Situacion Derechos Sindicales En Peru 2014 - 2018.pdf

Informe Situación de los derechos sindicales en el Perú 2014 - 2018

versión síntesis

Este trabajo ha sido elaborado y publicado en el marco del Proyecto “Fortalecer la gobernanza laboral mejorando las capacidades para promover el cumplimiento de la legislación laboral” financiado por el Gobierno de Canadá.

INFORME SÍNTESIS SITUACIÓN DE LOS DERECHOS SINDICALES EN EL PERÚ 2014-2018 Primera Edición Lima, marzo 2019. 250 ejemplares

PLADES Programa Laboral de Desarrollo Calle General Córdova Nº 1198 Jesús María, Lima – Perú Teléfono 470 0954 www.plades.org.pe Autor: Edgardo Sergio Balbin Torres

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2019-03466

Diagramado por: Zarela Estabridis Impreso en el Perú por: OLCAPA SAC Calle Santa Susana 147 Urb. Pando, Lima

Índice

Página 4

El marco normativo de los derechos sindicales

Página 8

La tutela de los derechos sindicales: justicia laboral y administración del trabajo

Página 10

Iniciativas normativas y políticas de protección y fomento de los derechos sindicales en los espacios de diálogo social

Página 12

El ejercicio de los derechos sindicales en cifras

Página 15

Recomendaciones

Página 16

Los derechos sindicales en números

1

Acrónimos CAS

Contrato Administrativo de Servicios

CEACR

Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT

CLS

Comité de Libertad Sndical

CNTPE

Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo

ENAHO

Encuesta Nacional de Hogares del INEI

LRTC

Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo

LGT

Ley General de Trabajo

LSC

Ley del Servicio Civil

MTPE

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo

NLPT

Nueva Ley Procesal del Trabajo

OIT

Organización Internacional del Trabajo

RLRCT

Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo

SERVIR

Autoridad del Servicio Civil

SUNAFIL

Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral

TUPA

Texto Único de Procedimientos Administrativos

TUO LPCL

Texto Único Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral

TC

Tribunal Constitucional

TLC

Tratado de Libre Comercio

2

Informe

Situación de los derechos sindicales en el Perú 2014-2018

El presente informe (versión síntesis)1 tiene por objeto dar cuenta de la situación de los derechos sindicales en el Perú y, a través de ello, motivar la participación de los actores laborales y de la sociedad civil en el diseño, implementación y vigilancia de normas y políticas que promuevan su efectividad. Los derechos sindicales son los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga, así como el régimen de facilidades y protección para su ejercicio, tal como los reconocen los instrumentos de derechos humanos ratificados por el Perú, en particular los convenios núm. 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que refieren a principios y derechos considerados como fundamentales por la OIT. En este informe también se destacan los cambios ocurridos en el periodo 2014-2018 en el marco normativo de los derechos sindicales, en la tutela de los derechos colectivos desde la justicia laboral y la administración del trabajo, así como las iniciativas normativas y de política en los espacios de diálogo social. El informe culmina con la presentación de los principales indicadores disponibles sobre el ejercicio de los derechos sindicales en el último quinquenio.

1 Versión integra en www.plades.org.pe.

3

El marco normativo de los derechos sindicales La legislación relativa a los derechos sindicales para el sector privado (LRCT) y público (LSC) se mantiene por debajo de los estándares promovidos desde la OIT, y se inscribe dentro de una tendencia reglamentarista y restrictiva. Además, configura un modelo de sindicación y negociación colectiva descentralizado, que abona a la debilidad del movimiento sindical y que dificulta el ejercicio efectivo de los derechos sindicales para determinadas categorías de trabajadores. Las modificatorias efectuadas al reglamento de la LRCT obedecerían a la necesidad de responder a coyunturas específicas y no a una orientación de mejora sostenida. Existe un retraso importante en la implementación de medidas incorporadas en las modificatorias del RLRCT.

La Constitución peruana de 1993 reconoce el derecho de asociación, así como los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga, estableciendo que corresponde al Estado cautelar, fomentar y regular su ejercicio democrático.

1.1 En relación al sector privado La Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (LRCT) y su reglamento (Rlrct) –normas expedidas a inicios de la década de los 90 como parte de la gran reforma laboral llevada a cabo por el gobierno de Alberto Fujimori– regulan los derechos sindicales tanto para los trabajadores del sector privado como para las empresas estatales. La LRCT solo ha sido modificada en el año 2003 para levantar 12 de las 16 observaciones formuladas por los órganos de control de la OIT. El Rlrct, en cambio, sí fue modificado sucesivas veces, sobre todo en materia de arbitraje y huelga. Tanto la ley como su reglamento mantienen la tendencia de intervencionismo estatal, así como una visión restrictiva de los derechos sindicales, propia de la normativa previa a la década de los 90. Un extremo de esta tendencia intervencionista y restrictiva se aprecia al establecer “prohibiciones e impedimentos a la formación de organizaciones sindicales”, “requisitos y límites para la negociación colectiva”, y “requisitos y controles establecidos para el derecho de huelga”. Asimismo, en ambas normas se distingue un modelo de sindicación y negociación colectiva descentralizada, es decir, por empresa –o unidades menores–, lo que agudiza la debilidad del movimiento sindical. Entre los años 2014-2018 no se han llevado a cabo reformas legislativas que reviertan la tendencia intervencionista, la visión restrictiva y/o el modelo descentralizado que contiene la LRCT, ni mucho menos reformas que la hagan compatible con los pronunciamientos de los órganos de la OIT, lo que implicaría alcanzar los estándares universalmente aceptados de los derechos sindicales. Las modificaciones en tal período fueron solamente en el Rlrct y en cuatro temas puntuales: i) el registro sindical, sustituyendo el registro sindical automático por el registro sujeto a la previa verificación de los requisitos fijados por la ley; ii) las facilidades sindicales, sobre todo en licencias sindicales (extendiéndolas a las confederaciones y ampliando días para los espacios de dialogo social) y en las cuotas sindicales (regulando la bancarización de las mimas); iii) el arbitraje potestativo, para dejar claro su carácter causado (es decir, que responde a razones específicas), imponer condiciones para iniciarlo y establecer disposiciones para la elección de los árbitros, la transparencia en la elección y la publicidad de los laudos arbitrales; y iv) el derecho de huelga, eliminando uno de los requisitos que motiva su improcedencia y regulando la imposición de los servicios mínimos y la solución de sus divergencias (que a la fecha no ha culminado su proceso de implementación por la autoridad de trabajo).

4

Cuadro N° 1 Tema

Registro sindical

Cambios en el Reglamento de Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (RLRCT) relativa a derechos sindicales entre los años 2014-2018 Norma Decreto Supremo Nº 007-2014-TR, publicado el 09 de agosto de 2014.

Decreto Supremo Nº 013-2014-TR, publicado 21 de noviembre de 2014 Decreto Supremo Nº 011-2016-TR, publicado el 28 julio 2016.

Arbitraje potestativo

Contenido Modificatoria del Decreto Supremo Nº 006-2013-TR, sobre el registro de las organizaciones sindicales del sector de construcción civil. Suspensión del registro para las organizaciones del sector de construcción civil. Modificatoria del artículo 22 del RLRCT, sobre el carácter “automático” del Registro Sindical Modificación del inciso a) del artículo 61-A del RLRCT Modificatoria del artículo 52 del RLRCT, sobre la designación del presidente del Tribunal Arbitral en el caso de las empresas estatales. Designación de presidentes de tribunales arbitrales en negociaciones colectivas del sector público. Modificatoria del artículo 46 del RLRCT, sobre el carácter causado del arbitraje potestativo.

Decreto Supremo Nº 009-2017-TR, publicado el 31 mayo 2017.

Modificatoria del artículo 60 del RLRCT, sobre la cautela y difusión de la información relativa a los arbitrajes. Modificatoria del artículo 61-A del RLRCT, sobre los requisitos para recurrir al arbitraje potestativo. Incorporación del artículo 61-B la RLRCT sobre designación de los árbitros y presidente del Tribunal Arbitral

Facilidades sindicales

Decreto Supremo Nº 003-2017-TR, publicado el 06 de marzo de 2017. Decreto Supremo Nº 003-2017-TR, publicado el 06 de marzo de 2017.

Huelga

Decreto Supremo Nº 009-2018-TR, publicado el 15 septiembre 2018.

Modifican el artículo 16 del RLRCT, sobre las licencias sindicales. Se agrega el artículo 16-A al RLRCT, sobre la bancarización de las cuotas sindicales.

Modificatoria del artículo 65 del RLRCT, sobre los requisitos para ejercer el derecho de huelga. Modificatoria del artículo 67 del RLRCT, sobre la determinación de los servicios mínimos. Modificatoria del artículo 68 del RLRCT, sobre la divergencia en la determinación de los servicios mínimos. Incorporación del artículo 68-A al RLRCT, sobre el órgano independiente en la divergencia sobre los servicios mínimos.

La implementación de estas modificaciones requiere de acciones concretas de la autoridad de trabajo que no se han realizado todavía. Por ejemplo, a la fecha de elaboración de este informe, el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) no contempla los procedimientos necesarios para que las organizaciones sindicales de tercer grado (confederaciones) puedan acreditar el número y alcance territorial de sus organizaciones afiliadas, y así solicitar la constancia de dicha información para los fines relativos a la licencia sindical. De igual modo, no existe normativa alguna que prevea el procedimiento para la actualización anual de información sobre los árbitros y los procesos arbitrales en los que han intervenido.

5

1.2 En relación al sector público

En el periodo 2014 – 2018, las restricciones a la negociación coletiva de condiciones económicas persisten a pesar de haber sido declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional.

Los derechos sindicales de los trabajadores de las entidades públicas se rigen por la Ley del Servicio Civil (LSC) desde julio del 2013. Esta norma y su reglamento han basado su contenido en la LRCT, lo que significa que su modelo intervencionista y restrictivo también se trasladó al sector público. No obstante, las diferencias entre ambas normas agudizan las restricciones ya establecidas en la LRCT sin que, en algunos casos, las particularidades del Estado como empleador sea razón suficiente para justificarlas. Por ejemplo, la prohibición absoluta de negociar compensaciones económicas, la imposición de una duración máxima a los convenios colectivos, el mayor plazo de preaviso de huelga la posibilidad expresa de contratar reemplazos de huelgistas, etc. Entre los años 2014 y 2018 no se han producido modificaciones al marco normativo de la LSC; no obstante, destacan dos hechos contradictorios relacionados con la efectividad del derecho de negociación colectiva de los trabajadores estatales: i) la expedición de las sentencias del Tribunal Constitucional (TC) que declararon inconstitucionales algunas disposiciones de las leyes de presupuesto (2015) y de la LSC; y ii) la vigencia de las leyes anuales de presupuesto de los años 2016 al 2018, que, contrariando los criterios del TC, reiteran las prohibiciones de negociar incrementos remunerativos. Complementariamente, se expedió el Decreto Legislativo N° 1442 el cual prohibe negociar colectivamente remuneraciones y beneficios sociales que no se encuentren en el listado cerrado del artículo 17° de dicha norma.

1.3 La normativa internacional sobre los derechos sindicales

La ratificación del convenio núm.189, sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos establece la obligación del Estado de proteger el ejercicio de los derechos sindicales de los trabajadores domésticos. Los comentarios de los órganos de control de la OIT sobre la conformidad de la legislación y la práctica con los convenios ratificados son frecuentes y reiterados y se han incrementado durante el periodo 2014-2018

El Perú es signatario de todos los instrumentos internacionales de derechos humanos que refieren al derecho de asociación y de libertad sindical. Además, ha ratificado los convenios fundamentales de la OIT: el número 87, sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación; y el número 98, sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva; así como el convenio número 151, sobre relaciones de trabajo en la administración pública. De igual forma, entre los años 2014 y 2018 el Perú ratificó el convenio número 189, sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, el cual contiene una mención expresa al derecho de libertad sindical. En cuanto a la labor de los órganos de control de la OIT, éstos han formulado nuevas observaciones orientadas a: a) El reconocimiento de los derechos sindicales a determinadas categorías de trabajadores. b) El análisis tripartito de la implementación de mecanismos de protección frente a actos antisindicales para trabajadores con contratos a plazo fijo. c) El reconocimiento del derecho a la negociación colectiva de temas económicos de los trabajadores estatales. d) La modificación del artículo 45 de la LRCT para que la definición del nivel de negociación sea determinado libremente por las partes. e) La incorporación de disposiciones para que la ilegalidad de la huelga y la solución de divergencias en la definición de los servicios mínimos estén a cargo de un órgano imparcial y que goce de la confianza de las partes.

6

Por otro lado, además de los compromisos como Estado miembro de la OIT, el Perú ha suscrito Tratados de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea, los que contienen compromisos en materia laboral relacionados con la normativa y práctica de los derechos sindicales y el dialogo social, así como sobre la prevención de mecanismos para la formulación de denuncias sobre el incumplimiento de algunas de sus las partes. Entre los años 2015 y 2017, las centrales sindicales y otras organizaciones utilizaron los mecanismos previstos en los TLC para presentar dos comunicaciones públicas (quejas), una a los Estados Unidos y otra a la Unión Europea. En ambas quejas se denuncia el incumplimiento de los estándares internacionales referidos al derecho de libertad sindical previstos en los tratados.

Activando los mecanismos previstos en los TLCs, se han presentado dos quejas por el incumplimiento de los compromisos del Perú en materia de derechos sindicales.

En marzo de 2016, el Departamento de Trabajo de los EEUU (USDOL) recomendó al gobierno peruano adoptar y poner en práctica medidas para asegurar que el uso de contratos de corta duración en los sectores de las exportaciones no tradicionales no restrinja los derechos de asociación de los trabajadores. Esta recomendación aún no ha sido atendida por el gobierno peruano.

1.4 Otras normas laborales que inciden en los derechos sindicales Entre las normas que pueden dificultar el ejercicio de los derechos sindicales tenemos las que regulan la contratación temporal, los regímenes promocionales y las diversas modalidades de subcontratación.

Cuadro N° 2 Tema Contratación temporal

Regímenes promocionales

Subcontratración

Otras normas laborales que inciden en los derechos sindicales Características

Observación

Perú tiene 10 modalidades de contratos temporales para el sector privado, incluyendo al “contrato por exportación no tradicional” que puede renovarse sucesivas veces sin límites; y 1 para el sector público: el CAS.

La OIT ha advertido que el uso masivo de la contratación temporal puede tener incidencia en el ejercicio de los derechos sindicales. En Perú, algunos estudios presentan evidencias del rápido crecimiento de la contratación temporal y del impacto negativo que tiene la contratación temporal sobre la afiliación sindical.

Desde el año 2000 existe un régimen especial y temporal para el sector agrario el cual prevé un contrato especial con beneficios diferenciados y menores a las del régimen general que tiene vigencia hasta el año 2021.

Algunos estudios resaltan la muy alta incidencia de la contratación temporal en este régimen y, por ende, los problemas que esto generaría en el ejercicio de los derechos sindicales.

Desde el año 2003 existe el régimen Mype el cual busca promover la formalidad y para ello contempla rebaja y en algunos casos privación de derechos del régimen general. Fue previsto originalmente para las microempresas pero posteriormente fue ampliado al punto que podría comprender, potencialmente, al 80% de la PEA asalariada privada.

Una queja formulada ante la OIT indica que, el hecho que la LRCT establezca como requisito para formar un sindicato el contar al menos con 20 trabajadores y que, a la vez, se dificulte la negociación colectiva a nivel de rama, desincentiva la sindicación de los trabajadores de las micro y pequeñas empresas que no alcanzan el número mínimo para formar sindicatos de empresa.

La “intermediación laboral”: cesión de trabajadores de una empresa de intermediación a una empresa usuaria para el desempeño de labores temporales o la prestación de servicios complementarios. La Tercerización: permite a una empresa contratar a otra u otras para que desarrolle parte de su actividad principal con sus propios trabajadores y recursos financieros, técnicos o materiales.

La extensión de su uso fraudulento y la escasa fiscalización laboral hacen prever que la subcontratación afecta los derechos sindicales. Por ejemplo, no se pueden afiliar al sindicato de la empresa principal, están más sujetos a la contratación temporal, y en el caso que puedan conformar una organización sindical propia, tendrán muchas dificultades para la negociación colectiva. En el caso de la huelga, la paralización de labores y el abandono del centro de trabajo afectaría también a la empresa principal o usuaria.

La normativa sobre contratación temporal, regímenes promocionales y subcontratación influye negativamente en el ejercicio de los derechos sindicales. A pesar que los órganos de control de la OIT siguen sugiriendo la implementación de mecanismos de protección de los derechos sindicales de los trabajadores con contrato a plazo fijo, ninguna acción se ha llevado a cabo. Tampoco se ha dado seguimiento a los regímenes promocionales a efectos de determinar si afectan el ejercicio de otros derechos.

7

1.5 Otras normas laborales que inciden en los derechos sindicales Los proyectos de ley tramitados en el Congreso de la República desde el 2016 no incluyen iniciativas que propongan reformas amplias en materia de derechos sindicales. De los 16 proyectos de ley presentados, 12 (75%) corresponden a la negociación colectiva en el sector público, dando respuesta al mandato del TC de modificar la LSC. Los otros cuatro proyectos restantes abordan aspectos puntuales del arbitraje potestativo, de la huelga y de la afiliación sindical.

La tutela de los derechos sindicales: justicia laboral y administración del trabajo 2.1 La justicia laboral En el periodo 2014-2018 se expidieron pronunciamientos que atenúan algunas restricciones derivadas de la normativa, como los que resuelven las acciones de inconstitucionalidad contra las leyes de presupuesto y la LSC.

El proceso de implementación de la Nueva Ley Procesal del Trabajo (NLPT) ha sido más lento de lo previsto. Para el 2018, ocho años después de ser promulgada, se ha implementado recién en 23 distritos judiciales a nivel nacional (es decir, en el 71% del total). En cuanto a la expedición de criterios de relevancia en materia de derechos sindicales, es destacable la labor del TC en lo referido a la protección frente a los actos de discriminación sindical y el fomento del derecho de negociación colectiva. Las principales sentencias que han sentado jurisprudencia a favor de los derechos colectivos han sido: a) la declaración de inconstitucionalidad de la protección indemnizatoria contra el despido arbitrario por considerarla lesiva al derecho al trabajo (Expediente N° 1124-2001-AA/TC, del 2002); b) el establecimiento del proceso de amparo como vía alternativa para la protección de los despidos lesivos del derecho a la libertad sindical (Expediente N° 0206-2005-PA/TC, del 2005); y c) la decisión de inaplicar el artículo 45 de la LRCT sobre el nivel de la negociación colectiva para los casos de construcción civil (Expediente N° 0261-2003-AA/TC, del 2003) y de los estibadores del puerto del Callao (Expediente N° 03561-2009-PA/TC, del 2009). En el periodo 2014-2018 las más importantes sentencias están referidas a la protección de los derechos sindicales, los convenios colectivos, la impugnación de laudos arbitrales y al derecho de huelga. Destaca la diferencia de criterios con relación a ciertos temas relevantes en materia de derechos sindicales. Solo en algunos de estos casos, como el de la extensión de beneficios convencionales, los plenos jurisdiccionales han zanjado las diferencias unificando criterios. Se constata también que el proceso laboral está siendo utilizado para cuestionar el resultado del arbitraje laboral, sea por deficiencias reales en el laudo o como estrategia para incumplir o dilatar su ejecución. Esto ha conducido a que la judicatura, a través de sus plenos jurisdiccionales, interprete los supuestos de nulidad de los laudos.

8

Cuadro N° 3

Principales criterios relativos a derechos sindicales expedidos por las autoridades judiciales (2014-2018)

Materia

Protección de los derechos sindicales

Negociación y convenio colectivo

Expediente Casación Laboral 5481-2015-Lima Norte del 4 de noviembre de 2015.

Fuero sindical amplio.

Casación 17077-2016-Lima Este del 10 de marzo de 2017. Corte Suprema.

Fuero sindical restringido

Casación 17077-2016-Lima Este del 10 de marzo de 2017. Corte Suprema.

Carga de la antisindical

Casación Laboral 6925-2017-Lima del 31 de mayo de 2018. Corte Suprema.

Interpretación favorable en caso de cláusulas normativas

Casación Laboral N°11477-2013-Callao, del 12 de mayo del 2014. Corte Suprema. Casación Laboral 117-2017-Lima, del 18 de julio de 2018. Corte Suprema.

Arbitraje: Impugnación de laudo arbitral

Negociación y convenio colectivo

Criterio

prueba

del

despido

Sí se puede extender los efectos del convenio suscrito por un sindicato minoritario No se puede extender los efectos del convenio suscrito por un sindicato minoritario

Expediente 12332-2016-Lima. Sentencia del 27 de marzo de 2017. Corte Suprema.

Criterios para los laudos arbitrales

Casación 20449-2016-Arequipa del 18 de setiembre de 2017. Corte Suprema.

Alegar vulneración a leyes de presupuesto no es causal de nulidad.

Expediente 4968-2017-Lima. Sentencia del 23 de enero de 2018 expedida por la Corte Suprema.

Inaplicación de leyes de presupuesto

Expediente Laboral 2526-2015-Lima. Sentencia del 20 de noviembre de 2015. Corte Suprema.

La atenuación puede propuesta elegida

Expediente 1094-2018-Lima. Sentencia del 28 de junio de 2018 expedida por la Corte Suprema.

La atenuación no puede mejorar la propuesta elegida.

Expediente 00346-2017-0-1801-SP-LA-08. Sentencia del 24 de setiembre de 2018, expedida por la Corte Superior.

La aplicación de una norma que colisiona con principios y disposiciones constitucionales vicia el laudo

Casación 3480-2014-Lima del 24 de octubre de 2016. Corte Suprema.

El esquirolaje interno está prohibido

Casación 15537-2015-Lima del 19 de julio de 2017. Corte Suprema.

Días no computables como ausencias injustificadas en caso de huelgas declaradas ilegales

mejorar

la

9

2.2 La Administración del Trabajo. La fiscalización laboral No obstante la creación de SUNAFIL, las acciones de la Inspección del Trabajo no están priorizando la tutela de los derechos sindicales. La fiscalización de la materia “relaciones colectivas” representa solo el 1.7% respecto del total de materias inspeccionadas.

La tutela penal no se está ejerciendo. No se ha ubicado sentencia alguna relacionada con el artículo 168 del Código Penal, a pesar de que toda infracción que impida la afiliación a un sindicato, verificada por SUNAFIL, debería ser puesta en conocimiento del Ministerio Público.

Las funciones de la administración del trabajo para la tutela de los derechos colectivos son diversas. Una de las más importantes es la fiscalización laboral, que tuvo como punto más saltante la creación de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) en el año 2014. No obstante, la escasez de recursos financieros asignados dificultó la implementación efectiva de la institución a nivel nacional, así como la expectativa de contar con un mayor número de inspectores del trabajo debidamente capacitados. Para el año 2017, la Sunafil ya contaba con intendencias regionales en 14 de las 25 regiones del Perú, proyectándose contar con intendencias en todo el país a enero del 2020. Asimismo, entre los años 2017 y 2018 se incorporaron 160 nuevos inspectores y se ha convocado a concurso para la elección de los miembros del Tribunal de Fiscalización Laboral, lo que debe contribuir a la uniformización de los criterios aplicados por los inspectores del trabajo. En términos de acciones, según los anuarios estadísticos del MTPE, el número de órdenes de inspección de fiscalización generadas muestra una tendencia decreciente, pasando de más de 56 mil en el 2013 a poco más de 53 mil en el 2017. Del total de materias inspeccionadas, para el año 2017 la materia “relaciones colectivas” representó apenas el 1.7%, en tanto que en el 2013 representó el 3%, porcentaje que incluso se incrementó entre los años 2014 y 2016. El Plan Nacional de Inspección del Trabajo 2017 programó como meta en “derechos fundamentales” (tema que incluye las fiscalizaciones en materia de derechos colectivos) la expedición de 977 órdenes de inspección. Cabe recalcar en este punto que en general la información que brindan los anuarios estadísticos no permite conocer la efectividad que tiene el sistema inspectivo en términos de restitución de derechos.

Iniciativas normativas y políticas de protección y fomento de los derechos sindicales en los espacios de diálogo social

3.1 Debate normativo sobre derechos sindicales en el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (Cntpe) Ni la LRCT ni su reglamento resultan de un dialogo social tripartito y/o de la opinión de las organizaciones de trabajadores y empleadores previos a su expedición. Sin embargo, algunas reformas operadas en ambos textos sí registran experiencias de diálogo y consulta. Así, en el periodo 2001-2002 se debatieron un conjunto de modificatorias a la LRCT que buscaban levantar las observaciones formuladas por los órganos de control de la OIT, lográndose alcanzar consenso en 12 de los 16 comentarios realizados, lo que dio lugar a la aprobación de la ley Nº 27912, Ley que modifica la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. Se destaca también el debate en el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (Cntpe) del proyecto de Ley General del Trabajo entre los años 2006 y 2007, y la modificatoria del artículo 62 del reglamento de la LRCT, relativa a las mayorías requeridas para declarar la huelga. En el primer caso, a pesar de que el proyecto de ley alcanzó un 86% de consenso general y un 90% de consenso en el articulado relativo a las relaciones colectivas de trabajo, una vez remitido al Congreso de la República no fue objeto de trámite prioritario.

10

En el segundo caso, la modificatoria del artículo 62 del reglamento fue objeto de consenso, luego de lo cual la propuesta fue aprobada por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Supremo Nº 013-2006-TR. Entre los años 2012 y 2013, el MTPE elaboró un proyecto de modificación integral del reglamento de la LRCT que fue presentado a las organizaciones de trabajadores. Dicho proyecto modificaba 44 artículos y agregaba siete nuevas disposiciones, recogiendo los criterios resultantes de los artículos consensuados del proyecto de LGT y las observaciones de los órganos de control de la OIT. Finalmente, este proyecto no fue aprobado por el MTPE. Con relación a la normativa sobre derechos sindicales aplicable al sector público, ni la LSC ni su reglamento fueron objeto de consulta con las organizaciones de trabajadores. Cabe recalcar sobre esto que no existe una instancia institucionalizada de dialogo social tripartito o bipartito para este sector. En el año 2013, el último texto de Ley General de Trabajo (LGT), actualizado por dos comisiones técnicas, fue remitido por el MTPE al Congreso de la República, donde tampoco fue objeto de debate y aprobación. Hasta el año 2015, la mayor parte de los ministros de Trabajo que sucedieron anunciaron que impulsarían el debate de este proyecto con la expectativa de alcanzar un amplio consenso. A partir del año 2016, y a pesar de las demandas de las centrales sindicales, la aprobación de este proyecto dejó de ser parte de la agenda de las distintas gestiones ministeriales. En el año 2013, el último texto de Ley General de Trabajo (LGT), actualizado por dos comisiones técnicas, fue remitido por el MTPE al Congreso de la República, donde tampoco fue objeto de debate y aprobación. Hasta el año 2015, la mayor parte de los ministros de Trabajo que sucedieron anunciaron que impulsarían el debate de este proyecto con la expectativa de alcanzar un amplio consenso. A partir del año 2016, y a pesar de las demandas de las centrales sindicales, la aprobación de este proyecto dejó de ser parte de la agenda de las distintas gestiones ministeriales.

El diálogo social tripartito para la elaboración de la normativa en materia de derechos sindicales no parece ser la regla general. Ello, a pesar de que se registran experiencias de dialogo y consulta, como la que en el periodo 2001-2002 dio lugar a la reforma de la LRCT acogiendo 12 de las 16 observaciones formuladas por los órganos de control de la OIT. De hecho, en el sector público no existe una instancia bipartita o tripartita para el debate de normas o políticas, que dé cuenta de la institucionalización de la práctica del dialogo.

Es importante añadir que, desde su reinstalación en el año 2001 hasta el año 2018, el Cntpe ha tenido un funcionamiento discontinuo, en ocasiones por la falta de convocatoria por parte del gobierno o por la suspensión de sus actividades debido al retiro temporal de las centrales sindicales antes diversos acontecimientos de coyuntura laboral. Entre los años 2016-2017, solo las últimas reformas al reglamento de la LRCT referidas al arbitraje potestativo, fueron sometidas al dialogo social en el Cntpe.

3.2 Los derechos sindicales en las políticas públicas En el marco de las políticas nacionales de largo plazo, en el año 2002, la catorceava política del Acuerdo Nacional, relativa al “Acceso al Empleo Digno y Productivo”, contempló el compromiso del Estado de “garantizar el libre ejercicio de la sindicalización a través de una ley general de trabajo, que unifique el derecho individual y colectivo en concordancia con los convenios internacionales de la OIT y otros compromisos internacionales que cautelen los derechos laborales”. La matriz de seguimiento de esta política establecía como meta relativa a este compromiso el incremento de la tasa de afiliación sindical al 14%. La ausencia de medidas efectivas para la implementación de este compromiso da cuenta de la presencia de dificultades o de la falta de voluntad de las instituciones estatales para hacerlo efectivo.

Desde el 2006, año en el que las centrales sindicales presentaron ante el CNTPE para debate los “Lineamientos para una política de garantía y fomento de la libertad sindical” (que no alcanzaron consenso para su aprobación), no se ha puesto en discusión un instrumento de política que refiera a los derechos sindicales de manera específica.

11

La recientemente aprobada Política Nacional de Competitividad (2018), no incluye referencias al libre ejercicio de los derechos humanos o sindicales, como parte de su Objetivo Prioritario 5 “Crear las condiciones para un mercado laboral dinámico y competitivo para la generación de empleo digno”

En contraste con las políticas del Acuerdo Nacional, la Política Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP), recientemente aprobada por el Ejecutivo, no incluye referencias al libre ejercicio de los derechos humanos o sindicales como parte de su Objetivo Prioritario 5, relativo a “Crear las condiciones para un mercado laboral dinámico y competitivo para la generación de empleo digno”. En las políticas específicas del sector trabajo, desde el 2006, año en el que las centrales sindicales presentaron los “Lineamientos para una política de garantía y fomento de la libertad sindical” ante el Cntpe para su debate (no logrando alcanzar el consenso necesario para su aprobación), no se ha puesto en discusión un instrumento de política que refiera a los derechos sindicales de manera específica. En el Plan Nacional de Trabajo Decente, que se viene debatiendo con interrupciones desde el año 2011 en el Cntpe, y que no ha alcanzado consenso, se han incorporado objetivos sobre los derechos sindicales en el eje relativo a los “Derechos Fundamentales del Trabajo”. A falta de políticas sectoriales que promuevan los derechos colectivos, lo que existe en las tres gestiones ministeriales que se han sucedido entre julio del 2016 y diciembre del 2018 son aspectos puntuales relacionados con los derechos sindicales dentro de los planes de gestión. Es así que dentro del eje de política “Dialogo social en materia laboral” se previó un paquete de reformas normativas relativas al arbitraje laboral, así como proyectos para la implementación del registro sindical integrado y la conformación de un observatorio de negociación colectiva. Estos dos últimos proyectos aún no se han concretado.

El ejercicio de los derechos sindicales en cifras La información pública sobre el ejercicio de los derechos sindicales es insuficiente y está dispersa. Lo primero que se destaca es que la información que sí se tiene solo se limita al sector de los asalariados formales, dejando en la oscuridad lo que está ocurriendo en el grupo de asalariados con empleo informal o los independientes o autoempleados. Y si bien los anuarios estadísticos del MTPE publican información sobre afiliación sindical extraída de la planilla electrónica (solo del empleo formal) disgregada por sector de actividad y categoría ocupacional, para el año 2017 aún no se brindaba información sobre sindicalización por género, edad, nivel educativo, región o tipo de contrato, lo que permitiría analizar brechas y tendencias según diversos indicadores. Solo en el caso de la afiliación de los asalariados formales por sexo se cuenta con un informe elaborado por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir) en el año 2016.

Sindicalización Según información de los anuarios estadísticos del MTPE, el año 2017 los trabajadores asalariados formales sindicalizados fueron un total de 379 844, de los cuales el 54% eran del sector público y el 46% restante del sector privado. Es así que la tasa de sindicalización de los asalariados formales en el Perú alcanzó el 8.1%, que se reduce a 5% si la calculamos para el total de la población asalariada. En el sector privado formal la tasa de afiliación para el año 2017 ha sido de 5.2%, mientras que en el sector público alcanzó 16%. Aunque en el periodo 2013-2017 la tasa de afiliación fluctuaba en porcentajes similares, la comparación con lo acontecido al 2013 nos lleva a concluir que en los últimos cinco años se aprecia una tendencia decreciente en el sector privado, pasando la afiliación sindical del 6.4% a 5.2%.

12

Gráfico N° 1 Tasa de afiliación de asalariados formales del sector privado y público (2013-2017) 16.1%

15.9%

16%

15.6%

16%

Gráfico N° 2 Tasa de afiliación de asalariados formales del sector privado y público por sexo (2016) 16.3%

6.4%

6.2%

6%

5.1%

5.2%

15.4%

7.4% 1.5%

2013

2014 Sector Público

2015

2016

2017

Sector Privado

Fuente: Anuarios estadísticos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE).

HOMBRES

Sector Público

MUJERES

Sector Privado

Fuente: Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), 2016.

Según la información proporcionada por Servir, el año 2016 la afiliación por sexo evidenciaba una importante brecha, especificamente en el sector privado. Así, para ese año la tasa de afiliación sindical de hombres asciende a 7.4%, mientras que la femenina es de solo 1.5%. Del total de trabajadores afiliados, el 90% son hombres y el 10% mujeres. En contraposición, en el sector público las diferencias de afiliación por sexo son menores. Del total de trabajadores afiliados, el 55% son hombres y el 45% mujeres. En el periodo 2014-2017, los sectores de actividad que más aportaron a la afiliación sindical siguen siendo construcción, minería, pesca e industria manufacturera, que sumados aportan alrededor de 2/3 de la población afiliada. Para el año 2017, la tasa de afiliación sindical en electricidad, gas y agua es de 37.2%, en construcción es de 25.5%, en pesca es de 10% y en industria manufacturera es de 8%. En contraposición a esto, para ese mismo año los sectores con un alto número de trabajadores formales pero muy bajas tasas de afiliación son: hoteles y restaurantes, con 0.2%; comercio, con 0.8%; y agricultura, con 1.3%. En este último sector se aprecia una tendencia a la baja en las tasas de afiliación en los últimos cuatro años que pasaron de 1.8%, en el 2013, a 1.3%, en el 2017. En lo referido a registros sindicales, al año 2017 el MTPE aún no cuenta con sistema integrado a nivel nacional que permita conocer el número de organizaciones sindicales activas, así como el número de trabajadores u organizaciones afiliadas con el que cuenta cada federación o confederación. Los anuarios estadísticos solo reportan información sobre organizaciones sindicales registradas, disgregada por sector de actividad y región, pero en el caso de sindicatos registrados no se indica si los sindicatos son de rama o de nivel superior al de la empresa. Es así que durante el año 2017 se registraron 159 sindicatos, 337 delegados de personal y ninguna federación. Además, se tramitaron 12 cancelaciones de registro sindical. Con relación al año 2013, estas cifras muestran una reducción del número de organizaciones sindicales registradas por año, tanto en el sector privado como en el sector público.

En el periodo 2014-2018, la mayor parte de indicadores disponibles sobre el ejercicio de derechos colectivos presentan una tendencia a la baja. Esto evidencia un claro déficit en las condiciones para el ejercicio de los derechos sindicales y hace necesaria la adopción de políticas que garanticen a todos los trabajadores el ejercicio efectivo de estos derechos y que cuenten con la participación y vigilancia de los actores laborales y de la sociedad civil.

13

Gráfico N° 3 Cobertura de la negociación colectiva de asalariados formales del sector privado (2013-2017) 5.24%

2013

5.27%

2014

5.12%

2015

5.03%

2016

4.39%

2017

Gráfico N° 4 Pliegos presentados y convenios colectivos sector privado formal (2013-2017) 722

657

455

443

2013

2014

Representados Fuente: Anuarios estadísticos del MTPE.

658

332 2015

548

527

352

305

2016

2017

Solucionados / Registrados

Fuente: Anuarios estadísticos del MTPE

Negociación colectiva La ausencia de información clave o la inconsistencia de otra información ofrecida en las publicaciones del MTPE, dificulta el monitoreo del ejercicio de los derechos colectivos. Poner a disposición de los actores laborales y de la ciudadanía en general información de calidad resulta impostergable.

En lo referido a la negociación colectiva, la información disponible indica que la cobertura de la negociación colectiva en el sector formal fue de solo 4.39%. Este porcentaje implica una disminución desde el año 2013 en que la cobertura era de 5.24%. En cuanto a las negociaciones iniciadas y culminadas en el año 2017, se presentaron 527 pliegos de reclamos y se registraron 305 convenios colectivos, lo que indica que solo el 58% de los convenios presentados encontró solución. Con relación al año 2013, el número de pliegos presentados y convenios registrados mantiene la tendencia a la baja. En cuanto a mecanismos de solución del pliego, para el sector privado la información indica que en el año 2017 el 86% de los convenios colectivos registrados fueron solucionados por trato directo, el 7% por extraproceso, el 6% por conciliación y el 2% por arbitraje (solo siete laudos arbitrales). Esta última información sobre arbitraje contrasta con la tendencia al incremento de los mismos desde la expedición del Decreto Supremo 014-2011-TR, lo que nos habla de un subregistro de laudos arbitrales en el MTPE.

Huelga En materia de huelga, la estadística reporta a partir del año 2015 una disminución del número de huelgas en el sector privado de casi un 50% con relación al año 2014 y años previos (desde el 2009). Asimismo, se aprecia que entre el 2014 y el 2016 hubo una importante disminución de trabajadores comprendidos; no obstante, en el 2017 el escenario se revirtió marcadamente en el caso del número de horas-hombre pérdidas durante el período 2014-2017. Los datos anotados sugieren que en los últimos años se producen menos huelgas pero con mayor alcance y similar duración.

14

Recomendaciones Retomar el debate sobre la reforma de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (LRCT) sobre la base del diálogo social tripartito, que incluya medidas de protección y promoción de los derechos sindicales. Concretar la aprobación de la ley de negociación colectiva para el sector público que establezca el procedimiento para la negociación de condiciones económicas. Implementar mecanismos tripartitos de evaluación de los regímenes promocionales y sus efectos en la formalización y en el ejercicio de los derechos sindicales. Asimismo, analizar el impacto de la contratación temporal y la subcontratación en el ejercicio de los derechos sindicales, promoviendo medidas que reduzcan su utilización fraudulenta o con fines antisindicales. Implementar un sistema de monitoreo del cumplimiento oportuno de las obligaciones derivadas de las normas y políticas vigentes relacionadas con los derechos sindicales. Promover la discusión tripartita acerca del contenido de las normas internacionales ratificadas y de los pronunciamientos de los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Acelerar la culminación de la implementación de la Nueva Ley Procesal del Trabajo (NLPT) en todos los distritos judiciales y promover en los operadores de justicia una interpretación amplia de la normativa que influye en los derechos sindicales, con apoyo en las normas internacionales del trabajo. Hacer efectiva la tutela penal frente a violaciones graves a los derechos sindicales. Priorizar desde la inspección del trabajo la protección de los derechos sindicales, dado su carácter estratégico para la efectividad de otros derechos en el trabajo. Elaborar una política específica para la protección y promoción de los derechos sindicales. Ampliar y mejorar la consistencia de la información pública relativa a los derechos sindicales, que permitan hacer un seguimiento de sus principales indicadores.

15

Los derechos sindicales en números Tasa de sindicalización

8 100 5.2 % de cada

trabajadores asalariados con empleo formal están

sindicalizados.

16 %

es la tasa de sindicalización de los asalariados con empleo formal en el sector privado. es la tasa de sindicalización de los asalariados con empleo formal en el sector público.

No se tiene información

sobre cuántos asalariados con empleo informal, autoempleados o trabajadoras del hogar se encuentran sindicalizados.

Sindicalización por género En el sector privado

90 % 10 %

En el sector público

55 % 45 %

de los sindicalizados son hombres.

de los sindicalizados son mujeres.

de los sindicalizados son hombres. de los sindicalizados son mujeres.

Negociación colectiva

4

de cada

100

En el 2017 se registraron:

305 7

trabajadores asalariados con empleo formal, en el sector privado, tienen cobertura de negociación colectiva

convenios colectivos. laudos arbitrales.

Ademas...

1.7

de las inspecciones realizadas por la SUNAFIL son sobre derechos colectivos.

0

es el número de políticas específicas para la protección y promoción de los derechos sindicales.

2

quejas - utilizando los mecanismos del TLC- tiene el Perú por incumplimiento de sus compromisos en relación a los derechos sindicales.

16