The End Of An Era In International Financial Regulation - Helleiner E Pagliari.docx

THE END OF AN ERA IN INTERNATIONAL FINANCIAL REGULATION? A POST-CRISIS RESEARCH AGENDA - Eric Helleiner and Stefano Pagliari Helleiner e Pagliari que pós crise de 2008 não conseguiu-se criar um consenso ou uma estrategia concisa para se regular o sistema financeiro. Existe uma falta de coordenação para a criação de uma regulação padronizada Em conjunto, os desenvolvimentos em cada uma dessas três arenas sugerem que os pesquisadores também precisam estar preparados para mudar de explicar o fortalecimento dos padrões internacionais oficiais para analisar seu enfraquecimento no mundo pós-crise. Esta última tarefa exigirá que os estudiosos dedicem mais atenção analítica a um conjunto mais abrangente de resultados regulatórios internacionais, incluindo "convergência regulamentar informal", "fragmentação regulatória" e, especialmente, "descentralização regulatória cooperativa". A crise financeira global que entrou em erupção no verão de 2007 levou os políticos a declarar a reforma da regulamentação financeira prudencial internacional como uma das principais prioridades da política pública global. À medida que esta questão passou a dominar a agenda das novas cimeiras dos líderes do G20 e outros fóruns internacionais, os estudiosos se esforçaram para aprender mais sobre a dinâmica política associada a este aspecto da formulação de políticas econômicas globais. A construção de padrões internacionais de regulamentação prudencial ocorreu de forma muito gradual e fragmentada desde meados da década de 1970, ao lado da globalização dos mercados financeiros. Uma terceira e última abordagem para explicar os padrões financeiros internacionais se concentrou no contexto político transnacional, notadamente o significado das redes transgênero e atores transnacionais não estatais que transcendem a divisão internacional / doméstica. Na análise mais significativa deste tipo até à data, a Porter atenta a paisagem cada vez mais densa das instituições internacionais que foi criada desde meados da década de 1970 para abordar a regulamentação das finanças globais, como os vários órgãos internacionais de normalização e a FSF. Muitos analistas que se concentram nos contextos políticos inter-estaduais e domésticos deixam pouco espaço para que essas instituições influenciem as políticas regulatórias internacionais independentes das preferências e do poder dos estados dominantes. Do ponto de vista de Porter, no entanto, o papel dessas instituições no cultivo de redes não-governamentais informais de funcionários tecnocráticos é significativo para explicar o surgimento de padrões internacionais. Ele abraça uma perspectiva mais construtivista do que Singer, argumentando que os interesses dos reguladores são moldados por suas interações sociais nessas redes cada vez mais densas. Como trabalhos anteriores em comunidades epistêmicas transnacionais 14, ele sugere que a natureza altamente técnica e prática das discussões dentro da as redes promovem o conhecimento comum e os

"entendimentos compartilhados" entre os funcionários envolvidos, tornando menos forte o exercício das políticas de poder e a busca do interesse nacional. Por causa do assunto esotérico, as discussões dentro dessas redes também ocorrem em grande parte fora do escrutínio da política doméstica, com assembléias legislativas e governos raramente envolvidos ou conscientes de seu trabalho. Porter conclui que essas redes transgouvernementais "atravessam as estruturas formais dos estados" e "exibem uma autonomia considerável deles", fazendo eco ao caso mais amplo de Anne-Marie Slaughter de que as redes regulatórias transgênero estão promovendo a cooperação por estados "desagregados". Porter também destaca o papel dos atores transnacionais não estatais nas políticas regulatórias internacionais, acima de todos os grupos da indústria financeira. Como outros trabalhos recentes na veia transnacionalista, ele observa que estes últimos se tornaram cada vez mais proeminentes no lobby das autoridades reguladoras públicas a nível internacional. Os atores do setor privado também têm sido significativos em assumir diretamente um papel regulador nas finanças internacionais através da criação de padrões privados. Estes últimos foram estabelecidos por associações industriais internacionais (como o Instituto de Finanças Internacionais), instituições privadas criadas especificamente para a definição de padrões (como a Internacional Conselho de Normas de Contabilidade), e até trocas financeiras individuais (por exemplo, a New York Stock Exchange), câmaras de compensação (por exemplo, CHIPS) e empresas (por exemplo, Lloyd's of London) que estabelecem regras sobre as quais os mercados globais dependem. Ao contrário dos analistas centrados no estado que excluem os padrões internacionais criados pelo setor privado a partir de suas análises ou explicam como produto das preferências das Grandes Potências, a Porter argumenta que eles se tornaram uma característica fundamental do cenário regulatório internacional. Porter também destaca como as autoridades públicas internacionais adotaram cada vez mais padrões privados em vários setores e delegaram parcialmente a tarefa de avaliação de riscos para grandes bancos internacionais e agências de notação de crédito na regulamentação bancária internacional. A intensa interação entre redes transnacionais de reguladores e atores privados transnacionais levou alguns estudiosos a concluir que a formulação de políticas reguladoras internacionais tem sido cada vez mais capturada por interesses financeiros transnacionais privados. Essas desentendimentos refletiam parcialmente os constrangimentos externos crescentes de sua autonomia, que decorrem de contextos políticos nacionais e interestaduais. Mas as redes transgênero também experimentaram desafios de dentro. A gravidade da crise abalou a confiança nos tipos de idéias e formas de conhecimento em torno dos quais o consenso tecnocrático se formou nos anos anteriores. Walter documenta em seu livro como a crise financeira do leste asiático de 1997-98 corroeu a confiança dos formuladores de políticas naquela região e incentivou-os a adotar um modelo anglo-americano de "neoliberalismo regulatório", que passou a ser considerado nos círculos regulatórios internacionais como superior modelo.47 Como a

crise pós-2007 se originou nos mercados dos EUA e se espalhou rapidamente para o sistema financeiro britânico, a legitimidade desse modelo foi prejudicada e as autoridades da Ásia Oriental, da Europa continental e de outros países tornaram-se mais assertivas ao questionar os regulamentos dos EUA e do Reino Unido práticas. Sob o ataque por sua falta de responsabilidade, o criador de "autoridade privada" nas políticas regulatórias internacionais - o IASB - aceitou o controle público de suas atividades pela primeira vez no início de 2009. Os políticos do G20 também se comprometeram a ampliar o controle público sobre os setores onde a responsabilidade regulatória internacional foi delegada às iniciativas auto-reguladoras dos atores privados transnacionais antes da crise, como os derivados negociados em balcão, hedge funds e gerenciamento de risco de crédito pelos bancos. Além disso, eles concordaram em assumir um papel maior no monitoramento e cumprimento da conformidade em áreas onde essas atividades foram previamente atribuídas a esforços voluntários, como no caso das agências de notação de crédito. A crise revelou, assim, como o poder dos atores privados transnacionais é mais contingente que alguma literatura pré-crise sugeriu. Antes da crise, as relações estreitas entre as redes transgênero e a indústria financeira transnacional levaram muitas das tendências regulatórias internacionais anteriores à crise. De acordo com Eleni Tsingou, esses funcionários de elite e atores da indústria constituíram cada vez mais uma "comunidade de políticas transnacionais" coesa, transcendendo a distinção entre público e privado e dominando a política de regulamentação financeira internacional. À medida que a crise mudou a ação política para os contextos domésticos e inter-estaduais, essa comunidade tornou-se, nas palavras de Tsingou, "sob o estresse" e os grupos transnacionais do setor privado acharam menos fácil capturar a agenda regulatória internacional Tudo isso não é sugerir que os interesses financeiros privados internacionais tenham tido influência na política regulatória internacional pós-crise. À medida que as memórias da crise começaram a desaparecer, os lobbies transnacionais do setor privado também se tornaram mais ousados e mais bem sucedidos em seus esforços para diminuir a velocidade e diluir muitas iniciativas internacionais para reforçar a regulamentação, muitas vezes explorando as preocupações dos formuladores de políticas sobre questões de competitividade internacional e destacando os custos que a regulamentação poderia impor à economia em geral, sufocando a recuperação da crise. Do ponto de vista de uma série de observadores, o poder duradouro dos interesses privados transnacionais tem sido aparente no fato de que a maioria das reformas regulatórias internacionais hoje foram incrementais e não radicais, mesmo diante da pior agitação financeira global desde a década de 1930. Esses desenvolvimentos mantiveram os debates sobre a "captura" privada em termos políticos, tanto a nível transnacional como nacional, e destacam a necessidade de os estudiosos dedicarem mais atenção teórica a esta questão. O enfraquecimento dos padrões internacionais oficiais pode ser reforçado à medida que os reguladores são motivados pela dinâmica política doméstica alterada dentro

dos poderes principais para reduzir sua vulnerabilidade a fontes de riscos fora de sua supervisão. O apoio a uma maior regulamentação do país anfitrião das empresas internacionais foi reforçado por episódios como o fracasso das autoridades islandesas em regular os seus bancos no exterior e o papel das autoridades nacionais nos resgates maciços. Uma maior dependência das regras do país anfitrião pode ter o efeito de forçar as grandes instituições financeiras internacionais a se moverem na direção de segmentar seus negócios em uma coleção de subsidiárias nacionais separadas separadamente que estão sujeitas a conjuntos distintos de regras. Em tal mundo, os países teriam maior liberdade para implementar os padrões nacionais que eles preferiam. Obviamente, é muito difícil antecipar como essas várias tendências nos contextos políticos inter-estaduais, nacionais e transnacionais se desenrolarão. Mas eles destacam claramente que os estudiosos precisam levar mais a sério a possibilidade de um enfraquecimento dos padrões internacionais oficiais nos próximos anos. O foco dominante da literatura passada em explicar a criação e o fortalecimento dos padrões internacionais fazia sentido as tendências do "mundo real" antes da crise. Estudiosos da regulamentação financeira internacional devem agora estar preparados para se concentrar em um conjunto mais amplo de possíveis resultados regulatórios internacionais. Que tipo de resultados regulatórios internacionais deveriam ser explicados em um mundo de enfraquecimento dos padrões internacionais oficiais? Alguns dos livros aqui analisados observam que as pressões do mercado internacional e a difusão ideacional ainda podem gerar convergência regulatória informal mesmo na ausência de esforços intergovernamentais deliberados para criar padrões internacionais. Os governos podem estar tentados a manter um nível de campo regulamentar em relação a outros estados, a fim de reforçar a confiança dos investidores, para evitar que as empresas financeiras móveis mudem suas atividades para ambientes regulatórios mais atractivos no exterior ou para se adequarem ao que é considerado pelos mercados como "melhores práticas". Porter também mostra como as atividades de auto-regulação de atores privados com alcance transnacional podem levar a uma convergência de práticas, apesar do fracasso da cooperação internacional entre as autoridades reguladoras nacionais. Finalmente, sugerimos que os atores privados transnacionais são mais fracos e mais divididos do que no período pré-crise, tornando mais difícil que eles possam criar uma frente unida capaz de preencher lacunas crescentes que podem ser deixadas pelos governos em estabelecimento de padrões internacionais através da criação de regras internacionais privadas. A bolsa de estudos futura precisa estar atenta à possibilidade de que os formuladores de políticas possam adotar cada vez mais uma ordem reguladora internacional centrada na descentralização cooperativa como meio de conciliar esses incentivos concorrentes para uma maior autonomia nacional (ou regional) no contexto de mercados globais ainda integrados. Esta reconciliação compartilharia algumas

semelhanças com o compromisso "liberal integrado" de Bretton Woods, onde os decisores políticos buscaram construir uma economia mundial aberta multilateral que fosse compatível com o desejo de autonomia de políticas nacionais. Enquanto os arquitetos de Bretton Woods perseguiram esse objetivo no contexto de reconstruir uma economia mundial após o colapso da década de 1930, os defensores de hoje de uma maior descentralização estão respondendo às pressões para um maior espaço de políticas nacionais dentro de uma economia global já existente. Ruggie descreveu como o compromisso liberal incorporado inicial era um produto do poder dos EUA e um propósito social transnacional compartilhado de valores liberais embutidos que se combinavam durante o momento único das negociações de Bretton Woods no início da década de 1940. No período atual, um movimento do quadrante superior esquerdo de padrões internacionais fortes para o quadrante superior direito da descentralização cooperativa seria provavelmente um processo mais incremental e experimental, impulsionado pelos esforços dos formuladores de políticas, trabalhando em densas redes transgêneros, para reconciliar a incentivos concorrentes descritos acima.