidez debido al arrastre inevitable de organismos y de personal cuyos intereses u orientaciones puedan resultar poco congruentes con el programa de acción del régimen de turno. Su permanencia en el

aparato público pasa a depender de consideraciones adscriptivas, del cálculo político y de criterios de legitimación ad hoc, más que de criterios de desempeño y logro8. Las contradicciones de clase en el seno del estado se traducen en contradicciones internas entre los aparatos y ramas que lo conforman y, en el seno de cada uno de ellos. Las clases participan en la dominación política sólo en la medida de su presencia en el estado. Cada rama o aparato a menudo constituye la sede del poder o de una alianza entre tales fracciones contra otras, es decir la concentración específica del interés o alianza de intereses particulares. De esta manera el poder ejecutivo, el poder legislativo, los ministros, los aparatos regionales y municipalidades, los aparatos ideológicos, etc., representan según el tipo de formación social en que estén presentes, los intereses de los diversos componentes del bloque en el poder: terratenientes, capital no monopolista (comercial, industrial, bancario), capital monopolista (bancario o comercial), burguesía interior9. Por lo tanto, la política es el resultado de las contradicciones entre ramas y aparatos del estado y en el seno de cada uno. En un primer momento y a coto plazo, la política aparece como incoherente y caótica, lo cual no significa que no existen proyectos políticos coherentes de los representantes y del personal político de las clases dominantes ni que la burocracia del estado no desempeñe un papel en la orientación de la política. Las contradicciones del bloque en el poder atraviesan, según las diversas ramas y aparatos del estado, a la burocracia. Aunque las políticas tomadas aisladamente parecen coherentes, no dejan de ser contradictorias entre si y la política consiste esencialmente en el resultado de su choque recíproco y no en la aplicación de un proyecto global del estado. Los cambios constantes en

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Ob. Cit. Pág. 18. Poulantzas, Nicos, Estado, Poder y Socialismo, España , siglo XXI, pág. 160

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la política no se deben a una incapacidad de los representantes y del personal, sino que es la expresión necesaria de la estructura del estado 10. La política es más el resultado de una coordinación conflictiva e inestable de poderes, políticas y estrategias –condicionadas y sobredeterminadas por los poderes internacionales-, pero también de micropolíticas, micropoderes y tácticas no siempre explícitas ni divergentes que hacen que una formulación racional de un proyecto global y coherente tenga resultados e impactos no siempre pensados ni deseables. No por ello el estado es un simple acoplamiento de piezas sueltas, sino que presenta como una unidad contradictoria que no siempre representa el denominado interés general: la del poder de estado. 1.2.2.Política pública y Administración Generalmente se considera que las políticas públicas en su formulación son la expresión del interés general de la sociedad, ya sea porque su legitimidad deriva de un proceso democrático o de la aplicación de criterios y conocimientos técnicamente racionales a la solución de problemas sociales. Por otra parte, la implementación de esas políticas tiene lugar en el ámbito de la burocracia estatal que comúnmente es considerada rutinaria, ineficiente y corrupta. Así, en la vinculación entre política y administración se tiende a destacar la bondad de la primera y la naturaleza anómala de la segunda, por cuyo carácter fracasan las políticas. Separar la formulación de políticas de la implementación ha permitido preservar la legitimidad de la institución auspiciante y trasladar el fracaso a un engranaje burocrático anónimo, y en última instancia, no responsable políticamente aunque sí éticamente. Las decisiones gubernamentales son guiadas alternativamente por criterios de racionalidad política y de racionalidad técnica, entre los cuales surgen frecuentes contradicciones. El apoyarse en una u otra racionalidad supone formas muy diferentes de hacer política, es decir de formular y ponerla en práctica.

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Ob. Cit.m, Pág. 163

La Racionalidad Técnica Supone que la administración es una acción organizada y que los componentes de un sistema organizado para la acción puede combinarse en forma óptima anticipadamente, de acuerdo a un plan. A través de la planificación se intenta orientar la acción hacia ciertos objetivos aplicando criterios de racionalidad técnica. Las relaciones entre los componentes del sistema cuya actividad se quiere planificar, se ordena por medio de procesos que parecieran tener lugar en una mente todopoderosa. El control se ejerce anticipadamente y se asigna a los actores determinadas posiciones, recursos y comportamientos, guiándolos hacia el alcance del interés colectivo, construyendo así un sistema ideal de relaciones. Toda desviación u obstáculo en el proceso de ejecución aparece como un signo de patología en contra de la materialización del modelo conceptual11. Sin embargo el alcance de la racionalidad objetiva tiene límites derivados de la imperfección del comportamiento, el individuo sólo puede tener un conocimiento fragmentado de la realidad y no anticipar todas las consecuencias que seguirán a cada elección. Tampoco es posible valorar todas las posibles consecuencias para elegir la más indicada y acorde con los propósitos a alcanzar. Por lo tanto siempre existe incertidumbre acerca de los resultados de una toma de decisión. Racionalidad Política. Parte del intercambio como elemento característico de la acción política. La negociación es el mecanismo de transacción política y representa el mutuo ajuste de demandas entre individuos o grupos en competencia. Cada tomador de decisiones busca sus propios objetivos y la coordinación entre ellos, sólo se logra por medio de transacciones políticas y no a partir de un diseño racional previo.

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Oszlak, Oscar, “Políticas públicas y regímenes políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas”, pp.11-12.

El modelo incremental de Charles Limblom (1959), es una interpretación más práctica del proceso de puesta de ejecución de las políticas públicas. Surge como oposición al modelo de racionalidad técnica, plantea la naturaleza imperfecta y limitada de la información y el costo tan alto para adquirirlo. Indica que el conocimiento que emana de la acción misma puede modificarlas premisas de futuras decisiones respecto a los objetivos que se buscan alcanzar lo cual puede llevar a cambiar medios y fines. Estos cambios son ajustes marginales (incrementales) de la situación prexistente basados en sucesivas comparaciones con la experiencia pasada mediante la aplicación de criterios de racionalidad limitada. Dentro de este enfoque, las políticas públicas responden habitualmente a cuestiones socialmente disputadas, respecto a las cuales los actores asumen posiciones conflictivas. En la medida que la política encuentre oposición es posible que deban modificarse sus objetivos. Retomando el hecho de que los órganos del aparataje estatal reflejan las incoherencias y contradicciones entre el estado y la sociedad, no es correcto afirmar que existe una separación entre política y administración. Tal división supone que el político fija objetivos y estrategias de acción del aparato público, sin embargo la política no concluye al fijar las metas y las unidades que ejecutan y se caracterizan por una activa existencia política, su comportamiento deriva de complejos procesos de negociación y conflictos entre grupos internos, que presionan a la organización para que favorezca sus metas y, finalmente los propios objetivos del público12 . 1.2.3.Burocracia estatal o Administración Pública La Burocracia forma parte del grupo estatal del aparato del Estado y se encarga de su administración.

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Kliksberg, Bernardo “La reforma administrativa en América Latina: una revisión del marco conceptual”. En Flores, Gilberto y Jorge, Hef (Comps): Administración Pública: perspectivas críticas. San José, ICAP, 1984, págs. 129, 130.

Tiene dos sentidos: a. Es un sistema específico de organización y de financiamiento interno del aparato del Estado, que manifiesta sobre todo el impacto político de la ideología burguesa sobre el Estado: burocratización. b. Pertenece al aparato del Estado y pone a trabajar a las instituciones del poder político. El marxismo clásico que analizó la burocracia que se forma y desarrolla en la sociedad capitalista, plantea que aquella no tiene poder ni función propia, sino que obtiene ambos del Estado burgués, que es un Estado de clases y por lo tanto representa los intereses de los otros, como de luchar por sus propios intereses para asegurar su reproducción en el sistema. No obstante, se opone rotundamente a la concepción de que la burocracia y el estado representan en interés general. Sin embargo, es importante tener presente que la burocracia realmente asume el papel de representante de los intereses generales de la sociedad ya que ello le permite aumentar su margen de maniobra al legitimarse real e ideológicamente. Esto significa que se beneficia en lo particular y salvaguarda el sistema al aminorar las contradicciones de clase. Por otra parte, aunque la burocracia no participa directamente en el proceso de producción y es fuerza introductiva en lo económico no por ello es un parásito social. Como Bertha Lerner13 lo señala, la burocracia concilia a las clases, defiende intereses de clases dominantes, representa esporádicamente el interés general, instrumenta la represión y el control político, todo lo cual significa que tiene una racionalidad política y no sólo técnica. Dado que no interviene directamente en el proceso de producción de mercancías (pero sí de la producción social de valores tangibles e intangibles de cambio y de uso), la burocracia no tiene suficientes recursos de poder (económicos, tecnológicos, organizacionales, espaciales, temporales, ideológicos) para poder ser clase dominante y tampoco tiene poder necesario sobre las clases dominadas14 . En realidad asume un papel complejo 13

Lerner, Bertha. “La teoría marxista clásica y problemas de la burocracia”. En Revista Mexicana de Sociología No. 3: 1320-1979. 14 Lerner, Bertha. “Dos dilemas de la burocracia política capitalista”. En Revista Mexicana de Sociología. No. 4, octubre-diciembre, 1979:930.

pues a la vez que es instrumento de la burguesía, lucha por su propio interés. Es entonces una fuerza que por una parte domina y se impone, y por la otra se somete y obedece, ambas funciones son complementarias15, y de esta ambivalencia el pueblo tiene que sacar su propia ganancia. La burocracia es racional dada la formación técnica-profesional de sus miembros a través de los que difunde un proceso técnico en la sociedad. Por el contrario, es irracional en lo social por el balance de intereses que promueve por medio del cual tiende a impulsar y conservar un sistema social de explotación económica16. Lo racional de la burocracia en lo técnico se muestra por la organización interna que adopta y por la forma en que difunde este tipo de organización en la sociedad. Con base en la división jerárquica del trabajo de la delegación jerárquica de autoridad, el profesionalismo y la difusión de una moral de eficacia, la burocracia se organiza a sí misma e intenta organizar a la sociedad. Tilman Evers17 señala que con la expansión del aparato estatal se multiplica la cantidad de los que trabajan en la administración pública. Siendo el estado el empleador más importante. Surge entonces la cuestión de la posición social de los empleados estatales (en los países de la periferia capitalista) en un doble sentido: a) por la cantidad que son constituyen una fuerza esencial en la estructura social y, b) son los que llevan a la práctica las distintas funciones del estado. Debido a ese doble sentido que asume la burocracia en países subdesarrollados, Tilman (1979) afirma que en última instancia, la problemática de las posibilidades y limitaciones de la acción estatal se revierte en una problemática del comportamiento organizado de la burocracia. La burocracia es un conjunto de organizaciones complejas e independientes cuyo carácter público (derivado de los objetivos formales de interés general que persiguen y de la

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Ob. Cit. Págs. 1330, 1332, 1333. Ob. Cit, pp 983, 984. 17 Evers, Tilman. El Estado en la periferia capitalista. México, editorial SXXI. 1979, p. 175. 16

autoridad legítima del estado que invocan sus actos) permite destinguirla como un sistema diferenciado18. En un plazo más concreto, se tiene que la burocracia da respuesta a las demandas o cuestiones socialmente problematizadas, lo cual depende de un modo inmediato de la iniciativa, capacidad y educación de recursos a disposición de funcionarios y unidades burocráticas. Sin embargo, las decisiones para dar respuesta a las demandas se ven sujetas a restricciones. Tales restricciones las plantea Oszlak (1977) de la siguiente manera19. a. Restricciones normativas: Se refieren a los valores, los objetivos, las prioridades, las metas, las sanciones y al marco global de normas, políticas y orientaciones de la acción, que condicionan las posibilidades operativas. b.- Restricciones estructurales: Se refieren a los múltiples patrones de combinación de recursos, institucionalizados a través de sistemas y procedimientos formales (jerarquías, escalafones, sistemas de información, evaluación y control, etc.). Que permiten establecer interdependencias funcionales, jerárquicas y presupuestarias necesarias para ajustar el funcionamiento de la burocracia a los criterios de racionalidad técnica que impone esta forma de organización. c. Restricciones comportamentales: Se relacionan con el conjunto de pautas actitudinales y de comportamiento. Incluye desde motivos hasta estilos de liderazgo orientaciones hacia la acción o expectativas sobre los límites de conflicto interpersonal que resultan socialmente aceptados y predecibles y que al ser internalizados por los individuos, fijan parámetros adicionales a la actividad burocrática. Tales restricciones vienen a construir promesas para la acción de la burocracia, vinculadas por el interés general de la sociedad. Así, el interés general, como principio supremo que guía la actividad de aparato estatal, se traduce alternativamente en normas que lo explicitan, estructuras que lo hacen viables y comportamientos que lo concretan. Esto

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Oszlak, Oscar. “Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal. En Flores, Gilberto y Jorge Nelf (comps.), Administración Pública: perspectivas críticas. San José, ICAP, 1934, p 195.

significa entonces que el interés general se traduce en un sistema normativo, que regula la acción de actores e instituciones sociales. La burocracia se constituye en una institución mediadora entre ese interés general, encarnado en el estado, y los intereses particulares, estructurándose y comportándose en función de los elementos del sistema normativo, estructural y comportamental. La desviación de estas pautas se considera patológica y se supone que requiere de acciones correctivas. Los agentes estatales (burócratas), enfrentados a la actividad diaria, constantemente infringen las pautas de comportamiento de la burocracia que socialmente han sido aceptadas, con lo cual se establecen combinaciones estructurales distintas a las formalmente establecidas, generando superposiciones y estructuras informales y, realizando actividades que incumplen los objetivos, metas y políticas formalmente vigentes. Puede ser que tales desviaciones, en realidad, lo que expresan es la ambigüedad que caracteriza al quehacer de la burocracia estatal (las de la burocracia privada, empresarial, civil tiene que ser estudiada). Ésta no sólo realiza los intereses materiales de los sectores dominantes y tampoco es sólo expresión del denominado interés general de la sociedad. Se debe tener presente que la burocracia, también tiene sus propios intereses de reproducción como aparataje, y que en torno a los tres tipos de intereses enunciados le corresponde desempeñar sus funciones, aprobada en un marco normativo real inherentemente contradictorio. Esto significa que todo intento de reforma y adaptación dirigido hacia la burocracia para que actúe de acuerdo a los parámetros normativos, se enfrenta con la naturaleza contradictoria del papel que ésta desempeña. Como señaló Oszlak (1977), la burocracia estatal, como actor agregado y complejo, expuesto a demandas e intereses a menudo incompatibles, pero dotado de recursos, grados de autonomía y capacidad de articulación hacia la sociedad civil y hacia el Estado, cons19

Ob. Cit,. Pp. 105-107.

tituye a la vez un resumen de las contradicciones de la sociedad civil y una contradicción en sí misma. La burocracia estatal tiene especificidad propia, sustantiva e histórica20. El proceso de conformación del aparato institucional de estado es condicionado históricamente. Por tal razón el contenido institucional y al carácter de su intervención social son el resultado de un proceso histórico constituido por interrelaciones complejas entre la sociedad y el estado, de las cuales emanan esquemas de diferenciación estructural y formas operativas que definen el carácter del aparato burocrático. Las demandas sociales se problematizan, plantean y resuelven en el ámbito de la burocracia estatal pues ésta participa en la toma de decisiones en torno a aquéllas y además pone en práctica tales decisiones, por tanto su evolución expresa las sucesivas correlaciones de fuerza y las cambiantes fuentes de contradicción social. La Planificación regional como política pública. Los planes de desarrollo nacional de las administraciones gubernamentales de Costa Rica, en los últimos diez años, muestran una mayor preocupación por los problemas regionales que en años anteriores. Así el Plan Nacional de Desarrollo 1982-1986 “Volvamos a la Tierra”, contempla un programa de desarrollo regional y justifica la necesidad de la planificación regional, debido a la existencia de tres fenómenos: a. Centralismo en toma de decisiones. b. Participación desigual en el uso de los recursos. c. Apropiación desequilibrada de los excedentes de la producción que opera entre regiones. En el Plan se afirma que el centralismo de las decisiones, tanto políticas como administrativas, es el problema regional de mayor dimensión y, que la lucha contra el fenómeno facilitará la formulación y ejecución de las políticas tendientes a promover y a fortalecer 20

Ob. Cit, pp. 190,191.

el desarrollo regional. Por otra parte, se manifiesta que la participación desigual en el uso de los recursos constituye una justificación del proceso de desarrollo regional ya que busca un uso racional de tales recursos. Otro aspecto que destaca es que la apropiación desequilibrada de los excedentes entre regiones fortalece la necesidad de los procesos regionales, porque con estos se logrará que un porcentaje significativo de los excedentes producidos en las regiones se reinviertan en ellas, mejorando por consiguiente las condiciones de vida de la población.

Escuela de Trabajo Social, Universidad de Costa Rica, 1988.