Alexandre

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A coordenação enquanto questão chave nos processos de territorialização das políticas: em quadros de implementação pluri-agências Rui Miguel Estêvão Alexandre “What they have in common is people from two or more agencies working toghether to improve services to clients” (Rossi, 1982). 1 - Introdução Um olhar, ainda que breve, sobre a história recente do mundo ocidental, com especial enfoque na Europa, mostra-nos que a sociedade é uma importante roda dentada numa engrenagem em constante mutação. Essas mutações contribuem para uma constante reconstrução de parametrizações sociais e culturais, haja em vista a necessidade de adequação das políticas públicas. Conscientes disso mesmo, Ingram e Schneider concluem que “(t)he social construction of target populations refers to the cultural characterizations or popular images of the persons or groups whose behavior and well-being are affected by public policy (Ingram e Schneider, 1993). O reconhecimento da existência de disparidades sociais mesmo no seio da União Europeia (UE), tem merecido uma preocupação constante por parte dos decisores políticos e dos agentes de concepção e implementação de políticas públicas. Deste modo, a luta por uma maior coesão social e por empregos mais dignos e em maior número, foi precisamente o core business da Cimeira de Lisboa (Março de 2000), que obteve o comprometimento dos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-Membros. Por outras palavras, o que esteve em causa nesta cimeira foi o entendimento de que era necessário empreender um esforço conjunto e coordenado que motivasse os Estados-Membros a prosseguir objectivos de coesão, sem os quais a Europa nunca poderia ambicionar ser a economia do conhecimento mais competitiva do mundo. É com base nestes pressupostos que a Agenda Social Europeia revista, alude para a necessidade de reforço da confiança dos cidadãos nos desafios que se apresentam ao nível do desemprego, da persistência da pobreza e das desigualdades, por via da modernização das políticas sociais implementadas nos Estados-Membros. Partindo dos pressupostos já enunciados, o Governo Português elencou um conjunto de prioridades políticas (combate à pobreza das crianças e dos idosos; educação, formação e qualificação e; integração das pessoas com deficiências e imigrantes) a incluir naquele que viria a ser o Plano Nacional de Acção para a Inclusão 2006-2008 (PNAI). É, justamente, enquadrado neste plano que surge o programa Contratos Locais de Desenvolvimento Social (CLDS) com vista a uma intervenção pluridisciplinar desenvolvida num quadro pluri-agências. 2 - As Políticas Públicas - Implementação e Coordenação Tradicionalmente, a Ciência Política tem-se ocupado de questões relacionadas com o alcance e manutenção do poder, com os tipos de regime e de Governo, bem como com os sistemas partidários e grupos de pressão. Analisando a aproximação semântica por via de uma análise quantitativa, o Professor Adriano Moreira constata que “as palavras mais frequentemente usadas pelos escritores que afirmam lidar com os problemas do que seria a Ciência Política são estas: Estado, Governo, Poder, autoridade, conflito” (Moreira, 2003: 13). 1

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No entanto, associadas ao Estado estão aquelas que são consideradas as suas funções naturais. Neste sentido, Aristóteles invocava a importância da existência da sociedade para a felicidade comum, pois a constituição do Estado não serviu “unicamente para viver em conjunto, mas sim para bem viver em conjunto” (Aristóteles, 1977). Pese embora o facto de as Políticas Públicas não se centrarem na esfera mais desenvolvida pela maioria dos autores da Ciência Política, neste trabalho partimos da assumpção de que elas são um sub-campo desta ciência. Para sustentar esta nossa posição baseamo-nos na afirmação de Dye: “Political Science is the study of politics – the study of «who gets what, when and how». It’s more than the study of governmental institutions (…) and more than the study of political processes (…). Political Science is also the study of public policy – the description and explanation of the causes and consequences of government activity” (Dye, 1998). Neste sentido, e recuperando a afirmação do Professor Adriano Moreira, podemos dizer que a Ciência Política tem áreas nobres das quais, todavia, se encontram arredadas as Políticas Públicas. Contudo, se retivermos a evolução histórica da Ciência Política, facilmente entenderemos que as políticas públicas, como as entendemos hoje, só são possíveis quando existe um Estado organizado, um Governo, afectação de Poder às instituições públicas, concessão da autoridade ao Estado e ausência de conflitos na estrutura do Estado. Não está aqui em causa se o tipo de regime é ou não democrático, mas sim se está ou não legitimado. Deste modo, em nosso entender, as Políticas Públicas são um sub-campo da Ciência Política que, para vingar, tem que ter garantidas uma panóplia de variáveis de sustentação, o que faz com que elas só sejam viáveis num Estado com estruturas administrativas e burocráticas sustentadas. No seguimento deste posicionamento, Gianfranco Pasquino afirma que a Ciência Política foi já criticada por não ter dado a devida atenção aos “processos de conversão das exigências e dos apoios em decisões”, ou seja, os politólogos têm empenhado grande parte do seu trabalho a estudar as relações de poder e de manutenção do status quo entre Estados, Governos, Partidos ou Sistemas Eleitorais, em detrimento das relações da Sociedade com a estrutura que a governa (Pasquino, 2002: 252). Sendo um campo pouco desenvolvido no seu ambiente natural, “verificaremos que muitos dos seus autores não ensinam nem investigam no âmbito dos departamentos de ciência política ou de gestão e administração pública,” estando antes inseridos noutros departamentos onde a investigação desenvolvida abarca também, de forma natural, as políticas públicas, como sejam os “departamentos de Sociologia, ciências da educação, ou economia”(Bilhim, 2008_a). Neste sentido, para Wildavsky, “Policy analysis é a aplicação de um sub-campo cujo conteúdo não pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por tudo o que pareça apropriado de acordo com as circunstâncias do tempo e da natureza do problema” (Wildavsky in Parsons, 1997, XV). Assim, ainda segundo João Bilhim, o facto das políticas públicas serem simultaneamente ensinadas em diferentes departamentos leva a que o seu conteúdo e orientações estratégicas saiam, em certa medida, limitadas (Bilhim, 2008). Contudo, em nosso entender, é essa interdisciplinaridade que lhe tem dado sustentação teórica e abertura a novos horizontes científicos. Centremo-nos agora na Implementação das políticas, enquanto momento crucial do chamado Policy Process. Dye define implementação como “a continuação da política por outros meios”. O autor realça que o processo de produção da política não termina no momento em que esta toma a forma de lei e é assinada pelo presidente (Dye, 1998).

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De facto, quando uma política pública toma a forma de lei, há já muito trabalho realizado e um conjunto de fases cumpridas. Porém, é a partir deste momento que ela ganha o seu carácter vinculativo. Diversos autores têm apresentado, de forma estruturada, o ciclo de produção das políticas públicas. Anderson divide-o em 5 fases. O primeiro momento, a Definição do Problema, embora não faça parte do processo político, será aquele que lhe dará origem. Segue-se a definição da (1) Agenda que coloca os problemas por ordem de prioridades políticas. Logo que se entenda que o momento é pertinente, procede-se à (2) Formulação da Política, com base nas propostas para resolver o problema identificado. O momento seguinte é o da (3) Legitimação da Política, ou seja, o desenvolvimento do processo no decorrer do qual serão recolhidos apoios para que a política seja politicamente aceite. Só depois do processo de legitimação é que a política está em condições de ser (4) Implementada. A última fase é a (5) Avaliação. Podemos dizer que este é o derradeiro momento do processo político, uma vez que é nesta fase que saberemos se a política cumpriu os objectivos para que fora desenvolvida (Anderson, 2006: 4). Laura Benefont apresenta uma estruturação do ciclo de produção das políticas, na qual dá relevo a três estágios que Anderson não utiliza, ou seja, após a definição do problema, a autora identifica a necessidade de “Identificação das opções alternativas”, “Avaliação das Existentes” e “Selecção das Opções Disponíveis”, ao que se segue o início do processo de Implementação (Benefont in Caeiro, 2008: 97). O processo de implementação é aquele que exige mais concentração por parte dos agentes implementadores, devido a todas as condicionantes que podem surgir no momento em que a política passa das ideias e do papel para o terreno. As especificidades de cada quadro de implementação obrigam a acertos que, muitas vezes, só poderão ocorrer no terreno. Neste sentido, Pressman e Wildavsky observam que “(a)lthough officials had thought that designing the innovative policy, committing funds, and obtaining initial local agreements were the most crutial parts of the program, the implementation proved surprisingly difficult” (Pressman e Wildavsky, 1974: 35). Complementamos a noção da preponderância da fase de implementação com a afirmação de que “(à) importância conferida ao processo de implementação, enquanto chave no ciclo de produção de políticas públicas, vem juntar-se a sua relevância no tocante aos meios que envolve, aos recursos que consome e, ainda, ao investimento que lhe está programaticamente associado” (Cardim, 2006: 19). O trabalho desenvolvido por Pressman e Wildavsky em 1973, sobre o projecto de Oakland, é hoje aceite na comunidade científica como o ponto de partida da investigação sobre a implementação de políticas ou projectos públicos. Como vimos anteriormente, estes autores centram de imediato a sua atenção na noção de implementação. Reafirmam-no quando dizem que “we can work neither with a definition of policy that excludes any implementation nor one that includes all implementation. (…) Implementation cannot succeed or fail without a goal against which to judge it” (Pressman e Wildavsky, 1974: XIV). Este é também o entendimento de Van Meter e Van Horn ao afirmarem que “(w)e should emphasize that the implementation phase does not commence until goals and objectives have been established” (Van Meter e Van Horn, 1975). Por seu turno, Hargrove alerta para a questão da inter-relação e inter-acção entre políticos, administradores e prestadores dos serviços públicos que, até há comparativamente pouco tempo, fora uma área negligenciada na investigação acerca do processo de implementação. Neste sentido, Hargrove definia a implementação como o “missing link” do processo político (Hargrove, 1975 in Parsons 1997).

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Estimulados pelo trabalho que vinha sendo desenvolvido, começam a surgir autores da denominada segunda geração, mesmo antes da primeira ter atingido o cerne dos primeiros estudos sobre a implementação. (Pülz e Treib, 2007) No mesmo ano em que Hargrove se refere ao “missing link” do processo político, Van Meter e Van Horn começam a delinear aquela que viria a ficar conhecida como The Top-Down School. Os autores constroem uma definição de implementação que remete o controlo das acções para as autoridades, públicas ou privadas, que estivessem envolvidas nos objectivos a atingir por anteriores decisões políticas, e continuam afirmando que “(t)his includes both one-time efforts to transform decisions into operational terms, as well as continuing efforts to achieve the large and small changes mandated by policy decisions” (Van Meter e Van Horn, 1975). A ideia de um processo de implementação Top-down requeria, segundo Eugene Bardach, um intenso acompanhamento ou follow-through, de modo a garantir o sucesso da implementação (Bardach, 1977 in Cardim, 2006). Mais tarde, também Mazmanian e Sabatier descreveram a implementação como a execução por via hierárquica de medidas de política definidas centralmente. Poderia inclusive tratar-se da implementação de uma “basic policy decision”, todavia ela teria que estar incorporada num estatuto que tomasse a forma de uma relevante decisão executiva (Mazmanian e Sabatier, 1983 in Hill e Huppe, 2002: 7). Em suma, os Top-downers colocavam a ênfase da sua investigação na capacidade de os actores ou decisores políticos produzirem objectivos e metas inequívocas, por forma a poderem verificar, a cada momento, a evolução do processo de implementação. De acordo com a perspectiva Top-down, qualquer decisão seria transmitida à base da hierarquia seguindo um itinerário de sentido descendente (forward mapping), todavia, segundo Elmore, esse processo era “increasingly difficult to mantain in the face of accumulating evidence on the nature of the implementation process” (Elmore, 1985 in Parsons, 1997: 468). Em resposta a esta escola, surgem os Bottom-uppers cuja investigação incidia sobre a relevância dos street-level bureaucrats como negociadores e implementadores de políticas. De entre estes destaca-se, como autor de referência, Lipsky, que analisou o comportamento dos street-level bureaucrats em agência de implementação de políticas públicas. O facto de cada funcionário se ver a si mesmo como uma peça fundamental à engrenagem da burocracia do Estado, leva a que cada um desenvolva um foco de poder discricionário e autónomo, o que, aos olhos da cúpula político-administrativa, facilmente será vista como uma ameaça. Acresce a isto a relação de proximidade que estes funcionários facilmente desenvolvem com os cidadãos. A estruturação da análise da política em sentido ascendente foi, novamente, introduzida por Elmore quando se refere ao processo de mapeamento ascendente da política (backward mapping) (ELMORE, 1980). A noção de backward mapping consistia numa partilha com os decisores, em sentido ascendente, da forma como os street-level beaurucrats entendiam o processo de implementação. A razão que levou Elmore a defender o backward mapping estava relacionada com o reconhecimento de que os street-level workers, pelo conhecimento e familiaridade que têm com o terreno e com os projectos em curso, eram muitas vezes forçados a fazer escolhas entre programas em conflito (Hill e Huppe, 2002: 58). O feed-back dessas escolhas era, então, posteriormente devolvido à hierarquia. Como resultado do intenso debate suscitado pelas duas escolas anteriores, surge uma terceira perspectiva que, de certo modo, congrega elementos quer dos top-downers quer dos bottom-uppers. A terceira geração de implementadores, denominada por middle-range, centra o foco de influência nos funcionários intermédios da hierarquia. Estes passam a ser vistos como verdadeiros actores do processo político.

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Mais recentemente começa a surgir o debate acerca das “policy networks” no processo de implementação. Estas realçam a importância da coordenação e da colaboração entre os diversos actores envolvidos no processo. Laurence O’Toole, em 1986, refere que a partir do momento em que a investigação acerca das políticas públicas é desenvolvida por diversas áreas das ciências sociais, então dever-se-á empreender maiores esforços para conseguir ligações entre elas. Segundo O’Toole, “it is possible to match inter-organizational arrangements with policy objectives so that, the best way to implement can be read off from the latter. What is particularly noted here is the difficulties that arise because of competing policy goals” (O’Toole in Hill e Huppe, 2002: 69). Ao salientar que a competição entre as agências não só é possível como pode gerar dificuldades, colocamo-nos perante a necessidade de as agências, ao trabalharem em comum, saberem exactamente quais são as pretensões das suas congéneres, ou seja, terá que haver uma forte relação de confiança e complementaridade entre elas. Deste modo, “o primeiro passo da coordenação com outras agências é conhecerem-se. (…) É difícil haver coordenação com uma agência sobre a qual nada sabemos” (Rossi, 1982). Chisholm entende que a “Coordenação descreve dois processos distintos, o acto de coordenar e uma meta em si mesma. Quando entendida como um estágio final, ou seja, o resultado de um processo, ela é definida como uma combinação harmoniosa entre agentes e funções (…). Apenas enquanto definição, não nos permite perceber como lhe podemos chegar” (Chisholm, 1992). Referindo-se à coordenação entre ministérios no Governo Britânico, Kingdom afirma que a “coordination of the public agencies and institutions (…) comes from what may be broadly termed the core executive” (Kingdom, 2005: 39). A importância da coordenação no processo de implementação de políticas públicas num quadro multiagências assume especial importância devido à necessidade de todas as agências trabalharem num mesmo sentido, tendo todavia bem delineada a relevância de cada uma delas no processo. Claro está que uma instituição cuja intervenção no processo de implementação seja preponderante para o sucesso da política, terá naturalmente que ser alvo de maior “vigilância” por parte dos responsáveis pela coordenação. Por outro lado, é igualmente possível que haja agências que, pela sua experiência no campo, se sintam habilitadas a desenvolver um papel de liderança que pode não ser necessariamente conferido por via estatutária, mas de reconhecimento meramente informal. Haja em vista a importância da coordenação no processo de implementação de políticas públicas, deparámo-nos com a presença de tipos de coordenação distintos nas agências em estudo, tendo em conta as suas especificidades estruturais e organizativas. Assim, de acordo com João Bilhim, “(p)odemos considerar três características na estrutura organizacional: a complexidade, a formalização e a centralização” (Bilhim, 2008_b). Aceitando esta perspectiva, facilmente se compreende que a forma como cada agência coordena a sua actividade está directamente relacionada com características como o grau de especialização, as regras ou procedimentos que orientam os membros de cada organização ou mesmo a sede do poder da organização. 3 - Os Contratos Locais de Desenvolvimento Social Os Contratos Locais de Desenvolvimento Social – CLDS – cuja finalidade se centrou na promoção da “inclusão social dos cidadãos de forma multissectorial e integrada”1, foram criados pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (MTSS) no âmbito do Programa Nacional de Acção para a Inclusão – PNAI –, e tiveram como principal objectivo preencher um conjunto de carências sociais ao nível da intervenção do Estado em áreas como o emprego, a formação e qualificação, intervenção 1

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familiar e parental, capacitação da comunidade e das instituições e, por fim, no acesso à informação e acessibilidades. Este projecto caracterizou-se pela introdução de diversas inovações, de que destacamos a criação de eixos de intervenção, cujas medidas deveriam decorrer de forma conjugada entre acções de carácter obrigatório e outras de carácter facultativo. Ou seja, no momento da definição do contrato programa, deveriam já ter sido identificadas, com base no Diagnóstico Social, as acções que, de acordo com os objectivos gerais do contrato, seriam comuns a todos os territórios em que um CLDS fosse implementado, por isso seriam obrigatórias e, por outro lado, deveriam ser também apresentadas as acções que se desenvolveriam exclusivamente nalguns territórios, e por isso facultativas. Pretendia-se, assim, concentrar o investimento e os recursos disponíveis em quatro eixos muito específicos e, por conseguinte, em acções propostas mediante o conhecimento aprofundado de que os actores locais já dispunham, dando assim especial enfoque aos diagnósticos então realizados pelos CLAS – Conselhos Locais de Acção Social. Deste modo, ao contrário do que até aqui era comum, as candidaturas ao programa não foram abertas à generalidade dos municípios ou territórios, mas sim efectuadas mediante uma proposta feita a nível central pelo MTSS àqueles territórios identificados como críticos, com vista a uma maior promoção da coesão territorial (norma IV, nº 2). Deste modo, os territórios que poderiam ser abrangidos pelo programa CLDS estavam divididos segundo características distintivas em quatro categorias: a) Territórios críticos das áreas metropolitanas; b)Territórios Industrializados com forte desqualificação; c) Territórios envelhecidos; e d) Territórios fortemente atingidos por calamidades.2 Na senda da promoção de um maior envolvimento dos actores locais, foram transferidas para as Câmaras Municipais diversas responsabilidades, entre as quais a “selecção da entidade coordenadora, mediante decisão fundamentada”3, a ratificação dos planos de acção, depois de recebido parecer do CLAS, e ainda propor alterações ao plano de acção.4 Importa aqui salientar que o propósito de descentralização de atribuições e competências da administração central do Estado para as autarquias locais remonta já a 1999 quando, por via da publicação da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, se assumia que “a transferência de atribuições e competências efectua-se para a autarquia local que, de acordo com a sua natureza, se mostre mais adequada ao exercício da competência em causa.”5 Deste modo, pretende-se aproximar a agência com as atribuições e competências necessárias, no caso as câmaras municipais, para interpretar os inputs, ou seja as exigências ou anseios da comunidade, proporcionando a resposta por via de soluções ou medidas de política – outputs. Aproximando a solução e o problema, consente-se uma maior agilidade aos processos. Antes de prosseguir, convirá enquadrar os CLDS nas diferentes tipologias de implementação de políticas públicas. Ora, por um lado, poderíamos afirmar que se trata de uma política de primeira geração, ou seja Top-Down, uma vez que as orientações gerais da política são definidas a um nível superior da hierarquia e implementadas por agências no terreno. É isso que depreendemos quando a resposta de um técnico da autarquia relativamente ao primeiro contacto com a política é que “isto foi tudo de cima para baixo”. Todavia, como referimos anteriormente, uma grande inovação desta política está relacionada com o facto de as acções a desenvolver e implementar no terreno serem resultado de um diagnóstico social anteriormente efectuado pelo CLAS de cada concelho, ou seja, pelos agentes da base da hierarquia. Serão essas acções que depois enformarão o esqueleto da política, dando-lhe volume e conteúdo. 2

Norma V, nº 1 do Programa CLDS Norma VII, nº 1 do Programa CLDS 4 Norma XI, nºs 1 e 2 do Programa CLDS 5 art.º. 3º, nº1 da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro 3

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Ora, segundo esta perspectiva, poderíamos assegurar que se trata de uma política de segunda geração, ou Bottom-up, dado que as medidas de política são propostas por street-level bureaucrats, mediante os inputs que eles próprios vão absorvendo da comunidade. Acresce que, a cada momento, a política pode sofrer alguns ajustes, resultado da proximidade e constante observação por parte dos implementadores. Porém, no CLAS não estão exclusivamente representadas agências públicas. Fazem parte do Conselho Local de Acção Social outras de instituições de cariz social e associativo do concelho, que vão das escolas à Segurança Social, da Santa Casa da Misericórdia à Câmara Municipal, de instituições de saúde a IPSS’s. De acordo com a legislação que institui os CLDS, “a câmara ou câmaras municipais, mediante decisão fundamentada, selecciona(m) uma só entidade coordenadora local da parceria, de entre entidades de direito privado sem fins lucrativos (…) designadamente Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) e equiparadas, associações de desenvolvimento local (ADL), organizações não governamentais (ONG) e cooperativas de solidariedade social”6. Diz-se ainda que as acções podem, igualmente, ser desenvolvidas por outras entidades sem fins lucrativos, que se designam por entidades executoras. São estas que, em conjunto, devem proceder à implementação das acções. Podemos, portanto, afirmar que nos encontramos perante um quadro de implementação de quarta geração ou, de acordo com a definição de Laurence O´Toole, multi-actor collaboration, em que a coordenação, enquanto factor-chave do processo de implementação, é garantida por uma agência central que, segundo O´Toole, deve prestar especial atenção às variáveis preponderantes da política, que devem ser impossíveis de manipular (O’Toole in Hill e Hupe, 2002: 170). O’Toole alerta ainda para a possibilidade de potenciais participantes no processo de implementação serem negligenciados, situação que deverá ser impedida por via de um processo de coordenação efectivo. No CLDS este é um risco real, dado que dependendo dos concelhos, muitas serão as agências com competência para participar na implementação da política, todavia a legislação restringe a três o número de entidades executoras. Com base no esquema de David Easton (Easton, 1965), construímos um novo esquema onde realçamos a importância do processo de coordenação no interior da Black-box, realçando as constantes relações entre as agências executoras e a agência coordenadora e, entre esta última e as instituições promotoras. 4 - A pertinência deste Programa num território envelhecido – o caso de Mértola Mértola, um dos maiores municípios portugueses em área, com 1279 Km2, é o segundo em Portugal com a mais baixa densidade populacional - 6,81 hab/Km2 7. A comunhão de todo um conjunto de factores como a distância a que se encontra relativamente aos grandes centros urbanos (cerca de 230Km de Lisboa e 120Km de Faro), o isolamento provocado pela distância às redes viárias mais utilizadas, quer para acesso a Lisboa, quer ao Algarve, o final da exploração das minas de São Domingos no inicio dos anos 60 e a perda de relevo do Rio Guadiana, enquanto via de comunicação e transporte de mercadorias, levou a que Mértola, no seu conjunto, tenha perdido, ao longo das últimas décadas, a capacidade de se auto-regenerar. Perdeu também aquela sua capacidade histórica de atrair novos habitantes em grandes números, como ocorrera primeiro com os Romanos, depois com os Árabes, seguidamente com as conquistas cristãs do sul de Portugal e, por fim, com o crescimento exponencial da importância da mina de São Domingos, já ia o séc. XX avançado, na exploração de minério no período da II Guerra Mundial.

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Norma VII, nº1 do Programa CLDS Censos 2001 7

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Deste modo, é desde o início da década de 60, quando a mina começa gradualmente extrair menos minério, que o número de habitantes do concelho cai vertiginosamente de cerca de 25.000 para menos de 10.000 habitantes na actualidade, como se pode observar na figura abaixo. A partir de 1966, quando se dá o encerramento total da mina, dá-se um êxodo quase imediato de trabalhadores para as suas regiões de origem, bem assim como de toda a elite inglesa que geria e administrava grande parte da economia local. Do Diagnóstico Social elaborado pela Rede Social do concelho, em 2004, observámos que, da população residente em 2001, cerca de 32% tinha mais de 65 anos, sendo o índice de envelhecimento de 273,1 (relação entre a população com mais de 65 anos e a população com menos de 15). A taxa de desemprego rondava os 12%, enquanto o número de analfabetos se aproximava dos 25% da população. Alertava-se ainda para o facto do tecido empresarial ser muito frágil, resultante de um fraco dinamismo económico. Outras lacunas eram ainda apontadas, quer ao nível dos serviços de saúde, do parque habitacional e das estruturas familiares. A estes dados acresce o facto de o povoamento ser muito disperso, o que leva a que uma grande parte da população se encontre numa situação de profundo isolamento. Na verdade, a grande mais-valia então apresentada era a existência de uma extensa rede associativa, ainda que pouco activa. Com base nos dados apresentados, o CLDS Mértola foi inserido na categoria “c) Territórios envelhecidos”8, tendo o seu plano de acção sido estruturado com especial enfoque sobre a população idosa, não esquecendo, todavia, as vulnerabilidades acima mencionadas ao nível do emprego, da intervenção junto das famílias, das acessibilidades e novas tecnologias e ainda da rede associativa. Posto isto, da elaboração do plano de acção resultaram as seguintes acções inseridas nos eixos de intervenção do programa:  Eixo 1 – Emprego, formação e qualificação; ▪ Gabinete de empreendedorismo (acção 1 - SCMM)  Eixo 2 – Intervenção familiar e parental; ▪ Equipa de recursos e Qualificação Familiar e Parental (acção 2 - SCMM) ▪ Equipa de educação Familiar ao Cidadão Dependente e ao Portador de Deficiência (acção 3 – SCMM e CAIM) ▪ Unidade Itinerante – Ludoteca (acção 4 - SCMM) ▪ GAV – Grupo de Apoio ao Voluntariado (acção 5 - SCMM)  Eixo 3 – Capacitação da comunidade e das instituições; ▪ Rede Associativa de Mértola (acção 6 - SCMM)  Eixo 4 – Informação e acessibilidade; ▪ Contacto com as Novas Tecnologias (acção 7 - ADPM) Fonte: Regulamento do Programa CLDS, Norma V, nº1 Para aferir a pertinência deste programa, fomos falar directamente com as instituições que o implementam no terreno. Para a entidade coordenadora e simultaneamente executora, a importância destes projectos está fortemente relacionada com o facto de ele ser “mais uma ferramenta” para “estimular as forças vivas do concelho”, cujo índice de envelhecimento preocupa os responsáveis pela instituição. Após o programa terminar, há algumas acções que poderão prosseguir, ressalvando a entidade coordenadora – Santa Casa da Misericórdia de Mértola – que, para isso, terá de conseguir manter algumas parcerias. 8

Norma V, nº 1 do Programa CLDS 8

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Esta entidade assume ainda que a motivação, para ter aceite a coordenação local, se prendeu com a necessidade de ser cada vez mais um agente activo no concelho, extrapolando a sua intervenção, para além daquelas que são as “nossas actividades tradicionais, tal como os lares de idosos ou os infantários.” O profundo conhecimento que a instituição tem da área de intervenção deita por terra a afirmação de Drucker - “as organizações só se prejudicam a si próprias e à sociedade se exercerem tarefas para além da sua competência, dos seus valores especializados e da sua função especializada” (Drucker, 2007: 112). A este nível, o Centro de Apoio a Idosos da Moreanes (CAIM), destaca a necessidade de agir no terreno, junto do foco dos problemas sociais que “muitas vezes são de difícil percepção para quem está sentado atrás de uma secretária.” Por outro lado, a Associação de Defesa do Património de Mértola (ADPM), afirma que a motivação provém de várias fontes, sendo a primeira a prossecução do Projecto Mértola, que há vários anos vem sendo a principal razão de existência desta instituição. Destaca ainda a “dinâmica conseguida através do trabalho das diversas entidades envolvidas no projecto” e afirma que “só através da articulação entre elas podemos garantir que não andamos todos a fazer as mesmas coisas.” 5 - A Implementação do CLDS Mértola e a Relevância da Coordenação O Programa CLDS surge, como vimos anteriormente, em 2 de Abril de 2007 com a publicação da portaria nº 396/2007, tendo como objectivo promover a inclusão social de cidadãos, de forma multissectorial e integrada. A Câmara Municipal de Mértola, entidade promotora local do programa, depois de seleccionada pelo Instituto da Segurança Social (ISS), dirigiu um convite à Santa Casa da Misericórdia de Mértola (SCMM), com base em critérios objectivos, como seja o “grupo técnico e de recursos humanos”, ou o trabalho desenvolvido ao nível da acção social local. De acordo com um responsável político da autarquia, a SCMM é, de facto, “quem dá o maior número de respostas”. Posteriormente, a SCMM, em conjunto com a CMM, levam o projecto à Rede Social. Todos os parceiros presentes na Rede Social foram convidados a apresentar propostas de acção, cuja viabilidade foi posteriormente analisada. Da análise efectuada às propostas salientaram-se, para além da proveniente da SCMM, a da Associação de Defesa do Património de Mértola e a do Centro de Apoio a Idosos da Moreanes. Cerca de dois meses após a publicação da portaria, a 6 de Junho de 2007, o Protocolo de Compromisso, assinado entre o ISS, a Câmara Municipal de Mértola e a SCMM, é presente a ratificação em reunião de Câmara, tendo sido aprovado por unanimidade. Recebeu, todavia, a crítica de um vereador não executivo, uma vez que, segundo o próprio, a Câmara deveria pronunciar-se sobre a escolha da entidade coordenadora. Cumprindo o estipulado na portaria, o plano de acção teria que ficar concluído num prazo máximo de 2 meses. Em 28 de Junho de 2007 é determinado por despacho do Secretário de Estado da Segurança Social (nº 13 536/2007) que o território correspondente ao concelho de Mértola será abrangido pelo Programa Contratos Locais de Desenvolvimento Social, integrando os primeiros 19 CLDS, estes então projectospiloto. Em 4 de Abril de 2008 é assinado, por todas as partes envolvidas, o CLDS Mértola. Haja em vista a necessidade de dar cumprimento à legislação, os técnicos das instituições com responsabilidade de apresentar o plano de acção fizeram “verdadeiras maratonas”, como confirmou um responsável da CMM, durante o mês de Julho e Agosto, “enquanto os serviços em Lisboa estavam de férias.” 9

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Em nosso entender, num momento tão estruturante como o do desenho da política, seria importante que a entidade promotora ISS tivesse tido uma presença quase permanente. Para além de todas as originalidades deste programa, os CLDS apresentam-se como a primeira política pública de cariz social a ser territorializada através de um modelo de implementação pluri-agências que, como já vimos, não pertencem à estrutura do Estado, podendo ser IPSS’s ou outras ONG’s. De facto, tratando-se de uma metodologia de implementação relativamente recente e continuamente estudada pela academia, julgamos que seria pertinente empreender maiores esforços para dar a conhecer a política e os seus objectivos junto dos implementadores, sendo que a coordenação entre eles desempenha aqui um papel crucial para o sucesso ou insucesso da política. Para um efectivo cumprimento do plano de acção, a entidade coordenadora local, responsável pela coordenação administrativa e financeira ficaria obrigada a: ▪ Desenvolver as acções que constam do plano de acção ▪ Constituir equipas em conformidade com o estipulado nas Normas Orientadoras do CLDS ▪ Garantir que a situação fiscal e da Segurança Social se mantinha regularizada ▪ Enquadrar e proceder à contratação de um coordenador técnico do CLDS ▪ Efectuar vistorias aos locais onde decorram acções financiadas pelo projecto Do mesmo modo, as entidades executoras estavam obrigadas a: ▪ Executar integral e directamente a acção ou acções por que fossem responsáveis ▪ Reportar, trimestralmente, à entidade coordenadora o desenvolvimento das acções ▪ Constituir equipas em conformidade com o estipulado nas Normas Orientadoras do CLDS ▪ Garantir que a situação fiscal e da Segurança Social se mantinha regularizada ▪ Enquadrar e proceder à contratação de equipas técnicas No entanto, a única obrigação cometida ao ISS, de acordo com a cláusula quarta do CLDS Mértola é a transferência de verba. Mesmo que o ISS desenvolva algum papel de coordenação e inspecção, de modo informal e latente ou informal e explícito, entendemos que seria uma mais-valia que elas estivessem também contratualizadas. Tratando-se de um projecto-piloto, ocorreram, como demos conta, no CLDS Mértola situações que, numa fase inicial mantiveram o projecto num limbo burocrático demasiado prolongado, o que provocou, por exemplo, atraso na transferência de verba, levando a que alguns dos técnicos então já contratados tivessem que ser dispensados. Com base no trabalho empírico até agora realizado e, admitindo que as especificidades de cada organização condicionam a forma como a coordenação se desenvolverá ao nível interno e externo das organizações, julgamos que seria pertinente que os técnicos implementadores estivessem familiarizados com o processo político. Não pretendemos uma politização dos programas mas sim consciencializar os implementadores das particularidades do processo político. Deste modo, desenvolvemos um esquema conceptual, com base no qual expomos a nossa interpretação relativamente ao papel da liderança no processo de coordenação. Assim, entendemos que a coordenação pode ser avaliada com base no cruzamento entre duas variáveis: o nível de formalização da coordenação; e o grau de explicitação. Entendendo como ideal a situação em que a coordenação é Formal e Explícita, consideramos que o trabalho desenvolvido em todos os restantes quadrantes deverá tender para este quadrante ideal. Imaginemos um quadro de implementação em que a coordenação assenta numa forte liderança informal de um indivíduo ou instituição. 10

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Neste caso, havendo simultaneamente uma instituição ou indivíduo mandatados para desenvolver a coordenação, ou seja, um coordenador formal, será natural que quem exerça a coordenação informal o faça de forma dissimulada para garantir a sua própria liderança junto de um grupo de colaboradores ou mesmo no controlo de processos. Neste caso estamos, pois, na presença de um quadro de coordenação latente e informal. No que respeita a este tipo de coordenação (latente-informal), consideramos que pode haver alguma possibilidade de subversão das medidas de política, ou acções, haja em vista os diferentes momentos por que os projectos passam. Dá-se um exemplo hipotético de um responsável de uma agência implementadora ser simultaneamente responsável político local. Neste tipo de casos, compete à entidade coordenadora local apreciar o envolvimento que esse responsável possa, eventualmente, desenvolver em acções do projecto, especialmente nas imediações de períodos eleitorais. 6 - Conclusão O estudo da coordenação entre instituições a trabalhar para um mesmo fim já há muito que vem sendo abordado e desenvolvido entre os académicos, especialmente os da área da Gestão de empresas. Todavia, a investigação ao nível da coordenação entre agências, públicas ou privadas, para implementação de políticas públicas é, como vimos, matéria de estudo relativamente recente. A colaboração entre as agências pressupõe que a finalidade da sua acção, mais do que a concorrência, seja a entreajuda, mais do que a simultaneidade de valências, seja a complementaridade. Claro está que, para isso, é necessário que as instituições tenham, quer ao nível das estruturas dirigentes, quer dos técnicos no terreno, um conhecimento mútuo e a consciência de que só com uma efectiva coordenação se poderá alcançar o sucesso no processo de implementação. Ainda no que respeita aos técnicos, consideramos que será importante que sejam conhecedores do processo de produção de políticas públicas, de modo a que tenham consciência daquelas que podem constituir-se como fases críticas do processo. Por outro lado, como aludimos anteriormente, deverá haver um efectivo distanciamento entre os dirigentes das instituições particulares com a responsabilidade de territorializar as políticas públicas e a direcção de instituições políticas com dinâmicas locais, por forma a não promover relações perniciosas entre os resultados dos programas, que se querem positivos, e com prováveis benefícios políticos, conseguidos com base nos sucessos alcançados. Bibliografia Anderson, James E. (2006) Public Policymaking, 6th edition, Houghton Mifflin Company, Boston – New York Aristóteles (1977) Tratado de Política, Lisboa, Edições Europa-América Bilhim, João (2008_b) Teoria Organizacional – Estruturas e Pessoas, 6ª edição, Lisboa, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas Bilhim, João (2008_a) Políticas Públicas e Agenda Política in Revista de Ciências Sociais e Políticas, Lisboa, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas Caeiro, Joaquim C.; (2008) Políticas Públicas, Política Social e Estado Providência, Lisboa, Universidade Lusíada Editora Chilsholm, Donald (1992) Coordination Without Hierarchy – Informal Structures in Multiorganizational Systems, Berkeley, University of California Press

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Cardim, Maria Engrácia (2006) Implementação de Políticas Públicas nas áreas da Formação, da Educação e da Segurança Social: Do Discurso às Práticas, [Texto policopiado] Tese de Doutoramento em Ciências Sociais na especialidade de Administração Pública, ISCSP-UTL, Lisboa Dye, Thomas (1998) Understanding Public Policy 9th edition, New Jersey: Prentice-Hall Economic and Social Research Council Seminar Series, University of Cambridge Drucker, Peter (2007) Sociedade Pós Capitalista, 3ª edição, Lisboa, Actual Editora Easton, David (1965) A Framework for Political Anaysis, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J. Flick, Uwe (2002) An Introduction to Qualitative Research , London, Sage Publications Hill, M.; Hupe, P. (2002) Implementing Public Policy. London, Sage. Implementation" in The Western Political Quartely, Vol.43, No. 4, UTAH in Washington are Dashes in Oakland, Berkeley: University of California Press Hill, Manuela; Hill, Andrew (2008) Investigação Por Questionário, 2ª edição, 3ª impressão, Lisboa, Edições Sílabo Ingram, Helen; Schneider, Anne (1993) Social Construction of Target Populations: implications for politics and policy; American Political Science Review, Vol. 87, Nº 2 Kingdom, John (2000) Britain in Comparative Public Adminitration, London/NY, Routledge Kingdon, John W. (1995) Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2nd edition, University of Michigan, Longman Lipsky, M. (1980) Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the individual in the Public Services, New York: Russell Sage Publications Maynard-Moody, Steven; Musheno, Michael; Palumbo, Dennis (1990) "Street-Wise Social Policy: Resolving the Dilemma of Street-Level Influence and Successful Implementation" in The Western Political Quartely, Vol.43, No. 4, UTAH Moreira, Adriano (2003) Ciência Política, Coimbra, Almedina O´toole, Laurence (2001) The theory-practice issue in policy implementation research, Economic and Social Research Council Seminar Series, University of Cambridge Parsons, Wayne - Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis (1995). Cheltenham. Edward Elgar: Pasquino, Gianfranco; (2002) Curso de Ciência Política, 1ª edição, São João do Estoril, Principia Pressman, Jeffrey L; Wildavsky, Aaron (1974) Implementation: How Great Expectations in Washington are Dashes in Oakland, Berkeley: University of California Press Pülzl,Helga; Treib, Oliver (2007) Implementing Public Policy in Handbook of Public Policy Analysis, Boca Raton/London/NY, CRC Press – Taylor & Francis Group Rossi, Peter H.; Lipsey, Mark W.; Freeman, Howard E. (2004) Evaluation, A Systematic Approach, 7th edition, Sage Publications Rossi, Robert; Gilmartin, Kevin; Dayton, Charles (1982) Agencies Working Together: A Guide to Coordination and Planning, Sage Publications Sabatier, Paul; Mazmanian, Daniel (2000) “The Implementation of Public Policy: A Framework of Analysis”, in Journal of Public Admnistration Research and Theory 10: 538-56 Sampieri, Roberto H.; Collado, Carlos F.; Lucio, Pilar Baptista (2006) 3ª Edição Metodologia de Pesquisa, São Paulo, Brasil, Mc Graw Hill

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Resenha Biográfica Rui Miguel Estêvão Alexandre, licenciado em Ciência Política e Mestrando em Gestão e Políticas Públicas é investigador do Centro de Administração e Políticas Públicas do Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas – Universidade Técnica de Lisboa (ISCSP-UTL). Está neste momento a terminar a sua dissertação de Mestrado, no ISCSP-UTL, analisando a influência da coordenação enquanto momento preponderante do processo de territorialização de políticas públicas. Rui Estêvão Alexandre Investigador Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas Pólo Universitário do Alto da Ajuda Rua Almerindo Lessa 1300-663 Lisboa, Portugal Tel.: +351 213 619 430 Telm.: +351 962 472 862 E-mail: [email protected]

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Anexo

Ambiente Esquema da Coordenação Multi-actor I N P P U T S

GOV. Agencia Coord.

Agencias Implementadoras

O U T P U T S

Autarquia Ambiente

Imagem 1: Esquema do processo de Coordenação no interior da Black-box de David Easton

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Imagem 2: Evolução da População Residente no Concelho de Mértola 1950 - 2001

Formal

A coordenação pode ser resultado de formalizações legais ou procedimentais, mas apresentar-se como inferência ou decorrendo indirectamente de orientações institucionais

A coordenação é formalizada do ponto de vista legal e procedimental e apresenta-se de forma explícita e com estatuto formal

Latente

Explícita

O carácter informal de determinadas acções poderá levar a que a coordenação conseguida seja desenvolvida sem recurso a um estatuto formal, assentando na forte liderança informal mas não reconhecida de um indivíduo ou de umserviço Informal

Embora não seja desenvolvida de forma impositiva, ela apresenta-se com evidência perante o observador. Existe reconhecimento informal da liderança estatutariamente instituída

Imagem 2: Esquema de Caracterização da Coordenação

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