Tenencia De Tierra Biosfera Maya

Tenencia de la tierra, bosques y medios de vida en la Reserva de la Biosfera Maya en Guatemala: Sistema de concesiones forestales comunitarias

Centro Internacional de Investigaciones Forestales (cifor) Área de medio ambiente, población y recursos naturales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso-Guatemala)

Iliana Monterroso y Deborah Barry

333.2 M66s 2009

Monterroso, Iliana / Barry, Deborah Tenencia de la tierra, bosques y medios de vida en la Reserva de la Biosfera Maya de Guatemala: Sistema de concesiones forestales comunitarias. Guatemala. flacso, 2009



Centro Internacional de Investigaciones Forestales (cifor). área de Medio ambiente, población y recursos naturales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso-Guatemala).



1.- Tenencia de la tierra.-- 2.- Bosques comunitarios.-3.- Biosfera maya.-- 4.- Petén-Guatemala.-- 5.- Recursos maderables.-6.- Demografía.-- 7.- Migración.-- 8.- Estudio de casos.-- 9.- Tierras comunales.

58 p.; mapas, tablas, gráficas, esquemas. 28 cm

Publicación del Centro Internacional de Investigaciones Forestales (cifor) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, flacso-Sede Académica Guatemala, con el apoyo de la Asociación de Comunidades Forestales de Petén (acofop) y Rights Resources Initiative (rri). Coordinación de edición: Hugo Leonel de León Diseño de interiores y corrección de estilo: Jaime Bran

3a. calle, 4-44 zona 10, ciudad de Guatemala. PBX: 24147444

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Listado de Acrónimos Acicafoc

Asociación Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería Comunitaria

Aps

áreas Protegidas del sur de Petén

Asorema

Asociación de ong de Recursos Naturales y Ambiente de Guatemala

Acofop

Asociación de Comunidades Forestales de Petén

Cemec

Centro de Evaluación y Monitoreo

Cfc

Concesión Forestal Comunitaria

Cifor



Cocode

Centro Internacional de Investigaciones Forestales Consejo Comunitario de Desarrollo

Conap

Consejo Nacional de Áreas Protegidas

Fao

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

Inab





Instituto Nacional de Bosques

Flacso

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

Fsc



Consejo Forestal Mundial (Forest Stedwardship Council)

Ine



Instituto Nacional de Estadística

Forescom

Fydep

Empresa Comunitaria de Bosque, S.A.

Empresa Nacional Fomento y Desarrollo de Petén

Maga

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

Npv



Naturaleza para la Vida (ong)

Rbm



Reserva de la Biosfera Maya

Monalfa Ong



Movimiento Nacional de Alfabetización

Organización No Gubernamental

Rri Iniciativa de Derechos y Recursos Segeplan



(Rights & Resources Initiative)

Secretaría de Programación y Planificación de la Presidencia

Si-Confor

Sistema de Información de las Concesiones Forestales

Uicn

Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza

Si-Petén

Usaid Uvg



Sistema de Información de Petén

Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency of Inter-national Development)

Universidad del Valle de Guatemala

Wcs



Sociedad Mundial para la Conservación

Zam



Zona de Amortiguamiento

Zum Zn

(World Conservation Society)

Zona de Usos Múltiples Zonas Núcleo

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Índice de Contenido

Presentación general / 9 1. Petén en el contexto nacional guatemalteco / 11

1.1 Introducción al caso de estudio: La Reserva de la Biosfera Maya, rbm / 11



1.2 La RBM en la actualidad / 13



1.3 Conciliando objetivos de conservación y desarrollo en la rbm / 16



1.4 La propuesta de reforma: Concesiones forestales comunitarias, cfcs / 17

2. Proceso de investigación: características de los casos de estudio / 19

2.1 Aspectos metodológicos / 21

3. Discusión de resultados / 22

3.1 Reforma de tenencia / 22



3 .1.1 Cambios en las estructuras organizativas a nivel comunitario / 25



3.1.2 Papel de redes comunitarias en el fortalecimiento de la organización comunitaria / 26



3.1.3 El papel de actores externos / 26



3.1.4 Lecciones aprendidas / 27



3.2 Resultados de los cambios en el sistema de tenencia / 28



3.2.1 Indicadores de cambio / 28



3.2.1.1 Condiciones del bosque / 28



3.2.1.2 Cambios en los medios de vida / 32



3.2.1.3 Aspectos distributivos y de género / 36



3.2.2 Lecciones aprendidas / 37 7

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3.3 El modelo de manejo / 37



3.3.1 Aprovechamiento de recursos maderables / 37



3.3.1.1 Los procesos / 38



3.3.2 Las limitaciones del marco regulatorio: costos de transacción / 40



3.3.3 El futuro del modelo / 43



3.3.4 Lecciones aprendidas / 44

4. Propuestas de cambio: Recomendaciones de política / 45

8

6.6 Referencias bibliográficas / 51

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Presentación general

E

n las últimas décadas (1970) se han dado cambios importantes en los patrones de tenencia de los bosques latinoamericanos. Estas tendencias también se han dado en otras regiones del mundo, sin embargo, en África y Asia estos procesos se han dado más recientemente. Previo a este cambio de política, según White y Martin (2002) cerca del 79% y el 84% (de acuerdo con la FAO, 2006) de los bosques a nivel mundial se encontraban bajo propiedad estatal. Sin embargo de esta cantidad cerca del 22% de los bosques se encontraban bajo propiedad (14%) o bajo algún tipo de reserva (8%) manejados por grupos comunitarios (White y Martin, 2002). A pesar de que Guatemala es un país pequeño con una proporción reducida de los bosques templados y tropicales, esta tendencia en los cambios de tenencia también se ha visto reflejada. Además, y quizá como un factor más importante, las políticas en torno a los regímenes de gestión y tenencia de los bosques han demostrado altos niveles de innovación respondiendo al reto de introducir las necesidades del desarrollo en los esquemas de conservación. Por un lado, cerca de 0.5 millones de hectáreas de bosque tropical han sido entregadas en contratos de concesión a comunidades locales en Petén. Mientras que por otro lado, en el altiplano guatemalteco a pesar de que no se cuenta con información sobre tenencia confiable, varias fuentes indican que la mayoría de los bosques se encuentran bajo tenencia comunal y municipal. En este sentido, estas dos regiones dispares han experimentado reformas de política que han modificado los tipos de derechos que comunidades locales tienen sobre los bosques respondiendo a los objetivos de conservación, mejorando a su vez las condiciones de vida. Ambos casos proveen información de referencia que puede apoyar procesos de reforma forestal (Pacheco et al., 2008) en otras regiones. El primer caso se desarrolla en el departamento de Petén, a partir del establecimiento de la Reserva de la Biosfera Maya (RBM) y la consecuente formación del modelo de concesión de manejo forestal comunitario. No se han visto experiencias similares en donde el manejo y gestión del bosque sea entregado bajo esquema de concesión a grupos comunitarios. El sistema de concesiones incluye doce contratos firmados

con organizaciones de base comunitaria (más dos con industriales) establecidas en la Zona de Usos Múltiples (ZUM), una de las tres zonas de manejo dentro de la RBM. De acuerdo con las actividades de manejo permitidas dentro de la Reserva, se ubican además de la ZUM, las Zonas Núcleo (ZN) bajo las figuras de parques nacionales y biotopos que son áreas de conservación estricta y la Zona de Amortiguamiento (ZAM) que es una franja en donde se busca mitigar las actividades humanas a través de formas de manejo sostenibles. En este sentido el Gobierno de Guatemala se lanza en un esfuerzo visionario donde a partir de derechos históricos de uso de los recursos y respondiendo a los Acuerdos de Paz1 entrega un conjunto de derechos (acceso, extracción, manejo y exclusión) a grupos comunitarios, que en la actualidad se han dado a conocer como una experiencia de integración exitosa de la cadena del valor de los productos forestales convirtiéndolos en empresarios comunitarios. El segundo caso analizado en el altiplano guatemalteco, ha sido más atenuado. En esta región a partir de la Constitución de 1985, los Acuerdos de Paz y la ratificación de la firma del Convenio 169 de la oit en 1996 se ha buscado garantizar a comunidades indígenas los derechos sobre sus territorios tradicionales y sus tierras comunales. En el 2005, este compromiso se ratifica con la Ley de Registro e Información Catastral, que reconoce tierras comunales –tanto para grupos indígenas como no indígenas– en la legislación nacional. Este reconocimiento sobre los derechos del bosque, sin embargo, no ha significado la ratificación del conjunto de derechos sobre los bosques con excepción de un grupo reducido de comunidades. Esta investigación se concentró en las concesiones comunitarias del norte de Petén y en bosques comunales y municipales en el altiplano. La investigación en Petén se realizó en dos concesiones comunitarias. Una de ellas con miembros residentes en el bosque y la segunda con una organización de base comunitaria que cuenta con miembros de nueve comunidades establecidas fuera de 1

Tras treinta años de guerra civil en Guatemala, en 1996 se firmaron los Acuerdos de Paz.

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la ZUM. La primera con una base de derechos y presencia en el bosque histórica y la segunda con un esquema de apropiación de recursos del bosque reciente. Los sitios de estudio en el altiplano incluyeron cuatro comunidades. Sin embargo, la investigación se concentró en dos de estos sitios, uno en donde recientemente se redistribuyeron el terreno comunal y el bosque dentro de las familias miembros y otro en donde recién se han recuperado derechos colectivos sobre los bosques comunales. Estas regiones y comunidades representan una variada colección de cambios de tenencia. Por ende, es necesario hacer una revisión de las implicaciones que ha tenido esta transferencia considerable de derechos a comunidades que viven dentro y alrededor de los bosques. Este documento busca identificar las fortalezas de estos procesos de manera que puedan ampliarse las formas de acceso a los bosques y los beneficios asociados a los medios de vida, así como analizar las limitaciones de estos esquemas que impiden un mayor éxito. Se ha buscado también identificar los principales aciertos y las premisas que respaldan dichos cambios de política. Después de una revisión breve del contexto nacional en el que estos casos se desarrollan, dadas las amplias diferencias, las condiciones y los retos que enfrentan las regiones de Petén y del altiplano, se presentan los casos de forma separada. En cada documento la información se organiza de la siguiente forma: Ambos documentos

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inician con un análisis regional de contexto. Los resultados se presentan de acuerdo con los cambios en los derechos de tenencia, el modelo de manejo y los impactos en los medios de vida que ocurren en cada región. Finalmente, a la luz de los actuales resultados y cambios de contexto, se propone una serie de recomendaciones de política dirigidas a diferentes sectores incluyendo el Estado, la sociedad civil y el sector privado. En este documento se presenta un resumen de los resultados de la investigación regional y de los estudios de caso en Petén. Este estudio fue realizado con apoyo del Área de medio ambiente, población y desarrollo rural de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO-Guatemala. Nuestro agradecimiento a todas las personas que colaboraron en este estudio, especialmente a la Asociación de Comunidades Forestales de Petén (ACOFOP) y las personas de las comunidades y organizaciones que pertenecen a las Concesiones Comunitarias de Carmelita y Árbol Verde que gentilmente aportaron información para los estudios de caso. De la misma manera agradecemos a Norman Schwartz, profesor retirado de la Universidad de Delaware, por su colaboración en la revisión de este documento. Deborah Barry Investigadora senior (cifor) Directora Programas de País (rri)

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1. Petén en el contexto nacional guatemalteco

E

n Petén, el gobierno central ha demostrado un compromiso serio y sostenido con la agenda internacional sobre conservación. Desde 1980 se evidencia una clara internalización de principios y elementos clave de esa agenda. En la región se ha logrado forjar un modelo propio de conservación, que desde su inicio permitió incorporar el rol de las comunidades locales en esta tarea. En este sentido, este “modelo” emergente reconoció la importancia de los derechos de las poblaciones residentes en el bosque (ZUM), los cercanos y sus necesidades para sobrevivir y mejorar su condición de vida viviendo del bosque. A la vez, cumplió con los mandatos de los acuerdos de paz al proporcionar tierra para los retornados de la guerra.2 Este esfuerzo, que logró conjugar intereses inicialmente contrapuestos, permitió la creación de una región enorme de conservación y desarrollo envidiable. Tanto la RBM como el sistema de concesiones comunitarias y su organización de segundo nivel la Asociación de Comunidades forestales de Petén (ACOFOP) tienen reconocimiento mundial. Las Concesiones Forestales Comunitarias (CFC) han sido fuente de inspiración para numerosos proyectos incluyendo Layasiksa en Nicaragua, El Darién en Panamá y Bolivia. Parte del éxito del modelo fue la flexibilidad inicial al permitir que las comunidades de Petén pudiesen acceder a concesiones forestales y no sólo las industrias. Un modelo basado en la producción maderera fue implementado y apoyado fuertemente. Esto conllevó la confección de nuevos instrumentos de tenencia muy innovadores, marcos regulatorios diferenciados, esquemas de incentivos y apoyos fuertes que forman la base de un modelo de forestería co2

Los Acuerdos de Paz se vuelven vinculantes en materia de política. En este documento en aquellos aspectos concernientes con el “Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria”, se establece que el gobierno nacional debe entregar 100.000 hectáreas en forma de concesión a grupos de campesinos organizados.

munitaria. Sin embargo, por la premura, sentida en el momento de echar andar este nuevo modelo, y la falta de ejemplos similares para su inspiración, varios elementos clave fueron ignorados, que hoy en día, junto con ciertos cambios en la dinámica socio-económica de la región en su conjunto (México-Belice-Centroamérica) requieren ser revisitados. Sin duda, hay una necesidad de proponer cambios al modelo de intervención en las diferentes zonas de manejo de la RBM y sus áreas aledañas. La evolución de las condiciones en Petén y del modelo mismo de conservación y desarrollo comunitario de los bosques no permite seguir igual, pues incita una adaptación para poder tener éxito en los propósitos iniciales, si es que siguen siendo iguales.

1.1 Introducción al caso de estudio: La Reserva de la Biósfera Maya, RBM La selva maya constituye la reserva de bosque tropical más grande de Mesoamérica; abarca más de 150,000 km e incluye grandes porciones de bosque en Guatemala, Belice y México. Como se puede ver en el mapa 1, el área más grande bajo régimen de protección tiene una extensión de más de dos millones de hectáreas y se encuentra en Guatemala en la Reserva de la Biosfera Maya –RBM– en el departamento de Petén. Este ecosistema tropical de baja altitud se caracteriza por poseer una temperatura media anual de 23ºC y precipitaciones Mapa 1 La selva maya

Fuente: CEMEC

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que alcanzan los 150mm. Sus condiciones fisiográficas destacan por sus suelos kársticos, pobres en nutrientes que favorezcan actividades agrícolas pero aptas para la producción forestal. Su elevación oscila entre los 200 y 400 metros sobre el nivel del mar. Originalmente, Petén fue habitado por poblaciones mayas cuyos vestigios aún se encuentran dispersos en toda la región. La historia del departamento de principios de siglo XX es de aislamiento político y socioeconómico. Estas condiciones se mantienen, con incrementos relativos de población, hasta la segunda mitad del siglo (Schwartz, 1990). La población empieza a aumentar debido al movimiento producido por la tala ilegal de maderas preciosas, en especial de la caoba (Swietenia macrophylla) y el cedro (Cederela odorata) a cargo de mexicanos y beliceños liderados por compañías inglesas. Además, durante esta época se desarrolló el comercio de chicozapote (Manikara zapota), árbol de donde se extrae el látex, que es la base para la elaboración de goma de mascar, y de otros productos no maderables como la palma decorativa de xate (Chamaedorea sp.) y el bayal (Desmuncus sp.) El chicle se convierte en uno de los principales productos de exportación, con lo que se gana la denominación de oro blanco.3 La primera institución establecida por el gobierno central en Petén fue la empresa Fomento y Desarrollo de Petén, FYDEP. Establecida en 1959, y funcionó hasta 1989, esta institución tuvo a su cargo implementar la política de colonización agrícola y ganadera en la Franja Transversal del Norte,4 así como la administración de los recursos naturales. El FYDEP se encargó de la distribución de tierras, estableció cooperativas agropecuarias en la ribera del río Usumacinta y asentó nuevas comunidades principalmente en el sur de Petén (Grunberg et al., 2001). La población se organizaba en sus remotas áreas de origen y después eran trasladadas y “ubicadas” en el bosque, con escasa infraestructura, servicios básicos o acceso a apoyo técnico.

3 En la década de los años cuarenta, la demanda creciente convirtió el chicle en el tercer producto de exportación de Guatemala, reportándose hasta 47,000 qq, una cifra récord de cosecha. 4 Se le conoce a la Franja Transversal del Norte como la región que comprende el norte de los departamentos de Alta Verapaz, Quiché, Izabal y Petén. Estas regiones fueron los últimos territorios guatemaltecos colonizados.

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La administración de los recursos se hizo a través de una reserva forestal que el FYDEP estableció al norte del territorio (paralelo 17º10’). Según lo indican Nittler y Tschinkel (2005) estas áreas fueron entregadas en “concesión para la explotación maderera” a las industrias locales por períodos cortos de tres a cinco años, pero renovables.5 También se entregaba permisos a contratistas para la extracción de productos no maderables, principalmente chicle, hojas de xate y pimienta. A partir del establecimiento del FYDEP se promueven procesos de migración interna espontánea hacia Petén, en busca de la “tierra de las oportunidades” (Clark, 1998). Pero los cambios más importantes para entender la historia reciente de Petén se viven en las últimas décadas, a partir de la declaración de la Reserva de la Biosfera Maya, rbm, en 1990 (Decreto 5-90. Ver mapa 2). La creciente preocupación internacional por la conservación del ambiente hace que diversos organismos internacionales6 impulsen políticas ambientales a través de la creación de reservas estratégicas y la expansión de regímenes de áreas protegidas, incluyendo parques nacionales, reservas y biotopos que se logran implementar sin obstáculos en algunos países. No obstante, el cambio drástico de un modelo de desarrollo basado en la agricultura a uno basado en la conservación de los recursos, resulta en conflictos a nivel local derivados de la incongruencia entre las políticas que el gobierno ha implementado en la región, las estrategias de sobrevivencia de los diversos grupos que emigraron a la región y los serios problemas de ingobernabilidad que se vivieron en la región antes de 1990. A la vez, el nuevo modelo implicaba un cambio en la percepción sobre el valor del bosque. La RBM se establece utilizando como referencia la reserva forestal del FYDEP, aunque en el área finalmente designada se extiende mucho más que dicha reserva. A partir del paralelo 17º10’ la RBM representa cerca del 75% del municipio de Melchor de Men5

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Según Nittler y Tschinkel (2005) el Estado dio permisos de tala de corto plazo a la industria maderera en zonas que de facto manejaban campesinos, creando conflictos entre los madereros y la población local. El papel de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) es central en términos de financiamiento de estas iniciativas, ver Gómez y Méndez, 2005; acofop-cifor, 2007.

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cos y cerca del 90% del municipio de San Andrés. Aproximadamente el 21% de la extensión territorial del departamento de Petén es zona núcleo, sin tomar en cuenta las áreas protegidas del sur (Schwartz, 2007). La reserva tiene una superficie de más de 2.1 millones de hectáreas, lo cual supera el 50% del territorio petenero y representa cerca del 10% del territorio nacional. Esta reserva guarda una riqueza biológica caracterizada por complejos ecosistemas tropicales de especies de flora y fauna abundante. La normativa establece tres regiones dentro de la RBM de acuerdo a diferentes zonas de manejo (Ver mapa 2). La reserva cuenta con 747,800 ha de Zonas Núcleo que están destinadas a una conservación estricta bajo el esquema de parques nacionales y biotopos, y 864,300 ha de la Zona de Usos Múltiples, en donde se realizan actividades de aprovechamiento bajo restricciones de manejo; ambas zonas son propiedad del Estado. La superficie restante de 467,500 ha la ocupa la Zona de Amortiguamiento en la que se exige un uso controlado de recursos a los propietarios privados (CONAP, 2001). Este es el sistema de conservación, definiendo áreas protegidas de acuerdo a diferentes categorías de manejo, más grande del país.

Además, en esta región se encuentran los vestigios más importantes de la cultura maya con sitios arqueológicos reconocidos a nivel mundial, como los encontrados en el Parque Tikal o el sitio de El Mirador. Esta combinación de patrimonio natural y cultural hace que la RBM sea un lugar único en el mundo, es por eso que fue declarada por la UNESCO como “Patrimonio de la Humanidad”. De acuerdo a su plan maestro, el valor y la importancia de la Reserva de la Biosfera Maya se basan en la existencia, conjunción, diversidad y calidad de sus recursos naturales y culturales en una extensa región, y en los bienes y servicios que éstos proveen (CONAP, 2001).

1.2 La rbm en la actualidad En la actualidad la población de Petén es de 367,000 habitantes (ine, 2002), de los cuales el 23% reside dentro de la rbm y 19% en las cuatro Áreas Protegidas del Sur (Ver mapa 3, pág 14).7 A pesar de la riqueza de los recursos ex7

En 1995, el gobierno declaró las Áreas Protegidas del Sur de Petén (APS) que constituyen cuatro complejos con distintas categorías de uso, entre zonas protegidas y ZAM. La población vive dispersa en 167 comunidades (parcelamientos, fincas, caseríos, cooperativas, aldeas y grupos asentados ilegalmente).

Mapa 2 Reserva de la Biosfera Maya en Petén

Leyenda

Asentamientos importantes • Cabecera Departamental • Cabecera Municipal Áreas Protegidas del Sur de Petén Zonificación RBM Biotopo Monumento Cultural Monumento Natural Parqueo Nacional Zona de amortiguamiento Zona de Uso Múltiple

San José San Andrés San Benito

Flores

La Libertad

México

Consejo Nacional de Áreas Protegidas

Sistema de Información Geográfica Centro de Monitoreo y Evaluación

Fuente: SI-PETEN, 2001.

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Mapa 3 Población dentro de la RBM

Fuente: CEMEC, 2001.

traídos durante los últimos 100 años, el desarrollo de la región es todavía precario y su población se caracteriza por tener altos índices de pobreza, cerca del 60%, de acuerdo con la Estrategia de Reducción de la Pobreza Departamental (segeplan, 2003); una alta tasa de analfabetismo del 39% de acuerdo con las estadísticas monalfa y carencia de servicios básicos (segeplan, 2003). En los últimos 10 años la población dentro de la rbm ha crecido cinco veces más. Se calcula que existen aproximadamente un poco más de 80,000 habitantes distribuidos en 175 asentamientos (cemec, 2001). Otra característica importante de la población petenera dentro de la rbm es que es una población joven. El 64.6% de la población censada tiene menos de 20 años y poco más de 40.4% está por debajo de los 10 años de edad (cemec, 2001). Esto sin contar la tasa de natalidad más alta del país que es de 6,7, según el último censo nacional ine, 2002. Las dinámicas demográficas han jugado un papel importante en la conformación de lo que es actualmente la rbm. Los procesos migratorios inician con la política de colonización en los últimos cuarenta años (1960-2000), durante este período la población de Petén aumenta veinte veces, de los cuales la población de la rbm ha crecido cinco. Los principales grupos de inmigrantes son ladinos del oriente de Guatemala seguidos por grupos 14

de indígenas q’eqchi’ del norte y nororiente del país. La mayor parte de estos inmigrantes tienen origen rural. En la actualidad los índices de migración externa disminuyen, en tanto que los flujos de migración interna se mantienen. Más de un 50% de los pobladores de Petén han cambiado por lo menos una vez su residencia dentro del departamento (Grandia et al., 2001). La presión es aún más fuerte en las tierras del norte de Petén, donde está establecida la rbm, en especial en los parques nacionales. Vemos entonces que la presión poblacional sobre las áreas protegidas no es externa sino interna al departamento de Petén y es ejercida por grupos de asentamiento reciente, que tienen menos de 40 años de historia de asentamiento, en búsqueda de nuevas tierras (Ibid.). La heterogeneidad cultural de las poblaciones peteneras, provenientes en su mayoría de otras regiones del país, se traduce en un mosaico social. Cada uno de estos grupos trae consigo su concepción de espacio, formas de percibir la tierra y recursos y prácticas de manejo de acuerdo al contexto cultural de donde emergen. Estas prácticas, derivadas de la concepción, construcción y representación del espacio, tienen un impacto en los recursos naturales. Para analizar estas formas de producción, reproducción y representación del espacio debemos entender también las prácticas sociales que las sustentan (Monterroso, 2006).

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Las estrategias de producción y los sistemas de apropiación de los recursos varían dependiendo de los grupos diferenciándose de forma marcada entre aquellos con una historia más antigua de asentamiento respecto a los que tienen una historia de asentamiento reciente. Los primeros combinan actividades basadas en la extracción de productos no maderables en grandes extensiones del bosque con pequeñas parcelas agrícolas. El control que éstos tienen sobre los recursos se da a partir de su historia de extracción. Los derechos sobre la tierra se dan a partir de los derechos de permanencia.8 Comunidades como Carmelita, San Miguel La Palotada, La Pasadita y Uaxactún se encuentran dentro de este grupo. Siendo Flores el centro comercial y financiero el resto de comunidades aledañas “principalmente San José, San Andrés, San Benito”, eran comunidades en donde el sistema social se basaba en la extracción tradicional de xate y chicle y que involucraba cadenas de dependencia a diferentes niveles, desde los compradores hasta los contratistas (Hurtado, 2008). Poblaciones como Carmelita, Uaxactún, La Pasadita y San Miguel la Palotada son conocidas como antiguos campamentos chicleros establecidos desde 1920; eran puntos desde donde se organizaba la extracción de estos productos (Monterroso, 2007a y Hurtado, 2008). Algunos de los habitantes de estos sectores son los descendientes más antiguos de los indígenas mayas-itzaes que quedaron relegados a tierras ejidales.9 Aunque son pocas las familias originarias de Petén, usualmente a estos grupos se les denomina como “peteneros” o “campesinos montañeses”. Son considerados ladinos, con excepción de los itzaes.10 Los grupos de inmigrantes han tenido una influencia importante sobre los cambios en el uso de la tierra dentro de la RBM. Los inmigrantes indígenas, principalmen8 De acuerdo con la política de asentamientos humanos aquellos grupos que demuestren una historia de asentamiento previo a 1990 (cuando se establece la RBM) otorga derechos de permanencia bajo un sistema de regulación –como los contratos de concesión– para adecuar su presencia y el uso de los recursos naturales (CONAP, 2002). Por ejemplo, en el caso de Carmelita aquellos que demuestran estar enlistados en el censo de 1994 tienen amparados sus derechos de permanencia. 9 En el caso de Petén las tierras ejidales son tierras otorgadas a la municipalidad para que éstas las manejen a través de contratos de arrendamiento de parcelas a grupos locales. 10 Utilizamos en este documento el concepto de etnicidad basada en el lugar de nacimiento y el lenguaje materno utilizado en censos efectuados en la zona (Grandia, et al., 2001).

te de la etnia q’eqchí, se caracterizan por un sistema de apropiación colectiva del conjunto territorial usualmente familiar (Grandia, 2006; Macz y Grunberg, 1998). Sus estrategias de vida se basan en los cultivos agrícolas y el mantenimiento de reservas colectivas de bosques, para la recolección de productos de consumo local como productos no maderables y leña, entre otros. La mayoría de los inmigrantes ladinos provienen principalmente de la región oriental. Estos llegan a Petén con un sistema de apropiación de los recursos que gira en torno a una lógica ganadera en general extensiva y agricultura de subsistencia, basada en el sistema de tumba, roza y quema. Algunos han logrado especializarse en el aprovechamiento de madera. Uno de los principales asentamientos de inmigrantes no indígenas se encuentra en la región que colinda con Belice, en el municipio de Melchor de Mencos. Es difícil ubicar a estos grupos espacialmente, debido a su constante movilización en búsqueda de nuevas tierras. Finalmente, el grupo de retornados ubicados en la cuenca del Usumacinta cuenta con derechos de propiedad, a pesar de que el 80% del área está ubicada dentro de los límites del Parque Nacional Sierra de Lacandón. Previo a su ubicación en el área, este grupo planteó un esquema de apropiación de recursos según una planificación de ordenamiento territorial. El asentamiento cuenta con parcelas individuales para obtener insumos agrícolas de subsistencia y reservas de bosque para obtener productos para el consumo local. Además tienen áreas de manejo determinadas para la extracción de productos maderables y no maderables. Existen otros actores de importancia en la región que permiten la diversificación de actividades económicas, aunque en un marco ilegal. Estos usuarios ilegales incluyen coyotes y huecheros,11 que participan en actividades de contrabando de piezas arqueológicas y paso ilegal transfronterizo. Otro grupo que ha ido aumentando su presencia dentro de la RBM, debido a la ausencia de entidades gubernamentales dentro de la zona de los Parques Nacionales de Sierra de Lacandón (PNSL) y principalmente el Parque Nacional Laguna de Tigre (PNLT), es la siembra y el tráfico de drogas (UAESPNN, 2004). Además es importante tomar en cuenta que Pe11 Término que se utiliza para definir a los contrabandistas y saqueadores de piezas arqueológicas.

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tén especialmente en la zona que colinda con México en el lado del río Usumacinta, es un punto de paso de emigrantes hacia Estados Unidos. La poca presencia institucional y la ausencia de redes de apoyo han convertido a Petén en uno de los focos de tráfico de emigrantes más importantes. A pesar de que los cambios en las dinámicas poblacionales tienen un impacto en el uso y acceso a la tierra, según análisis de cambios en la cobertura vegetal y uso de la tierra (MAGA, 2003), Petén continúa con una extensa masa de bosque natural latifoliado, que comprende cerca del 60% de la extensión de este departamento.12 La ganadería petenera representaba a inicios del 2000 el 20% del hato bovino nacional; en el último Censo Agropecuario se considera que este porcentaje alcanzaba cerca del 50% conviertiendo a Petén en el principal abastecedor de carne para el consumo nacional (Grandia et al., 2001; INE, 2003). De éstos el 2.5% del ganado bovino del departamento se encuentra dentro de la RBM (CEMEC, 2001). En la actualidad los sistemas ganaderos se caracterizan por un sistema de explotación extensiva. Estas actividades se desarrollan principalmente fuera de las áreas protegidas. No obstante, la ausencia de otras fuentes de trabajo y la vocación actual de la población económicamente activa apuntan hacia la extensión de estas actividades dentro de las áreas protegidas. Conforme los resultados de la base de datos sobre población, tierras y medio ambiente (CEMEC, 2001), la población económicamente activa se emplea principalmente en el sector agrícola, por cuenta propia o bajo remuneración. Si tomamos en cuenta las altas tasas de analfabetismo, el nivel bajo de formación, la alta incidencia de trabajo infantil y juvenil y la necesidad de participación femenina para el apoyo en las actividades de autoconsumo, podemos obtener como resultado un escenario en donde las actividades agrícolas juegan un papel importante para abastecer a las poblaciones peteneras. La disminución de tierras fértiles y el aumento de población empujarán a las poblaciones futuras a expandir las zonas agrícolas dentro de la reserva. Por esto, es importante considerar la expansión de la frontera agrícola y ganadera como una de las fuentes 12 Principalmente en los municipios de San José (91%), Melchor de Mencos (80%), La Libertad (52%), Flores (86%) y San Andrés (79%).

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de presión más importantes hacia la RBM. Aquí también observamos que las actividades ganaderas tienen mayor influencia en los cambios de uso de la tierra en Petén, en comparación con las actividades agrícolas, por lo que representan una potencial amenaza para la RBM.

1.3 Conciliando objetivos de conservación y desarrollo en la RBM Por ser la RBM un área protegida, su territorio es propiedad pública bajo la responsabilidad administrativa del Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP). La agenda para la RBM se establece en su plan maestro (CONAP, 2001). El plan maestro es un instrumento orientador de iniciativas estratégicas e inversiones financieras. Los aspectos básicos legales que determinan el manejo de los recursos en la RBM se inscriben de forma específica en la legislación nacional del sector ambiental y en las políticas del Estado. Mientras que el sistema de conservación planteaba en el papel una serie de compromisos para preservar la biodiversidad de la selva tropical petenera, en la realidad local los esfuerzos por implementar este modelo a través de la exclusión de los parques nacionales se enfrentaban con una realidad que apuntaba al caos más allá de su control: proceso acelerado de saqueo de las maderas preciosas, de restos arqueológicos y culturales, de flora y fauna, de caza para alimentación, y de sobre-explotación de chicle y xate, junto con constantes invasiones a las áreas bajo estatus de protección (Synnot, 1994; Whitacre, 1996). Existe también una historia de extracción petrolera importante tanto dentro de la ZUM como en la RBM. En Petén se encuentran importantes depósitos de petróleo y gas. La RBM era un territorio ingobernable o “tierra de nadie” en donde se cumplía la ley de Dios.13 Por la poca credibilidad a nivel local y ausencia de medios financieros y humanos para tener presencia en el territorio, y así fortalecer/construir una estructura de gobernanza a nivel local, surgieron diversos conflictos a partir del 13 Término que emplea Grunberg (2002) para referirse al establecimiento de arreglos internos que usualmente anteponen aquellos grupos con mayor poder. Por ejemplo, en el caso del comercio y extracción de chicle y xate, era lo que establecía el “contratista” que definía las reglas de los campamentos así como los precios sobre el trabajo de los extractivistas.

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descontento de los pobladores locales que se encuentran dentro de la RBM y que ven interrumpidos sus esfuerzos de seguridad de tenencia de la tierra14 y el acceso a los recursos que históricamente habían aprovechado.

1.4 La propuesta de reforma: Concesiones forestales comunitarias, CFCs

Esta decisión se ampara en la Ley Forestal (Decreto 101-96) y la Ley de Áreas Protegidas (Decreto 4-89), que permiten por un lado entregar en concesión para el manejo forestal tierras pertenecientes a la nación y compartir responsabilidades de administración de áreas protegidas con personas o empresas.16 En 1992 el gobierno de Guatemala aprueba una propuesta de procedimientos para establecer la coadministración de la ZUM a través de concesiones para el aprovechamiento de madera. Según estudios, las opciones de conservación y uso mínimo, como aquellas basadas en la extracción de productos no maderables y turismo, no ofrecían márgenes de ganancias suficientemente grandes para promover el desarrollo económico ni para financiar los costos de protección contra actividades ilegales (Synnot, 1994). Un comité consultivo se estableció para preparar lineamientos generales para iniciar el proceso de otorgamiento de concesiones (Tschinkel y Guillén, 1992).

Como una manera de resolver conflictos y reconocer estos derechos de asentamiento a comunidades ya establecidas, el gobierno de Guatemala, junto con su principal donante USAID, promueven una reorganización en el acceso y uso de los recursos naturales a través del otorgamiento de contratos de concesión a poblaciones locales en la ZUM. Las concesiones funcionan como un régimen de recurso de uso común. En este sentido, los miembros de una organización concesionaria manejan los recursos dentro de sus unidades de manejo a través de arreglos colectivos que pueden ser establecidos formalmente (de jure, reglas legalmente reconocidas) o informalmente (de facto). Sin embargo, a partir de la teoría sobre el papel y las características que estos regímenes de uso común tienen (ver por ejemplo Ostrom, 2000, McKean et al., 2000), las concesiones se diferencian en los siguientes aspectos: no tienen su base en arreglos establecidos por grupos indígenas (como sí ocurre en el altiplano guatemalteco), aunque en algunas comunidades como Uaxactún y Carmelita sí rescatan formas tradicionales de manejo de recursos, especialmente no maderables. Otra diferencia importante es que si bien es cierto los derechos de los concesionarios no les permiten la propiedad colectiva, el contrato de concesión sí implica que un grupo de comunitarios tiene definido una serie de obligaciones y derechos de propiedad.15 En el contexto de la RBM, los contratos de concesión a grupos comunitarios se miraban como un instrumento que potencialmente favorecería el éxito del modelo de conservación, al mismo tiempo que se planteaban como una forma de responder a las presiones y a los diferentes intereses sobre los recursos.

Tras largas negociaciones entre los organismos proponentes que eran principalmente grupos de ONG, donantes y el Consejo del CONAP, en 1994 el CONAP aprobó las Normas de Adjudicación de Concesiones Forestales que incluyen la figura de concesiones forestales comunitarias (Tschinkel, conversación personal, 2007). En ese mismo año, a través del apoyo de un centro de investigaciones regional con amplia experiencia en el manejo forestal tropical y con un financiamiento importante, se firmó el primer contrato de concesión como proyecto piloto, San Miguel la Palotada. La USAID, por su parte, financia otros estudios para generar insumos técnicos y legales que permitan la implementación de un modelo de manejo forestal aprovechando las experiencias en África, México y Belice (Synnot, 1994). Estas normas para el otorgamiento de concesiones de aprovechamiento y manejo de recursos naturales renovables en la ZUM se reformulan nuevamente en 1998 y establecen el marco normativo para la operativización del proceso concesionario. Una versión final se emite mediante la resolución del Consejo Nacional de Áreas Protegidas y publicadas el 30 de julio de 1999.

14 La Ley del Fondo de Tierras, en cuanto al acceso de tenencia de tierra en su artículo 45 establece que la regularización de procesos de adjudicación de tierras del Estado –concesión de títulos– no puede ser aplicada en las áreas protegidas, específicamente en zonas núcleo y de uso múltiple. 15 Como se verá en la siguiente sección los grupos concesionarios tienen asignados derechos de uso, acceso, manejo, extracción y exclusión.

16 Este documento define dos categorías de concesión: 1) concesiones de manejo para la prestación de servicios públicos y 2) concesiones de aprovechamiento y manejo de recursos naturales renovables. Las concesiones comunitarias se rigen bajo esta última categoría (artículo 19, Título III, Capítulo III, concesiones de aprovechamiento y manejo de recursos naturales renovables –artículos 37-44–).

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Mapa 4 Concesiones en la ZUM

Fuente: SI-CONFOR, 2004.

Los contratos de concesión, entonces, proponen compartir y descentralizar las responsabilidades, derechos y beneficios entre los usuarios, principalmente los grupos de comunidades, madereros industriales, municipalidades y grupos de interés (CONAP, ONG).17 Una concesión comunitaria representa un contrato por 25 años entre el gobierno de Guatemala y una organización comunitaria que garantiza derechos de acceso, extracción, manejo y exclusión a recursos renovables maderables y no maderables. Estos contratos no permiten la transferencia o la venta de tierra dado que los derechos de propiedad se mantienen bajo un régimen estatal. Varios son los supuestos detrás del éxito del modelo. El planteamiento inicial era que grupos dentro de la ZUM se quedarían manejando pequeñas extensiones y así resolverían el conflicto con los residentes que con17 El reglamento de la Ley de Áreas Protegidas define una concesión como la “Acción y efecto de conceder, de dar, otorgar, hacer merced y gracia de una cosa, especialmente cuando este se refiere a un servicio público. La concesión es un acto de derecho público, mediante el cual el Estado delega en una persona o en una empresa particular una parte de su autoridad y de sus atribuciones para la prestación de un servicio de utilidad general”. Existen dos categorías de concesión: 1) concesiones de manejo para la prestación de servicios, y 2) concesiones de aprovechamiento y manejo de recursos naturales renovables (en esta categoría a su vez existen dos tipos: concesiones de manejo comunitario y concesiones de manejo industrial). Artículo 19, Título III, Capítulo III. Concesiones de aprovechamiento y manejo de recursos naturales renovables (artículos 37-44) Acuerdo 759-90. Guatemala 1990.

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taban con derechos ancestrales y promoverían la organización local. El área total y la escala eran pequeñas, al ser desde 3,500 a 35,000 ha en relación con las extensiones de las concesiones comunitarias que se entregaron (Synnot, 1994). Por ejemplo, las concesiones comunitarias estudiadas superan las 50,000 ha. Por otro lado, estas comunidades podrían resolver el problema de la ausencia de institución con credibilidad y legitimidad para la administración de los recursos. Asegurarían la protección de los recursos a partir de la participación de los grupos de usuarios y promoverían la descentralización, al incluirse a las municipalidades como entidades que resolverían posibles conflictos. Así mismo, la generación de ingresos a partir del aprovechamiento de madera podría permitir beneficios a corto plazo convirtiéndose en un incentivo para la conservación. Las industrias madereras existentes con historial de aprovechamiento permitirían llenar los vacíos técnicos de los grupos comunitarios. La integración vertical permitiría crear empresas comunitarias cuyos niveles de producción y transformación generarían beneficios a largo plazo a través de la vinculación de estas empresas al mercado. Finalmente, la participación de ONG como proveedoras de asistencia técnica y administrativa y la certificación del bosque asegurarían la sostenibilidad del manejo y el cumplimiento de los objetivos de conservación.18 Nuevamente, a la hora de la implementación de las concesiones en la ZUM y a partir de lo establecido en las normativas desde la política estatal, las ONG conservacionistas y los donantes que trabajaban la región se encontraron con ciertas dificultades. La lucha sobre 18 De acuerdo a Synnot el objetivo de las concesiones, tanto industriales como comunitarias, debería ser el siguiente: “promover el manejo forestal a largo plazo, reducir la tasa de deforestación, conservar la biodiversidad, cobertura forestal y contribuir al desarrollo social y económico” (1994). Mientras que documentos que describen los procedimientos plantean los siguientes objetivos: “lograr el manejo sostenido del recursos forestal propiedad del Estado, con la participación de la población rural y la industria forestal privada; procurar el abastecimiento sostenido de materia prima a empresas forestales y comunidades interesadas para ofrecer productos de madera al mercado nacional e internacional” (Tschinkel y Guillén, 1992).

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quiénes deberían obtener estas concesiones, si las industrias madereras o los grupos comunitarios, inicia un debate sobre las capacidades que ambos grupos tenían para involucrarse en el manejo forestal favoreciendo los intereses de conservación de la zona. Mientras que los industriales planteaban su experiencia en aprovechamiento de madera, algunas ONG conservacionistas se preocupaban por el impacto ambiental de sus actividades; la degradación de especies de alto valor en unidades de manejo donde grupos madereros extrajeron madera de forma legal e ilegal durante la época del FYDEP (entrevistas de campo, 2007). Algunos planteamientos giraban en torno a otorgar concesiones a grupos comunitarios, de manera que éstos pudieran proveer de materia prima a las industrias existentes en la zona central19 (Tschinkel y Guillén, 1992). Estas diferentes visiones sobre el manejo y acceso a los recursos evidencian la diferencia de los intereses sobre el control de los recursos naturales entre industria y comunidades con la conservación de por medio. La composición social heterogénea de los grupos comunitarios reflejaba diferentes experiencias, niveles de organización, intereses y capacidades. Aquellos cuyos medios de vida se encuentran relacionados con el bosque a través de su historia de extracción no contaban con la capacidad para extraer madera y algunos consideraban esta actividad como destructiva para el bosque. Mientras que otros grupos con mayor experiencia, especialmente algunos con trayectoria de extracción ilegal o como trabajadores de industrias madereras en la región, residían fuera de la ZUM (CEDARENA, 2003). Otros con historia reciente de Petén llegan a la ZUM con la expectativa de alcanzar títulos de tierra y expandir sus actividades agrícolas y ganaderas.20 En la práctica, el proceso de otorgamiento de concesiones se volvió lento y complicado (CEDARENA, 2003; entrevistas de campo). Entre 1994 y 1998 se firman 19 Se define como el área central la región comprendida por el casco urbano de San Benito, Santa Elena y Flores, centro comercial y de toma de decisiones a nivel departamental y de la región norte de Petén. 20 De acuerdo con entrevistas a representantes del CONAP durante los años de las adjudicaciones de concesión (Castellanos, comunicación personal), dos de las comunidades residentes dentro de la ZUM –El Cruce a ha Colorada y La Colorada– eran asentamientos recientes que el gobierno permite mantener dentro de la ZUM a través de un acuerdo de intención que los obliga a firmar contratos de concesión como la única vía para permanecer dentro de esta zona.

únicamente cuatro contratos (San Miguel La Palotada, Carmelita, La Pasadita e Impulsores Suchitecos). con la excepción del contrato firmado con Impulsores Suchitecos, el resto de los contratos fueron firmados con organizaciones de tipo comunitario residentes en la reserva. La ausencia de reglas claras sobre las cuales se podían negociar estos contratos favorecía la burocratización de los procesos. Si bien inicialmente el modelo estaba dirigido únicamente para grupos con derechos históricos de asentamiento se abre el espacio para grupos organizados, como en el caso de la concesión de Impulsores Suchitecos que se otorga a grupos que residían en el municipio de Melchor de Mencos, fuera de la unidad de manejo. Finalmente, los autores apuntan hacia ciertos factores externos que permiten la participación de grupos comunitarios y fomentan reformas a regulaciones, permitiendo a estos grupos acceder a manejo forestal organizado a través de contratos de concesión (CONAP, 1993; Gómez y Méndez, 2005; Nittler y Tschinkel, 2005; Monterroso, 2006): 1) por el cumplimiento de los Acuerdos de Paz que establen que un porcentaje (100,000 ha) dentro de la ZUM debe darse a grupos organizados para el manejo; 2) Reconocer los derechos históricos que tenían los grupos establecidos en la ZUM previo al establecimiento de la RBM; 3) las debilidades institucionales del ente rector (CONAP) requieren de mecanismos de co-administración para regular el cumplimiento de los nuevos arreglos institucionales; 4) creciente presión de comunidades organizadas que luchan por asegurar sus derechos históricos y el acceso al manejo de recursos naturales; 5) el mal manejo que los madereros privados dieron a la zona de reserva forestal durante el tiempo del FYDEP, y 6) los grupos de ONG conservacionistas consideraban que las comunidades rurales podían ser mejores socios de la conservación.

2. Proceso de investigación: características de los casos de estudio En Petén, a partir del establecimiento de la Reserva de la Biosfera Maya (RBM), se da una reforma importante en los derechos de tenencia sobre los recursos naturales. A diferencia de otros esfuerzos para promover reforma agraria, las concesiones como reforma forestal tienen particularidades importantes que se asemejan a procesos que se dan en otras regiones de América Latina (Pacheco et al., 2008). En primer lugar, el Estado mantiene los 19

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derechos de alienación, por ende tiene un papel importante en la definición de reglas de juego; además, en el centro de la transferencia de derechos se encuentran los recursos naturales renovables y no la tierra o recursos no renovables como el petróleo y el gas, que siguen estando en manos del Estado. Finalmente una diferencia importante es que las CFC por no estar centradas en asignar derechos de propiedad sobre la tierra, no entran en las dinámicas de mercado sino más bien los derechos se definen a partir de acuerdos en donde lo que rigen son esquemas colectivos de manejo de recursos.21 Los criterios de selección de los casos de estudio conducidos por esta investigación se centraron en dos aspectos: el primero, la ubicación de la unidad de manejo (bosque) en relación con la residencia de los miembros de la organización concesionaria. Por un lado, Carmelita que es una concesión con población residente en la comunidad que lleva el mismo nombre y se encuentran organizados a través de una Cooperativa de Desarrollo Integral. Árbol Verde, el segundo caso, es una organización comunitaria conformada por miembros establecidos en nueve comunidades diferentes establecidos fuera de la ZUM. Está ubicación está relacionada con el segundo factor considerado, esto es la importancia que los recursos forestales tienen en las estrategias de sobrevivencia de los comunitarios. Mientras que los miembros de la comunidad de Carmelita se han dedicado históricamente a actividades extractivas, los miembros de la Sociedad Civil Árbol Verde dependen de actividades agrícolas y de trabajo asalariado (CEMEC, 2001). Las características generales de las concesiones estudiadas se resumen a continuación en la tabla 1.

cos que emigraron a Petén durante la época del chicle que empezó durante 1930. La producción de chicle se organizaba desde campamentos que se distribuían en las zonas boscosas y se recolectaba en Carmelita, desde donde se trasladaba a la capital a través de avionetas que aterrizaban en la antigua pista construida en 1942. Tabla 1 Características de los casos de estudio

La comunidad de Carmelita está poblada por 88 familias que dependen todavía de la extracción de productos no maderables: xate, pimienta y chicle. Las estrategias de vida se diversifican con la firma de la concesión y los pobladores incursionan en actividades de aprovechamiento de madera, actividad nueva para ellos. También durante los últimos años aumenta el número de familias que se dedican al turismo de baja escala, llevando a grupos a los monumentos mayas del Mirador. De acuerdo a información obtenida en campo, en total un 75% de los pobladores de Carmelita depende del bosque. Cerca del 30% de las familias cultivan maíz y frijol para subsistencia con un promedio de 3,61 ha/familia.22 Los servicios básicos son escasos en la comunidad, cerca del 60% de las familias tiene agua potable, no hay un servicio de drenaje, ni electricidad. Existe un centro de salud que provee asistencia básica. Para el 2001 la tasa de analfabetismo alcanzó el 41.2% del total de la comunidad.

Carmelita, el primer caso de estudio, es una comunidad establecida residente por chicleros y xateros en 1920, ubicada dentro de la ZUM a 85 km de Flores en un camino de terracería. De acuerdo con antiguos pobladores, Carmelita fue establecida por mexicanos y guatemalte-

El segundo sitio estudiado fue Árbol Verde. A diferencia del primer caso, Árbol Verde es una organización compuesta por miembros de nueve comunidades diferentes ubicadas fuera de la ZUM. Las comunidades se

21 Se reconoce que en la actualidad una de las principales presiones al modelo es la existente amenaza de la expansión del mercado de tierras para la ganadería, aunque este problema se ha centrado especialmente en las concesiones de San Miguel La Palotada, La Pasadita, La Colorada y El Cruce a la Colorada.

22 Los suelos kársticos de Petén son inapropiados para la agricultura, por lo tanto los rendimientos son bastante bajos. Todos los hogares encuestados, incluyendo aquellos que cultivan maíz, confirman que deben comprar cantidades adicionales del grano para satisfacer sus necesidades.

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encuentran conectadas entre sí por una carretera pavimentada que va del municipio de Melchor de Mencos y Tikal hacia Flores. El número de familias por comunidad varía entre 52 y 311 en la más grande. El trabajo de campo se realizó en dos comunidades. El Naranjo que cuenta con 249 familias, de las cuales el 15% se encuentra representado por Árbol Verde, e Ixlu con 300 familias, de las cuales el 28% es miembro de Árbol Verde. Ambas comunidades se establecieron después de 1960 (Shriar, 2006). Mientras que en Carmelita se ha dado una dependencia histórica del bosque, las estrategias de vida de los miembros de Árbol Verde no se basan en el aprovechamiento del bosque, sino en la agricultura y la ganadería. Más del 40% de los miembros depende de la agricultura y la ganadería, las parcelas de cultivo son también mayores en estas comunidades con un promedio de 15.28 ha/familia cultivadas. Esto implica que existen comunidades como El Naranjo en donde la superficie agrícola fue calculada en 38 ha/familia, mientras que comunidades como El Zocotzal, la superficie agrícola fue de un poco más de 2 hectáreas para el 2001 (CEMEC). Esto implica que en comunidades donde la extensión agrícola es bastante amplia y, por ende, la fuerza familiar no es suficiente, se debe contratar jornaleros para las actividades de siembra, limpieza y cosecha. A diferencia de los habitantes de Carmelita, las actividades de aprovechamiento de no maderables no superan el 10%; existe además un porcentaje más alto de asalariados y personas dedicadas al comercio. La mayoría de estas comunidades cuenta con servicios básicos, incluyendo agua, drenajes y electricidad. Las tasas de analfabetismo son similares a aquellas que se encuentran en Carmelita con una tasa de 45%.

2.1 Aspectos metodológicos La investigación forma parte de un proceso más amplio que toma simultáneamente casos de estudio en tres países más en América Latina (Nicaragua, Bolivia y Brasil), cuatro en Asia y tres en África. Las investigaciones se realizaron entre 2006 y 2008. En Guatemala los dos sitios estudiados son el altiplano y Petén. Para Petén, se realizó un estudio contextual sobre los factores de presión demográfico, social y económico en la región, analizando sus implicaciones para el cambio de uso de suelo y la deforestación. También hubo una recopilación y revisión de literatura y datos existentes en Guatemala

relevantes para entender las distintas dinámicas influyentes sobre Petén. La pregunta principal de las investigaciones fue ¿Hasta qué punto los cambios en los derechos legales para las comunidades han conllevado cambios o beneficios para ellos y para el bosque? Se tomó la decisión de utilizar un abordaje basado en los derechos, que combina un interés en los derechos humanos y el bienestar material de las personas. Este enfoque intenta reintroducir las preocupaciones normativas, pragmáticas y éticas en el análisis del desarrollo, donde las personas tienen derecho de reclamar a sus gobiernos en base a sus derechos de todo tipo (Cornwall, 2004; Colchester, 2008). Así, para poder entender la naturaleza de las reformas de tenencia que se dan en Petén, con este enfoque, se utilizó el marco conceptual de los recursos de propiedad común (CPR; Ostrom, 2000, McKean et al., 2000) que desagregan los tipos o conjuntos de derechos en cinco y los organizan según el actor social que los reclama, haciendo diferencia entre el Estado, la colectividad y los individuos. Los derechos se clasifican como los relacionados con la toma de decisión, los de uso y los que generan beneficio a partir de los recursos (Barry y Meinzen-Dick, 2008). En el transcurso de la investigación se logra “mapear” los cambios que ocurren en la práctica analizando el reconocimiento o transferencia de derechos en la esfera legal formal, lo consuetudinario y de facto. También se revisa los marcos regulatorios y las políticas que pueden influir directa e indirectamente en el proceso y que favorecen u obstaculizan los mecanismos que las comunidades tienen para recibir beneficios provenientes de su nuevo acceso a los recursos forestales. A la vez, el estudio del rol y evolución de las organizaciones locales forma parte importante de la investigación al entender la importancia de acción colectiva en este tipo de cambios sociales. Los instrumentos de recolección de datos a nivel comunitario incluyeron encuestas, entrevistas a profundidad, grupos focales y talleres. Las metodologías de análisis de datos incluyen: el análisis de costos de transacción (ver resultados en la sección 3.3) y un estudio de la cadena de valor para la madera. Uno de los objetivos principales de la investigación es profundizar el conocimiento de los resultados y las tendencias que han provocado los cambios en el acceso y uso del bosque por parte de las comunidades bajo concesiones forestales a

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lo largo del período en que gozan estos derechos. Esto, para poder contribuir con recomendaciones de políticas y acciones capaces de ayudar al gobierno, las comunidades, la industria y los donantes, a enfrentar los enormes retos de la rbm y las comunidades aledañas en el futuro próximo.

3. Discusión de resultados Los resultados están organizados en tres secciones. La primera busca ahondar en los cambios que se han dado a partir de la reforma de tenencia, específicamente aquellos relacionados con las instituciones locales, formales e informales y los mecanismos de acceso. La segunda presenta una serie de indicadores que buscan delimitar de forma cuantitativa y cualitativa el impacto de la reforma en los diferentes niveles de medios de vida de las concesiones estudiadas. Dichos indicadores se describen en detalle en esta sección. La tercera discute las limitaciones del modelo enfocado en el análisis de los costos de transacción y el análisis de la cadena del valor. Finalmente se presenta una discusión de los principales desafíos que en su conjunto retroalimentan y fundamentan las propuestas de política y los cambios de estrategias que se incluyen en la última parte de este documento.

3.1 Reforma de tenencia Las concesiones comunitarias estudiadas son sistemas complejos que combinan diferentes formas de gestión, apropiación y acceso a recursos. Estos sistemas se diferencian a nivel del recurso que se desea obtener, por ende, no es lo mismo hablar de la tierra, los recursos maderables y no maderables, recursos arqueológicos o recursos no renovables como el petróleo. Hasta hace poco se consideraba que todo el territorio de la ZUM se manejaba bajo un régimen de acceso abierto. Según diferentes autores, esto significaba el acceso ilimitado a los recursos sin ningún tipo de regulación (CONAP, 2007a; Tschinkel y Nittler, 2005; Whitacre, 1996). Esta investigación contribuye a los esfuerzos que demuestran que, por el contrario, sí ha existido un sistema de reglas locales, aunque usualmente informales, especialmente en el manejo de recursos no maderables. Ejemplos de estos sistemas informales de reglas son aquellos que tienen que ver con las formas de extracción y aprovechamiento del xate y el chicle (Hurtado, 2008; Monterroso, 2006). En el caso de Carmelita, comunidad alejada de los cen22

tros políticos y de poder, define en buena medida los arreglos institucionales en torno al uso de los recursos a partir de las relaciones comunitarias y de parentesco. Tal es el caso del sistema de contratistas de chicle y xate, que tienen normas claras sobre el manejo de los productos: ¿Quién puede extraer estos productos? ¿Dónde se puede extraer? ¿Cómo se distribuyen los beneficios de la actividad? En el caso de otros recursos como la madera y el petróleo, los derechos de manejo y exclusión siempre fueron controlados por el Estado a través de concesiones a corto plazo otorgadas a terceros, especialmente empresarios locales. No es sino hasta tiempos recientes que el Estado realiza esfuerzos para regular las actividades de extracción de productos no maderables, lo cual influye para que los sistemas de reglas que organizan el manejo de estos productos permanezcan en el tiempo. La única excepción es el chicle, dado que sí existe una regulación (Ley de Chicle, 1976) pero ésta se centra en regular la distribución de beneficios y no en la regulación de las formas de manejo, lo cual ha permitido que las reglas que definen el manejo y la extracción se den de manera informal como con el resto de los productos no maderables. En este sentido los contratos de concesión, garantizan el acceso de los comunitarios a un recurso que anteriormente tenían restringido, la madera, otorgándoles el derecho exclusivo de manejo a estos recursos (Ver esquema 1, Caja de derechos. Carmelita y Árbol Verde, pág. 24). Así también, la normativa priorizó un marco regulatorio con reglas claras para el aprovechamiento de productos maderables y a manera de asegurar la sostenibilidad del manejo forestal a través de mecanismos como la certificación del Consejo Forestal (FSC, por sus siglas en inglés). Los criterios que se utilizaron, por ejemplo en el caso de Carmelita abordado en este estudio, para el establecimiento de los perímetros de las unidades de manejo estuvo basado en el uso tradicional y las áreas previamente establecidas para la extracción de los recursos no maderables. Lo irónico de esto, es que luego el modelo promovido se basó en el aprovechamiento de recursos maderables. Finalmente, el proceso de concesión permite el establecimiento de entidades colectivas de organización, al establecer dentro de las normas de adjudicación de concesión la necesidad de contar con una organización le-

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galmente establecida previo a la firma del contrato. Las figuras legales que fueron adoptando cada organización comunitaria difieren de acuerdo a sus intereses y el tipo de acompañamiento técnico, obligatorio en la primera etapa de establecimiento del sistema. En el caso de las concesiones estudiadas, Árbol Verde asume la figura de Asociación Civil mientras que Carmelita firma el contrato inicialmente como Comité de Pro-mejoramiento de la comunidad, organización comunitaria pero no reconocida legalmente, que posteriormente se transforma en la Cooperativa de Desarrollo Integral. De acuerdo con el Código Civil, existen diferencias en cuanto a las obligaciones y derechos que una cooperativa tiene respecto a una asociación civil o una sociedad civil. Por ejemplo, de acuerdo a la Ley de Cooperativas, éstas están obligadas a asignar el 10% de sus ingresos a gastos de educación y 10% más para actividades de inversión social. Pero quizá la diferencia que ha marcado importantes discusiones a nivel interno es que las asociaciones civiles23 por ser entidades sin fines de lucro no pueden repartir dividendos. Sin embargo, estas diferencias a nivel de cuestiones tributarias y contables, así como para la comercialización se conocieron muy poco al inicio del proceso, lo cual tuvo implicaciones negativas como se discutirá más adelante. A partir del establecimiento de concesiones, se observa entonces un proceso de transferencia de derechos a comunidades que anteriormente manejaban recursos de manera individual bajo reglas informales (ya sea a nivel de familias o a nivel de subgrupos, ver esquema 1, Caja de derechos pág. 24). En el caso de los productos maderables las CFC se vuelven los actores exclusivos del manejo mientras que en el aprovechamiento de productos no maderables se vuelven el vehículo a través del cual se inicia un proceso de “formalización” de los acuerdos informales existentes. Las implicaciones que estas medidas iniciales tienen respecto al desempeño posterior son importantes (Ver también sección 3.3 sobre el modelo de manejo) ya que 23 Dentro de las 12 concesiones forestales comunitarias, existen tres organizaciones comunitarias que escogieron la figura de Asoción Civil: Asociación Forestal Integral La Colorada; Asociación Forestal Integral El Cruce a la Colorada; Asociación Forestal Integral San Andrés, Petén, AFISAP. De estas la única que no ha repartido dividendos (de acuerdo a lo que establece la ley y sus estatutos, hasta diciembre 2008 esta situación se mantiene) es AFISAP.

al analizar ambas comunidades se observa que la madera ocupa un lugar central dentro de las actividades productivas, en comparación con las actividades no maderables, en el caso de Carmelita, o el turismo, tanto para Carmelita como para Árbol Verde, no sólo por los ingresos que éstos producen, sino también por la importancia que esta actividad tiene en la generación de empleo. Las reglas en uso para las actividades maderables se crearon e implementaron dentro del marco formal sin mayores conflictos en ambas comunidades, puesto que para los comunitarios de ambas concesiones representaba una actividad nueva. Sin embargo, estos cambios en los regímenes de tenencia sí crearon conflictos con las antiguas formas de acceso que usuarios tradicionales tenían a los recursos no maderables. En el caso de Carmelita, este conflicto se ha ido superando de manera gradual a través de la formalización de estas formas de acceso. Por ejemplo, en el caso del xate se generan normas respecto a la extracción, lo que requiere avales, documentos que permiten el aprovechamiento del recurso bajo notificación previa a la CFC. Estos no representan una regla formal, pero a nivel local permiten autorregular la actividad dentro del bosque, tanto para residentes miembros y no miembros de la comunidad que extraen el recurso, como para no residentes. Posteriormente la organización impulsa la definición de un plan de manejo para el recurso e intenta organizar la extracción a nivel de la Cooperativa (este proyecto inicia en el año 2005 y se mantiene hasta el momento). Parte de este esfuerzo se debe a que todavía existe un conjunto de contratistas y subcontratistas de este recurso, que ejercen influencia a nivel de la organización, para que se respeten estas formas de acceso a los recursos. Sin embargo, en el caso de Árbol Verde, la situación es diferente, dado que por ser una unidad de manejo sin población residente y donde los grupos de usuarios de xate son pobladores de otras regiones, no cuentan con este poder de influencia dentro de la organización. Aunque durante los primeros años se utiliza un mecanismo informal similar al de Carmelita, el sistema de avales, desde hace ya cuatro años (2003) se ha cancelado cualquier tipo de permiso a nivel externo, reservado únicamente a través de la membresía de Árbol Verde. Sólo se puede extraer xate en su unidad de manejo si se es miembro de Árbol Verde. El esquema 1 muestra de manera gráfica los principales cambios en el conjunto de derechos. En este caso 23

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se muestra que el Estado transfiere los derechos para el manejo de recursos tanto maderables como no maderables. El aprovechamiento de la madera es un derecho exclusivo de las organizaciones signatarias del contrato, en tanto que para el resto de recursos dentro de las unidades de manejo se transfieren los derechos para autorizar el acceso, la extracción y el manejo a subgrupos dentro de la organización, tanto de miembros como de no miembros. En lo que respecta al acceso de recursos no maderables de valor comercial, éstos pasan por un proceso de formalización, regulando el acceso a través de arreglos informales como los avales pero también promoviendo el manejo y comercialización colectiva a través de las organizaciones concesionarias. Se observa también que hay un proceso de colectivización de las actividades productivas que anteriormente se manejaban a través de pequeños subgrupos o de individuos como los contratistas de chicle o xate. En lo que respecta a los usos de la tierra éstos se delimitan de acuerdo a un plan de manejo y un ordenamiento territorial. Se otorgan derechos de permanencia para pobladores que demuestran residir en la comunidad por más de 20 años, estos derechos son válidos únicamente para las concesiones con población residente, seis de las doce concesiones comunitarias. En Carmelita, por ser una concesión con población residente, aunque las actividades de agricultura y ganadería se definen en el plan de ordenamiento territorial, en la práctica el ejercicio de estos derechos se establece de manera

individual, cada grupo decide qué cultivos tener y cómo manejar el ganado. Uno de los aspectos importantes que marcan la existencia de estos arreglos informales y que determinan el tipo de comportamiento aceptable respecto al recurso, depende en buena medida de la relación que existe entre el grupo de usuarios y el recurso mismo. El grado de dependencia de los recursos del bosque para el ingreso familiar es un incentivo importante para contar con un sistema de reglas que les permita regular el uso, el manejo y el control, para asegurar la subsistencia. Esta diferencia se observa entre los grupos que pertenecen a la Cooperativa Carmelita y la Asociación Árbol Verde. Mientras que para los primeros los recursos del bosque, tanto los productos maderables como los no maderables, representan más de un 70% de sus ingresos, para los segundos este porcentaje es mucho menor y varía entre un 30% y un 50%, valor que incluye únicamente los recursos maderables.

En cuanto a las actividades de aprovechamiento forestal maderable, éstas se encuentran reguladas dentro del marco formal. No obstante, para poder proteger los derechos de exclusión, a nivel de las organizaciones se han definido arreglos informales para poder cumplir con sus actividades de monitoreo y control. Éstas tienen que ver con mantener el control sobre sus derechos y se ha vuelto un tema crítico Esquema 1. Caja de derechos conforme avanzan los contratos de Cómo se distribuye el conjunto de derechos en las CFC estudiadas concesión. La vigilancia de posibles transgresores; buscadores de tierras Tipos de derecho para agricultura, extractivistas ile• Sitios arqueológicos • Extracción ilegal Acceso delimitados y protegidos de madera gales de madera y de productos no bajo planes de manejo • Extracción ilegal de piezas maderables, huecheros, promotores arqueológicas • Mantiene los derechos sobre de incendios forestales, es una comExtracción la extracción de productos no petencia compartida con el CONAP. renovables • Extracción de xate y chicle • Extracción de xate Los contratos responsabilizan a los se rige bajo puede regirse a través esquema de de avales de xate o a • Define los marcomunitarios para que éstos notificontratistas través de la cooperati• Derecho exclusivo para el cos regulatorios Manejo va (Carmelita) manejo de la madera • Manejo individual sobre el manejo quen en caso de una anomalía, pero Uso de la tierra a parcelas agrícode los recursos • Transfiere derechos a través de planes de las y pastoreo subgrupos (miembros) la denuncia judicial debe hacerse de ordenamiento territorial para el manejo de no • Permisos (parcelas agrícolas y maderables temporales de zonas de pastoreo) manera conjunta con el CONAP. La permanencia Exclusión escasa claridad sobre el proceso a • Mantiene la pro• Se formalizan derechos seguir y la ausencia de normas que • Agarradas de piedad pública de permanencia tierra Alineación penalicen comportamientos delicEstado Individual tivos en materia ambiental, obligan Formas de organización colectiva a que los comunitarios asuman es¿Quién (es) tiene (n) el derecho tos costos. De acuerdo con los datos obtenidos en campo, para poder Fuente: Elaboración propia elaborado con base en la clasificación propuesta por Barry y * Base del derecho dejure defacto Consuetudinario No reconocido por ningún sistema (acción ilegal)

Meizen-Dick, 2008. 24

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cumplir con esto, las organizaciones comunitarias hacen una inversión importante a nivel financiero que puede alcanzar hasta los US$15,000 semestrales, cifra que se ha ido incrementando en los últimos años. Estos fondos sirven para mantener cuadrillas de vigilancia constante en las unidades de manejo. Conforme aumentan los reclamos de tierras de pobladores del sur de Petén, la presión por la tierra para la agricultura se hace más fuerte en la zona norte de la RBM. Hasta el momento esta presión se ha podido mantener, no obstante, es un aspecto que no se ha tomado en cuenta a nivel de las concesiones comunitarias. En lo que respecta a reglas de uso y control, éstas se encuentran reguladas de manera formal en los contratos de concesión. A nivel interno se establecen reglamentos y estatutos que determinan el conjunto de sanciones para comportamientos no aceptados. En ambas concesiones existe evidencia del cumplimiento de este conjunto de sanciones, los principales conflictos se dan cuando la infracción la ejercen personas no miembros, ya que en estos casos la penalización debe pasar por una tercera vía.

asegurar el acceso a los recursos de parte de la comunidad en general. Conforme las organizaciones concesionarias se especializan en la producción y transformación de madera, priorizando el fortalecimiento de empresas comunitarias con motivo de lograr una rentabilidad económica comercial, estas figuras se alejan de ser las instancias apropiadas para “albergar” la planificación y deliberación sobre los asuntos sociales más amplios. En este sentido, podemos confirmar la hipótesis que plantea que la eficiencia económica no necesariamente coincide con los objetivos de una organización comunitaria y no garantiza un abordaje equitativo y representativo de los intereses comunitarios. Una muestra de eso es Árbol Verde, que es una de las organizaciones que se reconoce con mayor nivel de rentabilidad empresarial en las concesiones manejadas por grupos comunitarios, pero en donde se empiezan a percibir –por ese mismo éxito– posibles conflictos de representatividad y distribución de beneficios a nivel comunitario.

3.1.1 Cambios en las estructuras organizativas a nivel comunitario

Otro aspecto importante que influye en las relaciones comunitarias y por ende afecta las estructuras organizativas, es la relación familiar de parentesco. Varios conflictos en Carmelita tienen su base en confrontaciones a nivel de familias. Un análisis más cuidadoso de estos factores permitirá entender mejor los mecanismos de autoexclusión y mejorar las formas de rendición de cuentas, así como los mecanismos de resolución de conflictos. Para poder resolver los problemas de representatividad, el Estado ha fomentado en los últimos años el establecimiento de Comités Comunitarios de Desarrollo (COCODES). Si bien éstos empiezan a funcionar como una iniciativa de ONG para establecer estructuras centrales en las que se resuelvan las divisiones miembros y no miembros de la organización concesionaria, su función realmente evoluciona hacia instancias más de representación amplia de la comunidad donde reflejan los intereses en los asuntos sociales de educación, salud y servicios básicos.

Con el establecimiento del sistema de concesiones comunitarias también se dan cambios en las estructuras a nivel comunitario. Inicialmente existían distintas estructuras informales como comités forestales, en el caso de Árbol Verde, y comités pro-mejoramiento en el de Carmelita. Estos forman la base para el establecimiento de figuras legales, que inician como organizaciones concesionarias de base comunitaria, cuya lógica organizativa era buscar satisfacer las necesidades de subsistencia y

Debido a la ausencia de los organismos del Estado a nivel local, se ha transferido de manera implícita las obligaciones de desarrollo social a las figuras concesionarias. Éstas incluyen, dentro de sus estatutos, reglas sobre la distribución de beneficios a nivel de la comunidad. Sin embargo no existen mecanismos de distribución de dichos beneficios y éstos terminan repartiéndose de acuerdo con la demanda, lo cual es organizado de distintas maneras según el caso. Esto puede dar lugar a

Podemos observar que el conjunto de reglas que influyen en los mecanismos de acceso a los recursos conforman una red en la que confluyen los contratos como reglas formales sancionables, así como los estatutos y los reglamentos internos. También se observa que existen arreglos informales en el manejo de los recursos no maderables y en el mantenimiento de los derechos de exclusión y control de las actividades maderables. Además existe una serie de reglas que se cumplen con base en derechos históricos, como los derechos de asentamiento para las comunidades residentes que demuestran historial de asentamiento de más de 20 años.

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situaciones de clientelismo, corrupción y paternalismo. Por ejemplo, en el caso de la obtención de empleo, en ambas concesiones, algunos miembros se quejan de que se limita la distribución de empleos según la influencia que tienen los miembros de la junta directiva en función. Ambas juntas directivas niegan esta situación, difícil de demostrar, pues se confunde con el desorden de los registros, la escasa transparencia y la ausencia de mecanismos de ajuste de cuentas. Con el establecimiento de los COCODES, en especial dentro de las concesiones con población residente, se convierte a estas organizaciones en receptoras de fondos de inversión social al ser compuestas por un grupo de comunitarios, tanto miembros como no miembros y la distribución del capital es de acuerdo con una planificación aceptada y reconocida por los pobladores de la comunidad. En teoría, esta es la idea, sin embargo el establecimiento del COCODE en la comunidad de Carmelita es muy reciente como para poder comprobar si se han podido resolver estos temas. En el caso de Árbol Verde, la relación es indirecta. Se reconoce la existencia de organizaciones productivas como Árbol Verde y las alcaldías auxiliares, sin embargo los beneficios de carácter social, como donaciones, se distribuyen a través de la membresía. 3.1.2 Papel de redes comunitarias en el fortalecimiento de la organización comunitaria Uno de los aspectos importantes para la gestión y evolución de ambas organizaciones concesionarias descansa en el papel central que ha jugado la organización de segundo nivel y redes comunitarias en el fortalecimiento de la organización comunitaria. En este sentido se menciona una organización comunitaria de segundo nivel que es la Asociación de Comunidades Forestales de Petén, ACOFOP,24 y una red comunitaria que es la Asociación Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería Comunitaria, ACICAFOC. El rol de ambas ha sido de suma importancia en el proceso de adquisición de derechos de usufructo, en la canalización de los reclamos de los grupos comunitarios para poder acceder a los recursos para ambas organizaciones.

24 Para una referencia más amplia del proceso de conformación de ACOFOP y sus principales logros, consultar ACOFOP-CIFOR (2007).

26

El papel de ACOFOP se ha mantenido, en tanto que a través de éste los grupos concesionarios mantienen un espacio de representación gremial que les permite participar en espacios políticos de toma de decisión, más allá de la concesión. De hecho, ACOFOP, al representar el conjunto de organizaciones concesionarias, las proyecta como un sistema comunitario. Por ejemplo, a través del papel que ACOFOP tiene como miembro de la Junta Directiva de la Secretaría del CONAP, o como miembro de la Asociación de ONG de Recursos Naturales y Ambiente de Guatemala, ASOREMA, ACOFOP ha sido central también en velar por el control sobre los mecanismos de acceso, especialmente los derechos de exclusión frente a grupos externos, por ejemplo, de campesinos en búsqueda de tierras para la siembra. Finalmente, otro de los beneficios que se han obtenido a través de ACOFOP, es la incidencia política en los niveles más altos para solucionar las incongruencias de políticas y prácticas, como el caso de los conflictos entre concesionarios y chicleros, las incoherencias entre la normativa de concesiones y la ley de chicle. También fue clave en el proceso de lucha por conflictos con terceros, como en el caso de proyectos de exploración petrolera en Carmelita y la ampliación del Parque Mirador-Río Azul. En ambas ocasiones ACOFOP ha buscado representar y defender los derechos de la colectividad mayor (conjunto de concesionarios) jugando un papel clave como intermediario ante esferas regionales, nacionales e internacionales. 3.1.3 El papel de actores externos Los actores externos incluyen las Organizaciones no Gubernamentales, sobre todo los de conservación, ONG y los entes de cooperación que han invertido fondos y diseñado programas y políticas para el desarrollo en el territorio que comprende la ZUM, dentro de la RBM. Se considera que estos actores fueron clave en la búsqueda de formalización de derechos de acceso a la tierra, como las titulaciones de tierra, los catastros, los ordenamientos territoriales a través de zonas de manejo, las concesiones, tanto de la ZAM como de la ZUM. Además, tienen un papel importante en la transferencia de derechos y el reconocimiento de diferentes formas de acceso local, por ejemplo, los derechos de usufructo a través de contratos de concesión comunitaria. En este sentido, las ONG conservacionistas consideraban que los comu-

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nitarios podían ser mejores aliados para sus objetivos ambientales que los concesionarios industriales. Esta influencia se dio a nivel estratégico en toda la región, y también a nivel local donde se manifiesta de manera diferente en cada concesión.

y de acuerdo a los resultados de Carmelita, se observa un incremento entre las personas que se dedican a esta actividad; es importante que las organizaciones externas que decidan trabajar en las concesiones tomen en cuenta estos aspectos.

El papel de las ONG en ambos sitios de estudio difiere; Carmelita sí contó con una ONG acompañante, Árbol Verde no contó con el apoyo de una entidad con estos objetivos25 aunque sí con apoyo técnico de ONG para ciertas actividades puntuales, como para certificar sus bosques. El papel que estas organizaciones de apoyo técnico jugaron fue clave, especialmente para la formación de capacidades técnicas en temas de aprovechamiento maderable. También fueron clave en ayudar a las concesiones la obtención del sello verde o certificación que formaba parte del paquete de normas legales establecidas en los contratos. Este apoyo es significativo, tomando en cuenta que ambas comunidades el participar de actividades de aprovechamiento maderable era algo nuevo y carecían de capacidades técnicas. El caso de Árbol Verde es interesante, dado que trabajó principalmente con el apoyo de ACOFOP. Aunque sí se vio beneficiada de procesos de capacitación que diversos proyectos otorgaron durante la fase de otorgamiento de concesiones.26

Se puede decir que las ONG también fueron clave como grupos de influencia que inciden ante organizaciones de gobierno para canalizar peticiones locales. Este papel fue importante en el primer período de adjudicación de derechos, en tanto que las comunidades todavía no fueron percibidas como confiables para cumplir con las normas legales y los requisitos establecidos para poder garantizar el buen funcionamiento. Las comunidades crean su propia instancia organizativa de representatividad, ACOFOP, la cual ha jugado un papel importante en el fortalecimiento de las organizaciones que la conforman.

El papel de estos organismos externos fue determinante en la implementación de un modelo productivo que se enfocaba exclusivamente en la madera. El proceso seguido por estos grupos privilegió a aquellos que decidieron trabajar las actividades maderables e ignoró temporalmente a grupos cuyos medios de vida se basaban en el manejo y uso de recursos no maderables así como en la agricultura. Esta ausencia de atención todavía se percibe a nivel local. La actividad principal para los miembros de Árbol Verde continúa siendo la agricultura 25 La ONG acompañante, de acuerdo con los primeros contratos de concesión es una entidad de asistencia técnica y administrativa, dentro de la normativa aprobada en 1994; para la firma de contrato de concesión comunitaria era requerido contar con una ONG de acompañamiento. Esta norma fue modificada en 1998, al eliminarse este requerimiento. Para más información sobre este procesos ver al análisis regional (Monterroso, 2007b). 26 En el análisis regional se hace referencia a un conjunto de proyectos que se implementaron desde el establecimiento de la RBM; a partir del 2000 existe un proyecto, BIOFOR, manejado por Chemoniqz que se enfocó específicamente en fortalecer las capacidades de los grupos concesionarios. Para mayor referencia abocarse al análisis regional (Monterroso, 2007b).

Recientemente se observa que las ONG apoyan actividades focalizadas, orientadas a la transformación de estas organizaciones comunitarias en empresas comunitarias y específicamente apoyan las actividades de intercambio comercial, especialmente la comercialización y la búsqueda de nuevos mercados. Las actividades de vinculación al mercado son importantes para la sobrevivencia de las organizaciones comunitarias, pero el proceso de transformación de estas en empresas sí ha influido a nivel local en sus relaciones comunitarias. En el caso de Árbol Verde, se observa que ésta ha ocasionado una desvinculación con sus comunidades de influencia y limita el conjunto de beneficios que se pueden obtener fuera de la empresa. Esto puede ocasionar problemas de representatividad y equidad en el futuro, en tanto que la división miembro y no miembro afecta la relación que se tiene con el bosque y por ende, la sostenibilidad de sus recursos. 3.1.4 Lecciones aprendidas • Fue posible lograr una combinación de objetivos de conservación y bienestar de las comunidades a través de un cambio en los planteamientos originales para la RBM. La lucha organizada, la deliberación y la negociación por parte de las comunidades y todos los otros actores fueron clave en la conformación de un modelo viable en la ZUM.

• Un elemento clave para este éxito, fue el reconocimiento de derechos locales y parte de las prácticas de 27

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manejo previas de las comunidades residentes, por parte del gobierno. Así, se logró evitar un conflicto mayor y al contrario traer la paz y un mayor grado de gobernabilidad a una región descontrolada.

• La creación o fortalecimiento de la acción colectiva, a través del requerimiento de la creación de organizaciones colectivas comunitarias como receptores de las concesiones, y la transferencia de un gran conjunto de derechos (acceso, uso, y manejo) a estas organizaciones ha sido clave en el fomento de la apropiación local de los objetivos estratégicos del proyecto de la RBM.

• El aumento de la escala y número de concesiones y la posibilidad de funcionar (no sin problemas) como sistema de conjunto ha contribuido a que puedan tener un impacto relevante y duradero sobre los objetivos compartidos entre la conservación y el desarrollo local. • El papel de la organización de segundo nivel es clave, ACOFOP incide en las posiciones iniciales, ampliando el papel de los comunitarios en el proceso concesionario y la escala de su operación, modificando los propósitos del sistema de concesiones. Unificó las múltiples voces comunitarias para canalizar propuestas de cambio ante las instancias gubernamentales. Logró que se diera una evaluación de objetivos planteados basados en la conservación a uno de aprovechamiento de madera y desarrollo de empresas comunitarias.

• La movilización política y la lucha constante permite la socialización, la reivindicación, la internalización del proceso, la generación de nuevos líderes, la formación de capital social para generar acuerdos y darles seguimiento, e innovaciones prácticas.

3.2 Resultados de los cambios en el sistema de tenencia 3.2.1 Indicadores de cambio Para analizar los cambios en el entorno comunitario y los diferentes medios de vida se seleccionó una serie de indicadores que identifican los cambios en variables medibles, los cuales ocurren a partir de la existencia de la concesión comunitaria. Es importante notar que se establece la comunidad como la unidad de análisis 28

para el estudio. De acuerdo a la metodología planteada, estos indicadores se dividen en: indicadores del bosque; indicadores de medios de vida, que buscan analizar cambios en los diferentes capitales –natural, social, económico, físico y humano–; y, finalmente indicadores de equidad, que identifican cambios en términos de distribución y exclusión, vinculados con las relaciones de poder y los mecanismos de participación en grupos etarios y género. 3.2.1.1 Condiciones del bosque Las condiciones del bosque, al momento de la firma de concesión, se determinan a través de planes generales de manejo (Propetén, 1997; NPV, 1999). Estos documentos establecen distinciones de acuerdo al tipo de bosque, al estatus de conservación y a los usos. De acuerdo al plan de manejo, las áreas clasificadas como bosque natural o seminatural son considerados bosques de producción. En el caso de las concesiones estudiadas el 63% en el caso de Carmelita y el 51% en el caso de Árbol Verde, son las áreas sujetas al aprovechamiento forestal maderable. Por otro lado, los bosques de conservación, que corresponden a la extensión restante de bosque, incluyen usualmente bosques bajos, inundables o áreas en recuperación, áreas que usualmente se dedican para el aprovechamiento de productos no maderables. Dichos documentos también establecen pautas específicas para la conservación de la biodiversidad y de sitios de importancia arqueológica. Estas dos áreas corresponden en su conjunto a las zonas certificadas por el FSC. Las concesiones con población residente tienen además áreas específicas asignadas al cultivo agrícola, la ganadería y el área urbana, estas no se incluyen dentro del sistema de certificación. En el caso de las dos concesiones estudiadas, Carmelita es la única que cuenta con una zona agrícola y urbana y esta área representa menos del 2% del área concesionada. En cuanto a la riqueza de especies arbóreas, análisis de muestreo realizados en ambas concesiones indican que se pueden encontrar más de 300 árboles por hectárea, incluyendo las siguientes especies: caoba, cedro, manchiche, hormigo, santamaría, malerio, canchan, amapola y jobillo, estas conocidas por su potencial valor comerciable para el aprovechamiento forestal (Propetén, 1997; NPV, 1999). Estos informes también intentan hacer un recuento de la riqueza biológica en estas unidades de manejo.

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Ambas áreas poseen una amplia composición florística y de fauna. Cabe destacar el número de especies de mamíferos, que sobrepasa las 150 y el de especies de aves, que sobrepasa las 300, además de una cantidad significativa de especies de ictiofauna (Smartwood, 1999, 2004 y 2006). Los anteriores indicadores nos permiten deducir que la condición del bosque en ambas unidades es buena no sólo en términos de la biodiversidad sino también en especies con valor potencialmente comercial. El impacto que las actividades de aprovechamiento forestal sostenible tienen sobre la calidad y cantidad del bosque puede medirse a partir de la actividad de extracción que en este caso se mide a través del volumen extraído de madera. Otro indicador que permite analizar la condición actual del bosque son los cambios de cobertura forestal. Respecto al volumen total de madera extraído, es importante mencionar que tanto la Cooperativa Carmelita como Árbol Verde dependen en gran medida de la extracción de caoba; esto significa que de los volúmenes de árboles extraídos la caoba representan entre un 60% y un 50% del total de madera extraído respectivamente (Monterroso, 2007c). Sin embargo, al hacer un recuento del volumen total de madera por hectárea durante el período de concesión para Carmelita se obtiene un rango entre 0.50 a 2.7 m3/ha, los cuales se encuentran debajo del volumen permitido arriba de los 3 m3/ha de acuerdo a Neels (1998) y Cancino y Maas (2001). Mientras que en el caso de Árbol Verde estos datos varían entre 0,33 y 1,67 m3/ha, también por debajo del volumen permitido. Los ciclos de corta en ambas unidades de manejo van más allá del período del contrato. Esto significa que de acuerdo a los estratos establecidos en las unidades de manejo, que varían de concesión en concesión, pasarán 40 años en el caso de Carmelita y 30 en el de Árbol Verde para que se vuelva al sitio inicial de corta. El diámetro de corta es de 60 cm en Árbol Verde, mientras que en Carmelita es de 55 cm, valores conservadores cuando se revisan los requeridos en otras unidades de manejo de bosque latifoliado.27 En cuanto a la disponibilidad de especies no maderables, en ambas concesiones se analiza a través de parce27 Por ejemplo, en el caso del ejido de Noh Bec, en México, una organización comunitaria reconocida por el manejo sostenible de sus bosques, el diámetro de corta es de 30 cm.

las de muestreo. En el caso de los árboles de pimienta (Pimenta dioica) en Árbol Verde con características para ser cosechadas, es de 7.63 árboles por hectárea. Según estos datos, se calcula que en la unidad de manejo se podría obtener una producción de 764 quintales anuales. Respecto a la existencia de árboles de chicozapote (Manikara zapota), se calcula que dentro de la unidad de manejo de Árbol Verde existen aproximadamente 10 árboles/ha a partir de los cuales se calcula que se podría obtener una producción anual de aproximadamente 500 quintales. La existencia de árboles de chicozapote en Carmelita es mucho mayor entre 38.5 a 66.8 árboles/ha, con una producción entre 720 y 1,500 qq/año. En relación con las existencias de la especie Chamaedorea, se calcula que existen unas 300 hojas aprovechables por ha, para la especie de xate macho (Chamaedorea oblongata) en Árbol Verde, mientras que en Carmelita la densidad es mucho más alta ya que puede llegar a extraerse hasta 2,000 palmas/ha (NPV, 1999; Neels, 1998). Por los datos anteriores podemos concluir que el potencial de extracción de productos no maderables es alto para ambas concesiones, siendo mucho más alto en el caso de Carmelita, tanto para el chicle como para el xate. Los datos sobre cambios de uso de la tierra en las concesiones estudiadas respecto a otras unidades de manejo, la Zona de Usos Múltiples y otras zonas de manejo (por ejemplo los parques nacionales) arrojan datos interesantes. La cobertura forestal del departamento de Petén tiene una importancia geoestrátegica tanto por su ubicación dentro de la selva maya como a nivel nacional. Según datos del último mapa de cobertura forestal, el 62.9% del departamento se encuentra cubierto por bosques latifoliados. En su conjunto los bosques de Petén representan 51.9% del total de la cobertura forestal nacional. La tasa promedio de deforestación es de 47,000 ha/anual (UVG et al., 2006). Al analizar dónde se ubican los principales cambios de cobertura en la RBM (gráfica 1, pág 30), podemos ver que los principales cambios de cobertura se dan en la Zona de Amortiguamiento. Sin embargo, cuando comparamos los cambios que se han dado en los parques nacionales28 más importantes, debido a que representan el 63.30% de la Zona Núcleo (cerca de 473,000 ha), podemos observar que se han dado mayores cambios en éstos 29

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en comparación con la Zona de Usos Múltiples donde las comunidades han estado manejando unidades de manejo. Esto nos hace cuestionar el éxito de los diferentes modelos de manejo. De uno más centralizado en donde el CONAP asume la responsabilidad compartida con ONG

do a partir del 2000, mientras que en el Parque Sierra de Lacandón (PSL) la dinámica de cambio de uso de la tierra es un poco más estable. Estos datos se pueden var también obser en los mapas elaborados por el Centro de Evaluación y Monitoreo del CONAP. (Ver mapa 5)

Gráfica 1 Cambios de uso de la tierra en diferentes unidades de manejo de la RBM*

Si tomamos la incidencia de incendios, la superficie quemada vs. los puntos de calor detectados en las diferentes zonas de manejo (ver mapa 6) observamos una diferencia dramática. La ZUM muestra una tendencia más estable en comparación a los parques nacionales, en particular el parque Laguna de Tigre (gráfica 3). Es interesante observar, que los incendios han sido más severos en este Fuente: Elaborado con base en datos publicados por WCS et al., 2005. parque en comparación con *Se incluyen los datos que corresponden al Parque Nacional Laguna de Tigre y el Parque Nacio- la Zona de Amortiguamiento nal Sierra de Lacandón que representan más del 60% de las Zonas Núcleo de la RBM. (ver superficie quemada en la RBM, a pesar de que el númede conservación, representado por los esquemas de parques nacionales vs. uno compartido Mapa 5 con una serie de actores locales. Muestra de la probabilidad de deforestación en la RBM 2000 - 2005 Los mismos resultados se observan cuando analizamos el cambio de uso de la tierra a partir del porcentaje promedio anual de cambio de uso de suelo (gráfica 2). Los porcentajes de áreas afectadas por deforestación se encuentran mucho más altos en la Zona de amortiguamiento, los datos obtenidos para la ZUM se encuentran nuevamente por debajo de los datos obtenidos para ambos parques nacionales analizados. En el caso del PNLT (Parque Nacional Laguna del Tigre) muestra una tendencia de incremento Fuente: CEMEC, 2001 de la deforestación que se ha acentua28 Para los efectos de este estudio se han utilizado para mostrar el papel de los Parques Nacionales específicamente los datos que corresponden al Parque Nacional Laguna del Tigre y el Parque Nacional Sierra de Lacandón, que representan en su conjunto más del 60% de la superficie total de la Zona Núcleo.

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ro de puntos de calor detectados es mucho mayor en esta zona de manejo gráfica 4). Es evidente, entonces, que las zonas de manejo comunitario de bosque han tenido resultados efectivos de sus inversiones en el control de incendios. Esto confirma que el papel que han tenido los grupos comunitarios en proteger los bosques en la Zona

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Gráfica 2 Porcentaje anual de cambios de uso de la tierra en las Zonas de Manejo de la RBM

Cambio de uso de la tierra (% anual de cambios) en la RBM 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 90-93 93-95 95-97 97-00 00-01 01-02 02-03 03-04 04-05 Año

Zona de Amortiguamiento Parques Nacionales* Zona de Usos Múltiples

Fuente: Elaborado con base en datos publicados por WCS et al., 2005.

Mapa 6 Incidencia de incendios en la RBM (2003-2005)

Gráfica 3 Puntos de color por unidad de manejo

5000 4000

Parque Nacional Laguna del Tigre

3000

Parque Nacional Sierra del

2000

Lacandón

1000 0

Zona de Amortiguamiento

2003

2004

2005

Zona de Uso Múltimple

Año

Gráfica 4 Superficie quemada (2003-2005) Superficies quemada en la RBM 2003-2005 70 % de la unidad de manejo quemada

Números de puntos de calor

Puntos de calor por unidad de manejo, RBM (2003-2005)

Parque Nacional

60

Laguna del Tigre

50

Parque Nacional Sierra de Lac andon

40

Zona de

30

A m ortiguam ient o

20

Zona de Uso M últiple

10 0 2005

A ño

2003

Fuente: Elaborado con base en datos publicados por wcs et al., 2005. 31

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de Usos Múltiples ha sido determinante en el control de incendios. Otros indicadores que servirían para apoyar la discusión sobre el éxito de estos modelos en recuperar la gobernanza en la RBM podrían incluir el volumen de tala ilegal, la incidencia del saqueo arqueológico o el grado de existencia de mercados de tierras ilegal. Aunque no contamos con datos cuantitativos para la región de la Zona de Usos Múltiples, la percepción de los actores sociales es que la situación de ingobernabilidad afecta mucho más a los Parques Nacionales en cuestión en comparación con las unidades de manejo. Otros autores (Bray et al., 2008) apuntan a la discusión sobre estabilidad de cobertura forestal en zonas de manejo comunitario tanto en Petén como en México, resaltando el éxito de estos modelos comunitarios como esquemas que logran coincidir los intereses de conservación y desarrollo. 3.2.1.2 Cambios en los medios de vida Los indicadores de medios de vida se utilizan como sistema para la clasificación de acuerdo con cinco formas de capital: humano, físico, financiero, natural y social.29 De ellos se seleccionó una serie de indicadores para discutir a profundidad. Para poder incorporar la percepción de los comunitarios respecto a los cambios en sus medios de vida, utilizamos también talleres con grupos específicos (mujeres), entrevistas en profundidad con los ancianos de la comunidad y entrevistas con pobladores de la comunidad (miembros y no miembros de la organización concesionaria). Sobre el capital humano y social Para analizar posibles cambios producidos por las organizaciones concesionarias analizadas en estos aspectos se analizaron específicamente inversiones en educación y otras formas de capacitación.

29 El capital natural se discutió en la sección anterior sobre las condiciones de bosque. Se considera que los temas de género y aspectos distributivos están relacionados con el tema de capital social, sin embargo fue decisión resaltar estos temas definiendo indicadores específicos para discutir la situación dentro de las concesiones.

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Al analizar los datos del Censo 2001 para la RBM relacionados con educación y compararlos con los datos obtenidos a nivel de la escuela local vemos que la tasa de analfabetismo en el 2001 para ambas concesiones se encontraba cerca del 40% (CEMEC, 2001). A partir de los datos analizados durante el año 2007 muestran que la tasa de analfabetismo se ha logrado disminuir considerablemente en Carmelita donde éste disminuye a 32.8%, mientras que en el caso de los miembros de Árbol Verde, existe poca variación. Se observa una incidencia de escasa escolaridad en las personas mayores de 35 años. También hay una diferencia entre el nivel de escolaridad. En el nivel primario, los costos, referidos a los sueldos de los maestros, la refacción escolar y el material, son asumidos por el gobierno, a través de la municipalidad local. Sin embargo, en el caso de Carmelita la inversión en becas para estudiantes a partir del nivel básico y vocacional ha apoyado mayores niveles de escolarización en los jóvenes de la comunidad. La forma en que se abordan los requerimientos de educación y otros aspectos sociales, difiere en ambas organizaciones. Mientras que dentro de los estatutos de la Cooperativa Carmelita se establece que el 10% de las utilidades debe estar asignado a inversiones en educación, Árbol Verde establece que se apoyarán procesos de capacitación pero sin indicar la forma y el monto que debe asignarse. Para el caso de Carmelita, entre el año fiscal 2002 al 2005 se tiene una inversión total de US$9,815.55 (Q74,500), que representa una inversión en educación asignada específicamente a dar becas de estudio. El programa de becas cuenta con ocho profesionales graduados del nivel medio, esto nos indica que el número de personas de la comunidad con este nivel de educación se duplica desde el censo 2001. En el año en curso tienen un programa de becas que apoya a diez estudiantes en el nivel medio. Además la comunidad cuenta con un técnico forestal con grado universitario, que es quien asiste al regente forestal como contraparte comunitario. En el caso de Árbol Verde, no se pudo determinar específicamente la inversión en educación. Sin embargo, Stoian y Rodas (2006b) reportan que para el 2003 un 8.2% de las utilidades corresponde a inversión social. En ninguna de las dos concesiones estudiadas se cuenta con un plan de inversión social que determine de manera prioritaria las líneas de apoyo, por ende los aportes se dan bajo un sistema de demanda. Los principales apor-

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Tabla 2 Distribución de jornales producidos en las concesiones estudiadas

S/I = Sin información Fuente: Stoian y Rodas, 2006 a y b; entrevistas de campo

tes se clasifican en aportes a escuelas (principalmente en madera), préstamos personales por enfermedad y gastos funerarios, entre otros. Sobre el capital físico y financiero

datos de Stoian y Rodas (2006a y b). De acuerdo con estos datos, la actividad que generó más jornales durante ese año fue el procesamiento de la madera (28%), seguida por la extracción que generó cerca del 25% del total de jornales generados. La gráfica 5 muestra la evolución del empleo respecto al año 2007 para el caso de Árbol Verde. Cuando analizamos la evolución del costo del jornal de trabajo en las actividades productivas principales (Ver gráfica 6, pág 34) observamos que el jornal que pagan los concesionarios es mucho mayor que aquel ofrecido por las actividades agrícolas y el establecido por ley como salario mínimo. En comparación de los dos casos el jornal se paga mejor en Carmelita que en Árbol Verde.

Además en la comunidad de Carmelita se observan cambios en las actividades productivas a las que se dedican los miembros de la comunidad. Mientras que a principios de 1990, no había nadie de la comunidad (de acuerdo con los pobladores) que se dedicara a la actividad forestal dentro de la concesión. En la actualidad más del 50% se involucra en alguna par-

Tanto los miembros como los no miembros de ambas organizaciones mencionan que el principal aporte de las organizaciones concesiona­ rias pue­­­­de darse de diversas formas: la que es más reconocida Gráfica 5 es la generación de empleo, esta Número de jornales creados por la Concesión árbol Verde (2003-2007) conjuntamente con las inversiones sociales a nivel de la comunidad son percibidas tanto por miembros como no miembros. Otras como la repartición de dividendos y la reinversión en la empresa comunitaria son percibidas únicamente por los miembros. En el caso del empleo, la tabla 2 muestra la distribución de los jornales generados en Carmelita y Árbol Verde entre miembros y no miembros según actividad durante el año 2003, conforme

33

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Gráfica 6

Evolución del Costo del Jornal en Concesiones estudiadas 2002-2007

Fuente: Datos de campo

En lo que respecta a los productos no maderables, por ser el recurso con historia de extracción más antigua, se analizan los cambios en la dinámica de aprovechamiento. Al analizar la evolución de la extracción de chicle durante el período de 1990-2000 (ver tabla 3, pág. 35) se observa que una baja considerable (del 77% en comparación con la producción anterior) en la extracción del latex, coincide con los años en que se firma el contrato de concesión. Sin embargo, de acuerdo con los miembros de Junta Directiva actual, esto es producto de una baja en la demanda en el mercado, de pocos incentivos para involucrarse en una labor que requiere de gran esfuerzo físico y de ausencia temporal de la comunidad que se ubica frente a nuevas perspectivas laborales, producto de la actividad forestal. Estos datos concuerdan con Mollinedo et al.,

te del proceso de aprovechamiento de madera, ya sea en la extracción, el transporte, o la transformación y comercialización. Esto ha incidido en que disminuya el número de personas que se dedican a la extracción de productos no maderables, como se observa en la gráfica 7. Un aspecto interesante del estudio es que siendo Carmelita una comunidad en donde ha existido muy poca agricultura, el número de personas (aunque no así la extensión) que realizan alguna actividad agrícola ha aumentado. Este dato es importante en tanto que si esta tendencia existe en el caso de Carmelita se puede suponer, y así lo manifiestan actores a nivel local, que la cantidad de personas que se dedican a la agricultura en otras concesiones con historias productivas diferentes, ha ido en aumento requiriendo atención especial. Fuente: Datos de campo Finalmente en lo que respecta a la importancia del bosque para el ingreso familiar; la dependencia del bosque en la comunidad de Carmelita es mucho mayor, siendo en promedio superior al 90% (Monterroso, 2007c). Mientras que en el caso de Árbol Verde el aporte de la actividad forestal a la economía familiar de los miembros de la organización concesionaria varía entre un 35% a un 50%. 34

Gráfica 7

(2002:17) y Hurtado (2007), que señalan una tendencia a la baja en la demanda de este producto en los mercados internacionales. Los datos presentados en la tabla 3 y gráfica 8 muestran que antes de 1998 los volúmenes de latex extraídos de chicozapote superaban las cantidades sugeridas por los estudios del plan de manejo, que varían entre

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gastos de operación, los gastos de inversión social, obligatorios según la Ley de Cooperativas más los gastos de pre-inversión que son aquellos dedicados al próximo aprovechamiento. El restante se divide entre el número total de miembros y se entregan a final de año en la última asamblea. Mientras que los dividendos entregados en la comunidad de Carmelita varían entre US$150 y US$250 (Q1,100 y Q1,875), en Árbol Verde han superado los US$500 (Q3,750) anuales durante los últimos años.30 Esto se debe a diversas razones, en particular aquellas que tienen que ver con el manejo de la empresa comunitaria. Mientras que Árbol Verde muestra una implícita política de disminución de costos de operación, Carmelita ha priorizado la producción de jornales, aumentando considerablemente los costos de operación (para más información ver sección 3.3 sobre el Modelo de Manejo).

Tabla 3 Volúmenes e ingresos derivados de la extracción de chicle entre el período de 1990-2000

Fuente: Mollinedo et al. 2002

720 a 1,500 qq/año. Esto puede evidenciar que además de las restricciones del mercado por variaciones en los precios y la demanda del producto, tal como indicaran los miembros de la junta directiva hay una sobre-extracción que pudo afectar la disponibilidad del producto. También se podría apuntar a que estas bajas coinciden con el intento de adaptar los volúmenes especificados en el plan de manejo, regulando la extracción. En este sentido, ambos argumentos son suposiciones que requirirían de futuros esfuerzos de investigación. En la actualidad a partir del año 2003 la Cooperativa está comercializando chicle en bloque con otras concesiones a través de ACOFOP. Los ingresos por venta de madera han ido evolucionando a lo largo de los años. La gráfica 9, muestra la evolución del ingreso por venta de madera en la Concesión de Carmelita. A estos ingresos brutos hay que restarles los

Gráfica 8 Producción de chide en la Unidad de Carmelita (1990-2000)

Fuente: Mollinedo et al. (2002).

Gráfica 9

Ingreso por venta de madera en la concesión de Carmelita (US$)

Fuente: Cooperativa Carmelita

30 Como punto de referencia para esta sección es importante mencionar que en Petén el ingreso bruto promedio varía entre los US$1,000 y US$1,500. En un estudio elaborado por el Programa para el Desarrollo Sostenible de Petén (PDS, 2000 en Chemoniqz, 2003:6) se calculó un ingreso bruto de Q8,604. Mientras que un estudio más reciente elaborado por Corzo y Schwartz (2008) indica que entre el 2000 y el 2003 el ingreso promedio neto varía entre Q7,200 y Q10,800. Esto implica que de acuerdo a los datos obtenidos para el 2000 y el 2003, el dividendo cae dentro del 40% o 50% del ingreso bruto mensual para la mayoría de las familias peteneras.

35

Gráfica 10 Evolución de la membresía en la Cooperativa Carmelita (1997-2007)

3.2.1.3 Aspectos distributivos y de género Para analizar los niveles diferenciados de participación entre hombres y mujeres, así como la distribución de beneficios se compararon dos indicadores. El primero analiza la incorporación, tanto de hombres como mujeres al registro de miembros de las organizaciones concesionarias desde que se establece. Los resultados en la gráfica10 muestran que en el caso de Carmelita el número de miembros de la Cooperativa se ha incrementado tres veces en los últimos tres años, incorporando a más del 80% de las familias en la comunidad. En este mismo sentido, se observa que la participación de las mujeres se incrementa de un 14% de representatividad en el acta constitutiva llegando a representar casi el 50% del total de los miembros en el 2007.

Fuente: Cooperativa Carmelita

Gráfica 11

Fuente: Asociación Sociedad Civil árbol Verde.

Desde el 2000, año en que se establece Árbol Verde se incrementa el número de miembros en cerca de un 60%. En cuanto a la participación de las mujeres dentro de la organización pasan de representar el 8% del total de miembros en el 2000, a ser cerca del 15% en el 2007. A partir del año 2001 se restringe los nuevos ingresos y aproximadamente a partir del 2003 se genera una nueva dinámica de ingreso de no miembros, por la compraventa de derechos. En lo que respecta a la participación de mujeres en lugares de toma de decisión, se utilizó como parámetro

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el número de mujeres que participan en las comisiones de trabajo dentro de la junta directiva o dentro de los comités de trabajo que conforman el consejo de administración. En Árbol Verde, aunque el número de mujeres miembros es mucho menor en relación con los hombres, desde que iniciaron actividades se han mantenido una o dos mujeres dentro de los puestos de la junta directiva y también dentro de las comisiones de trabajo de la asociación. En el caso de Carmelita, de los cinco puestos clave que conforman las juntas directivas por ejemplo (presidente, vicepresidente, secretaria, tesorero y vocal I) entre 1998 y 2007 se da una participación promedio de una a dos mujeres (entre el 20%- 40% sobre el total de los miembros), en los diferentes puestos. En la administración en curso se encuentra una sola mujer, ocupa el puesto de vicepresidenta, tiene una experiencia de cinco años de trabajo en puestos de la cooperativa. A nivel cualitativo se puede mencionar que más allá del número absoluto de mujeres miembros y/o participando en juntas directivas y comisiones de trabajo existen mujeres que se han destacado tanto en Carmelita como en Árbol Verde como lideresas que se han capacitado en distintos ámbitos del manejo forestal, desde el manejo de la madera así como el control de la extracción de los productos no maderables. Estas mujeres se han convertido en portavoces de los grupos comunitarios y

Tabla 4 Participación de mujeres en las diferentes organizaciones comunitarias de Carmelita

en importantes pilares del proceso de manejo comunitario como parte también del equipo de líderes comunitarios de ACOFOP. 3.2.2 Lecciones aprendidas • El supuesto inicial del rol de las comunidades de manejar un área de bosque que funcionara como zona de amortiguamiento a las áreas núcleo (Áreas protegidas) suponía que habría mucho menos disturbios en los últimos que en los primeros. Para algunas áreas protegidas (especialmente en los Parques Nacionales Sierra de Lacandón y Laguna del Tigre ver sección 3.2.1.1) el resultado es al revés. Estos parques se encuentran más amenazados frente a cambios de uso de la tierra e incendios que las concesiones comunitarias. Esto indica que mientras los Parques (AP´s) han sufrido una situación de acceso abierto, la mayor parte de las áreas bajo un régimen de CFC han preservado mejor el bosque y la gobernabilidad.

• Aunque no se puede explicar el resultado a partir de sólo los cambios en la tenencia, sin tomar en cuenta las inversiones externas en el modelo de manejo y producción, es claro que la reforma en la tenencia con la masiva transferencia efectiva de derechos a las comunidades creó la condición inicial y fundamental para poder llegar al siguiente paso. Sin estos derechos consumados, es difícil imaginar que las comunidades residentes y no-residentes se hubieran interesado en proteger y manejar el bosque como ha resultado. • La apuesta detrás del modelo concesionario que pondría a los comunitarios como los actores directos en la producción maderera y que los beneficios obtenidos serían suficiente para frenar la tala ilegal y la deforestación ha sido correcto para las concesiones

estudiadas. Tomado en su conjunto, la creación de empleos, la capacitación organizativa y técnica y los ingresos obtenidos aparentan ser suficientes como para estimular a los concesionarios ejercer su rol de protectores del bosque.

• Es importante considerar los otros ingresos provenientes de recursos forestales, como los no maderables.

• Un logro frecuentemente obviado en el análisis de los resultados es que las comunidades y sus organizaciones concesionarias han logrado desarrollar una capacidad de gestión muy superior a lo que existía antes de la creación del sistema de concesiones. Estas destrezas han permitido que sean capaces de actuar en campos más amplios que sólo el aprovechamiento de madera o empresas maderables.

3.3 El modelo de manejo 3.3.1 Aprovechamiento de recursos maderables Las organizaciones concesionarias controlan los procesos de la cadena del valor desde las actividades de aprovechamiento, la corta y el transporte de los sitios de extracción en el bosque hacia los aserraderos comunitarios, en donde se comienza el proceso de transformación. También controlan el proceso de comercialización. A nivel individual, tanto miembros como no miembros de las comunidades de influencia de ambas organizaciones concesionarias participan como trabajadores. Además los miembros obtienen beneficios de la repartición de los dividendos. En cuanto al papel que han tenido los agentes externos, las instituciones de gobierno participan en velar porque las regulaciones que aplican dentro de la ZUM y áreas protegidas se cumplan, siguiendo los pasos descritos antes. 37

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Las ONG jugaron un papel importante en el inicio al proveer asistencia técnica, especialmente en las fases de aprovechamiento y transformación. Algunas ONG buscaron posteriormente fortalecer las actividades de comercialización, pero surgió desconfianza por el sistema paternalista y poco transparente, que según algunos concesionarios, generaba condiciones de competencia entre los grupos. En los últimos años se ha fomentado el apoyo de ONG para fortalecer las actividades de la FORESCOM, una empresa comunitaria conformada por nueve organizaciones, incluyendo concesiones comunitarias y cooperativas en la Zona de Amortiguamiento. La búsqueda de nuevos mercados fue uno de los objetivos centrales del establecimiento de la FORESCOM. En la actualidad, adicionalmente a esta actividad, la empresa otorga servicio de regencia, evaluación grupal de certificación31 y servicios de transformación industrial como el secado.

3.3.1.1 Los procesos El esquema 2 describe los principales procesos y actores de la cadena del valor para la madera en las dos concesiones comunitarias de estudio. Como se puede observar, las organizaciones comunitarias controlan los procesos de la cadena del valor iniciales, la extracción, el procesamiento y el nivel inicial de comercialización.

Se describe en la tabla 5 los costos asociados con cada proceso. Como se puede observar los costos mayores se asocian con los procesos de extracción y procesamiento. Siendo los costos de extracción mayores en el caso de Árbol Verde con respecto a Carmelita. Esto se puede explicar en tanto que la Unidad de manejo de Árbol Verde se encuentra a 80 kms de la comunidad de El Caoba, en donde se encuentra el aserradero. De acuerdo con los datos de Stoian y Rodas (2006b), los costos de transporte representan el 45% de los rubros asociados con la extracción. Esta situación es contraria a los costos de procesamiento, en que los costos de Carmelita son mayores a los Esquema 2 de Árbol Verde. De acuerdo Descripción de los principales procesos y actores de la cadena del a Stoian y Rodas (2006a), valor de acuerdo con sus diferentes escalas los altos gastos en Carmelita están asociados con el pago de jornales. Proceso de aprovechamiento

31 Esta es una modalidad de certificación que permite inscribir a un grupo bajo la misma certificación, reduciendo así los costos asociados con las evaluaciones. En la actualidad, FORESCOM maneja una certificación grupal en la que se encuentran inscritas tres organizaciones concesionarias.

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Las actividades del proceso de aprovechamiento incluyen la corta, la tumba, el arrastre y el transporte desde el área de aprovechamiento en la unidad de manejo, hasta el aserradero en donde se procesará la madera. De acuerdo con los datos que se muestran en la tabla 5 el volumen extraído varía en ambas concesiones, siendo mayor en Carmelita respecto de Árbol Verde. Otra diferencia significativa es el volumen aprovechable por hectárea, siendo significativamente mayor en Carmelita. Esta diferencia está relacionada con el número de árboles extraídos. De acuerdo con los planes de mane-

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Tabla 5 Comparación de costos a nivel de organizaciones concesionarias (datos del año 2003)

Fuente: Datos obtenidos de Stoian y Rodas (2006a y 2006b)

jo consultados, las condiciones del bosque tienen mejor calidad en Carmelita respecto de Árbol Verde en que los volúmenes de caoba son menores (NPV, 1999; Propetén, 1997). La dependencia de la especie de caoba es mayor en Carmelita, supera el 60% respecto de Árbol Verde que alcanza un 50%. Otro dato interesante es el número de especies que se aprovechan que en Árbol Verde es de seis especies, mientras que en Carmelita es de tres.

Comercialización Los principales mercados de madera son extranjeros, especialmente la empresa Rex Lumber de Estados Unidos, quien es el principal comprador en ambas comunidades. Un gran porcentaje de la madera es destinado para la exportación. Una razón para esto es que la competencia con madera ilegal a nivel nacional influye en costos muy bajos de producción, respecto de los grupos que siguen las regulaciones oficiales, tales como la certificación y el pago de impuestos, lo que incrementa los costos de producción considerablemente. Este es un desincentivo grande para que las organizaciones locales vendan su producción a nivel local. Por eso, el mayor porcentaje de caoba y cedro extraído se exporta. Los productos que se destinan especialmente para el mercado local y nacional son los rechazos de la caoba y cedro, porciones que debido a ciertas características, como el tamaño, no cumplen con los estándares de exportación y especies secundarias de mercados poco desarrollados.

Proceso de transformación De acuerdo con datos de Mollinedo et al., (2002) en las concesiones comunitarias se han seguido tres opciones: 1) venta sin aserrar, lo cual implica la venta en pie, o en flitch; 2) contratación de un tercero para aserrar, usualmente una empresa local del área central o alquiler de equipo; y, 3) aserrar ellos mismos, lo cual implica adquirir primero un aserradero. Carmelita vendió madera en flitch los primeros años y posteriormente alquiló un aserradero local, hasta que adquirió el suyo en el 2003. Árbol Verde contrató los servicios de una empresa local previo a la adquisición de su aserradero. De acuerdo con los datos de Mollinedo et al. (2002) la diferencia respecto a la venta de árboles en pie es de US$0.91/pie tablar, respecto de la venta de madera aserrada, US$ 1.65/pie tablar en el 2002.

Tabla 6 Información sobre los volúmenes extraídos y la dependencia del caoba vs. otras especies en las organizaciones concesionarias estudiadas

Fuente: Cálculos a partir de NPV (1999); Propetén (1997); CONAP (2007, datos no publicados)

32 Esto incluye, de acuerdo a los informes financieros, el pago de derechos a CONAP de acuerdo a la firma de contratos (Ver tabla 8)

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vo. Se estableció como una relación legal-empresarial olvidando la relación social que caracteriza a estos grupos comunitarios. Por ende, hasta la fecha la FORESCOM se estableció por un ritmo de cumplimiento artificialmente establecido por la entidad donante que no ha respondido las expectativas de las organizaciones comunitarias concesionarias. En ambos casos la única producción que se ha vendido a través de FORESCOM es aquella a la que los concesionarios no encontraron mercado. De acuerdo con esto, los costos de transacción relacionados con la comercialización conjunta a través del esquema actual con la FORESCOM son menores que los posibles beneficios.

Tabla 7 Distribución de los mercados de venta de madera en concesiones estudiadas

La organización para la comercialización se crea a partir de los miembros de la organización concesionaria a través de su junta directiva. Existe además un gerente, que no es miembro de la organización, que se encarga de realizar todos los trámites y negociaciones conjuntamente con el representante legal o presidente de la junta directiva. En Árbol Verde existe un comité específico de comercialización, que tiene el objetivo de analizar las propuestas y las negociaciones. La formalización de las negociaciones se realiza a través de convenios simples de compra y venta, para evitar los altos costos de transacción relacionados con los gastos de representación legal requeridos para los contratos de compra y venta. Existe la tendencia, en ambas organizaciones, de establecer relaciones de confianza con un único comprador, Rex Lumber, a quien le venden un gran porcentaje de la madera de exportación. Éste trabaja a nivel local a través de un representante que se encarga de hacer las negociaciones. A pesar de que ambas organizaciones tienen el mismo comprador, los términos de negociación son diferentes. Carmelita vende su producto puesto en el puerto, esto significa que la Cooperativa cubre un 50% sobre los costos de transporte entre el aserradero y el puerto de embarque, mientras que Árbol Verde vende el producto puesto en el aserradero, no asumiendo ningún costo asociado con el transporte. Ambas organizaciones cubren los costos de la papelería requerida para la exportación del producto. Esto implica que el producto es entre US$ 0.05 y US$ 0.10 más alto para Carmelita que para Árbol Verde. Los mercados adicionales, especialmente para especies poco conocidas o maderas secundarias, con los que empieza a trabajar Árbol Verde fueron contactos adquiridos, según Stoian (2006b), a través de FORESCOM. La forma en que se estableció esta empresa comunitaria, fue caracterizada por un proceso que no respondió a los tiempos comunitarios ni a la gestión que se necesitaba en las comunidades para asumir un riesgo colecti-

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En cuanto a los costos de inversión, se han seguido diferentes estrategias. Árbol Verde decide no repartir beneficios hasta después de tres años, cuando la organización estuviera capitalizada. Esto les permite adquirir su aserradero en este período y cubrir sus costos de operación. Carmelita solicita anticipos de Rex Lumber para obtener su aserradero y ésta les otorgó hasta un 60% sobre el valor del volumen de madera de caoba y cedro en el 2003. En la actualidad ambas organizaciones obtienen un porcentaje de sus costos de inversión de la banca local, en el caso de Árbol Verde representa un 10% de los costos de inversión, mientras que en Carmelita éstos pueden alcanzar hasta un 30%. El papel de ACOFOP para negociar estos créditos fue clave durante el proceso de acceso –por primera vez en la región– a crédito formal. Sin embargo, ahora la banca nacional permite utilizar el volumen de madera incluido en los POAs como garantía de pago. 3.3.2 Las limitaciones del marco regulatorio: costos de transacción De acuerdo con las hipótesis de trabajo, los marcos regulatorios formales tienden a favorecer los intereses de grandes empresas privadas sobre pequeñas empresas comunitarias, al haber sido confeccionados con sesgos a favor a las condiciones de los primeros. En este sentido, normalmente las instituciones informales a nivel local juegan un papel importante en el acceso, el uso, el manejo y los beneficios, en términos de prácticas tradicionales y normas, a través de relaciones sociales informales como el clientelismo y la captura de élites que median el acceso y los procesos de toma de decisión. Los marcos

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regulatorios formales fallan al no tomar en cuenta esta realidad y, por ende, dan lugar a prácticas de facto. Una mejor consideración de las instituciones informales no necesariamente implica la formalización, sino el reconocimiento de lo existente. Este reconocimiento puede significar mayores incentivos para el buen manejo de los recursos. Para poder analizar y comprobar estas hipótesis, utilizamos el método de análisis de costos de transacción. Éste se realizó sobre la madera, que es el principal producto en estas comunidades. Para poder analizar el tema de los arreglos institucionales se identificaron cuáles son los arreglos informales para obtener permisos legales, reglas de actores externos como las ONG y los proyectos de cooperación internacional. Según lo que plantean los informes comunitarios, por estar dentro de la zum, el sistema de concesiones se rige por una normativa y política específica, que es la de concesiones forestales de la zum. Estos documentos describen los requisitos que se deben cumplir para firmar un contrato de concesión (exante), así como mantenerlo vigente (expost). Una descripción detallada de los principales objetivos, beneficios y responsabilidades que deben cumplir las organizaciones concesionarios se encuentra en los contratos de concesión firmados entre el CONAP y la organización de base comunitaria. Los costos de transacción, referidos a los pasos que las organizaciones concesionarias deben cumplir, así como los estándares establecidos para adquirir la certificación son altos y rígidos no sólo en términos del costo económico sino también del tiempo que deben dedicar al cumplimiento requiriendo arreglos y alto nivel de organización interna. Una de las diferencias importantes que se observan en esta regulación formal son las diferencias entre dichos contratos. Algunas de estas diferencias se mencionan en la tabla 8. Estas discrepancias pueden dar origen a interpretaciones diferentes sobre los contratos como instrumentos legales. También se pueden mencionar los vacíos existentes, por ejemplo, Melini (comunicación personal) menciona que un problema legal grave asociado con estos instrumentos de regulación formal es la ausencia de sanciones graduadas que permitan analizar qué pasa cuando existe incumplimiento de los diferentes

Tabla 8 Comparación de los contratos de concesión comunitaria estudiados

Fuente: Cooperativa Carmelita, 1997; Árbol Verde, 2001

requisitos y normas establecidos. La única sanción que se menciona es la cancelación del contrato. Otro problema importante ya mencionado es la incongruencia con otros marcos legales, se menciona como ejemplo los problemas que existen con la Ley del Chicle. La revisión de estos marcos para evitar incongruencias implica un costo de representación legal, cuando se dan diferencias entre los actores. Sin embargo, hasta el momento estos costos se han cubierto por parte de ACOFOP. Con respecto al caso del tema Mirador se habla de hasta US$100,000 durante el período 2002 y 2005 de costos asociados con la movilización, la representación legal y la difusión (ACOFOP-CIFOR 2007). Estos costos toman en cuenta los aportes de las doce concesiones comunitarias, más los costos de ACOFOP. La movilización colectiva de las organizaciones concesionarias ante presiones externas, incluyendo las respuestas hacia marcos regulatorios incongruentes, ha sido uno de los factores clave del proceso concesionario y marcan una reducción de los costos de transacción que involucraría este tipo de movilización a nivel individual. Para poder comparar los datos obtenidos en los estudios de caso analizados, en relación con los costos de transacción, se presenta la Tabla 9. En esta tabla se discuten los costos incurridos exante y expost. Adicionalmente se incluyen los costos de transacción relacionados con el intercambio comercial de la madera.

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Tabla 9 Comparación del análisis de costos de transacción a nivel de los estudios de caso

Aunque los costos de transacción inicial fueron cubiertos gracias al aporte de grupos externos, especialmente ONG, ACOFOP tiene un papel importante en la formalización legal de las organizaciones, lo cual implica la canalización de asistencia legal y los costos de representación. Posteriormente los principales costos de transacción están asociados con los gastos de certificación y con la exportación de los productos. 42

El papel que tienen las autoridades de gobierno es importante, especialmente el CONAP, es reconocido como favorable, sin embargo, en lo que respecta a otras instancias especialmente las instituciones judiciales y de seguridad, se consideran como obstaculizadores. Por lo general las organizaciones concesionarias estudiadas siguen los procedimientos legales establecidos, sin embargo como se describe en los estudios de caso (Monterroso, 2007c) sí existen arreglos informales que les permiten evitar situaciones de conflicto, especialmente con los agentes de seguridad. Según datos obtenidos en campo, existen estrategias como dar “ayudas” a los agentes de seguridad que se van encontrando en el camino, lo cual consiste en “complemento de salarios”. Otra estrategia es asegurarse que en los camiones que se dirigen hay una o más personas de la organización concesionaria, incluyendo alguien de junta directiva. Sin embargo, para los casos estudiados estos problemas se dan especialmente para aquellas organizaciones que venden su madera puesta en el puerto, en este caso Carmelita, ya que las mayores dificultades, según entrevistas realizadas, se encuentran en la dirección al Atlántico a la salida del departamento de Petén (o sea en jurisdicción del departamento de Izabal).

Además, otro vacío reconocido es la falta de claridad entre las competencias de las instancias en los diferentes niveles de gobierno. El papel que tienen las agencias del gobierno central por ejemplo, el CONAP y el INAB, se percibe como positivo, sin embargo no existe una relación tangible entre las organizaciones concesionarias y el gobierno local, las municipalidades o los mismos COCODES a nivel comunitario. Esta situación es con-

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tradictoria en tanto que las concesiones se planteaban como un mecanismo de descentralización de las áreas protegidas. En este sentido temas como la distribución de impuestos, la distribución de competencias administrativas, la resolución de conflictos, la corrupción de agentes de cuerpos de seguridad nacional se encuentra aún lejos de estar resueltos. Estos conflictos se agudizan cuando hablamos del chicle; según la Ley Nacional del Chicle, se permite extraer este recurso en cualquier territorio de propiedad estatal, estando ubicadas ambas unidades de manejo, dentro de un área protegida, la propiedad queda en manos del Estado. Uno de los argumentos que emplean ambas organizaciones para buscar la regulación de la extracción de este producto dentro de sus unidades de manejo es que el contrato de concesión les responsabiliza directamente de cualquier ilícito que se realice dentro de las unidades de manejo concesionadas. Inicialmente ambas organizaciones otorgan avales, es una norma, dado que a nivel formal es el CONAP quien otorga licencias de extracción tanto para xate como para chicle. Sin embargo, la única organización que mantiene este mecanismo de acceso en la actualidad es Carmelita. Esta incongruencia entre la normativa de concesiones y la Ley Nacional del Chicle ha generado conflictos importantes entre los extractores no residentes y los miembros y residentes de las concesiones comunitarias. Para los chicleros que extraían xate en la unidad de manejo ahora concesionada a Árbol Verde este cambio de régimen de tenencia ha significado un cambio en sus formas de acceso y una violación a sus derechos tradicionales amparados por la ley. Finalmente, estos conflictos también se dan cuando hablamos de las formas de acceso a los recursos culturales y paisajísticos dentro de las concesiones. En ambas comunidades se encuentran vestigios importantes de la cultura maya, tanto dentro de sus territorios como en zonas aledañas. Uno de los conflictos relacionados con los derechos de exclusión del territorio se dio hace cinco años (2002), cuando se intentó ampliar los límites del Parque Nacional Mirador-Río Azul, a través de la aprobación de un Acuerdo Gubernativo (129-2002), para que un grupo particular adquiriera los derechos exclusivos del manejo de los recursos arqueológicos, afectando los derechos de manejo y extracción de recursos, especialmente maderables, de cinco concesiones comunitarias y dos industriales, siendo Carmelita la más afectada a nivel comunitario. Otro argumento utilizado fue que a

través del derecho exclusivo a los recursos culturales se potenciarían otras actividades como el turismo, sin embargo los proponentes de este proyecto nunca establecieron claramente cuál sería el papel de los comunitarios en esta iniciativa (GHF, 2004 y 2006). La lucha organizada entre el conjunto de grupos concesionarios a través de su organización de segundo nivel, la Asociación de Comunidades Forestales de Petén, ACOFOP, permitió derogar el acuerdo gubernativo y mantener los derechos de manejo y exclusión ganados a través de los contratos. Al mismo tiempo evidenció la vulnerabilidad que tienen los grupos locales a las presiones de intereses externos.34 3.3.3 El futuro del modelo La situación de la tenencia de la tierra y en general de los mecanismos de acceso a tierra es compleja en la RBM debido a que los mecanismos existentes responden a relaciones sociales de poder y a diferentes arreglos institucionales que son altamente dinámicos. En este sentido esta sección busca discutir brevemente las que se consideran las principales presiones al modelo desde lo externo. En este sentido nos referimos a la expansión del mercado ilícito de tierras, los procesos de concentración de tierra que se empiezan a identificar en ciertas zonas de Petén y su relación con actividades ilícitas en la región. Un aspecto preocupante es la existencia de un mercado de tierra ilícito que favorece procesos de concentración (CONAP, 2004; 2005; 2007). Esto evidencia, por un lado, que los procesos de distribución desigual y de minifundio, propios de regiones de occidente del país, están ahora desarrollándose en Petén y en particular en la RBM. En este sentido, los hallazgos de la investigación realizada por Grandia et al. (2001) evidencian la existencia de grandes extensiones de tierra “agarrada” dentro de áreas protegidas en relación con el tamaño de las fincas fuera de la RBM. Estos autores plantean que para el 2001, cerca del 12 por ciento de los reclamos por tierra de más de 64 manzanas estaban dentro de las áreas de reserva. Aduciendo a la distribución desigual dentro y fuera de las áreas de reserva, estos mismos autores consideran que las razones para que las extensiones sean mayores dentro de la 34 Para mayor detalle sobre este conflicto consultar ACOFOP-CIFOR (2007).

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reserva se debe a que aquí existe una mayor disponibilidad de tierras y por otro lado a que el gobierno ha asignado de una forma u otra, 64 manzanas a familias que han invadido las áreas núcleo o que han vivido dentro de la RBM antes de 1990, por lo que tienen derechos de permanencia (CONAP 2002). Esto respalda la hipótesis de que la migración interna está ejerciendo una presión importante dentro de la RBM y también a que existe un mercado ilegal de tierra como existe en otras regiones de la RBM, el caso del PNLT es uno de los más importantes. Además, apunta hacia la debilidad de los arreglos institucionales formales para la implementación de regulaciones establecidas en la RBM. Esto da como resultado que muchos grupos sociales incurran a mecanismos ilegales para acceder a los recursos. La falta de mecanismos de control y vigilancia y los desincentivos que tienen para respetar estos arreglos formales incrementa el número de infracciones (Entrevistas de campo, 2007). Esta situación también afecta a la ZUM, en especial en cuatro comunidades de la ruta a Carmelita: San Miguel La Palotada, La Pasadita, Cruce a la Colorada y La Colorada (Entrevistas de campo, 2007). En el caso de las dos primeras esto se puede comprobar con los diagnósticos de ocupación y planes de ordenamiento territorial incorporados por el CONAP en el 2006 si se comparan los porcentajes de tierra asignados a actividades agrícolas y ganaderas y los cambios de uso de suelo en los últimos años. De acuerdo a los informes de monitoreo de cambios de uso de la tierra realizados en la RBM, estos incrementos están relacionados con un proceso de especulación y venta de tierras y en general “una crisis del manejo forestal en estos sitios como herramienta para controlar la expansión de la frontera agrícola”. Según estos informes estos problemas tienen semejanza con el caso de Laguna del Tigre donde el crecimiento del mercado negro de venta de tierras y la migración de los que venden a otros sitios –o dentro de las mismas concesiones aumentando las zonas agrícolas– están interrelacionadas. Los hallazgos de esta investigación apuntan a que esta “crisis del modelo de manejo”, se refiere más bien a la necesidad de revisar el alcance del modelo respecto a reconocer el papel que tienen las actividades productivas agrícolas, las dotaciones de bosques (que han sido en particular bosques de muy baja calidad para estas comunidades) entre otros factores que se han relegado y que es necesario abordar para poder abordar dichas presiones. Así mismo, es importante reconocer el papel que el avance de las fuerzas del narcotráfico (que se han desarrollado 44

impunemente en los parques nacionales) está comenzando a afectar a la ZUM y en particular a las concesiones anteriormente descritas. Esto tiene que ver con que los parques nacionales se han convertido en áreas boscosas de acceso abierto debido a la escasa presencia de representantes del gobierno para cubrir las más de 400,000 ha que corresponden a los parques de PNLT y PNSL (y que representan más del 60% de las zonas núcleo). Esto genera las condiciones propicias para atraer lo ilícito. Esto también se relaciona con la expansión del mercado ilícito de tierras y la expansión de los “narcoganaderos” (entrevistas de campo, 2007), por lo cual este mercado de tierra está claramente relacionado con procesos de cambio de uso del suelo que anteriormente eran bosques a potreros. 3.3.4 Lecciones aprendidas • El fomento de la madera como eje del modelo productivo ha sido bastante exitoso dado el corto plazo de su inicio, al catapultar a las comunidades a formar empresas capaces de aprovechar este recurso de alto valor. Sin embargo, no existe un buen análisis del costo real de este esfuerzo que tome en cuenta cuidadosamente los montos invertidos en lo realmente comunitario. Nuestra hipótesis es que son costos no repetibles para llevarlo a una escala en la región y que a la vez, no es necesario.

• Por otro lado, el modelo ha hecho énfasis en la madera, al desmedro de los intereses y derechos históricos de los residentes cuyos medios de vida giran en torno a la extracción de los productos no maderables. En esto, se pierde la oportunidad de tener una gestión más integral del bosque, combinando recursos de alto valor pero con un ciclo productivo y de transformación largo y con requerimientos de inversión grandes respecto a las características opuestas de los productos no maderables. La combinación de ambos permite un mejor acoplamiento a las necesidades y estrategias de vida de la población de la región y que podría haberse reflejado en la constitución de las organizaciones concesionarias desde el principio. Pero, no es demasiado tarde. • A la vez, la prohibición o “no trato” del rol de agricultura, aunque no tan problemático en los casos estudiados, ha relegado esta actividad a la esfera informal, a veces ilegal o invisible. En algunas comunidades, donde dos factores como bosques de menor calidad e historias más agrícolas se combinan, no era factible esperar que el modelo podría funcionar con el mismo grado de éxito que los estudiados.

• Se podría decir que en esta primera etapa de montaje del sistema de concesiones comunitarias, la implementación de los marcos regulatorios y la certificación han servido como proceso de formación y capacitación para las comunidades –a pesar de sus altísimos costos de transacción. Sin embargo, el logro de su buen funcionamiento se ha debido a que ha estado subsidiado. En el futuro, la viabilidad del modelo tendría que descansar en la simplificación de los requerimientos y la armonización de las otras regulaciones incongruentes, creando mejores incentivos para que las comunidades, ya adiestradas y comprometidas, puedan manejar costos de transacción más razonables. • Frente a las presiones externas, la debilidad en el cumplimiento del Estado de derecho (incluyendo la ley estatal y el derecho consuetudinario) en la RBM dificulta cualquier esfuerzo por establecer sistemas de sanción efectivos dentro del sistema de CFCs.

• Los impactos sobre el mantenimiento de la cobertura forestal y la calidad del bosque en las concesiones estudiadas reflejan que las comunidades pueden manejar el bosque sin tantas regulaciones o controles. Es más, en los cálculos de los costos no se han incluido el de los esfuerzos propios en la vigilancia y defensa de los perímetros de las unidades de manejo. Dada la inconsistencia del apoyo del Estado, ellos han tenido que asumir un rol mucho mayor, hasta enfrentando distintas entidades del Estado mismo como incursores. • Existe una subestimación de los costos de la defensa física y legal sobre el territorio, lo cual requiere de constante movilización y cabildeo por parte de la organización de segundo nivel. Estas actividades requieren de apoyo político (alianzas) y financiero (costos de movilización y comunicación), por encima de las otras inversiones significativas que hacen los grupos. Sobre todo, ha demandado la creación de una estructura interna en ACOFOP para asegurar el flujo de información, organizar la movilización, y buscar constantemente aliados externos.

• Desde que se iniciaron las concesiones comunitarias ha cambiado significativamente el panorama organizativo e institucional en el norte de Petén. Las organizaciones comunitarias, su órgano de segundo nivel (ACOFOP) y sus empresas han logrado mayor nivel de sofisticación y capacidad. Otras empresas dedicadas a las actividades de aprovechamiento de los recursos no maderables han surgido, pero sin una clara relación con las maderables, aunque todos son de las mismas

comunidades. Los COCODES comienzan a aumentar en número atendiendo ámbitos de responsabilidad social que antes lo hacían las organizaciones concesionarias. En fin, existe una necesidad de readecuar los roles de cada uno y las relaciones entre ellos. Así también estos esfuerzos deben descansar en la diversificación de fuentes de financiamiento para evitar situaciones de paternalismo, así como casos de subsidios ocultos.

4. Propuestas de cambio: Recomendaciones de política I.

Petén: A nivel de la Reserva de la Biosfera Maya y las concesiones comunitarias

1. Los elementos principales del entorno que han incidido en los cambios en cómo funciona el RBM y los CFC´s. (de presión externa e interna y su dinámica):

a. Los más estructurales: Presión demográfica, migración, expansión de narco-ganaderos.

b. Los relacionados a políticas: disminución de vigilancia y control de la región, aumento de inversiones y especulación externas (turismo, infraestructura, petróleo, etc.).

c. Aquellos relacionados con prácticas de gestión y de manejo (por ejemplo aquellas que tienen que ver con el enfoque de acompañamiento técnico infundido por ONG, los esquemas de certificación forestal).

2. El modelo de concesión comunitaria ha demostrado un grado alto de éxito en la conservación, sobre todo frente a otros modelos de preservación dentro de la RBM. Sin embargo, para poder continuar con el mismo grado de éxito, el modelo debe revisarse, discutirse y adaptarse a la situación actual. Es importante que dentro de este análisis se aborde de manera integral los desafíos del modelo respecto a las condiciones actuales.

3. Esta investigación ha demostrado que dentro del sistema de Concesiones forestales comunitarias CFC´s hay diferencias significativas:

a. Primero, hay diferencias en los recursos que reciben con el contrato de concesión. No todos tienen la misma calidad de bosque, ni la misma extensión. También, existen distintas historias y prácticas culturales del uso de la tierra y bosque y grados de parentesco entre ellos. 45

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Las organizaciones concesionarias en sí son constituidas de maneras distintas, siendo algunos residentes en la misma unidad de manejo o área de concesión, mientras otros fueron conformados por individuos de distintas comunidades no residentes. Este hecho influye mucho en la relación comunidad- empresa comunitaria afectando la distribución de beneficios y la legitimidad del esfuerzo en su conjunto.

b. Estas diferencias entre los grupos comunitarios que accedieron a contratos de concesión no fueron tomadas en cuenta durante el proceso de adjudicación de concesiones comunitarias ni en la promoción del modelo de producción maderero que subyace todo el Plan de la RBM. c. Las consecuencias son comportamientos diferentes con impactos muy variados en cuanto a la actividad productiva maderera y la conservación del bosque. Aunque los casos estudiados no reflejan la gama completa, sino una pequeña muestra, hoy se conoce más sobre cómo estas diferencias influyen en el desempeño de los distintos grupos comunitarios. d. Se debe reconocer los cuatro distintos grupos comunitarios que mantienen sus derechos de concesión. e. En la redefinición del futuro del modelo estas diferencias deben ser reconocidas y abordadas apropiadamente.

f. De hecho, han evolucionado distintos modelos de concesión industrial locales o grupales. Sería mejor reconocer estas diferencias, en busca de reafirmar el compromiso con el proceso de fortalecimiento al manejo comunitario.

g. Los distintos marcos regulatorios y estándares para la producción y transformación requieren una revisión con fines de simplificar significativamente los costos de transacción para aumentar el estímulo e incentivos a la producción comunitaria, como el nivel de beneficio obtenido.

4. Este trabajo demuestra que los hogares tienen estrategias de sobrevivencia basadas en la dependencia de múltiples recursos del bosque y la forma en que los grupos diversifican actividades y medios de vida es importante en la discusión del modelo. Se pregona buscar un modelo de gestión que integre lo maderable con lo no maderable. 46

5. Es importante poder ampliar el tipo de estudio como este, realizado sólo sobre dos casos, extendiéndolo a las otras concesiones para tener una lectura más completa sobre las dinámicas sociales y de uso de suelo y las estrategias de vida que existen dentro de los territorios bajo concesión.

II. ¿Cuáles son los cambios en las políticas, estrategias para su implementación y otros instrumentos que habría que considerar? 1.

Desde el gobierno central

• El modelo de CFC hasta ahora se centró en la producción maderable, bajo un marco rígido que fortaleció el aprovechamiento de productos “maderables” y con un marco regulatorio que es innecesariamente complicado y que tiene costos de transacción muy elevados. Esto limita la plena inclusión de grupos que tienen prácticas y modelos de producción diferentes, achicando la gama de beneficiarios potenciales. Es más, conforme a que se eliminen los subsidios relacionados a las preparaciones para la certificación, se pone en peligro la continuidad de los beneficios alcanzados hasta ahora. • Por un lado, recomendamos flexibilizar el modelo de gestión de los recursos para las concesiones, permitiendo la incorporación de formas y modelos diversos. Por otro lado, sugerimos la búsqueda de una mayor integración de las actividades productivas maderables y no maderables. El cómo hacer esto no es del todo claro, pero es clave incluir a los mismos comunitarios en el diseño, a través de sus estructuras de representación (ACOFOP).

• Aunque se ha avanzado respecto a la inclusión de los no maderables en el modelo de manejo, aparentemente el esfuerzo está siendo modelado separadamente, pero siguiendo el mismo esquema del modelo de la madera. Esto, sin haber hecho una lectura crítica del funcionamiento del maderable (esfuerzo organizativo paralelo, sistema de certificación complejo con regulaciones innecesarias; modelo centralizado de acopio, etc.). Recomendamos una urgente revisión de las formas existentes de manejo, los sistemas informales de reglas (cómo el xate y chicle) y las formas de vincularse al mercado y como esto forma parte de las estrategias familiares de medios

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de vida. Especial atención debe prestarse a entender el rol de la mujer en todo el circuito de cosecha, selección, entrega y como canalizadora de beneficios.

• En esta discusión es central el tema de la certificación. El esquema existente debe evaluarse y revisarse inicialmente para el tema maderable y después analizar la aplicación del esquema a los productos no maderables.

• En la discusión del modelo de manejo comunitario es importante ampliar y asegurar la incorporación de nuevos sectores del Estado que participan en la RBM y en la ZUM para incluirlos en la discusión de lo agrícola-ganadero y el turismo. Se necesita organizar mejor la representación de los diferentes niveles descentralizados de las dependencias del gobierno y de los gobiernos locales y municipales.

• Es urgente un abordaje del tema de la producción agrícola en las concesiones. Se propone que el tratamiento debería ser abierto al permiso y la promoción de una agricultura de tipo agro-ecológica en combinación con el manejo de bosques, buscando limitarse a actividades complementarias para el sustento. La discusión sobre el rol de agricultura comercial debería ser abordado cuidadosamente.

–– Ejemplo: Las comunidades con concesiones en áreas de poco bosque o de mala calidad y con historia de producción agrícola que no lograron adaptar sus medios de vida a los de una comunidad forestal debido a las condiciones de recursos y de los medios de vida deben tener un trato más acorde a su realidad, pero con limitaciones en el mecanismo de tenencia (asegurar la no transferencia de los derechos de alienación). Se podría explorar un rol de proveedor agrícola a las otras concesiones a cambio de derechos en actividades forestales, o arreglos similares para estimular la incorporación al sistema de concesiones y no antagonismo. –– Opciones: Se podría fomentar programas de restauración de bosques, combinado con alternativas de manejo colectivo de producción agro-ecológica y limitadamente ganadería que explícitamente incorpora el uso, propagación y manejo del bosque como un elemento central. Esto, sin cambiar los instrumentos de tenencia, pero fomentando un modelo organizativo apropiado y la apertura “especializada” hacia el mercado. Se podría buscar la asociación e integración de la cadena productiva con las otras concesiones comunitarias.

• Es necesario flexibilizar la visión estrecha de la integración vertical maderera que culmina en una sola estancia comercializadora (FORESCOM) como la única solución a los desafíos del modelo. Por lo menos, se debería estudiar cuidadosamente los recelos, inhibiciones y justificaciones de las empresas comunitarias miembros por no querer involucrarse. Parte del problema puede ser atribuido a los tiempos y escalas de operación que se trataba de imponer. Es posible que una forma de reconstruir la participación en FORESCOM, sería la creación de instancias más modulares con distintas relaciones, programar su incorporación de manera escalonada para ir probando distintas formas de operación y eventualmente llegar al grado de integración vertical que más conviene a todos.

• Mantener el esquema de tenencia (concesiones renovables) pero ampliar los períodos y asegurar que se pueda diversificar actividades productivas permitidas de acuerdo al carácter de integralidad a que se refieren los contratos. Pero, se necesita un respaldo acordado de parte de y entre las distintas entidades del Estado a través de acompañamiento técnico y establecimiento de regulaciones.

• La configuración del sistema de concesiones comunitarias de la ZUM deja entrever la evolución de las formas de apropiación y construcción del territorio. Sin embargo el enfoque de territorio, entendido como el proceso social en que se construyen relaciones entre actores sociales y el entorno natural en que éstos se desarrollan parece estar ausente en la discusión y definición de áreas protegidas. En la discusión sobre el futuro del modelo de manejo comunitario y las CFC’s debe incorporarse la noción de territorio, considerando el papel central que los grupos concesionarios han tenido en la definición de la ZUM.

2.

A nivel del Zona de Usos Múltiples, ZUM (Las concesiones comunitarias)

• Determinar el rol y el peso de las actividades forestales en las concesiones (madera y no maderable), cómo están funcionando y hacer propuestas concretas sobre cómo ajustar el marco regulatorio para simplificarlos. Analizar las transacciones que pudieron ser eliminadas u organizadas de otra manera, para reducir el tiempo y costos del proceso de producción y transformación de los recursos forestales.

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• Es necesario llegar a un balance de las necesidades técnicas de la producción de madera con otras actividades (no maderables), para poder elaborar una propuesta de las necesidades de asistencia técnica e insumos para un nuevo marco regulatorio que diriga la atención también a las actividades agro-ganaderas como aquellas relacionadas a la producción agroecológica.

• Revisar cómo los modelos legales actuales (de concesión, cooperativa u otras figuras organizativas existentes) restringen innecesariamente la conformación de organizaciones comunitarias y empresas comunitarias. Esta revisión del marco regulatorio debe contemplar la armonización de los marcos regulatorios (relacionados con el tema agricultura, conservación, petróleo y gas) para promover acciones conjuntas. Ajustar las opciones, o crear nuevos modelos.

• Diseñar programas de fomento y atención que promuevan la colectivización de los aspectos de producción que funcionan bien o prometen hacerlo, esto en base de las lecciones aprendidas a partir del proceso de manejo de xate y de la actual FORESCOM.

• Revisar y flexibilizar las propuestas para la integración vertical en lo maderero y NTFP para que funcionen a niveles cómodos y factibles para las comunidades. Considerar a qué ritmo y a qué escala podrían ir integrándose más.

• Visibilizar y contabilizar las contribuciones “ocultas y no reconocidas” que los comunitarios dentro de la ZUM realizan para mantener la gobernabilidad dentro de esta zona: protección contra incendios, incursión de campesinos sin tierra, narco-agentes, saqueo arqueológico, etc. Esto implica tomar en cuenta los costos de vigilancia que los comunitarios invierten año con año. Así mismo, se debe reconocer que este papel se extiende también a proteger los intereses de “conservación” dentro de la RBM al reivindicar sus derechos de exclusión frente a otras incursiones (petróleo y turismo).

• Apoyar procesos que ayuden a reconocer a los comunitarios que la participación en las decisiones sobre la distribución de beneficios y la misma distribución de forma transparente es un elemento central para asegurar la legitimidad del modelo a largo plazo. • Buscar procesos y mecanismos para ampliar la base social de beneficiarios (más allá de los miembros y no miembros, sino también a diferentes escalas: mu48

nicipal y nacional) de manera que se innove constantemente la forma en que se benefician las comunidades y se amplía la base de legitimidad del esfuerzo de la RBM y las concesiones.

• El proceso de transferencia de derechos a las comunidades ha sido un elemento central para recuperar la gobernabilidad en la región. El papel que han tenido las organizaciones concesionarias comunitarias a través de su organización de base ACOFOP, durante el proceso de consolidación de la RBM asienta un precedente loable para otros actores sociales en Guatemala y en la región centroamericana, quienes pudieran participar y negociar de manera similar en las diferentes iniciativas de manejo forestal. Para esto las formas de representación dentro de las comunidades deben revisarse y adecuarse.

• Los espacios de disputa por la pelea sobre los beneficios de los recursos (el turismo, el petróleo, narcotráfico) le otorga otra cara a la discusión del nuevo plan estratégico y por ende requieren un ajuste del modelo de la RBM y sistema concesionario. Es importante dimensionar estos nuevos actores, conocer sus intereses y propuestas y determinar si éstas se contraponen al modelo que se reafirma ahora, con los cambios propuestos.

• Discernir –de manera abierta y transparente– si las propuestas de desarrollo turístico que se propone desarrollar en el Mirador y Petén son o no complementarias a los planteamientos de una RBM y un sistema concesionario renovado; de ser así, entonces debe emprenderse un nuevo proceso transparente e incluyente en donde se incorporen a los diferentes sectores en la región de acuerdo a su peso y rol, adjudicando a ACOFOP el rol correspondiente, como uno de los principales “actores” de la región, con carácter comunitario y empresarial.

• Esta incorporación de grupos comunitarios dentro de la discusión del modelo de turismo para Petén debe servir como la base para la elaboración de propuestas donde las organizaciones concesionarias podrían actuar como inversionistas (shareholders, not stakeholders). Así, la conformación de las partes en las negociaciones para inversiones turísticas contemplarían la discusión de la compra de ciertos derechos extendidos de las concesiones, donde las comunidades pueden optar por ofrecer el acceso, uso e inversión en las áreas boscosas de sus unidades de manejo.

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• Redefinir los criterios con los que se está midiendo el desempeño de una concesión comunitaria tomando en cuenta las diferentes organizaciones internas, arreglos, normas y relaciones comunitarias. La organización comunitaria debe asegurar la representatividad y distribución a lo interno de sus miembros pero también con respecto a la comunidad (en el caso de las residentes) asegurando formas efectivas de participación y rendición de cuentas. • Es importante fortalecer las redes comunitarias (ACOFOP, COCODES) en la lucha por reivindicación de derechos, canalizar reclamos, formas de representación colectiva en espacios de decisión. 3.

Dentro de las Áreas Protegidas (CONAP)

• Una lectura de los resultados de los CFC vs. Parques Nacionales y Zonas Núcleo: Este trabajo aporta nuevos elementos en el análisis del impacto de las concesiones comunitarias y nos permite comparar el alcance de este sistema como modelo de conservación de los recursos naturales dentro de la RBM con respecto a otros esquemas de protección bajo control directo del Estado, por ejemplo, el caso de los Parques Nacionales vía CONAP.

• Determinar la dinámica social y económica real que se ha consolidado dentro de los parques nacionales y asumir las consecuencias reales de los cambios irreversibles. Enfocar los esfuerzos en eliminar las condiciones que han permitido estas tendencias de establecerse (ej. Drástica reducción de vigilancia y reporte estatal de las zonas, falta de ‘apropiación’ de parte de población local, creación de condiciones de ilegalidad que promueve la promiscuidad y una visión cortoplacista en el uso del bosque, etc.) y visualizar cambios en los instrumentos de tenencia y regulatorios que pueden generar resultados más realistas. • Según el estado de deforestación y conversión a otros usos de suelo en ciertas áreas de la RBM, es necesario analizar las opciones reales para contrarrestar un mayor grado de deterioro.

• Entablar relaciones con las comunidades (migrantes) ya existentes en el bosque, conocer sus orígenes y procedencia; sus actividades productivas y extractivistas para fines de subsistencia y de mercados; sus fuentes de financiamiento (formales e informales)

con mecanismos participativos, con el fin de lograr una negociación sobre las opciones de cambio de tenencia.

• Opción: abrir a las áreas ya habitadas y convertidas a agricultura o ganaderías a concesiones comunitarias bajo un régimen de tenencia colectiva similar a las existentes para comunidades similares, con los estímulos y marcos regulatorios adecuados que fomentan la regeneración natural de áreas boscosas y la expansión del modelo (adaptado) de forestaría comunitaria donde existen bosques rentables.

• Fomentar la creación de organizaciones formales, adecuadas a los mecanismos de organización y consecuentes con los medios de vida de los grupos, con los habitantes dentro las áreas protegidas a manera de incorporarlos dentro del sistema de concesiones comunitarias y explorar su asociación organizativa con la de base ACOFOP.

• Crear y extender una figura concesionaria a estas organizaciones campesinas que habitan parques nacionales e invertir en programas que orientan las actividades productivas en la dirección de la regeneración del bosque en medio de actividades agro-ganaderas. (Promover el abordaje de Siuna en Nicaragua, el Programa de Campesino a Campesino). • Hacer visibles las limitaciones que el CONAP tiene para ejercer su papel de administrador de áreas protegidas: presupuesto y personal limitado que no le permiten cumplir su papel como regidor de estos territorios.

4.

Para la organización ACOFOP y sus miembros concesionarios

• Tal y como el modelo de manejo comunitario de recursos debe adaptarse y adecuarse a la situación actual, el futuro de ACOFOP depende en cómo defina su rol en esta nueva etapa. Debe reajustarse al nuevo rol que podrían exigir los ajustes del modelo y adecuar su estructura organizativa a lo mismo. • En este proceso de redefinición de ACOFOP deben participar sus organizaciones miembros y contar con el reconocimiento de las diferentes entidades del Estado y de las ONG.

• En la discusión sobre el sistema de concesiones comunitarias es importante retomar la noción de mul49

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tifuncionalidad de los bosques a manera de que a través de sus organizaciones comunitarias fomenten iniciativas de participar en distintos mercados, madereros, no maderables, ecoturismo y los servicios ambientales como el secuestro de CO2.

• ACOFOP debe promover una reflexión sobre los diferentes niveles de colectividad y sus competencias: la comunidad(es), la organización comunitaria concesionaria (la que firma el contrato de concesión), la empresa comunitaria, la organización comunitaria (COCODE) y cómo estos diferentes niveles de colectividad se interrelacionan y cómo se podría mejorar los mecanismos de ajuste de cuentas y especialización de funciones y la comunicación entre ellos. • Se hace prioritario hacer una revisión sobre el marco regulatorio y los instrumentos existentes para implementarlos de manera que exista claridad y coherencia, así como conjunto de sanciones graduadas respecto al cumplimiento de los contratos de concesión.

• La organización de segundo nivel es clave en la protección de derechos frente a presiones externas que compiten de manera ilegítima por el uso y manejo de los recursos. ACOFOP debe organizar los aspectos políticos y técnicos del trabajo comunitario a diferentes niveles: estableciendo estructuras y mecanismos de representación y ajuste de cuentas.

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5. Para los donantes • Revisar la política y los programas de fomento de la integración vertical para la madera y el xate. Ajustar el modelo legal y operativo para algo más funcional a las comunidades, junto con ellos. Diagnosticar el rol que juegan las comunidades (concesiones) en el mercado regional maderero y xatero para ver cómo este ajuste podría ayudar a las comunidades aprovechar mejor la cadena de valor. • Es importante fortalecer las formas locales de participación y gobierno como son los COCODES y las organizaciones comunitarias concesionarias, apoyando procesos que permitan establecer y discutir las prioridades de inversión social dentro de las comunidades residentes de la ZUM contando con reglas claras y políticas organizativas que sean transparentes.

• La estrategia de intervención del Estado en la ZUM debe pasar también por repensar el papel de las ONG, especialmente en torno a las inversiones y el esquema de acompañamiento técnico. A la vez, sería importante que ACOFOP y sus miembros ayuden a los donantes a discernir los temas que deben priorizarse en Petén. Tanto las ONG como los donantes deben reconocer el papel que el sistema de concesiones comunitarias ha jugado en la conservación de los recursos naturales de la ZUM buscando esfuerzos coordinados y focalizados en discusión conjunta con las organizaciones comunitarias y sus entes representativos (ACOFOP).

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Esta publicación fue impresa en los talleres gráficos de Serviprensa, S.A. en el mes de agosto de 2009. La edición consta de 500 ejemplares en papel bond antique 80 gramos.