Apuntes Reforma Del Estado -tercera Unidad

REFORMA Y MODERNIZACION DEL ESTADO 3.1. y 3.2. Antecedentes y conceptos

Universidad Academia de Humanismo Cristiano Segundo Semestre 2008 1

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (1) „

Reformas tienen dos momentos: 1. Políticas destinadas a enfrentar la crisis económica: políticas macroeconómicas y de ajuste de balanza de pagos. No enfocan aspectos institucionales. Incluyen política de privatizaciones de empresas públicas. 2. Reforma de las instituciones públicas para enfrentar desafíos políticos actuales. Servicios son reformados, reconstruidos o se crean nuevos.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (2) „

Reformas tienen diversas concepciones: 1. Reforma del Estado como sinónimo de reducción de intromisión no deseada en los mercados: incremento de eficiencia burocrática, privatizaciones, reducción de regulaciones. Idea es tener un Estado circunscrito. 2. Reforma del Estado para “expansión” selectiva de la acción pública: mejorar provisión de infraestructura, de servicios de salud y educación, enfrentar pobreza y desempleo. Idea es tener un Estado con nueva capacidad reguladora.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (3) „

Reformas tienen diversas concepciones: 3. Reforma del Estado como transformación de las relaciones de poder: fortalecer poder legislativo, mejorar justicia, fortalecer gobiernos regionales y locales, responsabilidad pública y participación. Es enfoque más político. Idea es tener un Estado más democrático.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (4) „

Reformas y el sistema político. 1. Sistemas presidencialistas: grado de conflicto o cooperación entre presidente y legislatura y poderes presidenciales. Efecto: mayor coherencia de reformas es producto de mayor sintonía entre ambos poderes. 2. Sistema de partidos políticos: fragmentación de partidos vrs partidos o coaliciones cohesionadas. Efecto: mayor o menor posibilidad de apoyo a procesos de reforma.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (5) „

Reformas y el sistema político. 3. Delegación de facultades: desde parlamento a ejecutivo y desde presidente a agencias o servicios públicos. Falacia tecnocrática: suponer que es posible solucionar difíciles problemas políticos removiendo de toma de decisiones a políticos y grupo de presión y reemplazarlos por tecnócratas.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (6) „

Reformas al servicio civil. 1. Reforma como recorte del tamaño del servicio civil. En ciertos países se acompañó de mejoras en la eficiencia organizacional.

2. Introducción de incentivos al desempeño y al esfuerzo de funcionarios. Incentivos positivos vía descomprimir escalas salariales, sistemas de promoción más competitivos, sistemas de evaluación más discriminadores, sanciones a la corrupción y a abusos.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (7) 3. Gestión de los recursos humanos. A mayor descentralización de gestión de personal, se requiere mayor capacidad administrativa. Se constata sobrecentralización en gestión de personal, de decisiones sobre gastos, asignación de vacantes, aprobaciones de reclutamiento, despidos, promociones, ajustes salariales, sistemas de calificación de desempeño. 4. Cargos de confianza. Designaciones políticas en cargos superiores de las administraciones. Esto cumple tres objetivos: garantizar beneficios a partidarios; asegurar apoyo de legisladores; garantizar orientaciones político - programáticas. 8

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (8) „

Diseño de servicios administrativos y reguladores. 1. Cambio de rol del Estado de productor de bienes y servicios a rol normativo, regulador y fiscalizador. Estado interviene menos directamente en los mercados y asume función reguladora; privatizaciones separa empresas del Estado, que deben ser fiscalizadas de forma nueva; crecen demandas por regular nuevos sectores (salud, medio ambiente, seguridad laboral, etc.). 2. Reformas en entidades administrativas y reguladoras requiere delegación de la autoridad política a autoridades burocráticas. Delegación de la autoridad monetaria en Banco Central. Delegación de programas de pobreza en Fondos Sociales. 9

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (9) „

Descentralización. 1. Debate sobre cuan centralizado o cuan descentralizado debe ser un gobierno tiene que ver con quién y dónde se toman decisiones. 2. Transferencia de responsabilidades en planificación, gerencia y asignación de recursos desde el gobierno central a servicios nacionales, corporaciones públicas autónomas, autoridades regionales o locales, tercer sector. 3. Descentralización entendida como Desconcentración: tareas y autoridad son delegadas hacia abajo dentro de un servicio, para obtener mayor eficiencia. 10

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (10) 4. Descentralización entendida como Devolución: transferencia de capacidad de decisión desde nivel central a gobiernos regionales y locales. Federalismo (Venezuela, Brasil, Argentina). Regionalismo (Chile, Colombia). 5. Procesos de descentralización están afectados por: • Qué se transfiere primero: funciones o recursos. • Cómo se construye capacidad gerencial en niveles regionales y locales. • Cómo se ejerce control desde el centro sobre entes descentralizados. • Cómo se resuelve la descentralización fiscal: federalismo o centralismo fiscal. 11

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (11) „

Cambio continuo y discontinuo en el estado: – Cambios continuos son transformaciones que no cuestionan la lógica dominante ni la identidad del estado en sus formas y actuaciones. Son cambios por adaptación, espontáneos, periféricos. – Cambios discontinuos alteran el modo de razonamiento, el carácter del estado, aportando nuevos valores y nuevos principios que obligan a cambios en el comportamiento de los actores. – Reformas se discontinuos.

caracterizan

por

ser

cambios 12

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (12) „

La amplitud del objeto de la reforma. – Reformas que afectan el diseño y funcionamiento de las instituciones, es decir, la manera como se organizan y articulan los poderes del Estado para elaborar y ejecutar políticas públicas. Se centran en los procesos. Se conocen como “reformas institucionales”. Ej. La reforma liberal. libertades, etc.

Separa poderes, asegura

– Reformas que transforman el contenido de la acción pública, redefiniendo finalidad, objetivo y alcance. Se conocen como “reformas sustantivas”. Ej. El estado de bienestar, cambia contenido de acción pública y pone énfasis en redistribución, solidaridad, etc.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (13) „

Al interior de las reformas institucionales. – Se distinguen reformas políticas y reformas administrativas. – Reforma política consiste en cambio discontinuo en lo político. • Paso de dictadura a democracia. • Cambio de estado unitario a estado federal. • Integración supranacional en un nuevo estado. • Conversión de régimen presidencial a parlamentario. 14

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (14) „

Al interior de las reformas institucionales. – Reforma administrativa consiste en cambios en la administración pública, en la forma como el poder ejecutivo realiza sus tareas. • Organización de estructuras gubernamentales. • Régimen y gestión del funcionariado. • Gestión financiera y presupuestaria. • Control de la gestión. • Etc.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (15) „

Reformas en la administración como cambio continuo. »

– Reforma restringida: aplicación de principios organizacionales a la administración pública. – Permite mejoras en procesos rutinarios, sencillos, predecibles. – Desconoce especificidad de gestión pública. – Es interpretación simplificada de la complejidad del sector público.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (16) „

Reformas en la administración como cambio continuo. »

– Reforma restringida: – Se caracteriza por rejuvenecimiento físico, organizativo, introducción de nuevas tecnologías. – No supone un cambio de la institucionalidad, ni de las funciones ni de los roles de la administración. – A veces permite hacer eficientemente lo incorrecto. Se le denomina “reforma gerencial”. Se asocia con “modernización de la gestión pública”. 17

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (17) „

Reformas en la administración como cambio discontinuo. – Reforma amplia y profunda: analiza relación de la administración con el resto del Estado y su legitimidad democrática. – Entiende que lo administrativo y lo político están íntimamente ligados. – Reconoce que la acción gubernamental se caracteriza por la interconexión entre servicios e instancias públicas y privadas.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales (18) „

Reformas en la administración como cambio discontinuo. – Reforma amplia y profunda: Asume que las funciones públicas no son perfectamente predecibles, sino que son producto de la interacción entre funcionarios y usuarios / destinatarios / clientes. – Apunta a generar alteraciones en las funciones y roles que asume el estado, y en la forma como se distribuye el poder entre las instituciones y entre estas y la ciudadanía. – Se le denomina “reforma del Estado”. 19

Reformas del estado

Reformas Sustantivas

Reformas Institucionales

Reformas políticas

Reformas administrativas

Reforma restringida

Modernización de la gestión

Reforma amplia Reforma del estado

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del BID.

(1)

– Un objetivo esencial del proceso de reformas ha sido lograr que el Estado desarrolle la capacidad de diseñar y ejecutar eficazmente las políticas públicas apropiadas.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del BID. (2) – Se han caracterizado por ser procesos que han apuntado a: •

fortalecer los procesos políticos,

•

por haber abarcado ámbitos institucionales y normativos,

•

por estar enfocados tanto a políticas de mayor equidad como de mayor desarrollo económico,

•

por ser procesos altamente dependientes de factores políticos,

•

por mostrar la necesidad de tener esfuerzos de largo plazo,

•

por existir algunas áreas críticas a modernizar como condición para avanzar. 22

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del BID. (3) – Estos procesos se han expresado en: •

proyectos específicos,

•

que muchas veces han generado visiones fragmentarias,

•

que son altamente dependientes de las capacidades institucionales, de las disponibilidades de recursos humanos y financieros,

•

que sufren del cambio continuo de interlocutores en los gobiernos,

•

que están diseñados en formatos rígidos y poco flexibles.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del BID.

(4)

– La Agenda sobre Reforma y Modernización del Estado se ha ido ampliando: •

desde un inicio en que estuvo concentrada en mejoras administrativas

•

a un temario más comprehensivo, que cubre el sistema de gobierno en su conjunto, la participación de la ciudadanía, las mejoras en la gestión y la transparencia y probidad.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del BID. (5) Lecciones aprendidas en la región sobre la modernización del Estado. – La modernización del Estado debe ser concebida como un proceso de reforma política orientada a consolidar el sistema democrático y el estado de derecho. – No debe limitarse al poder ejecutivo y debe cubrir todo el ámbito institucional y normativo. – Debe prestar principal atención al desarrollo de la capacidad institucional y formulación de políticas. – Requiere de un amplio consenso político, ciudadano e institucional. – Debe ir acompañada de un fortalecimiento de la sociedad civil. – Debe promover la descentralización. – Debe asumir una perspectiva de largo plazo. 25

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del BID. (6) Lecciones aprendidas en la región sobre la modernización del Estado. – Debe centrarse primeramente en instituciones críticas (gestión financiera y presupuestaria) para después pasar a otros ámbitos de la administración. – Debe contar con una visión y propuesta integral de los problemas de gestión. – Debe producir un fortalecimiento de los recursos humanos de la administración. – Debe promover el desarrollo de la gerencia pública. – Debe consultar la implantación de sistemas de evaluación exante y ex - post de proyectos y programas. – Debe promover la probidad y la transparencia en la gestión pública.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del BID. (7) Ámbitos prioritarios en la modernización del Estado. – Fortalecimiento del sistema democrático. • • • • • • •

Poder judicial. Poder legislativo. Sistemas electorales. Descentralización. Participación ciudadana. Transparencia y probidad. Sistemas de control.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del BID. (8) Ámbitos prioritarios en la modernización del Estado. – Consolidar el estado de derecho. • • • • • •

Administración de justicia. Defensa de los derechos de los ciudadanos. Seguridad jurídica. Solución de controversias y conflictos. Igualdad de acceso a la justicia. Control de ilícitos, delitos financieros y lavado de dinero. • Seguridad ciudadana. 28

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del BID. (9) Ámbitos prioritarios en la modernización del Estado. – Una administración pública moderna, profesional, eficiente y sostenible. • • • • • • • •

Elaboración y ejecución de políticas públicas. Mejorar la capacidad fiscal. Servicio civil y gerencia pública. Modernizar gestión de servicios públicos. Evaluación y control de políticas y programas. Perfeccionamiento de la gestión financiera. Coordinación intragobierno. Gobierno electrónico. 29

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del BID. (10) Ámbitos prioritarios en la modernización del Estado. – Un estado que apoye el desarrollo económico, la equidad y el funcionamiento de los mercados. • Fortalecimiento de autoridades macroeconómicas. • Instalación y ajuste en sistemas regulatorios. • Reglas del juego mercantiles, financieras y de información. • Sistemas de pensiones. • Gestión de empresas estatales. • Procedimientos administrativos facilitadores. • Políticas fiscales y tributarias adecuadas. • Fomento productivo y de la competitividad y el emprendimiento. 30

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del Banco Mundial.

(1)

El Informe sobre el desarrollo mundial 1997 se dedica al papel del estado. Las principales directrices son las siguientes: * Reconsiderar el papel del estado: “qué produce” y “cómo lo produce”. El estado debería ser facilitador del mercado. *

Hacer coincidir el papel del estado con su capacidad; usar los recursos del mercado y de la sociedad civil. 31

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del Banco Mundial.

(2)

* Los estados débiles se deberían concentrar en lo esencial: – Derechos de propiedad. – Estabilidad macroeconómica. – Control de enfermedades. – Agua potable. – Caminos. – Protección a los más necesitados.

32

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del Banco Mundial.

(3)

* Construir un mejor sector público: – Promover una capacidad central para formular y coordinar políticas públicas. – Promoción de sistemas eficientes y efectivos de provisión de servicios a través de una variedad de medios: valorar el desempeño, meritocracias, mejores sistemas de información. – Lucha contra la corrupción, vía un ataque múltiple que contemple menor regulación, mayor transparencia, mayor uso de mercados y mejor supervisión. – Promover personal motivado y capacitado vía políticas de retribución adecuadas y formación de equipos. 33

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La visión del Banco Mundial.

(4)

* Pensar la secuencia de las reformas: – Asegurar que reglas anunciadas sean reales, especialmente el control macroeconómico. – Introducir con cautela nuevas técnicas de administración. Mayor flexibilidad en la medida que exista control efectivo de insumos y resultados. – Mejorar formulación y coordinación de políticas, al mismo tiempo de implementar un servicio público profesionalizado y de utilizar mecanismos de mercado. 34

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La propuesta de Osborne y Gaebler.

(1)

– Conviene separar la toma de decisiones, que pertenece al mundo de las políticas públicas, de la ejecución y prestación del servicio, pues cuando ambas esferas se mezclan se generan toda clase de vicios. – Es mejor darle facultades a las organizaciones ciudadanas que servirlas directamente, pues la experiencia demuestra que las pequeñas unidades autogestionadas por sus “dueños” suelen ser más eficaces que las pesadas maquinarias burocráticas. – Hay que inyectar competitividad e innovación en la prestación de servicios públicos, haciéndolos competir entre si y con terceros. 35

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La propuesta de Osborne y Gaebler. (2) – Hay que buscar la transformación de las organizaciones regidas por reglas, que en última instancia tienen como propósito fundamental su autopreservación, en organizaciones orientadas a resultados, que es lo que le interesa a la ciudadanía. – Debemos financiar el producto final, que es lo que le interesa a la ciudadanía, en lugar de los datos e indicadores intermedios, que es lo que le interesa a la burocracia. – Las organizaciones públicas deben procurar ganar en lugar de gastar, introduciendo criterios emprendedores en su gestión. – Satisfacer las necesidades del cliente debe ser un principio ordenador fundamental. 36

1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

La propuesta de Osborne y Gaebler.

(3)

– Más vale gastar un kilogramo en prevención que una tonelada en curación. – Diseñemos un gobierno verdaderamente descentralizado en su toma de decisiones, y por tanto cercano a los usuarios. – Provoquemos el cambio a través del mercado cada vez que se pueda, como por ejemplo en el caso de los permisos de emisión transables, que buscan controlar la contaminación mediante ese tipo de reglas.

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1. Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales „

Hechas las distinciones del caso, de política vs. gestión, de reforma sustancial vs. reforma institucional, de reforma política vs. administrativa, y de reforma vs. modernización, es sano volver a la vaga e inclusiva definición de Pollit y Bouckaert: “Son cambios deliberados a las estructuras y procesos del sector público, con el objeto de hacer que funcionen mejor en algún sentido”.

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En definitiva, de eso se trata, de que funcionen mejor para los ciudadanos, y también para los trabajadores públicos. 38