Amgvf - Elections 2006-2007

ASSOCIATION DES MAIRES DE GRANDES VILLES DE FRANCE

LES ELECTIONS DE 2007-2008

COMMUNICATION INSTITUTIONNELLE DES GRANDES VILLES DE FRANCE ET COMMUNICATION DES CANDIDATS : COMMENT GARANTIR LEUR SECURITE JURIDIQUE ?

Assemblée Nationale Jeudi 16 février 2006 à 10 heures

Intervention de :

Dominique DEPORCQ et Christian LALU

Document réalisé avec la collaboration de Maître Rolande PLACIDI et de Monsieur William TISSOT SCP D’avocats DEPORCQ-SCHMIDT-VERGNON

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

2

SOMMAIRE

INTRODUCTION...............................................................................................................................4 1. LE FINANCEMENT DE LA CAMPAGNE ÉLECTORALE..........................................................................6 2. LES PRÉCAUTIONS À PRENDRE EN MATIÈRE DE COMMUNICATION INSTITUTIONNELLE.........................17 3. LA COMMUNICATION DU CANDIDAT.............................................................................................29

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

3

INTRODUCTION Après une longue période d’accalmie électorale, l’année 2007 devait voir se succéder cinq élections générales : présidentielles, législatives, cantonales, municipales et sénatoriales sur la seule période de mars à septembre. Afin d’éviter une telle concentration de scrutins, la loi n°2005-1563 du 15 décembre 2005 a prorogé d’un an la durée du mandat des conseilleurs municipaux et des conseillers généraux. Le report par le législateur à mars 2008 des élections municipales et cantonales, suggéré par le Conseil constitutionnel dans un avis du 07 juillet 2005, se justifie : - d’abord par le souci de ne pas solliciter à l’excès le corps électoral ; - ensuite par la charge excessive qui aurait incombé aux pouvoirs publics tant en terme d’organisation matérielle des opérations électorales que de contrôle, notamment en ce qui concerne la Commission nationale des comptes de campagne ; - enfin, cette concentration totalement inédite de scrutins devait générer des interférences considérables entre eux, source de difficultés diverses en matière de communication des candidats à plusieurs de ces scrutins et aussi en matière de clés de répartition des dépenses à imputer sur les comptes de campagnes des mêmes candidats. En toute hypothèse, l’année qui s’ouvre est d’ores et déjà une année préélectorale qui justifie une attention toute particulière tant des «collectivités intéressées par le scrutin» que des candidats eux-mêmes sur les risques juridiques liés aux interférences entre scrutins, d’abord en ce qui concerne les dépenses engagées en vue de ceux-ci mais aussi entre les opérations de communication institutionnelle et de propagande électorale. A cet égard, il importe d’examiner les évolutions jurisprudentielles les plus récentes, lesquelles fort heureusement ne font pour l’essentiel que confirmer les interprétations et principes dégagés par la jurisprudence électorale.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

4

CALENDRIER ELECTORAL Elections municipales et cantonales en mars 2008 :

2006

2007 mars

2008 septembre

mars

Election présidentielle (mai 2007) Elections législatives (juin 2007)

septembre Elect. municipales et cantonales (mars 2008) Elect. sénatoriales (sept. 2008)

Art. L. 52-1 Pas de campagnes de promotions publicitaires

Article L. 52-8 du Code électoral Interdiction des dons sous quelque forme que ce soit (biens, services…)

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

5

1. LE FINANCEMENT DE LA CAMPAGNE ÉLECTORALE 1.1. DÉFINITION DU COMPTE DE CAMPAGNE Selon l’article L. 52-12 du Code électoral, chaque candidat est tenu d’établir un compte de campagne retraçant, selon leur origine, l’ensemble des recettes perçues et, selon leur nature l’ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l’élection, hors celles de la campagne officielle, par lui-même ou pour son compte. Les dépenses exposées directement au profit du candidat et avec l’accord de celui-ci sont réputées faites pour son compte, qu’elles soient réalisées par des personnes physiques ou par des partis et groupements politiques. Le compte de campagne doit être en équilibre ou excédentaire et ne peut présenter un déficit. Dans l’hypothèse où un solde positif apparaît, le candidat doit reverser ce solde soit à une association de financement politique, soit à un ou plusieurs établissements reconnus d’utilité publique. 1.2. LES DÉPENSES ET LES RECETTES AUTORISÉES La principale disposition en la matière est l’article L. 52-8 du Code électoral, applicable notamment aux élections présidentielles, législatives, municipales et cantonales. En vertu de l’article L. 308-1, les dispositions des deuxième et cinquième alinéas de l'article L. 52-8 s'appliquent également aux candidats aux élections sénatoriales. En vertu des articles 2 et 5 de la loi du 7 juillet 1977 modifiée, les dispositions du Code électoral relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales sont également applicables à l'élection des représentants au Parlement européen. Il faut aussi se reporter aux dispositions de la loi du 11 mars 1988 modifiée et notamment à l’article 11-4, entré en vigueur le 1er janvier 2002. Ainsi, les dons consentis par des personnes physiques dûment identifiées à une ou plusieurs associations agréées en qualité d'association de financement ou à un ou plusieurs mandataires financiers d'un même parti politique ne peuvent annuellement excéder 4 600 euros pour une même élection. Les personnes morales à l'exception des partis ou groupements politiques ne peuvent contribuer au financement des partis ou groupements politiques, ni en consentant des dons, sous quelque forme que ce soit, à leurs associations de financement ou à leurs mandataires financiers, ni en leur fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués. L'association de financement ou le mandataire financier délivre au donateur un reçu dont un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'établissement et d'utilisation. Ce décret détermine également les modalités selon lesquelles les reçus délivrés pour les dons d'un montant égal ou inférieur à 3 000 euros consentis par les personnes physiques ne mentionnent pas la dénomination du parti ou groupement bénéficiaire. Tout don de plus de 150 euros consenti à une association de financement ou à un mandataire financier d'un parti politique doit être versé par chèque, virement, prélèvement automatique ou carte bancaire. (Modification apportée par la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005, art.5Iifinances pour 2006 ; JO du 31 décembre 2005)

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

6

Précisons qu’en matière de dons faits en espèces au candidat, le montant global de ces dons ne saurait excéder 20 % du montant des dépenses autorisées lorsque ce montant est égal ou supérieur à 15 000 euros en application de l'article L. 52-11. Aucune association de financement ou aucun mandataire financier d'un parti politique ne peut recevoir, directement ou indirectement, des contributions ou aides matérielles d'un Etat étranger ou d'une personne morale de droit étranger. Les actes et documents émanant de l'association de financement ou du mandataire financier, destinés aux tiers, et qui ont pour objet de provoquer le versement de dons doivent indiquer, selon le cas, la dénomination de l'association et la date de l'agrément ou le nom du mandataire et la date de la déclaration à la préfecture, ainsi que le parti ou groupement politique destinataire des sommes collectées. Les dons et avantages autorisés et interdits sont récapitulés sous les deux tableaux qui suivent. Les dons et avantages autorisés (article L. 52-8) DONATEUR

NATURE DU DON

PLAFOND

Espèces

150 euros

Chèques ou autres moyens de paiement dématérialisés

4 600 euros

Partis politiques

Chèque ou avantage

Aucun

Candidats

Chèque ou avantage

Aucun

Personnes physiques

Les dons des candidats et des partis politiques peuvent être considérés comme des avances de trésorerie remboursables en cas d’excédent du compte

Les dons et avantages interdits DONATEUR

NATURE DU DON

PLAFOND

Personnes morales

Espèces, chèques, avances de trésorerie

INTERDIT

et Etats étrangers

Avantages en nature (remises, prestations gratuites, etc.)

INTERDIT

L’interdiction du financement des campagnes électorales par les personnes morales constitue une modification importante apportée à l’article L. 52-8 par la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995

1.3. LA DÉSIGNATION D’UN MANDATAIRE FINANCIER La nomination d’un mandataire financier par le candidat n’est obligatoire qu’à partir du moment où, pendant l’année précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’au dépôt du compte de

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

7

campagne du candidat, celui-ci recueille des dons de personnes physiques en vue du financement de leur campagne, soit, pour les élections municipales et cantonales de mars 2008, à compter du 1er mars 2007. Une campagne entièrement financée sur les fonds propres des candidats (ex : emprunts souscrits à titre personnel par le candidat) ne nécessite pas le recours à un mandataire. Les dispositions de l’article L. 52-4 du Code électoral relatives à la désignation et au rôle du mandataire ne sont toutefois pas applicables à l'élection des conseillers généraux dans les cantons de moins de 9 000 habitants et à l'élection des conseillers municipaux dans les communes de moins de 9 000 habitants. Cependant, si le candidat prétend au remboursement forfaitaire de l’État, il y a lieu de désigner un mandataire financier pour assurer la transparence du financement électoral qui peut être soit une personne physique, soit une association de financement électorale, le choix de cette forme appartient au seul candidat. Le siège du mandataire financier est toujours le domicile du candidat. Choisir un mandataire financier, personne physique, a le mérite de la simplicité. Le candidat déclare par écrit à la préfecture de son domicile le nom du mandataire. Cette déclaration s’accompagne de l’accord exprès du mandataire (art. L. 52-6 du Code électoral). La procédure pour constituer une association de financement électorale est plus lourde, compte tenu de la procédure de déclaration, qui obéit au droit commun (art. 5 de la loi du 1 er juillet 1901). La déclaration doit être accompagnée de l’accord écrit du candidat (art. L. 52-5 du Code électoral) et la constitution de l’association nécessite au moins deux membres. L’association de financement électorale doit avoir pour objet exclusif le financement de la campagne du candidat, pour une élection précise et dans une circonscription précise. Toutefois, cette solution apparaît plus pérenne et permet de ne pas faire reposer l’ensemble des responsabilités sur une seule personne. L’article L. 52-5 alinéa 1er du Code électoral précise que «le candidat ne peut être ni son propre mandataire financier, ni membre de l’association de financement qui le soutient». De même, l’expert-comptable chargé de la présentation du compte de campagne ne peut exercer la fonction de mandataire financier (art. L. 52-6 du Code électoral). Dans le cas d’une association de financement électorale, l’expert-comptable chargé de la présentation du compte de campagne ne peut exercer les fonctions de président ou de trésorier de cette association (art. L. 52-5 du Code électoral). Enfin, un même mandataire ne peut être commun à plusieurs candidats. Dès la désignation du mandataire, le candidat ne peut plus régler lui-même les dépenses de sa campagne, quand bien même il la financerait en définitive exclusivement sur ses deniers personnels (ex : faute d’avoir obtenu les dons escomptés). 1.4. LES FONCTIONS DU MANDATAIRE Le rôle du mandataire est très important : chargé de percevoir les ressources pour financer la campagne électorale, il est aussi celui qui règle les dépenses et qui a la responsabilité du compte bancaire ou postal. 1.4.1. La collecte des fonds Le mandataire est d’abord chargé de la collecte des fonds dans la période mentionnée à l’article L. 52-4 du Code électoral, à savoir pendant l’année précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’au dépôt du compte de campagne du candidat. Les recettes de campagne comprennent principalement les dons de personnes physiques, les apports des partis et groupements politiques et ceux des candidats eux-mêmes. Quelle que soit l’origine des

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

8

fonds, ceux-ci doivent être perçus par le mandataire. Ainsi, ils apparaîtront tous sur les relevés de compte. Lorsque les fonds proviennent d’une personne physique autre que le candidat, le mandataire doit lui délivrer un reçu, quel que soit le montant du don. Les reçus, édités par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP), sont mis à la disposition des mandataires par les préfectures. C’est sur la base de ces reçus que les donateurs peuvent obtenir une réduction de leur impôt sur le revenu, au titre du 2 bis de l’article 200 du Code général des impôts. La réduction d’impôt est égale à 40 % du montant des dons dans la limite de 5 % de leur revenu imposable. Afin de préserver la liberté d’opinion politique des donateurs envers l’administration fiscale, lorsque le don est inférieur à 3 000 euros, il n’est mentionné sur le reçu ni le nom, ni l’adresse du mandataire, empêchant l’identification du candidat bénéficiaire (art. L. 52-10 du Code électoral). En revanche, les fonds apportés par les partis ou groupements politiques et par les candidats ne donnent pas lieu à délivrance d’un reçu et, donc, à réduction d’impôt. 1.4.2. Le règlement des dépenses La seconde mission du mandataire consiste au règlement des dépenses de la campagne électorale. Les dépenses doivent avoir été engagées avant la date du tour de scrutin où le candidat était présent (art. L. 52-12 al. 3) et réglées par le mandataire avant le dépôt du compte de campagne à la préfecture, dépôt qui intervient deux mois après le jour où l’élection a été acquise. Là encore, toutes les dépenses engagées en vue de l’élection doivent être réglées par le mandataire, afin d’être retracées dans son compte. Cela suppose bien évidemment une grande disponibilité du mandataire. Seules échappent à ce principe les dépenses directement prises en charge par les partis ou groupements politiques (art. L. 52-4 du Code électoral). Toutefois, la CCFP, tout comme le juge de l’élection, permet au candidat de régler lui-même les petites dépenses, qu’il se fera rembourser ultérieurement par le mandataire. 1.4.3. La gestion du compte bancaire ou postal Dès sa nomination, le mandataire doit ouvrir un compte bancaire ou postal unique, retraçant la totalité des opérations financières (art. L. 52-5 al. 3 et art. L. 52-6 al. 2 du Code électoral). C’est sur ce compte que vont être encaissés les différents dons et les apports des candidats, et c’est aussi à partir de ce compte que le mandataire va régler les dépenses occasionnées par la campagne électorale (art. L. 52-4 al. 2 du Code électoral). Le compte va donc retracer la totalité des opérations financières de la campagne et sera annexé au compte de campagne du candidat. Le non-respect de l’ouverture du compte retraçant par nature l’ensemble des dépenses et des recettes de la campagne a pour conséquence le rejet du compte de campagne par la CCFP et l’inéligibilité du candidat prononcée par le juge de l’élection. Chargé du recueil des fonds et du règlement des dépenses électorales, le mandataire est aussi celui qui va être naturellement chargé de la collecte des différents justificatifs utiles à la constitution du compte de campagne, et notamment des relevés bancaires. En outre, au terme de son mandat, soit trois mois après le dépôt du compte de campagne du candidat, le mandataire remet au candidat un bilan comptable de son activité. Il doit aussi procéder à la dévolution de l’actif net (cas d’une association de financement) ou du solde positif du compte (cas d’une personne physique), soit à une association de financement d’un parti politique, soit à un ou plusieurs établissements reconnus d’utilité publique.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

9

1.5. UNE ASSOCIATION D’ÉLUS, UN COMITÉ DE SOUTIEN, PEUVENT-ILS FAIRE OFFICE DE MANDATAIRE ? Les fonctions du mandataire sont temporellement limitées. Elles ne peuvent s’exercer, au plus tôt, qu’un an avant l’élection et finissent trois mois après le dépôt du compte de campagne. Il est donc impossible d’utiliser une association existante (association d’élus, comité de soutien, ...) pour faire office de mandataire, tout comme il est impossible d’utiliser une association de financement électorale constituée pour une campagne antérieure (CC, 16 novembre 1993, AN, Alpes de Haute Provence, 1ère circ., rec. p. 466). Ainsi, recueillir des fonds ou honorer des dépenses par l’intermédiaire du trésorier d’une association conduit au rejet du compte de campagne (CE, 18 décembre 1996, élect. mun. de Langres). Outre la perception des différentes recettes, le mandataire doit, une fois nommé, régler l’ensemble des dépenses occasionnées par la campagne électorale (art. L. 52-4 alinéa 2 du Code électoral). Dès lors, si une association prend en charge, parallèlement, des dépenses électorales, il y a irrégularité (CE, 30 octobre 1996, élect. mun. de Fos-sur-Mer). Seuls les partis ou groupements politiques peuvent régulièrement prendre en charge directement des dépenses de campagne. En revanche, si le candidat ou la liste a désigné un mandataire financier, les dépenses engagées par les candidats ne peuvent être réglées que par le mandataire financier, à l’exception de celles prises en charge par un parti ou groupement politique autorisé ou celles présentant un faible montant ou justifiées par des raisons pratiques comme par exemple les frais de tournées (CC, 6 février 1998, AN, Var 1ère circ. ; CE, 23 juin 1999, élect. cant. Saint-Cyr-l’École ; CE, 31 mars 1998, élect. région. Aisne). 1.6. LES SANCTIONS EN CAS DE NON-RESPECT DES RÈGLES RELATIVES AU MANDATAIRE Les règles concernant le mandataire sont des formalités substantielles dont le non-respect conduit au rejet du compte de campagne. Les règles concernant le mandataire sont interprétées de manière stricte par le juge. En effet, leur non-respect empêche tout contrôle de fond sur les conditions du financement de la campagne électorale. Ainsi, conduisent au rejet du compte de campagne, l’absence de désignation du mandataire, l’absence d’ouverture de compte unique, le paiement de dépenses ou réceptions de recettes sans l’intermédiaire du mandataire. Le rejet du compte de campagne a plusieurs incidences. La plus importante est la sanction électorale. En effet, l’article L. 118-3 du Code électoral prévoit que le juge de l’élection prononce l’inéligibilité du candidat pendant un an et, s’il a été proclamé élu, l’annulation de son élection ou sa démission d’office. A cela s’ajoute la perte du remboursement forfaitaire des dépenses électorales mentionnée à l’article L. 52-11-1 du Code électoral, attribué à tout candidat ou liste ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour de l’élection, ainsi que pour ceux qui ne se sont pas conformés aux prescriptions des articles L. 52-11 et L. 52-12 ou dont le compte de campagne a été rejeté ou qui n'ont pas déposé leur déclaration de situation patrimoniale, s'ils sont astreints à cette obligation. Enfin, l’article L. 113-1 du Code électoral prévoit des peines correctionnelles (amende de 25 000 francs, assortie ou non d’une peine d’emprisonnement d’un an) pour les candidats n’ayant pas respecté les modalités d’établissement du compte de campagne, auxquelles les exigences sur le mandataire peuvent être rattachées. 1.7. LE FINANCEMENT D’UNE CAMPAGNE ÉLECTORALE Un des objectifs principaux des lois sur le financement de la vie politique était de clarifier les recettes de campagne électorale. Ainsi, les deux principales modifications de la loi du 15 janvier 1990, en 1993

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

10

et 1995, ont eu pour objet de limiter puis d’interdire le financement des campagnes électorales et des partis politiques par les personnes morales. Les dispositions du Code électoral montrent que les règles sur les recettes varient selon leur origine. Le régime de droit commun, celui des dons des personnes physiques est complété par l’interdiction des dons de personnes morales. Ce régime est assoupli lorsque les candidats ou les partis politiques financent les campagnes. 1.7.1. Le plafonnement des contributions des personnes physiques L’article L. 52-8 alinéa 1 du Code électoral prévoit que «les dons consentis par une personne physique dûment identifiée pour le financement d’un ou plusieurs candidats lors des mêmes élections ne peuvent excéder 4 600 euros». Ce plafond s’apprécie par élection et par donateur. Ainsi, une même personne physique pourra verser jusqu’à 4 600 euros à une ou plusieurs listes pour les élections municipales, et la même somme à un ou plusieurs candidats pour les élections cantonales. Les avantages en nature, considérés comme des dons, sont soumis au même plafond. Une limite plus contraignante s’applique aux dons en espèce. En effet, le troisième alinéa de l’article L. 52-8 du Code électoral précise que «tout don de plus de 150 euros consenti à un candidat en vue de sa campagne doit être versé par chèque, virement, prélèvement automatique ou carte bancaire». De surcroît, leur total ne peut excéder vingt pour cent du montant des dépenses autorisées. La perception des recettes est aussi encadrée dans des limites temporelles. La rédaction retenue par l’article L. 52-4 du Code électoral limite le recueil des dons de l’année précédant le premier jour du mois d’une élection à la date du dépôt du compte de campagne. 1.7.2. L’interdiction des dons de personnes morales Selon l’article L. 52-8 alinéa 2 du Code électoral : «les personnes morales, à l’exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d’un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués». Toutefois, la formulation de l’article pose des problèmes quant à la portée de l’interdiction. Si l’intention première du législateur était bien d’une part d’éviter le phénomène de «prime au sortant» par l’interdiction des apports des collectivités publiques, et d’autre part de couper le lien avec le financement par les entreprises, le critère de la personnalité morale est parfois en-deçà, parfois au-delà des objectifs affichés. En deçà, en ce qu’il ne vise que les entreprises qui jouissent de cette personnalité morale. Les sociétés en participation (article 1871 du Code civil) ou encore les entreprises individuelles peuvent toujours contribuer au financement des campagnes électorales. Au-delà, en ce qu’il comprend outre les entreprises ou les collectivités territoriales, toutes les associations, déclarées ou de fait. Ainsi, une association d’élus qui aurait constitué une «cagnotte», par le reversement d’indemnités par exemple, ne peut utiliser les fonds pour le financement d’une campagne électorale. Elle ne pourrait pas non plus participer matériellement à la campagne, les avantages en nature étant considérés comme des dons. 1.7.3. Les contributions personnelles des candidats et les apports des partis politiques : un régime plus souple Les contributions personnelles des candidats obéissent à un régime plus souple que celui en vigueur pour les dons de personnes physiques. Ainsi, ces apports ne sont pas plafonnés, ils peuvent être versés

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

11

jusqu’à la date de dépôt du compte de campagne à la préfecture, et peuvent être constitués d’emprunts, d’avances de la part d’une formation politique ou encore de découverts bancaires autorisés (CE, 28 février 1997, Elections municipales de Saint-Brice-sous-Forêt, req. n° 178 888). Les partis ou groupements politiques sont les seules personnes morales autorisées à financer une campagne électorale, et ce, sans aucune limitation. Cette exception contenue dans l’article L. 52-8 du Code électoral a nécessité des précisions quant aux critères d’identification de ce qu’est un parti politique. Le juge de l’élection a considéré qu’est un parti ou groupement politique, au sens de cet article, le mouvement qui respecte les obligations contenues dans la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique (CE, 30 octobre 1996, Elections municipales de Fos-surmer, req. n° 177 927). La loi de 1988 prévoit en effet que les partis politiques ne peuvent recueillir des fonds que par l’intermédiaire d’un mandataire et qu’ils doivent déposer annuellement des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes. Les contributions des partis politiques remplissant ces conditions peuvent être effectuées sous trois formes différentes. La première est l’apport financier définitif au mandataire du candidat ou de la liste. La seconde est l’avance remboursable au candidat ou à la liste, avance alors inscrite dans le compte de campagne comme apport personnel de candidats, et donc comprise dans le calcul du montant du remboursement forfaitaire des dépenses électorales (article L. 52-11-1 du Code électoral). La troisième est la prise en charge directe des dépenses, sans passer par l’intermédiaire du mandataire financier ou de l’association de financement électorale, ou l’octroi d’avantages en nature. 1.8. LES

SANCTIONS POUR LE CANDIDAT N’AYANT PAS RESPECTÉ LES RÈGLES RELATIVES AUX RECETTES DE

CAMPAGNE

Un premier principe qui se dégage de la jurisprudence est que le compte de campagne doit retracer l’ensemble des recettes, afin que la C.C.F.P., et éventuellement le juge de l’élection, puissent vérifier les modalités du financement des dépenses de campagne (CE, Ass., 18 décembre 1992, CCFP contre Mme Captant, rec. p. 455). De même, le juge s’assure de l’existence des engagements antérieurs à l’élection pour accepter les dons postérieurs au scrutin. A défaut, le compte est rejeté (CC, 4 novembre 1993, AN, Loir-et-Cher, 1ère circ., rec. p. 429 ; CE, Ass., 18 décembre 1992, CCFP contre M. Schwartzenberg, rec. p. 457). En dehors de ces règles de forme, le contentieux est surtout développé pour les dons et avantages en nature des personnes morales. Si le juge admet que tout avantage en nature constitue un don, il distingue selon son montant pour apprécier si l’irrégularité doit conduire au rejet du compte de campagne. Ainsi, le Conseil d'Etat a clairement indiqué qu’il appartient à la CCFP, puis au juge de l’élection, «d’apprécier si, compte tenu notamment des circonstances dans lesquelles le don a été consenti et de son montant, sa perception doit entraîner le rejet du compte» (CE, 2 octobre 1996, Elections municipales d’Annemasse, req. n° 176 967). Le juge se réfère principalement au ratio entre le montant du don ou de l’avantage en nature et le plafond des dépenses autorisées. Jusqu’à présent, il n’a conclu au rejet du compte que dans la mesure où le don était supérieur à 5 % du plafond. Les conséquences du rejet du compte de campagne sont les mêmes quels que soient les motifs du rejet à savoir l’inéligibilité du candidat pendant un an -et, s’il a été proclamé élu, l’annulation de son élection ou sa démission d’office- ainsi que la perte du remboursement forfaitaire des dépenses électorales mentionnée à l’article L. 52-11-1 du Code électoral. Par exemple, dès lors qu’un candidat n’a pas déposé son compte de campagne dans le délai imparti par l’article L. 52-12 du Code électoral, la CCFP ne peut que constater l’absence de dépôt du compte de campagne et saisir le juge de l’élection afin qu’il statue sur l’inéligibilité en résultant. Et pour le juge, le dépôt du compte de campagne constitue une formalité substantielle à laquelle il ne saurait être dérogé, quelle que soit l'importance des dépenses engagées en vue de l'élection ou les sources de financement de celles-ci. En conséquence de quoi, le juge n’a pu que prononcer l’inéligibilité du candidat pour un an (CE, 29 décembre 2004, Elections régionales de la Réunion, n° 270557).

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

12

INFRACTIONS Absence de dépôt du compte

RÉFÉRENCE

SANCTIONS Commission

Art. L. 52-12 al. 2

Juge électoral Inéligibilité 1 an

Juge pénal

Et si candidat élu

Dépôt tardif du compte

Art. L. 52-12 al. 2

Annulation de l’élection

Défaut d’expert-comptable

CE 23/10/92 Panizolli

Ou déclaration

3 750 € (25 000 F)

Rejet du compte

démissionnaire

et / ou

d’office

1 an de prison

Versement au TP somme = montant du dépassement

Inéligibilité 1 an Annulation élection ou démission d’office

Défaut de compte bancaire ou CE 18/12/92 postal Séné Compte incomplet

Art. L. 113-1

CE 4/12/92 Biaggi

Compte en déficit à la date du CE 18/12/92 dépôt Gédeon Dépassement du plafond des Art. L. 52-11 dépenses

• Le juge dispose d’une marge d’appréciation et prononce ou non la sanction en fonction de l’importance du dépassement. Détournement et tentative de détournement de fonds publics (surfacturations ou fausses factures en vue d’obtenir le remboursement total ou partiel des dépenses de la liste par l’État

Art. 432-15 du nouveau Code pénal

Inéligibilité d’un an

Rejet du compte Faux et usage de faux

Art. 441-1 du nouveau Code pénal

Recel

Art. 321-1 et 322-2 du nouveau Code pénal

Annulation de l’élection ou démission d’office

150 000 € (1 000 000 F) d’amende et 10 ans de prison + peines complémentaires éventuellement

150 000 € (1 000 000 F) d’amende et 1 an de prison + peines complémentaires éventuellement 375 000 € (2 500 000 F) d’amende et 5 ans de prison

1.9. LA COMMISSION NATIONALE DES COMPTES DE CAMPAGNE (C.C.F.P.) La Commission nationale des Comptes de campagne et des Financements Politiques (C.C.F.P.) est une autorité administrative indépendante (statut consacré par l’ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplification administrative en matière électorale), chargée de la transparence du SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

13

financement de la vie politique. Elle a été instituée par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques. Son rôle et sa composition sont définis principalement aux articles L. 52-14 et L. 52-15 du Code électoral. Elle comprend neuf membres nommés par décret pour cinq ans, dont : - trois membres du Conseil d'Etat ; - trois membres de la Cour de Cassation ; - trois membres de la Cour des Comptes. La C.C.F.P. est la pièce centrale du dispositif du contrôle des comptes de campagne. Elle intervient dans la phase administrative du contrôle, en amont de la décision juridictionnelle. Les modalités du contrôle garantissent l’exhaustivité et le respect du contradictoire. Toutefois, en tant qu’autorité administrative, la Commission n’a pas de pouvoir de sanction directe envers les candidats et doit transmettre au juge les comptes litigieux. 1.9.1. La procédure de contrôle des comptes L’article L. 52-15 du Code électoral décrit laconiquement la procédure de contrôle des comptes de campagne. Notamment, le premier alinéa indique que «la Commission nationale des comptes de campagne approuve et, après procédure contradictoire, rejette ou réforme les comptes de campagne». De cette formulation découlent deux principes : celui de l’exhaustivité du contrôle et celui de la contradiction. La C.C.F.P. fait un contrôle de l’ensemble des comptes de campagne qui lui sont adressés. Tous les comptes sont examinés, même ceux dont les candidats n’ont recueilli que peu de suffrages ou dont les dépenses et recettes sont minimes, voire nulles. Cela nécessite une grande célérité dans le contrôle, l’article L. 52-15 alinéa 2 précisant que passé le délai d’instruction des comptes (qui sont de deux mois après leur dépôt lorsque l’élection est contestée ou de six mois autrement), ceux-ci sont réputés approuvés. Le contrôle porte sur tous les aspects financiers de la campagne électorale, à savoir : - des règles sur le compte de campagne : pièces justificatives, délai du dépôt du compte à la préfecture, présentation du compte de campagne par un expert-comptable ; - des règles sur le mandataire financier : condition de nomination, incompatibilité, ouverture d’un compte bancaire ou postal, unicité du compte ; - des règles sur les recettes : plafonnement des dons de personnes physiques, interdiction des dons de personnes morales, limitation des dons en espèces, établissement de reçus ; - de la règle du plafonnement des dépenses électorales. Avant toute décision de rejet ou de réforme des comptes de campagne, la Commission doit mettre en oeuvre une procédure contradictoire. A défaut, la saisine du juge de l’élection par la C.C.F.P. est irrecevable (CE, 2 octobre 1996, Elections municipales d’Annemasse, rec. p. 366). Le plus souvent, les délais de réponse demandés sont très courts. Cette phase contradictoire n’est pas à négliger pour les candidats. Bon nombre d’erreurs commises de bonne foi sont susceptibles d’être régularisées devant la Commission, évitant ainsi les complications et la lourdeur procédurale de la phase contentieuse. 1.9.2. Les pouvoirs de la Commission Nationale des Comptes de Campagne

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

14

La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques se prononce sur la régularité du financement des campagnes électorales par un contrôle de nature comptable. Elle a trois pouvoirs principaux. La Commission prend une décision sur les comptes qu’elle examine. La décision d’approbation est la plus fréquente. Mais l’autorité administrative peut aussi réformer le compte, c’est-à-dire le modifier, par exemple pour réimputer des dépenses «oubliées» par le candidat, ou pour rectifier des erreurs dans sa présentation. Enfin, la décision de rejet, qui peut d’ailleurs être consécutive à la réformation du compte, conduit à la saisine du juge de l’élection et éventuellement du juge pénal. Il en est de même lorsque la Commission constate l’absence de dépôt ou le dépôt hors délai du compte, ou encore un dépassement du plafond des dépenses électorales (article L. 52-15 du Code électoral). La C.C.F.P. a la possibilité de saisir le juge de l’élection ou encore le juge pénal. Le troisième alinéa de l’article L. 52-15 du Code électoral indique clairement que «Lorsque la Commission a constaté que le compte de campagne n’a pas été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté ou si, le cas échéant, après réformation, il fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales, la commission saisit le juge de l’élection». Il revient au juge de l’élection de se prononcer sur les comptes de campagne. La décision de la Commission ne le lie pas. Elle est en effet une simple autorité administrative (CC, n° 89-271 DC, 11 janvier 1990, JO, 13 janvier 1990, p. 573), et le juge de l’élection conserve intact son pouvoir d’appréciation (CC, 21 octobre 1993, AN, Paris, 18ème circ., rec. p. 414). C’est donc bien par une décision juridictionnelle que le candidat peut se voir appliquer les sanctions liées au financement des campagnes électorales, à savoir : - l’inéligibilité du candidat pour les élections cantonales ou du candidat tête de liste pour les élections municipales ; - pour les candidats élus, l’annulation de son élection ou sa démission d’office ; - la perte du remboursement forfaitaire prévue à l’article L. 52-11-1 du Code électoral. Toutefois, alors même que la rédaction de l’article L. 52-15 semblait imposer une saisine du juge dès lors que la Commission constate une irrégularité, le juge électoral lui a accordé une faculté d’appréciation. Par exemple, dans l’arrêt du 30 décembre 1996 sur les élections municipales de Roubaix, le Conseil d'Etat indique que « ni l’article L. 52-15 du code électoral ni aucune autre disposition législative n’obligent à rejeter le compte d’un candidat faisant apparaître qu’il a bénéficié de la part de personnes morales d’un avantage prohibé par l’article L. 52-8 ; qu’il appartient à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, sous le contrôle du juge de l’élection, d’apprécier si, compte tenu notamment des circonstances dans lesquelles le don a été consenti et de son montant, sa perception doit entraîner le rejet du compte » (CE, 30 décembre 1996, req. n° 177179, Elections municipales de Roubaix). La Commission s’est également octroyée un large pouvoir d’appréciation dans la transmission des dossiers au parquet (cf. article L. 52-15 alinéa 4 : «Dans le cas où la commission a relevé des irrégularités de nature à contrevenir aux dispositions des articles L. 52-4 à L. 52-13 et L. 52-16, elle transmet le dossier au parquet»). Seuls les comptes présentant de graves irrégularités sont transmis. Le dernier alinéa de l’article L. 52-15 indique que lorsqu’un dépassement du plafond des dépenses électorales a été constaté par une décision définitive, la commission fixe une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

15

Dans ce cas, la Commission est en situation de compétence liée : elle prend seulement acte du montant du dépassement évalué par le juge pour fixer l’amende. Cette amende n’a pas de caractère pénal (CEDH, 21 octobre 1997, Pierre-Bloch contre France). 1.10. LES SANCTIONS ENCOURUES POUR DES CAMPAGNES DE COMMUNICATION INSTITUTIONNELLE ILLICITES Les sanctions diffèrent sensiblement selon que l’infraction porte sur l’article L. 52-8 du Code électoral ou sur l’article L. 52-1 alinéa 2 du même code. 1.10.1. L’atteinte à l’article L. 52-8 du Code électoral La perception d’un avantage en nature de la part d’une personne morale conduit au rejet du compte, à la perte du remboursement forfaitaire et à l’inéligibilité pour un an du candidat ou du candidat tête de liste pour les élections municipales. Toutefois, le juge de l’élection a développé une jurisprudence plutôt souple. Il considère en effet que lorsque le montant de l’avantage en nature est inférieur à 5 % du plafond des dépenses autorisées, l’irrégularité ne justifie pas le rejet du compte de campagne. 1.10.2. L’atteinte à l’article L. 52-1 alinéa 2 du Code électoral Cet article est sanctionné dans le cadre du contentieux électoral traditionnel. Dès lors, le juge possède le seul pouvoir d’annuler les opérations électorales et de réformer les résultats. De surcroît, la jurisprudence montre qu’il ne procède effectivement à l’annulation que si l’irrégularité constatée fausse la sincérité du scrutin. Ainsi, lorsque l’élection est acquise avec un fort écart de voix, l’annulation des opérations n’est pas prononcée.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

16

2. LES PRÉCAUTIONS À PRENDRE EN MATIÈRE DE COMMUNICATION INSTITUTIONNELLE 2.1. QU’EST-CE QU’UNE COLLECTIVITÉ INTÉRESSÉE PAR LE SCRUTIN ? Selon l’article L. 52-1 alinéa 2 du Code électoral : «(…) A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin». Sont concernés : Les collectivités intéressées

Leurs établissements publics

Leurs satellites publics ou privés

• Etat

• Etablissements publics nationaux

• SEM

• Régions

• Établissements publics locaux

• SEML

• Départements

• Syndicats intercommunaux

• Associations

• Communes

• Communautés d’Agglomération ou de • Entreprises privées délégataires Communes de service public • Communautés urbaines

• etc.

Par exemple : •

Interdiction pour un conseil municipal d’assurer la promotion de ses élus, candidats aux municipales ou aux cantonales.

•

Une commune ne doit pas assurer la promotion de son maire candidat aux élections cantonales, un OPHLM ou une SEM ne peut organiser la promotion personnelle du maire candidat à l’une des élections de 2007, président de l’OPHLM ou de la SEM ou des réalisations de la collectivité.

L’article L. 52-1 s’applique à toute campagne de promotion publicitaire des réalisations et de la gestion d’une collectivité quelle que soit l’origine de son financement, à l’exception, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001, des bilans de mandat réalisés sur les finances du candidat, dans les limites du plafond des dépenses autorisées. 2.2. QUELLES DISPOSITIONS RÉGISSENT LA COMMUNICATION INSTITUTIONNELLE EN PÉRIODE ÉLECTORALE ? Depuis 1990, l’article L. 52-8 du Code électoral interdit tout don ou avantage en nature de la part de personnes morales de droit public. Cette disposition pose un problème particulier pour la communication institutionnelle des collectivités intéressées par les deux prochains scrutins. En effet, si une campagne favorise un candidat, et notamment un élu sortant, ce dernier risque l’invalidation. Il convient donc d’analyser les critères utilisés par le juge de l’élection pour faire la distinction entre communication institutionnelle et électorale. Le cadre juridique mis en place en 1990, et renforcé en 1995, empêche les élus sortants de profiter de leur position pour les avantager auprès des électeurs. Toutefois, les critères utilisés par le juge de l’élection pour distinguer, dans la communication institutionnelle, l’éventuelle part électoraliste lui laissent une large marge d’appréciation. Cette part d’incertitude est d’autant plus préjudiciable que les

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

17

sanctions encourues par les élus sont importantes. Deux dispositions principales régissent la communication institutionnelle en période électorale :

•

L’article L. 52-8 du Code électoral indique que «les personnes morales, à l’exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d’un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués». Cet article interdit à toutes personnes morales, et donc aux collectivités publiques, de financer une campagne électorale. L’interdiction comprend bien évidemment les apports financiers, mais aussi les avantages en nature, qui peuvent prendre la forme d’une campagne de communication institutionnelle. En somme, une campagne qui valoriserait directement un élu sortant est prohibée.

•

L’article L. 52-1 alinéa 2 du même code dispose qu’«à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin». Pris à la lettre, cet article interdit toutes les actions de promotion visant les réalisations et la gestion des collectivités. En fait, le juge de l’élection a interprété les termes «promotion publicitaire» non selon leur sens commercial (nature du message, type de support) mais plutôt comme interdisant toute valorisation indirecte de l’action des élus. En définitive, aucun article du Code électoral n’interdit les actions de communication institutionnelle en période électorale. En revanche, ces actions ne doivent en aucun cas influer sur la campagne électorale en cours et procurer un avantage aux élus sortants. Toutefois, la loi du 3 janvier 2001 a levé toute ambiguïté en autorisant un candidat à faire un bilan de mandat, sous réserve que l’opération soit retracée dans son compte de campagne.

2.3. QUELS

SONT LES CRITÈRES UTILISÉS PAR LE JUGE DE L’ÉLECTION POUR DISTINGUER LA COMMUNICATION

INSTITUTIONNELLE DE LA COMMUNICATION ÉLECTORALE

?

Quatre critères sont utilisés par le juge de l’élection pour déterminer si une campagne institutionnelle a un caractère électoral. Parmi eux, celui du contenu est déterminant. •

Le critère de l’antériorité

L’antériorité d’une action de communication (manifestation, commémoration, inauguration) permet de s’assurer que celle-ci n’a pas été créée spécifiquement en vue des élections. Ce principe exclut donc la création de tout nouveau support. Il est à noter que publier un nouveau magazine quelques mois avant l’entrée en vigueur de l’article L. 52-8 du Code électoral n’est pas suffisant pour justifier d’une antériorité («Considérant qu’il résulte de l’instruction que la commune de Villeurbanne a financé la publication, à compter du mois d’avril 1994, de la lettre mensuelle «objectif» ; que, compte tenu de son contenu et de la date de son lancement, «objectif» présente, pour partie, le caractère d’un document de propagande dont M. Chabroux, maire sortant, a tiré bénéfice pour sa campagne électorale ; que le compte de campagne de M. Chabroux doit être rejeté, eu égard à l’importance des avantages consentis par la commune de Villeurbanne en violation des dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral précité» - CE, 15 janvier 1997, Elections municipales de Villeurbanne, n° 176828). •

Les critères de la régularité et de l’identité de la forme du support

Le principe de régularité indique qu’il n’est pas possible de modifier la périodicité des manifestations et publications (magazines municipaux d’informations, lettre du maire aux administrés, etc.). Le juge s’assure ainsi qu’il n’y a pas eu augmentation de la fréquence des actions à l’approche des échéances électorales. Le principe de l’identité de la forme du support est complémentaire du précédent. La forme des supports de communication des collectivités intéressées par le scrutin (pagination, maquette, périodicité...) ne doit pas être

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

18

modifiée. Le juge de l’élection contrôle fréquemment le respect de ces critères. Ainsi, il a été jugé que « Considérant qu'il résulte de l'instruction que la périodicité et la présentation du bulletin municipal "Champs-sur-Marne Info Service" n'ont pas été modifiées dans la période précédant l'élection et que le contenu de cette publication est resté essentiellement informatif et consacré à des projets ou manifestations intéressant la vie locale ; qu'ainsi, même s'il fait apparaître Mme Y... fréquemment et présente l'action de la municipalité sous un jour favorable, ce bulletin n'a pas constitué un moyen de propagande électorale » (CE, 29 juillet 2002, Elections municipales de Champs-sur-Marne, n° 239846 ). •

Le critère de l’objectivité et de la neutralité

Le critère de fond reste le paramètre déterminant dans l’appréciation du juge. L’information d’une collectivité intéressée par le scrutin, délivrée dans les campagnes de communication, ne doit comporter que des messages politiquement neutres à caractère purement informatif. Ainsi, les campagnes d’inscription sur les listes électorales, sur les transports collectifs, l’aide aux personnes âgées est toujours possible en période électorale. Mais il faut éviter toute personnalisation du message valorisant les élus (cf. «le journal cantonal de décembre 1992 contient pour l’essentiel des informations générales ; cependant, certaines des pages de ce numéro comportent des éléments rédactionnels et des photographies consacrés à la promotion de l’action du candidat ; trois pages sur seize revêtant un caractère de propagande électorale, doivent figurer dans les dépenses du compte à hauteur de 8 437,50 francs» - CC, 25 novembre 1993, n° 93-1327, AN, Yvelines, 5ème circ., rec. p. 483). 2.4. QUELLES

RECOMMANDATIONS FAIRE AUX COLLECTIVITÉS INTÉRESSÉES PAR LE SCRUTIN EN MATIÈRE DE

COMMUNICATION INSTITUTIONNELLE

?

• Veiller à ce qu’aucun moyen de la collectivité ou de ses satellites ne soit utilisé au profit de tel ou tel élu candidat : Photos, supports graphiques, moyens à disposition des groupes d’élus, etc. • Isoler strictement la communication institutionnelle de la collectivité et de ses satellites et la communication du ou des élus candidats en campagne. Sur le fond, cette séparation exige une coordination claire entre les deux types de communication, permettant de créer des domaines réservés à la communication électorale des élus, candidats aux scrutins à venir. Les responsables de la communication institutionnelle doivent renoncer à communiquer sur les thèmes choisis par les candidats pour leur(s) campagne(s). Sur la forme, il est recommandé aux personnes chargées de la communication des candidats de faire un effort systématique de changement de style rédactionnel et d’établir toutes les ruptures visuelles et de styles propres à écarter toute continuité ente communication institutionnelle et communication électorale. • Centraliser toute information en direction de l’extérieur par la mise en place d’une procédure d’autorisation pour toute action d’information pour éviter des dérapages du type «excès de zèle» ou «action pirate» et pour détecter toute action de promotion à l’insu des candidats, la loi exige l’accord express du candidat pour qu’une dépense lui soit imputable. Ne pas hésiter à agir contre les auteurs des actions non souhaitées en s’adressant : - au juge pénal sur la base des articles L. 52-16 et L. 113-1 paragraphe III du Code électoral, qui, respectivement, interdisent et répriment les dépenses faites en dehors de la demande d’un candidat ou sans son accord exprès ; - au Tribunal de grande instance par la voie du référé pour faire cesser l’action de promotion «pirate».

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

19

Comment distinguer communication institutionnelle et communication de l’élu candidat ? Les critères jurisprudentiels

ANTÉRIORITÉ L’action de communication (publication, inauguration, etc.) ne doit pas avoir été lancée spécifiquement en vue des élections pour soutenir un candidat. RÉGULARITÉ Impossible de modifier la périodicité des manifestations, publications, … dans la période pré-électorale.

IDENTITÉ Interdiction de modifier les supports de communication utilisés par la collectivité (pagination, rubrique, …). SOBRIÉTÉ ET NEUTRALITÉ L’information de toute collectivité intéressée ne doit comporter que des messages politiquement neutres à caractère purement informatif.

Les recommandations pour les collectivités intéressées par le scrutin

1- Séparation stricte entre la communication institutionnelle de toutes collectivités intéressées et la communication électorale du candidat. Les responsables de la communication de la collectivité intéressée doivent :  renoncer à communiquer sur les thèmes de campagne du candidat ;  adopter un style rédactionnel propre à écarter toute confusion entre la communication de la collectivité intéressée et la communication électorale du candidat. 2- Aucun moyen de toutes collectivités intéressées ou de ses satellites (photos, personnels, moyens mis à disposition des groupes) ne devra être utilisé par le candidat 3- Centraliser toute information en direction de l’extérieur par la mise en place d’une procédure d’autorisation pour toute action d’information

2.5. QUELLES PRÉCAUTIONS PRENDRE CONCERNANT LES BULLETINS ET MAGAZINES INSTITUTIONNELS ? Ce que la collectivité peut faire • Conserver le bulletin municipal, départemental, régional dans son état habituel.

Ce que la collectivité ne doit pas faire • Réaliser des interviews dans lesquelles le candidat se met en valeur.

• Continuer à publier des numéros spéciaux si cela • Publier un numéro spécial comportant un bilan existait déjà, avec la même périodicité et en des actions qu’il a menées en tant qu’élu. prenant garde de ne pas adopter un ton élogieux.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

20

• Modifier la présentation si cela n’a pas pour • Créer une publication uniquement pour objet de mettre en valeur l’élu et les réalisations promouvoir son image et les réalisations de la de la collectivité. collectivité. • Conserver l’éditorial accompagné de la photo de • Modifier la présentation de la publication et sa l’élu s’il existait auparavant, en prenant garde au diffusion (augmentation du nombre de numéros, texte et au contenu du bulletin (ton neutre, titres «accrocheurs», etc.) de manière excessive, aucune allusion à la campagne, aucune avec pour but une mise en valeur des élus et des valorisation de son auteur et de l’édito). réalisations. • Maintenir les «Tribunes libres» si elles ne sont pas détournées de leur objet.

• Faire voisiner des articles vantant les réalisations et la gestion de la collectivité avec la photo de l’élu. • Créer un événement avec une photographie de l’élu quelques mois avant l’élection. • Adopter dans les articles un style laudateur pour décrire les réalisations de la ville.

Applications jurisprudentielles

- «Considérant qu’il résulte de l’instruction que ni le format ni la périodicité de la revue municipale Dijon notre ville n’ont été modifiés pendant la période prévue à l’article L. 52-4 du code électoral ; que les extraits à caractère local de cette revue mentionnés par Mme Williams dans sa protestation se bornent à traiter, sous forme d’éditoriaux du maire, ou d’articles, de la situation de la commune et des réalisations de la municipalité, sans excéder l’objet habituel d’une telle publication et sans faire référence aux élections cantonales ; que la circonstance que les éditoriaux et plusieurs autres passages soient accompagnés de photographies de M. Rebsamen ne suffit pas par elle-même à conférer à ces extraits un caractère de propagande électorale ; que les passages de la revue relatifs à des sujets de politique nationale ne peuvent, eu égard aux thèmes abordés et au ton employé, être regardés comme ayant un tel caractère ; que les numéros de la revue Grand Dijon , qui contiennent une description principalement technique des réalisations et projets de la communauté d’agglomération, et ceux de la revue Entre nous , destinée aux seuls agents de la commune, ne peuvent, eu égard à leur contenu ou à leur diffusion, être regardés comme des documents de propagande électorale ; qu’il suit de là que la diffusion de différents numéros des trois revues susmentionnées ne peut être regardée comme un avantage procuré à M. Rebsamen dont le coût devrait être réintégré dans son compte de campagne» (CE, 20 mai 2005, Rebsamen, n° 274400) - Le fait que le nom et la photographie d’un conseiller général apparaissent dans diverses rubriques d’un bulletin municipal durant l’année qui a précédé l’élection n’est pas une circonstance suffisante pour contrevenir aux dispositions de l’article l. 52-1 du Code électoral (CE, 16 novembre 2005, Elect. cantonales de Gravelines, n° 274797). - La diffusion d’un bulletin municipal qui dressait un bilan avantageux de l’action menée par la municipalité s’analyse comme une campagne de promotion publicitaire par conséquent, comme un avantage consenti au sens des dispositions de l’article l. 52-8 du Code électoral (CE, 6 février 2002, Elections municipales de Pont-de-Chéruy, n° 234903). Depuis la loi du 27 février 2002, les bulletins d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, général ou régional, sous quelque forme que ce soit, doivent contenir une tribune libre réservée aux membres de l’opposition.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

21

Ce droit d’expression est accordé aux membres de l’opposition des conseils municipaux, dans les communes de 3 500 habitants et plus (art. L. 2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales) et aux groupes d’élus des conseils généraux (art. L. 3121-24-1 du code précité) et des conseils régionaux (art. L. 4132-23-1 du code précité), selon des modalités définies dans le règlement intérieur. Il s’applique à toutes les formes de support, qu’il s’agisse du support papier ou de bulletins d’information mis en ligne sur le réseau internet. Les magazines, qu’ils soient périodiques ou non, sont concernés, dès lors qu’ils sont relatifs à l’information générale, ce qui renvoie aux limites en matière d’information pour la collectivité : informer ses administrés sur les actes de sa gestion. En effet, un bulletin d’information de la collectivité ne peut, en aucun cas, constituer un moyen de promotion politique au profit de la majorité. En période électorale, le droit à l’expression de l’opposition ne peut pas contrevenir aux dispositions de l’article L. 52-8 du Code électoral prohibant les dons des personnes morales aux candidats et aux dispositions de l’article L. 52-1 du même Code visant à empêcher toute campagne de promotion publicitaire bénéficiant à un élu local candidat dans les trois mois précédant le scrutin et toute campagne portant sur les réalisations ou la gestion de la collectivité dans les six mois précédant celui du scrutin. 2.6. QUELLES PRÉCAUTIONS PRENDRE CONCERNANT LES RELATIONS AVEC LA PRESSE ? Ce que la collectivité peut faire

Ce que la collectivité ne doit pas faire

• Maintenir les conférences de presse mensuelles • Les publi-reportages. ou la transmission mensuelle d’informations sur la vie communale qui existaient auparavant. 2.7. QUELLES PRÉCAUTIONS PRENDRE CONCERNANT LES MANIFESTATIONS ET INAUGURATIONS ? Ce que la collectivité peut faire

Ce que la collectivité ne doit pas faire

• Organiser les manifestations, réunions habituelles • Augmenter en période préélectorale ou dans les mêmes conditions que les années électorale le nombre de manifestations. précédentes. • Créer un nouvel événement si • Augmenter les dépenses par rapport à celles celui-ci est justifié par une date ou un acte engagées ordinairement pour des manifestations symbolique, par une circonstance particulière. Les comparables. conditions d’organisation devront être identiques à celles mises en oeuvre pour une manifestation • Avancer ou reculer la date d’une inauguration équivalente. pour la faire coïncider avec la campagne électorale ou les scrutins. • Distribuer des places gratuites si cela est coutumier.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

• Augmenter le nombre d’invitations.

22

• Un compte-rendu en termes neutres de la manifestation dans le bulletin municipal (texte purement informatif, éviter de multiplier les photos mettant les élus en situation, décrire en termes neutres la réalisation).

• Créer ou financer la communication d’une manifestation nouvelle uniquement dans le but de promouvoir l’image de l’élu (photos en situation publiées dans le journal municipal).

• L’exécutif peut prononcer des discours en évitant • L’exécutif ne peut rappeler dans les discours les de personnaliser le texte (les pronoms personnels réalisations effectuées au cours du mandat écoulé «je», «nous» et les adjectifs possessifs «nos», ou présenter ses projets et la candidature aux «ma» sont à éviter) et en l’axant sur l’objet de la scrutins de 2004 (risque de reprise du texte dans le manifestation ou l’ouvrage à inaugurer. bulletin municipal). • Effectuer un compte-rendu mettant en valeur les élus (photos les mettant en situation à côté d’un texte élogieux, etc.), faisant une description de l’ouvrage réalisé en termes élogieux. • Indiquer le nom patronymique de l’élu sur les invitations alors que cela n’avait jamais été fait. • Inviter massivement la presse. Applications jurisprudentielles - TA Versailles, 5 décembre 1995, Elections municipales de Doudan, n° 95.2977 et 95.2985) : «Aucune disposition du Code électoral n’interdit à un Maire de participer à des inaugurations durant les mois précédant une élection municipale ; toute manifestation courante de la vie locale, ne peut être considérée comme une opération électorale». - Dans la mesure où un maire sortant a procédé à plusieurs inaugurations sans que ces manifestations ne fasse l’objet de commentaires politiques dans la presse, et dès lors qu’elles n’ont pas été avancées ou anticipées pour influencer le vote des électeurs, ces inaugurations ne sauraient être considérées comme une campagne de promotion publicitaire au sens de l’article l. 52-1 du Code électoral (CE, 29 juillet 2002, Elections municipales de Dunkerque, n° 239142). 2.8. QUELLES PRÉCAUTIONS PRENDRE CONCERNANT LES LETTRES DE SOUTIEN ? Ce que la collectivité peut faire

Ce que la collectivité ne doit pas faire

• Les lettres relatives à la situation personnelle des • Adresser des lettres contenant des propositions administrés peuvent continuer à être envoyées électorales (cela concerne toutes les actions sous la forme habituellement qui dépassent le cadre du mandat en cours). utilisée : aucune allusion aux scrutins, ni promesses liées à la réélection. • Les lettres d’accompagnement signées de l’élu annonçant et expliquant la mise en oeuvre d’une opération d’intérêt général dès lors qu’il y a antériorité de cette pratique.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

23

Applications jurisprudentielles - Le simple envoi aux abonnés du service des eaux de la commune d’une lettre d’explication non signée, faisant état de la baisse de la prise en charge communale du prix de l’eau, ne saurait être analysé comme contrevenant aux dispositions de l’article L. 52-1 du Code électoral (CE, 20 mai 2005, Elections cantonales de Saint-Gervais, n° 273749). - A l’inverse, constitue une irrégularité susceptible d’altérer la sincérité du scrutin l’intervention de l’autorité municipale par la distribution aux électeurs d’une lettre avec l’entête et l’écusson de la mairie et invitant ceux-ci à ne pas mettre de bulletin dans l’enveloppe du second tour (CE, 27 juin 2005, Elections cantonales de Thorigny sur Marne, n° 273690). 2.9. QUELLES PRÉCAUTIONS PRENDRE CONCERNANT LES VISITES DE QUARTIER ? Ce que la collectivité peut faire

Ce que la collectivité ne doit pas faire

• Si elles constituent une pratique antérieure à la • Instaurer des visites de quartiers qui n’existaient période électorale, elles sont autorisées dans les pas avant la période électorale avec un objectif mêmes conditions : ne pas augmenter la électoral. fréquence et elles doivent avoir pour objet l’information des administrés.

2.10. QUELLES PRÉCAUTIONS PRENDRE CONCERNANT LES NUMÉROS VERTS ET INTERNET ? Ce que la collectivité peut faire

Ce que la collectivité ne doit pas faire

• La création ou le maintien d’un numéro vert • La création d’un numéro vert ou sa uniquement pour l’information des administrés transformation en moyen de promotion des est possible. réalisations de la collectivité. • Les sites Internet peuvent rester ouverts si les • Modifier les informations présentes sur le site informations diffusées ne changent pas de nature. Internet de la collectivité pour effectuer une valorisation des élus sortants ou des réalisations de la collectivité. • La création d’un site Internet est possible si elle a pour but d’informer la population.

Applications jurisprudentielles : - le site internet de la mairie, dès lors qu’il se contente de donner des informations d’ordre administratif et ne présente aucune information pouvant s’apparenter à de la propagande électorale, ne constitue pas un avantage direct ou indirect consenti par la collectivité au candidat (TA de Melun, 22 mai 2001, n° 011179, M. Michel Boutin c/ élus au 1er tour des élections municipales dans la commune de Saint-Pathus) ; - l'utilisation par la liste conduite par le candidat du service gratuit d'hébergement de sites Internet, proposé de manière indifférenciée à tous les sites licites par une société se réservant le droit d'inclure un bandeau ou des fenêtres publicitaires sur les sites hébergés, ne constitue pas un avantage spécifique accordée au candidat et n’est pas considéré comme un don d'une personne morale au sens de l'article L. 52-8 du Code électoral, dès lors qu'il résulte de l'instruction que la gratuité de l'hébergement du site Internet ouvert par le candidat est accordée en contrepartie de la diffusion de messages publicitaires (CE, 18 octobre 2002, n° 240048, Elections municipales de Lons) ;

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

24

- l'association "Réseau européen pour une politique de vie" a pris en charge une partie des dépenses de création du site Internet utilisé par la liste "Politique de vie pour l'Europe" durant sa campagne électorale. L'association ne pouvant être regardée comme un «parti ou groupement politique», au sens de l'article L. 52-8 du Code électoral, le candidat doit donc être regardé comme ayant bénéficié d'un avantage de la part d'une personne morale (CE, 29 décembre 2000, n° 213349, Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques c/ M. Cotten). - Le site internet de la ville de Nice consacrait une page unique à la présentation du maire de la ville sur un total de plusieurs milliers de pages et n’avait pas été utilisé par le candidat sortant pour les besoins de sa campagne électorale. En conséquence, ce site ne saurait être considéré comme une campagne de promotion publicitaire ni comme un avantage indirect consenti par la collectivité au candidat (CE, 9 octobre 2002, Elections municipales de Nice, n° 240166). Le juge apprécie au cas par cas si l’intervention a le caractère de propagande électorale et si elle est de nature à influencer le résultat des votes. Attention : le contenu du site de la collectivité doit rester neutre et ne pas présenter un bilan excessivement positif des élus en place, à peine de constituer une campagne de promotion publicitaire illicite, selon l’article L. 52-8. 2.11. QUELLES PRÉCAUTIONS PRENDRE CONCERNANT LES PHOTOS, LES LIVRES ET L’AFFICHAGE INSTITUTIONNEL ? Ce que la collectivité peut faire

Ce que la collectivité ne doit pas faire Les photos

• Mettre à la disposition de tous les candidats les • Utiliser sans les payer les photos de la photos de la collectivité (la photographie doit collectivité pour confectionner une brochure être vendue au prix du marché). diffusée pendant la campagne constitue un avantage en nature prohibé par l’article L. 52-8 du Code électoral. Les livres • La publication d’un ouvrage sans aucune mise en • La réalisation d’un ouvrage visant à promouvoir valeur des réalisations de la collectivité (par le candidat sur les fonds de la collectivité. exemple, purement historique) est possible. L’affichage institutionnel • L’affichage commercial sur le mobilier urbain est • Délivrer, par un affichage financé par la possible s’il est purement informatif. collectivité, un message de nature électorale.

Applications jurisprudentielles : •

Les photos

La mise à disposition gracieuse de clichés photographiques appartenant à la commune, considérée comme un avantage indirect, est sanctionnée par le juge (CE, 29 janvier 1997, Elections municipales de Caluire-et-Cuire, n° 176796). « La reprise dans le journal électoral de 4 photos qui avaient déjà été publiées dans le bulletin municipal […] alors que cette reprise a donné lieu à facturation incluant l’achat des droits de

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

25

reproductions et le coût d’impression des documents repris et intégrés dans le compte ne saurait constituer de la part de la commune un don d’une personne morale prohibé » (TA Paris 15 décembre 1995, Elections municipales d’Antony, n° 95.09865) •

Les livres

La publication d’un ouvrage qui contient des considérations générales et des réflexions critiques sur les orientations à mettre en œuvre pour la gestion communale, implique la réintégration des dépenses de promotion de l’ouvrage dans les comptes du candidat (CE, 29 juillet 2002, Elections municipales de Béthune, n° 239151 et 239152). Une publication qui n’a pas reçu, entre sa date de mise en vente et le jour du scrutin, une diffusion suffisante pour influencer le vote des électeurs et dont les assertions n’ont pas été reprises dans les tracts diffusés par la liste conduite par Monsieur de Boishue n’est pas de nature à vicier les résultats du scrutin, compte tenu même de l’assez faible écart des suffrage séparant les deux listes (CE, 30 octobre 1996, Elections Municipales Brétigny-sur-Orne, n° 177364). •

L’affichage institutionnel

L'autorité municipale a pour obligation de réserver des emplacements spéciaux pour l'apposition des affiches électorales et donc le pouvoir de constater les infractions au Code électoral et de les dénoncer au Procureur de la République compétent pour que des poursuites pénales soient engagées mais ne peut se substituer à un candidat éventuellement lésé pour agir en justice dès lors qu'elle ne justifie pas avoir subi un préjudice personnel (Cour d'appel de Versailles, 14 ème chambre, 14 février 2001, Commune de Sartrouville c/ M. Nicolas Bay). Le troisième alinéa de l'article L. 51 du Code électoral interdit, pendant les trois mois précédant le premier tour du mois d'une élection, tout affichage en dehors des emplacements spéciaux réservés par l'autorité municipale pour l'apposition des affiches électorales. Néanmoins et, de manière générale, le juge de l'élection refuse de sanctionner les violations dès lors que des abus analogues ont été commis par les listes adverses (CE, 8 juillet 2002, Elections municipales d’Asnières-sur-Seine, n° 239993). 2.12. QUELLES PRÉCAUTIONS PRENDRE CONCERNANT LES SONDAGES ? Ce que la collectivité peut faire

Ce que la collectivité ne doit pas faire

• Un sondage dont l’objet est de connaître • Commander un sondage qui sera réalisé avec l’appréciation que porte la population sur les fonds de la collectivité sur les intentions de l’image de la Ville et de ses services peut être vote de la population ou destiné à orienter la réalisé, s’il n’est pas destiné à être exploité campagne électorale. pendant la campagne électorale par les élus Il s’agit : candidats. - des sondages qui portent sur les attentes des • Un sondage d’opinion ou destiné à orienter la électeurs et permettent de choisir les thèmes campagne des élus candidats sur leurs propres de la campagne du candidat en fonction de fonds. leurs préoccupations ; - des sondages qui, dans leur exploitation, peuvent servir de support électoral : sondages dont les résultats pourraient faire l’objet d’une publicité, voire d’un affichage ; - les sondages qui sont effectués en vue de déterminer les chances de succès des candidats.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

26

Applications jurisprudentielles : Un sondage sur le sentiment d’insécurité ne peut pas être considéré, quelle que soit l’importance prise par le thème lors de la campagne électorale, comme portant indirectement, sur le scrutin cantonal partiel (CE, 27 juillet 2001, M. Perruchot). De même, « Si dans le n° d’août 1994 figurent les résultats d’un sondage portant sur les attentes des Saintenais à l’égard de la municipalité et un commentaire de ces résultats par le maire, les informations ainsi diffusées, exemptes de toute polémique, et qui révèlent aussi bien des aspects positifs que négatifs de l’image que suscitent auprès des habitants l’action de la municipalité sortante ainsi que la personnalité de son maire, ne sauraient être regardées comme concourant à sa promotion personnelle. » 2.13. QUELLES

PRÉCAUTIONS PRENDRE CONCERNANT LES MOYENS HUMAINS ET MATÉRIELS DE LA COLLECTIVITÉ

OU DE SES SATELLITES

?

Ce que l’élu sortant candidat peut faire

Ce que l’élu sortant candidat ne peut pas faire

• Acquérir au prix du marché des objets • Recevoir de la part de la collectivité ou de ses (clichés, …) appartenant à la collectivité. satellites de l’aide en nature ou en argent.

• Utiliser les services de collaborateurs et • Utiliser les fonctionnaires et collaborateurs de agents locaux de cabinet en dehors de ses heures de service (position de congé ou de disponibilité).

cabinet pendant leur service pour les besoins de la campagne électorale. • Utiliser les téléphones portables de la collectivité.

Applications jurisprudentielles : Ont été considérés comme des dépenses électorales et comme des avantages indirects et ont été sanctionnés par le juge électoral : - l’utilisation, pendant le service, de personnel communal (CE, 10 juin 1996, élections cantonales de Metz III) ; - l’envoi aux frais de la commune, d’un document de propagande électorale (CE, 13 novembre 1996, élections municipales de Chennevières-sur-Marne) ; - l’envoi de lettres circulaires à certaines catégories d’électeurs en qualité de président du conseil régional ou général (CE, 30 décembre 1998, élections régionales d’Auvergne, req. n° 195141) ; - la mise à disposition des compétences et des services de plusieurs salariés de la commune pour organiser les différentes phases de la campagne électorale (CE, 08 novembre 1999, élections cantonales de Bruz) ; - le financement par la commune de frais d’impression et d’envois postaux (CE, 24 octobre 2001, Alaize, req. n° 230441) ; - en revanche, les frais d'impression des cartes de visite portant le nom du requérant avec la mention "chef de file des candidats communistes aux élections municipales" n'ont pas été supportés par la commune puisque le candidat a remboursé à la commune la réalisation des cartes. Par ailleurs, la commune a très rapidement fait interrompre le fonctionnement des lignes de téléphone et de

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

27

télécopie dont les numéros figuraient sur ces cartes et qui correspondaient à des abonnements qu'elle avait souscrits (CE, 8 juillet 2002, n° 240021, Elections municipales de Clichy). - En outre, le juge de l’élection ne considère pas que la mise à disposition gracieuse d’une salle municipale au profit d’un candidat est un avantage indirect sanctionnable dès lors que le même avantage a été accordé à l’autre candidat (CE, 20 mai 2005, Rebsamen, n° 274400). 2.14. QUELLES ILLICITES

SONT LES SANCTIONS ENCOURUES POUR DES CAMPAGNES DE COMMUNICATION INSTITUTIONNELLES

?

Les sanctions diffèrent sensiblement selon que l’infraction porte sur l’article L. 52-8 du Code électoral ou sur l’article L. 52-1 alinéa 2 du même code. •

L’atteinte à l’article L. 52-8 du Code électoral

La perception d’un avantage en nature de la part d’une personne morale conduit au rejet du compte, à la perte du remboursement forfaitaire et à l’inéligibilité pour un an du candidat ou du candidat tête de liste pour les élections municipales. Toutefois, le juge de l’élection a développé une jurisprudence plutôt souple. Il considère en effet que lorsque le montant de l’avantage en nature est inférieur à 5 % du plafond des dépenses autorisées, l’irrégularité ne justifie pas le rejet du compte de campagne. •

L’atteinte à l’article L. 52-1 alinéa 2 du Code électoral

Cet article est sanctionné dans le cadre du contentieux électoral traditionnel. Dès lors, le juge possède le seul pouvoir d’annuler les opérations électorales et de réformer les résultats. De surcroît, la jurisprudence montre qu’il ne procède effectivement à l’annulation que si l’irrégularité constatée fausse la sincérité du scrutin. Ainsi, lorsque l’élection est acquise avec un fort écart de voix, l’annulation des opérations n’est pas prononcée.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

28

3. LA COMMUNICATION DU CANDIDAT 3.1. LES POSSIBILITÉS DE FINANCEMENT DES DÉPENSES DE COMMUNICATION Les dépenses de communication doivent être financées par des recettes de campagne, au même titre que les autres dépenses électorales. Ces recettes ne doivent en aucun cas provenir d’une personne morale. Si le candidat décide de ne pas recourir à un mandataire, c’est-à-dire s’il ne reçoit pas de dons de personnes physiques, il lui revient la charge de régler directement ces dépenses. S’il a nommé un mandataire, ce dernier doit payer l’ensemble des factures des actions de communication. Dans les deux cas, les partis politiques conservent la possibilité de prendre en charge directement des dépenses de communication (article L. 52-4 alinéa 2 du Code électoral). Cependant, ces dépenses sont également à inscrire dans le compte de campagne et sont soumises au plafonnement instauré par l’article L. 52-11 du Code électoral. 3.2. LA DIFFUSION DE TRACTS La distribution de tracts est un des moyens les moins coûteux pour communiquer. Il reste que l’utilisation des tracts n’est pas libre. Outre leur contenu qui doit rester dans les limites de la polémique électorale, la période de distribution est circonscrite. En effet, dès l’ouverture de la campagne officielle, c’est-à-dire à compter du jour où le dépôt des candidatures peut être effectué, la distribution de tracts est interdite par les articles L. 165, L. 211, L. 240 et L. 356 du Code électoral mais cette interdiction est peu sanctionnée par le juge de l’élection. En fait, ce dernier utilise plusieurs critères afin de déterminer si la distribution de ces tracts a pu avoir une influence sur la sincérité du scrutin à savoir : - l’importance de la diffusion des tracts (CE, 08 mars 2002, élections municipales de Poligny, req. n° 235796) ; - l’écart de voix entre les candidats (CE, 22 février 2002, élections municipales de Sainte-Anne, req. n° 236226) ; - la possibilité pour l’adversaire de répondre et donc la date de diffusion (CE, 29 juillet 2002, n° 239 844, élect. mun. Chelles) ; - la nature des propos tenus qui ne doit pas excéder les limites de la polémique électorale (CE, 11 février 2002, élections municipales de Nant, req. n° 235819). 3.3. LE RECOURS À L’AFFICHAGE Les candidats peuvent, dans le respect du plafond des dépenses qui leur est imparti, concevoir et faire fabriquer des affiches. En revanche, la période d’exposition des affiches est encadrée par le Code électoral. La diffusion des affiches soulève des problèmes juridiques autrement plus compliqués que leur simple conception et fabrication. Jusqu’au 30 novembre 2007 (pour les élections municipales et cantonales, et jusqu’au 28 février 2007 pour les élections législatives), les affiches des candidats et listes peuvent être diffusées sur les panneaux commerciaux, à condition de payer cette prestation au prix du marché. De plus, les candidats peuvent bénéficier, gratuitement, des panneaux de libre expression, réservés à l’affichage d’opinion et aux activités des associations sans but lucratif, que les maires sont tenus d’installer (article 12 de la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et pré-enseignes).

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

29

A partir du 1er décembre 2007 (pour les élections municipales et cantonales, et à partir du 1er mars 2007 pour les élections législatives), tout affichage relatif à l’élection, même par affiches timbrées, est interdit en dehors des panneaux de la campagne officielle (article L. 51 alinéa 3 du Code électoral). Les alinéas 1 et 2 de ce même article précisent que pendant la durée de la période électorale, dans chaque commune, des emplacements spéciaux sont réservés, par l’autorité municipale, à l’apposition des affiches électorales. Dans chacun de ces emplacements, une surface égale est attribuée à chaque candidat ou à chaque liste de candidats. Ainsi, aux termes des dispositions de l’article L. 51, il existe une période durant laquelle tout affichage est interdit. Du 1er décembre jusqu’à la date de mise en place des emplacements spéciaux, il est impossible d’afficher. Par la suite, la seule possibilité réside dans l’affichage, réglementé, sur les panneaux officiels. 3.4. LA CAMPAGNE D’AFFICHAGE PAR UN PARTI POLITIQUE EN PÉRIODE ÉLECTORALE Un parti politique peut parfaitement procéder à une campagne d’affichage pendant la période électorale. Toutefois, les conséquences sur le compte de campagne des candidats diffèrent selon les affiches. S’il s’agit d’affiches générales, sans lien direct avec la campagne au niveau local et les problèmes de la circonscription, alors ces dépenses échappent au plafonnement des dépenses électorales. S’il s’agit d’éléments de propagande qui concernent directement le scrutin, le parti peut les financer sans passer par le mandataire du candidat (article L. 52-4 alinéa 2 du Code électoral). Cependant, le coût de cette communication devra être intégré dans le compte de campagne du candidat ou de la liste qui en a bénéficié. 3.5. LA GESTION D’UN JOURNAL DE CAMPAGNE Il est possible de communiquer grâce à un journal de campagne. Le coût de la conception, de la réalisation et de la distribution du journal doit être intégré dans le compte de campagne du candidat. S’il s’agit d’une publication périodique, le journal doit satisfaire à un certain nombre de formalités, issues de la loi du 29 juillet 1881. Outre le nom et le domicile de l’imprimeur, la publication doit comprendre le nom du directeur de la publication (art. 11). De plus, une déclaration de paraître est à effectuer auprès du Procureur de la République du lieu d’impression (art. 7). De même, il doit être satisfait aux exigences des dépôts avant la mise en distribution : dépôts légal, administratif et judiciaire. La jurisprudence laisse subsister la possibilité de financer un journal de campagne entièrement par des recettes publicitaires (CE, 15 mars 1996, élect. canton. Bourg en Bresse, req. n° 167 509). Toutefois, cette possibilité semble directement contraire à l’interdiction du financement de la vie politique par des personnes morales. En effet, la publicité peut être un moyen pour les entreprises de soutenir un candidat, et détourner la prohibition qui leur est faite de participer au financement des campagnes électorales (article L. 52-8 du Code électoral). Comme l’indique le Ministre de l’Intérieur : «Ces considérations incitent donc à la prudence et il est sans doute plus sûr, pour un candidat, de s’abstenir d’avoir recours à la publicité commerciale durant la période définie par l’article L. 52.4 du code électoral» (Rép. min. J.O. Ass. nat, [Q], 24 juin 1997, p. 3432). 3.6. LA PUBLICATION D’UN OUVRAGE PAR UN CANDIDAT S’agissant d’un ouvrage vendu, le coût de la réalisation et de la diffusion du livre n’a pas à être intégré dans les dépenses de campagne, en revanche s’il s’agit d’un document distribué gratuitement aux électeurs, dans le but de favoriser l’élection du candidat, le coût devra être intégré dans le compte de campagne.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

30

Mais plus que la publication d’un ouvrage, c’est la promotion de celui-ci qui pose de réels problèmes en période préélectorale. Lorsque le contenu de l’ouvrage est politique, les dépenses liées à sa promotion doivent être intégrées dans le compte de campagne du candidat, en tout cas pour la part qui a favorisé son élection (CC, AN, Finistère, 2ème circ.). Est considéré comme politique un ouvrage qui :

-

critique l’action de la majorité (CC, 16 décembre 1993, AN, Alpes-Maritimes, 2ème circ., rec. p. 551) ;

-

présente le programme du candidat (même décision) ; présente le candidat et son action politique sous un jour favorable (CC, 21 octobre 1993, AN, Paris, 18ème circ., rec. p. 414).

La publication d’un ouvrage qui contient des considérations générales et des réflexions critiques sur les orientations à mettre en œuvre pour la gestion communale, implique la réintégration des dépenses de promotion de l’ouvrage dans les comptes du candidat (CE, 29 juillet 2002, Elections municipales de Béthune, req ; n° 239151 et 239152). Dans sa délibération en date du 7 juillet 2005, relative aux observations sur les échéances électorale de 2007, le Conseil Constitutionnel préconise « l’obligation pour le candidat d’éditer à compte d’auteur les ouvrages publiés en vue de son élection : le mandataire financier engagerait les dépenses d’édition de l’ouvrage et encaisserait les recettes ; ces dépenses et ces recettes seraient imputées au compte de campagne pour leur montant brut ; la situation actuelle ne permet pas de respecter l’interdiction législative de financement d’une personne morale. » 3.7. L’ORGANISATION DES MEETINGS ET AUTRES RÉUNIONS ÉLECTORALES Les meetings font partie des manifestations qui ont un caractère électoral certain. Dès lors, leur organisation ne doit pas être financée par des personnes morales mais par les acteurs autorisés par le Code électoral : candidats et colistiers, partis et groupements politiques, mandataire financier ou association de financement électorale. Tous les frais afférents à la tenue du meeting doivent être intégrés, sauf deux exceptions : - le juge de l’élection a indiqué que la mise à disposition gratuite de salles municipales, lorsqu’elle est pratiquée pour tous les candidats, n’a pas à être retracée comme avantage en nature dans le compte de campagne (CE, Ass., 18 décembre 1992, M. Sulzer, rec. p. 453) confirmé par CE, 20 mai 2005, Elec.cant. Dijon V, req. n° 274 400. - ce même juge a considéré que les frais de déplacement et d’hébergement des représentants des formations politiques venus soutenir un candidat n’ont pas à figurer dans le compte de campagne de ce candidat (CC, 2 décembre 1993, AN, Bouches-du-Rhône, 10ème circ., JO p. 16925), confirmé par CE, 10 août 2005, Elec. Rég. de Bretagne, req. n° 275734. En revanche, les frais liés au déplacement de personnes venues de l'extérieur et invitées dans la circonscription pour y participer à des débats publics organisés en vue de soutenir le projet de la liste candidate constituent une dépense électorale qui doit être inscrite dans ce compte ( même décision) Il conviendra, en cas d’interférence entre élections présidentielles et élections législatives, de répartir le coût de l’opération entre le bénéficiaire candidat à l’élection présidentielle et celui candidat aux législatives. A la différence des meetings, certaines manifestations demandent une contribution financière aux participants, notamment lorsqu’un repas est organisé. Dans ce cas, seul le solde du coût du banquet doit être intégré dans le compte de campagne, en dépenses ou en recettes, selon que ce solde est négatif ou positif.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

31

Enfin des réunions chez l’habitant peuvent être organisées pendant la campagne électorale. Les modalités de leur financement peuvent revêtir deux formes : - la première est de considérer le coût correspondant à la réunion (distribution d’invitations, restauration, etc.) comme un avantage en nature de la part de l’habitant. S’il s’agit d’un colistier, le montant de l’avantage est indifférent. S’il s’agit d’une personne physique, ce montant est limité à 30 000 francs ; - la seconde consiste pour le candidat à rembourser, ou faire rembourser par son mandataire s’il en a désigné un, cette dépense. 3.8. LE RECOURS AUX SONDAGES Un candidat peut procéder ou faire procéder à des sondages, quel que soit le thème de ces sondages. Mais les incidences sur le compte de campagne ne sont pas les mêmes selon la nature des questions posées et l’utilisation des résultats du sondage. Ainsi, un simple sondage de notoriété qui n’est pas utilisé exclusivement pour orienter la campagne du candidat pour le compte duquel ce sondage a été effectué n’a pas à figurer dans le compte. De même, lorsque le sondage est sans rapport avec la campagne électorale (cas, par exemple, d’un sondage sur le projet Vulcania, CE, 30 décembre 1998, Elections régionales d’Auvergne). En revanche, si le sondage est exploité par le candidat, le coût des questions exploitées est considéré comme une dépense électorale. Cette exploitation résulte notamment de la diffusion des résultats par le candidat ou encore de la prise en compte de ces résultats dans le but d’orienter sa campagne électorale (CE, 30 juillet 1997, Elections municipales du Robert). 3.9. L’INTERDICTION DE DIFFUSER DES SONDAGES LA VEILLE ET LE JOUR DE CHAQUE TOUR DE SCRUTIN La loi n° 77-808 du 19 juillet 1997 applicable en la matière a été modifiée par une loi n° 2002-214 du 19 février 2002. La limitation de l’interdiction de publication et de diffusion des sondages est passée de 7 jours à 2 jours. Elle s’applique pour les sondages relatifs de manière directe ou non aux élections européennes et à toute élection prévue par le Code électoral. Il est interdit de publier des sondages la veille et le jour de chaque tour de scrutin. Cette interdiction s’applique également aux sondages ayant déjà fait l’objet d’une publication, diffusion, ou d’un commentaire la veille de chaque tour de scrutin mais ne fait pas obstacle à la poursuite de la diffusion de publications parues ou des données mises en ligne avant cette date. La publication doit s’accompagner de certaines indications établies sous la responsabilité de l’organisme qui l’a réalisé (article 1 de la loi). Les sanctions sont prévues à l’article 12 de la loi qui renvoie à l’article L. 90-1 du Code électoral. 3.10. L’UTILISATION PAR UN CANDIDAT DU TÉLÉPHONE Un candidat peut mettre en place un numéro vert pour sa propagande électorale. Les coûts de ce service doivent être retracés dans son compte de campagne.

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

32

Toutefois, à partir du 1er décembre 2007, pour les élections municipales et cantonales, et à partir du 1er mars 2007 pour les élections législatives), il ne pourra mentionner l’existence de ce numéro vert aux électeurs, l’article L. 50-1 du Code électoral prévoyant que «pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, aucun numéro d’appel téléphonique ou télématique gratuit ne peut être porté à la connaissance du public par un candidat, une liste de candidats ou à leur profit». En revanche, le démarchage téléphonique ou télémarketing reste possible en période électorale («Les appels téléphoniques aux électeurs, à supposer qu’il soit établi qu’une collaboratrice du cabinet du maire sortant y ait procédé, ne sont pas interdits par l’article L. 50 et ne constituent pas un moyen de pression ayant altéré le scrutin» - TA Rennes, 20 décembre 1995, n° 95.1581, élect. mun. juin 1995, Dinard). 3.11. L’UTILISATION D’UN CANDIDAT D’UN SITE INTERNET Un site Internet peut parfaitement servir à la propagande politique d’un candidat. Dans ce cas, ce dernier doit intégrer les coûts de conception, mise en service et fonctionnement du site dans son compte de campagne, sous deux réserves. Deux restrictions sont susceptibles de s’appliquer aux propos diffusés : - aucune injure ni diffamation ne doit être publiée en ligne ; - à partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de diffuser ou de faire diffuser par tout moyen de communication audiovisuelle tout message ayant le caractère de propagande électorale, ce qui nécessite la «mise en sommeil» du site (art. L. 49 alinéa 2 du Code électoral). Applications jurisprudentielles : - la circonstance que le contenu de la « lettre du maire » parue en septembre 2000 se trouvait encore accessible sur le site Internet de la commune le 11 mars 2001 ne constitue pas une méconnaissance des dispositions de l'article L. 49 du Code électoral (CE, 6 mars 2002, n° 235950, Elections municipales de Bagnères-de-Luchon) ; - le site internet de la mairie dès lors qu’il se contente de donner des informations d’ordre administratif et ne présente aucune information pouvant s’apparenter à de la propagande électorale, ne constitue pas un avantage direct ou indirect consenti par la collectivité au candidat (TA de Melun, 22 mai 2001, n° 011179, M. Michel Boutin c/ élus au 1er tour des élections municipales dans la commune de Saint-Pathus) ; ou CE, 8 juillet 2002, élect. Mun. de Rodez, req. n° 239 220, le site internet d’une communauté d’agglomération, dès lors qu’il contient des informations générales sur la région concernée, ne peut être regardé comme une campagne de promotion publicitaire des réalisations et de la gestion de la collectivité. - l'utilisation par la liste conduite par le candidat du service gratuit d'hébergement de sites Internet, proposé de manière indifférenciée à tous les sites licites par une société se réservant le droit d'inclure un bandeau ou des fenêtres publicitaires sur les sites hébergés, ne constitue pas un avantage spécifique accordée au candidat et n’est pas considéré comme un don d'une personne morale au sens de l'article L. 52-8 du Code électoral, dès lors qu'il résulte de l'instruction que la gratuité de l'hébergement du site Internet ouvert par le candidat est accordée en contrepartie de la diffusion de messages publicitaires (CE, 18 octobre 2002, n° 240048, Elections municipales de Lons) ; - le maintien sur un site Internet, le jour du scrutin, d'éléments de propagande électorale ne constitue pas, lorsqu' aucune modification qui s'analyserait en nouveaux messages n'a été opérée, une opération de diffusion prohibée par les dispositions du second alinéa de l'article L. 49 du Code électoral (CE, 8 juillet 2002, n° 239220, Elections municipales de Rodez) ;

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

33

- la circonstance que le contenu de la « lettre du maire » parue en septembre 2000 se trouvait encore accessible sur le site Internet de la commune le 11 mars 2001 ne constitue pas une méconnaissance des dispositions de l'article L. 49 du Code électoral (CE, 6 mars 2002, n° 235950, Elections municipales de Bagnères-de-Luchon) ; - l'association "Réseau européen pour une politique de vie" a pris en charge une partie des dépenses de création du site Internet utilisé par la liste "Politique de vie pour l'Europe" durant sa campagne électorale. L'association ne pouvant être regardée comme un "parti ou groupement politique", au sens de l'article L 52-8 du Code électoral, le candidat doit donc être regardé comme ayant bénéficié d'un avantage de la part d'une personne morale (CE, 29 décembre 2000, n° 213349, Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques c/ M. Cotten). Le juge apprécie au cas par cas si l’intervention a le caractère de propagande électorale et si elle est de nature à influencer le résultat des votes. 3.12. L’UTILISATION PAR UN CANDIDAT DE FICHIERS POUR SA COMMUNICATION Le candidat peut utiliser des fichiers pour sa communication électorale. Toutefois, l’utilisation de fichiers informatisés est subordonnée au dépôt auprès de la CNIL de la déclaration prévue à l’article 16 de la loi du 6 janvier 1978. La Commission délivre alors un récépissé au candidat. En revanche, un élu sortant ne peut en aucun cas se servir des fichiers constitués par la collectivité qu’il administre pour favoriser sa communication électorale. Une telle pratique constituerait un avantage en nature prohibé par l’article L. 52-8 du Code électoral. La liste électorale constitue un cas particulier puisqu’elle peut être utilisée afin de s’adresser aux électeurs. La seule réserve est de ne pas destiner cette liste à un usage purement commercial. Il convient ici de rappeler que tout candidat, électeur ou parti politique peut librement consulter et copier la liste électorale afin d’utiliser les informations qu’elle comporte pour faciliter notamment la diffusion de ses documents électoraux auprès des électeurs (art. L. 28 alinéa 2 du Code électoral). 3.13. LA PRISE DE POSITION EN FAVEUR D’UN CANDIDAT DANS LA PRESSE ÉCRITE La presse écrite est soumise au principe de liberté, édicté et protégé par la loi du 29 juillet 1881. Elle n’est astreinte à aucune contrainte, et notamment, elle n’a pas l’obligation d’assurer le pluralisme des opinions dans ses colonnes. Aussi, un organe de presse peut-il prendre position clairement en faveur d’un candidat. Les candidats ont ainsi la possibilité de s’exprimer dans les colonnes d’un journal et d’y exposer leur programme, sans que le coût de cette expression soit retracé dans son compte. Applications jurisprudentielles : Le principe est celui de la liberté de la presse, ni la loi du 29 juillet 1881, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire en vigueur, n'interdit ou ne limite les prises de position politiques de la presse dans les campagnes électorales (CE, 29 juillet 2002, n° 236405, Elections municipales de La Grande Motte), ou CE, 15 juin 2005, Elect. Cant. De Roissy-en-Brie, req. n° 273 719, «aucune dispositions législatives ou réglementaires n’interdit ou ne limite les prise de position politique de la presse lors de campagne électorales et qu’ainsi, le journal Ricochets édité par l’association Paroles d’Ozoir n’a pas porté atteinte à la sincérité du scrutin en marquant, dans son édition de mars-avril 2004, sa préférence envers l’un des candidats.». Le journal doit cependant respecter les incriminations générales applicables à la presse (délits de divulgation de fausse nouvelle, diffamation et injure).

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

34

Enfin, une restriction existe sur la possibilité de pratiquer des insertions payantes dans des organes de presse. En effet, l’article L. 52-1 alinéa 1 du Code électoral prévoit que «Pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, l’utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite». A compter du 1er décembre 2007 (pour les élections municipales et cantonales, et à partir du 1er mars 2007 pour les élections législatives), aucune publicité ou autre publi-reportage ne pourra être inséré, sauf pour faire appel à des dons. 3.14. LE RECOURS PAR UN CANDIDAT À LA PUBLICITÉ COMMERCIALE En principe, le recours à la publicité commerciale à des fins électorales est possible. Toutefois, il est rigoureusement encadré. Les règles dépendent du type de média utilisé. Pour l’audiovisuel, l’interdiction est générale, quelle que soit la période. L’article 14 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de la communication dispose que les émissions publicitaires à caractère politique sont interdites et que toute infraction à cette disposition est passible d’amende de 75 000 euros. Pour la presse, la prohibition varie. L’article L. 52-1 du Code électoral prévoit en effet que «Pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, l’utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite». Jusqu’à cette date, les candidats pourront acheter de l’espace publicitaire. Cet achat devra se faire au prix du marché et le coût correspondant être intégré dans le compte de campagne. Le législateur a prévu toutefois une exception à ce principe, puisque par dérogation au 1er alinéa de l’article L. 52-1, les candidats peuvent recourir à la publicité par voie de presse pour solliciter les dons autorisés par le présent article. La publicité ne peut contenir d’autres mentions que celles propres à permettre le versement du don («Par dérogation au premier alinéa de l’article L. 52-1, les candidats ou les listes de candidats peuvent recourir à la publicité par voie de presse pour solliciter les dons autorisés par le présent article. La publicité ne peut contenir d’autres mentions que celles propres à permettre le versement du don» - article L. 52-8 alinéa 5). En revanche, l’audiovisuel et la télévision, en particulier, sont beaucoup plus encadrés. Les différentes chaînes sont en effet astreintes à un principe de neutralité et de pluralisme, ce qui sous-entend qu’elles doivent laisser s’exprimer tous les courants politiques en présence. Le contrôle du respect de ce pluralisme revient au CSA mais le juge de l’élection peut aussi en tenir compte dans son contrôle sur la sincérité du scrutin, et même annuler une élection au motif qu’un programme de télévision n’a pas respecté ce pluralisme (cf. CE, 25 janvier 1984, Elections municipales de Cosne-sur-Loire, req. n° 51674 ; CE, 18 décembre 1996, Elections municipales de Vitrolles, rec. p. 507), ou CE, 12 jan.2005, élect. Rég. de Guadeloupe, req. n° 266 252, «l’achat d’espaces pour la diffusion sur Radio Caraïbes, par la liste conduite par Mme X et M. Y de respectivement 32 et 160 messages, annonçant les dates et lieux de leurs réunions électorales, constitue, en revanche, un tel procédé prohibé de publicité commerciale par voie de communication audiovisuelle.». La loi sur l’audiovisuel est aussi plus restrictive que celle sur la presse pour la publicité politique. L’interdiction est en effet générale, que ce soit à la télévision ou à la radio. Quant à elles, les radios sont astreintes au même régime juridique que la télévision. Elles doivent traiter équitablement les différentes listes (CE, Sect., 18 mai 1990, Elections municipales Saint-Vincent-de-Paul, rec. p. 129). La mise à disposition régulière d’un temps d’antenne au profit d’un candidat s’apparente à de la publicité politique mais aussi à un don en provenance d’une

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

35

personne morale (CE, Sect., 7 mai 1993, Elections régionales de la Réunion, Lallemand et autres, rec. p. 146). 3.15. LA VENTE DES OBJETS PUBLICITAIRES PAR UN CANDIDAT Il est possible d’intégrer des recettes commerciales dans le compte de campagne. Il peut s’agir du produit de vente de gadgets, (stylos, pin’s, briquets, …) ou encore le produit des ventes de tickets de tombolas ou encore le produit de lotos. Ces recettes doivent rester limitées, et obligatoirement transiter par le compte bancaire ou postal ouvert par le mandataire. Il en est de même pour les dépenses correspondant à la conception et à la fabrication des différents objets. 3.16. LES CADEAUX AUX ÉLECTEURS Le candidat peut offrir des objets (briquets, autocollants, tee-shirts, plaquettes, ouvrages, ...) avec son nom ou sa photographie dans le but de favoriser son élection. Mais il devra bien sûr intégrer le coût de ces objets dans son compte de campagne et veiller à ne pas en dépasser le plafond. Toutefois, la distribution des différents cadeaux doit rester dans des limites raisonnables. Dans le cas contraire, le juge de l’élection peut conclure à une tentative de pression sur les électeurs, conduisant à l’annulation des opérations électorales. Il en est de même pour les dons financiers. Le Conseil d'Etat a ainsi jugé que : «Considérant que, dans l’année qui a précédé le premier tour de scrutin, M. M., maire sortant, a effectué à titre personnel une série de dons pour un montant total de 2 589 944 F au profit de divers établissements ou associations ; (...) que, par ailleurs, de nombreux dons d’argent, de montants variables et pour un total de 138 670 F ont été effectués au profit de particuliers à partir d’un compte bancaire alimenté depuis 1989 par une partie des indemnités de M. M. et de ses adjoints et dont M. M. avait la responsabilité ; Considérant que l’ensemble de ces faits (...) doivent être regardés, compte tenu de la période à laquelle ils se sont produits, comme intervenus en vue des opérations électorales et comme ayant constitué des pressions sur les électeurs».

SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt-Vergnon

36