Aula 12

Planejamento urbano e gestão do riscos

Brasil: Risco e Ambiente Urbano Processos sócio-ambientais condicionantes das situações de risco: fenômenos naturais ou ações antrópicas; Associação de situações de perigo com urbanização: conversão de áreas rurais em urbanas ou adensamento acelerado de áreas já urbanizadas ou pela industrialização.

Risco e Ambiente Urbano: maior recorrência Processos de segregação sócio-espacial indutores da ocupação de áreas ambientalmente frágeis (encostas, várzeas e áreas de preservação permanente) induzem a precariedade, subnormalidade e convivência com situações de risco.

Risco no Processo de Planejamento Nova configuração institucional (Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS) oferece novas oportunidades de intervenção; Novos instrumentos de intervenção estão sendo aplicados, a partir de novo marco legal e parcerias envolvendo distintas esferas de governo.

Risco no âmbito da Política Nacional de HIS •

Política Nacional de Habitação de Interesse Social (HIS)

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Sistema Nacional de HIS (Conselho das Cidades, Fundo Nac. HIS)

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Planos Municipais de Redução e Erradicação de Risco (PMRR);

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Planos de HIS (nacional, estaduais e municipais)

Risco no âmbito dos Planos de HIS Gestão do risco (enfrentamento da segregação sócio-espacial) como uma das componentes mais importantes do Plano de HIS (planejamento de projetos e obras de intervenção nas áreas mais críticas e suscetíveis a desastres dos municípios); Alternativas de intervenção (quanto à estruturação dos planos de HIS voltados ao enfrentamento das situações de risco – Regularização Fundiária e Planos de Urbanização).

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Risco e Regularização Fundiária Instrumentos de intervenção em assentamentos precários Plano Diretor e Estatuto da Cidade •

O Plano Diretor (PD) é o principal instrumento legal de planejamento urbano;

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Pelo Estatuto da Cidade (alínea “a”, inciso III, art. 4°): Plano Diretor Instrumento municipal de política urbana;

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PD deve delimitar áreas para aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade;

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Estatuto da Cidade regulamenta os PD no Capítulo III: função social da propriedade urbana (CF), conteúdo, participação popular e democrática no processo de elaboração, onde é obrigatório (cidades acima de 20 mil habitantes e em RM);

Regularização fundiária e Estatuto da Cidade Estatuto da Cidade (inciso XIV, art. 2°): Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais).

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Normas de urbanização para planos de regularização •

Plano Diretor deve estabelecer critérios e delimitar áreas objetos dos planos, prevendo normas para o processo de urbanização, normalmente por meio de uma Lei de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS);

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ZEIS, Profavela etc.: Dispositivos urbanísticos diferenciados, incentivo à regularização e produção de HIS (com processo participativo).

Regularização Fundiária voltada à Baixa Renda •

Instrumento de intervenção urbanística visando garantir a posse efetiva da propriedade urbana para fins residenciais e promover sua urbanização e integração à cidade “legal”;

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Aspecto curativo não dispensa política preventiva;

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Município deve ter plano de regularização, com fontes de recursos definidas, buscando parcerias com outras esferas.

Principais questões a responder •

Como são produzidos os assentamentos informais?

•

Por que é importante regularizar?

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Que áreas devem ser regularizadas?

•

Como os planos devem ser elaborados e implementados?

•

Que direitos devem ser reconhecidos aos ocupantes dos assentamentos?

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Quem deve financiar os programas de regularização?

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O que deve ocorrer após a regularização das áreas?

Tipologias de assentamentos de Baixa Renda •

Favelas;

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Ocupações;

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Loteamentos clandestinos ou irregulares;

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Cortiços.

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Onde ocorrem as ocupações •

Áreas ambientalmente mais frágeis - protegidas por lei (com fortes restrições ao uso) e desprezadas pelo mercado imobiliário formal;

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Áreas loteadas e ainda não ocupadas - desconhecimento do traçado do loteamento, com ocupação de áreas públicas;

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Conjuntos Habitacionais - projeto não aprovado, infra-estrutura não instalada, sem registro imobiliário, ou desacordo com lei urbanística;

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Áreas inundáveis - ocupação de várzeas, aterramento de manguezal ou charco;

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Áreas de preservação ambiental ou de risco - áreas de mananciais ou margens de rios e canais, ocupações em morros, restingas, dunas e mangues.

Requisitos dos programas de regularização fundiária voltada à baixa renda É impossível traçar critérios e estratégias válidos para toda as situações, mas de modo geral, os planos devem prever: •

Pesquisa, debate e formação de quadros técnicos;

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Regularização interrompendo a produção das irregularidades;

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Identificação dos principais tipos e sua recorrência na cidade;

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Integração dos assentamentos ao conjunto da cidade (não apenas fornecer segurança individual da posse);

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Associação a um conjunto de políticas públicas, diretrizes de planejamento e estratégias de gestão;

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Ampliar o acesso da população alvo ao mercado formal;

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Rever os modelos urbanísticos segregadores;

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Melhoria efetiva das condições urbanísticas.

O que deve ser regularizado? O que é Assentamento Irregular: o que se afasta dos termos da lei ou dos objetivos da lei? •

A irregularidade mais significativa é estar muito abaixo dos padrões estabelecidos pela legislação;

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Legislação urbanística e ambiental: nem sempre os meios levam aos objetivos pretendidos (ex.: legislação de proteção dos mananciais na RMSP);

•

A segurança da permanência da população nas áreas ocupadas é normalmente associada à propriedade e à sua escrituração (segurança da

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posse x regularidade registrária. A ordem urbanística tem início na comprovação da regularidade da propriedade: para dar início aos procedimentos de aprovação de qualquer loteamento é necessário regularizar a propriedade).

Instrumentos de Regularização •

Equipe de trabalho dedicada à regularização fundiária (inclusive assistência técnica gratuita);

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Critérios para definir quais áreas devem ser objeto de regularização;

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Integração das ações de urbanização com as ações de regularização;

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Mecanismos de parceria e interlocução com a comunidade das áreas irregulares;

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Instrumentos de parceria e cooperação técnica para promoção da regularização;

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Identificação das áreas irregulares: Cadastramento e Mapeamento;

•

Seleção dos Instrumentos jurídicos a serem utilizados.

Diretrizes fundamentais de um Programa de RF Compatibilizar a promoção da segurança individual da posse com outros interesses sociais e ambientais, assim como com o reconhecimento do direito de moradia (que não se reduz ao direito individual de propriedade plena); Garantir a participação popular em todas as fases do processo.

Principais passos da Regularização Obs.: Os levantamentos físicos e sociais preliminares devem ser realizados no âmbito do programa, para toda a cidade. •

Levantamento da situação fundiária;

•

Definição de critérios para remoções;

•

Levantamento topográfico e aperfeiçoamento do cadastro daqueles que permanecerão no local;

•

Seleção dos Instrumentos jurídicos a serem utilizados;

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Elaboração do plano urbanístico;

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Negociação com proprietários da área;

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Levar a registro o parcelamento ou condomínio após a aprovação pela população e Prefeitura;

•

Obtenção dos títulos individuais (quando for o caso).

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Levantamento da situação fundiária Informações sobre o tempo de residência da família, se a ocupação foi de forma originária ou se houve aquisição de morador anterior, se o terreno é usado para fim habitacional ou misto etc.; Informações sobre o imóvel (se é público - ex. áreas afetadas, terrenos de marinha - ou particular, identificando-se os proprietários e matrículas no registro de imóveis).

Definição de critérios para remoções Em função do levantamento cadastral e das condições físicas (Risco irremediável?) e jurídicas da área pode haver necessidade de remover parte das ocupações (restrições ambientais, situações de risco irremediável, densidades muito altas que impeçam abertura de vias etc.); É fundamental a escolha da área para onde as famílias serão removidas, em novo projeto habitacional, de forma a preservar vínculos sócio-econômicos.

Levantamento topográfico e aperfeiçoamento do cadastro Obtenção de dados identificando o responsável pelo domicílio, nomes dos moradores, filiação, ocupação, situação de emprego, renda familiar, número de filhos menores, número de filhos em idade escolar etc.

Plano Urbanístico •

Não se limita ao projeto urbanístico puro e simples para a área: deve incorporar especificidades do assentamento (usos, costumes, cultura local etc.);

•

Deve conter definição dos espaços públicos e privados (parcelamento ou condomínio), de acordo com a legislação urbanística e ambiental, assim como do PMRR (quando houver), a partir da definição do que deve ser consolidado e o que deve ser removido;

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Deve prever infra-estrutura urbana adequada, equipamentos sociais, áreas verdes, de lazer e comerciais (sempre que possível);

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Pode ser executado em etapas (priorizar risco);

•

O processo de elaboração deve ser participativo e democrático, procurando incorporar outros agentes sociais envolvidos com a questão fundiária.

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Requisitos para estruturação de um Programa Municipal de Regularização Sistema Municipal de HIS - Conselho Municipal de Habitação e/ou de Desenvolvimento Urbano, Fundos de Habitação e/ou Desenvolvimento Urbano; •

Lei de ZEIS - norma urbanística própria para aprovação de projetos de HIS, com participação da comunidade alvo e incentivo para urbanização de áreas ociosas;

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PMRR – articulação com o PMHIS e mobilização da sociedade para redução da vulnerabilidade;

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Política de assistência técnica gratuita (direito, arquitetura, engenharia, geologia etc.).

Seleção dos instrumentos jurídicos •

Concessão do Direito Real de Uso (Decreto-lei nº. 271/67 e Estatuto da Cidade art. 4º, inciso IV – Institutos tributários e financeiros) – beneficiário não será proprietário do imóvel. Deve ter prazo, pode ser onerosa ou gratuita, aplica-se a imóveis públicos e particulares, registrados em cartório, e pode ser coletivo (associação, cooperativa etc.) quando o projeto for promovido pelo Poder Público. A previsão de CDRU deve constar da lei de ZEIS. Os títulos de CDRU podem ser utilizados como garantia para financiamento;

•

Concessão Especial para fins de Moradia (MP nº. 2.220/2001) – aplica-se a imóveis públicos urbanos, até 250 m², utilizado para moradia (não pode ser proprietário ou concessionário de outro imóvel), com posse ininterrupta até 30/7/01, por 5 anos e sem oposição. Pode ser coletivo (espécie de condomínio) e obtido por ação judicial contra o ente federativo proprietário. Quando for área de risco ou afetada, o Poder Público deverá garantir o direito em outro local (PD);

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Direito de Superfície (previsto pelo Estatuto da Cidade) – utilização do solo (privado) para construção de moradia, sem ser proprietário, mas mantendo a propriedade da benfeitoria, impedindo que esta seja incorporada ao imóvel em caso de despejo. Pode ter prazo determinado ou não;

•

Cessão de posse (Lei nº. 9.785/99, acrescentou parágrafos 3º, 4º e 5º, no art. 26, da Lei nº. 6.766/79) Poder Público ou empresa pública de habitação pode ceder a posse, quando esta lhe for emitida em desapropriação, antes de ter o título registrado, para fins de projeto de HIS;

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Usucapião – Aplica-se a imóveis urbanos particulares, com posse ininterrupta por 5 anos e sem oposição, até 250 m², utilizado para moradia (não pode ser proprietário ou concessionário de outro imóvel). Pode ser coletivo para baixa renda;

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Título de compra e venda (registro de imóveis de parcelamento - Lei n° 6766/79 - ou condomínio – Lei n° 4591/64);

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Doação (deve ser autorizada por lei e pode ser operação consorciada prevista pelo E. da Cidade).

Alternativas de Financiamento •

Recursos públicos municipais, estaduais e federais;

•

Recursos privados

Recursos Federais - Ministério das Cidades Podem originar-se de três fontes: •

Dotação nominalmente identificada no OGU;

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Proposta para concorrer a processo público de seleção (propostas sem emendas parlamentares);

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Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

MCidades - Secretaria Nacional de Habitação Recursos do Fundo Nacional de HIS (FNHIS): originados do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) ou do Orçamento Geral da União (OGU) e outros. Para HIS •

Provisão de HIS;

•

Serviços de Assistência Técnica para Habitação de Interesse Social;

•

Elaboração de Planos Habitacionais de Interesse Social.

Para Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários Recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) Programa de Arrendamento Residencial - PAR Recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) Programa Crédito Solidário Recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) •

Carta de Crédito Individual;

•

Carta de Crédito Associativo;

•

Programa de Atendimento Habitacional através do Poder Público (PróMoradia).

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Recursos do OGU •

Habitar Brasil BID (HBB);

•

Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat (PBQP-H);

•

Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH).

MCIdades - Secretaria Nacional de Programas Urbanos •

Programa de Fortalecimento da Gestão Municipal Urbana;

•

Programa Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos;

•

Precários (Papel Passado e PMRR);

•

Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais;

•

Programa Revitalização de Bens do Patrimônio Histórico Nacional.

Programas Estaduais Fundo Estadual de Habitação (FEH) Programa Lares Geraes: SEDRU/COHAB Programa Lares Habitação Popular (PLHP) - Produção de HIS População alvo: Renda familiar de até 3 s.m.; Programa Lares Segurança Pública (PLSP) - Financiamento para aquisição de imóveis residenciais em área urbana e para uso próprio a servidores da área de segurança pública; •

Construção de UH e provimento de infra-estrutura urbana;

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Locação de imóveis para servidores que se encontram em situação de risco funcional.

Construção de UH em parceria com associações microrregionais de municípios; Construção, reformas e melhorias em UH utilizando recursos repassados pela União; Construção, reformas e melhorias em UHIS na região do Jequitinhonha, Mucuri, Norte de Minas e Rio Doce; Regularização fundiária em terrenos e imóveis situados em áreas de vulnerabilidade social pertencentes ao Estado, bem como aos municípios (desde que solicitado); Execução de intervenções urbanísticas em áreas de adensamentos subnormais. Locação de UH para população com idade superior a 65 anos em condição de vulnerabilidade social;

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Elaboração de Planos Municipais de Regularização Fundiária na RMBH.

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Recursos Privados Aplicação dos Instrumentos de Política Urbana do Estatuto da Cidade Áreas ociosas Na maior parte das cidades brasileiras existem áreas vazias ou pouco aproveitadas, em função da infra-estrutura existente ou da capacidade da rede de serviços instalada. O PD deverá definir o aproveitamento mínimo para cada área e delimitar aquelas cujo aproveitamento esteja aquém daquele determinado. Os proprietários destas áreas deverão adequar seu uso aos parâmetros de aproveitamento, parcelando o terreno ou edificando. Os prazos e as demais condições para a aplicação do parcelamento, da edificação ou da utilização compulsória serão determinados em lei municipal.

IPTU Progressivo no Tempo Não sendo cumpridas as condições para o aproveitamento da área, o Município passará a aumentar, durante 5 anos consecutivos, a alíquota do IPTU, até o limite máximo de 15%. O Município manterá a cobrança progressiva do IPTU pela alíquota máxima, até que o proprietário proceda ao aproveitamento do terreno.

Desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública Decorridos 5 anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário cumpra a obrigação de adequar o seu aproveitamento, o Município pode desapropriar o imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública. O não cumprimento desta obrigação será considerado ato de improbidade administrativa do Prefeito.

Outorga Onerosa do Direito de Construir O Município deve delimitar no Plano Diretor as áreas onde poderá haver maior adensamento populacional com o aumento da área construída. Significa conceder o direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento básico fixado. O excedente de área a ser construída será cobrado nas condições estabelecidas em lei municipal específica e os recursos obtidos com a aplicação deste instrumento deverão ser revertidos em beneficio da população de baixa renda ou dirigidos para as atividades inerentes ao planejamento urbano local.

Operações Urbanas Consorciadas É um conjunto de intervenções coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação de proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de promover transformações significativas em determinada área, como modificação de características de parcelamento, modificação das normas de uso e ocupação do solo, alteração do Código de Obras, regularização de construções ou reformas etc.

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Controle da ocupação e prevenção a reprodução dos assentamentos irregulares É fundamental o controle da ocupação, nas áreas objetos de intervenção, mas o processo deve envolver a área de planejamento urbano, no sentido de monitorar a dinâmica demográfica, visando a produção de situações de vulnerabilidade em função da atividade imobiliária, no mercado formal. Deve haver controle efetivo da valorização imobiliária por meio da limitação do adensamento e da verticalização, aliado a um processo de Gestão Social da valorização imobiliária urbana (implementação efetiva dos instrumentos de política urbana do Estatuto da Cidade: Outorga Onerosa do Direito de Construir, IPTU Progressivo, Operações Urbanas etc.).

Referências BRASIL, Governo. Política Habitacional e a Integração Urbana de Assentamentos Precários: Parâmetros conceituais, técnicos e metodológicos. Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de Habitação, 2008. Disponível em: http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-dehabitacao/biblioteca/publicacoes/Politica%20Habitacional%20e%20a%20Integr acao%20de%20Assentamentos%20Precarios.zip/view. Acesso em: 29 fev. 2008. BRASIL, Governo. Guia Básico dos Programas Habitacionais. Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de Habitação, 2007. Disponível em: http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-dehabitacao/biblioteca/publicacoes/Guia%20Basico%20dos%20Programas%20H abitacionais.pdf/view. Acesso em mar. 2008. Acesso em: 292 fev. 2008. INSTITUTO PÓLIS. Regularização da Terra e da Moradia: Como é e Como Implementar. São Paulo, 2002. Disponível em: http://www.polis.org.br/obras/arquivo_186.pdf. Acesso em: 12 fev. 2008. SANTORO, Paula (org.). Gestão social da valorização da terra. São Paulo, Instituto Pólis, 2004. 80 p. (Cadernos Pólis, 9).

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Gestão social do espaço urbano Promoção da justa redistribuição dos ônus e bônus da urbanização.

Outorga Onerosa do Direito de Construir Formação do Valor Imobiliário: Recuperação e Redistribuição da valorização imobiliária devida a alteração da Legislação Urbanística e de investimentos públicos (e privados).1 Destinação ao Fundo Municipal de Habitação e de Desenvolvimento Urbano.

Programa de Regularização deve estar associado a processo de planejamento urbano que objetive: Justa redistribuição dos ônus e bônus da urbanização Participação, Capacitação, Informação e Mobilização da sociedade.

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