Sistema Presupuestal

CAPÍTULO 2. El Sistema Presupuestal

EL SISTEMA PRESUPUESTAL La Constitución de 1991 y el Estatuto Orgánico de Presupuesto, introdujeron por primera vez un concepto más amplio que el de presupuesto. En efecto, se dice ahora del sistema presupuestal, el cual está constituido por el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto Anual del Municipio. Adicionalmente, la Ley 617 de 2000 otorga los elementos requeridos para sanear fiscal y financieramente los municipios y la Ley 819 de 2003, muestra un nuevo ordenamiento financiero dentro del marco de la responsabilidad fiscal que deben observar los Municipios, tomando como herramienta básica el marco fiscal de mediano plazo, la cual se debe construir tomando como base la situación fiscal del Municipio, analizada en un horizonte de tiempo determinado. Esta innovación traída por la Constitución de 1991 y el complemento de las Leyes anotadas, tiene como propósito armonizar el sistema presupuestal buscando la conjunción

de todos los actores e instrumentos que actúan y se utilizan en la preparación, ejecución y seguimiento del presupuesto, garantizando así la aplicación del principio de planeación, en aras de buscar un equilibrio entre el desarrollo sostenido del municipio y la estructura de los ingresos y gastos del ente territorial, con el propósito de poder definir en el futuro su real capacidad de endeudamiento, la sostenibilidad de su deuda y el mantenimiento de los gastos de funcionamiento. Por esta razón, deben incorporarse en el presupuesto los objetivos, metas, programas y subprogramas, proyectos de inversión y gasto público previstos en el Plan de Desarrollo y que los mismos sean coherentes con el Plan Financiero, el Plan Anual de Inversiones dentro del contexto del Marco Fiscal de Mediano Plazo, los cuales son el resultado concertado de los procesos de planeación que se deben adelantar de manera objetiva y técnica.

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Plan Operativo Anual de Inversiones Marco Fiscal de Mediano Plazo Plan Financiero

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Presupuesto Anual

1. Actores del Sistema Presupuestal Municipal Sin perjuicio de lo que las normas locales de presupuesto establezcan, son actores del sistema presupuestal municipal el Alcalde, el Concejo Municipal y los Secretarios de Hacienda y de Planeación municipales. A continuación se hará un recuento de las funciones que competen a cada uno de ellos en relación con el proceso presupuestal.

1.1. El Alcalde Corresponde al Alcalde coordinar la iniciativa del gasto así como su ejecución, velando por la coherencia de éste con las prioridades del Plan de Desarrollo. Sus funciones en materia presupuestal, de acuerdo a la Constitución Política, el Estatuto Orgánico de Presupuesto y la ley 136 de 1994, son: • Presentar oportunamente al Concejo el proyecto de acuerdo sobre presupuesto anual de rentas y gastos, dentro del contexto del Plan de Desarrollo y que tenga plena concordancia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. • Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. • Sancionar y promulgar el acuerdo de presupuesto que hubiere aprobado el Concejo y objetarlo si lo considera inconveniente o contrario al ordenamiento constitucional o legal. • Celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el Plan de Desarrollo

y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.

1.2. El Concejo Municipal Es la Entidad encargada de autorizar los gastos a ser ejecutados por la administración municipal. Sus funciones son: • Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal de Desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación y que corresponda con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. • Autorizar la asunción de obligaciones que afecten vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, siempre que estén consignadas en el Plan de Desarrollo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento y sostenibilidad de la deuda. • Aprobar los proyectos de acuerdo por los cuales se adopten nuevas rentas o se modifiquen las existentes, para financiar el monto de los gastos contemplados en el presupuesto.

1.3. El Secretario de Hacienda Municipal Como funcionario encargado del manejo financiero del municipio, el Secretario de Hacienda o quien haga sus veces en la Administración

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Municipal, es quien debe proponer las decisiones que en materia presupuestal y financiera adopte el municipio. Por lo tanto le corresponde participar en la elaboración de los elementos del Sistema Presupuestal, y como vocero del Alcalde ante el Concejo durante el estudio y discusión del presupuesto, hace las veces de intermediario entre el Gobierno Municipal y dicha Corporación.

1.4. El Secretario de Planeación Municipal Es el funcionario encargado de la función de planeación en el municipio y como tal debe establecer mecanismos de dirección, coordinación y monitoreo desde la formulación del Plan de Desarrollo hasta su evaluación. En materia presupuestal, debe participar, junto con la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, en la elaboración del Plan Anual de Inversiones para consolidar la integración del sistema presupuestal.

1.5. El Consejo Municipal de Política Fiscal Con el objeto de integrar y hacer efectivo el sistema presupuestal municipal, el Alcalde puede conformar un órgano asesor y consultivo del gobierno municipal en materia de política fiscal, análogo al Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS - en el nivel nacional. Dicho Consejo estaría integrado por el Alcalde, quien lo presidiría, el Secretario de Hacienda o quien haga sus veces, el Secretario de Planeación y los demás funcionarios del área financiera que designe el Alcalde. El Consejo elaboraría su propio reglamento y sus funciones en materia presupuestal, las cuales podrían ser las siguientes:

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• Conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones y evaluar sus resultados. • Proponer las metas financieras para la elaboración del Plan Anual de Caja - PAC. • Emitir concepto sobre los proyectos de presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales del Municipio y las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, en el marco del presupuesto municipal, para que sean aprobados por el Alcalde. • Emitir concepto sobre el Programa Anual de Caja – PAC • Emitir concepto sobre la eliminación o reducción de apropiaciones presupuestales siempre y cuando no amparen compromisos perfeccionados. • Emitir concepto sobre la determinación de la cuantía de los excedentes financieros de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Municipio que harán parte de los recursos de capital del presupuesto y sobre su distribución. • Emitir concepto sobre las utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas como dividendos de las Empresas Industriales y Comerciales y de las Sociedades de Economía Mixta del Orden Municipal. • Verificar el cumplimiento de las metas se Superávit primario, establecido dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo. • Conceptuar sobre la capacidad de endeudamiento del municipio y su correspondiente sostenibilidad de acuerdo a lo planteado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

El sistema presupuestal de los entes territoriales están conformado por tres (3) elementos: El Plan Fianciero incluido dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto. El Presupuesto es entonces, un elemento de Sistema Presupuestal en general. Para desarrollar el Sistema Presupuestal, se requiere de una serie de participantes que desarrollan y son responsables del sistema, y son: El Alcalde, el Concejo y los Secretarios de Planeación y de Hacienda con funciones claramente definidas.

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2. El Marco Fiscal de Mediano Plazo La Ley 819 de 2003 define lo que es el marco fiscal de mediano plazo, el cual propende por alcanzar la transparencia fiscal y la estabilidad económica de los municipios y por ende de la nación. Por lo tanto, la Administración debe presentar al Concejo Municipal para el estudio y análisis respectivos, una serie de informes que consultan la realidad económica y financiera de los municipios de un horizonte de tiempo determinado, donde se establezca claramente la estructura de los ingresos, la capacidad de endeudamiento, la sostenibilidad de la deuda y la manera que se deben afrontar los gastos de funcionamiento de los Municipios. El artículo 5º de la Ley 819 de 2003, ordena a los municipios de categoría 3.4.5 y 6 que a partir de la vigencia del 2005, anualmente debe presentar a los respectivos Concejos Municipales un informe acerca del Marco Fiscal de Mediano Plazo. El informe a que hace mención la citada Ley, debe contener entre otros, los siguientes documentos. • El Plan Financiero • Las metas de superávit primario, junto con la deuda pública y su análisis de sostenibilidad • Las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecución • Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior, donde se indique el nivel de cumplimiento de las metas programadas en el año anterior y los ajustes a realizar en caso de que estas no se hayan cumplido • Un informe del costo fiscal de las exenciones dadas en la anterior vigencia • Una relación de los pasivos que se tienen a corto plazo, junto con los pasivos contingentes, que pueden afectar la situación financiera del municipio y, • Costo fiscal de los Acuerdos aprobados en el año anterior. Con base en lo anterior, al presentar el presupuesto de la vigencia respectiva, este debe tener una consistencia absoluta con la herramienta del Plan Financiero, el servicio de la deuda y el superávit primario, así como la

ejecución de los proyectos adelantados por la administración, dentro del marco del Plan de Desarrollo que adelante la administración. En este contexto, se deben considerar de manera absoluta, los pasivos que tengan los Municipios y las demandas que se siguen en su contra (pasivos contingentes), para que sean considerados dentro del proceso de elaboración del marco fiscal de mediano plazo. De igual manera, cualquier Acuerdo que apruebe el Concejo Municipal donde se ordenen gastos específicos o se apliquen beneficios tributarios, deben ser compatible con el Marco Fiscal a Mediano Plazo. Para el efecto, la Administración en la exposición de motivos al presentar el Proyecto, debe hacer plena claridad acerca de los costos fiscales que pueden implicar las iniciativas y la manera como se van a financiar los menores valores de ingresos que se llegaren a percibir. El Secretario de Hacienda o quien haga sus veces, deberá rendir ante el Concejo Municipal el correspondiente concepto financiero. Ahora bien, la precitada Ley en su artículo 2ª, define el superávit primario y la sostenibilidad, como: “Cada año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes.Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico. Dicha meta será aprobada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis.” “... Sin perjuicio de los límites a los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 de 2000, o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen, los departamentos, distritos y municipios de categorías especial, 1 y 2 deberán establecer una meta de superávit primario para cada vigencia con el fin de garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda de acuerdo con lo establecido en la Ley 358 de 1997 o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen. La meta de superávit primario que garantiza la sostenibilidad de la deuda será fijada por el Confis o por la Secretaría de Hacienda correspondiente y aprobado y revisado por el Consejo de Gobierno.” Con la entrada en vigencia de esta Ley, el proceso de programación presupuestal que adelanten las administraciones municipales deben estar sujetas al Marco Fiscal de Me-

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diano Plazo, con lo cual se garantizará que se ejecuten todas las partidas aprobadas en el presupuesto de la vigencia correspondiente. Ahora bien, si dentro de este proceso se haya en curso un proceso de contratación con lleno de todos los requisitos de tipo legal y, el perfeccionamiento de contratación correspondiente se realice en la vigencia siguiente, el compromiso se cancelará con el presupuesto de la última vigencia, lo cual implica que la administración deberá realizar los ajustes presupuestales correspondientes, lo cual implica que la administración empezaría de esa manera a ejecutar el presupuesto de la última vigencia. De la misma manera, es oportuno hacer énfasis en el parágrafo transitorio del artículo 8º que dice: “... Lo preceptuado en este artículo empezará a regir, una vez sea culminada la siguiente transición: El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal del 2004 se atenderán con cargo al presupuesto del año 2005. A su vez, el setenta por ciento (70%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal de 2005 se atenderán con cargo al presupuesto del año 2006. Para lo cual, el Gobierno Nacional y los Gobiernos Territoriales, respectivamente harán por decreto los ajustes correspondientes.” Lo anterior indica que el espíritu de la norma está encaminada al saneamiento fiscal de los entes territoriales y así evitar que el déficit fiscal de los municipios continúen creciendo sin ningún tipo de control financiero. En cuanto a la figura presupuestal de vigencias futuras aplicables a los Entes Territoriales, el artículo 12º ordena: “En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a.

El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de esta ley;

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b.

c.

Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.

La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento. La autorización por parte del Confis (o quien haga sus veces en los entes territoriales) para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público”. De otra parte, en cuanto a la capacidad de endeudamiento de los entes territoriales, la precitada norma establece que la capacidad de pago de los municipios se analizará de manera permanente durante toda la vigencia del crédito, tomando como base cualquiera de los indicadores establecidos por la Ley 358 en su artículo 6º. Respecto a los créditos de tesorería, estos en ningún caso pueden ser utilizados de manera permanente, sólo se tomarán para financiar faltas de liquidez temporales. El artículo 15 de la Ley 819 de 2003, reglamenta sobre este tema lo siguiente: “... a. Los créditos de tesorería no podrán exceder la doceava de los ingresos corrientes del año fiscal; b. Serán pagados con recursos diferentes del crédito; c . Deben ser pagados con intereses y otros cargos financieros antes del 20 de diciembre de la misma vigencia en que se contraten; d. No podrán contraerse en cuanto existan créditos de tesorería en mora o sobregiros.”

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Ahora bien, en cuanto a los excedentes de liquidez que puedan llegar a presentar las tesorerías municipales, estos se podrán colocar en Títulos Valores que posean una alta calificación de riesgo crediticio, o en entidades financieras que presenten una calificación de bajo riesgo crediticio, o sencillamente se pueden colocar en papeles de Deuda Pública Interna, según se establece en el artículo 17º. Sobre los créditos, la Ley 819 de 2003 además expresa en algunos de sus artículos, lo siguiente: “Artículo 18: Límite a la realización de créditos cruzados. Los Institutos de Fomento y Desarrollo o las instituciones financieras de propiedad de las entidades territoriales podrán realizar operaciones activas de crédito con las entidades territoriales siempre y cuando lo hagan bajo los mismos parámetros que rigen para las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Artículo 19. Restricciones al apoyo de la Nación. Sin perjuicio de las restricciones establecidas en otras normas, se prohíbe a la Nación otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades territoriales que no cumplan las disposiciones de la Ley 358 de 1997 y de la presente ley. En consecuencia, la Nación no podrá prestar recursos, cofinanciar proyectos, garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos de los señalados en la Constitución Política”. Artículo 20. Límites al endeudamiento por deudas con la Nación. Ninguna entidad territorial podrá realizar operaciones de crédito público que aumenten su endeudamiento neto cuando se encuentren en mora

por operaciones de crédito público contratadas con el Gobierno Central Nacional o garantizadas por este. Artículo 21. Condiciones de crédito. Las instituciones financieras y los institutos de fomento y desarrollo territorial para otorgar créditos a las entidades territoriales, exigirán el cumplimiento de las condiciones y límites que establecen la Ley 358 de 1997, la Ley 617 de 2000 y la presente ley. Los créditos concedidos a partir de la vigencia de la presente ley, en infracción de lo dispuesto, no tendrán validez y las entidades territoriales beneficiarias procederán a su cancelación mediante devolución del capital, quedando prohibido el pago de intereses y demás cargos financieros al acreedor. Mientras no se produzca la cancelación se aplicarán las restricciones establecidas en la presente ley”. De acuerdo con lo anterior, las Administraciones junto con el Concejo Municipal quien tiene la facultad de aprobar el endeudamiento de los municipios y ejercer control político, tienen bajo su responsabilidad no permitir el sobredimensionamiento de las finanzas municipales, para que no se alcancen nuevos créditos, por cuanto podrían llevar al municipio a alcanzar déficit que en el tiempo volverían al municipio como no viable, con los perjuicios que una situación de esta índole conlleva. En este orden de ideas y conforme los ordena la Ley antes analizada, el Marco Fiscal de Mediano Plazo debe comenzarse con la elaboración técnica del Plan Financiero del Municipio, instrumento en el cual confluye de manera directa todas las políticas de orden financiero que la Administración adoptará en el futuro.

A partir de la promulgación de la Ley 819 de 2003 “por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal”, se introdujeron una serie de modificaciones dentro del proceso presupuestal en tópicos específicos como lo es la programación de gastos, la implementación de programas de saneamiento fiscal, la contratación de recursos del crédito y las vigencias futuras. A partir de su promulgación, las entidades territoriales están en la obligación de elaborar un marco fiscal de mediano plazo, que será la guía para la determinación del presupuesto anual de ingresos y gastos; con lo cuál se marcará el norte a seguir en la determinación de la situación fiscal de la entidad territorial y la aplicación de medidas de ajuste en caso de ser necesarias.

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3. El Plan Financiero Es un instrumento de planificación y gestión financiera que le permite al municipio determinar, para un período de diez (10) años, las medidas que deben tomarse para recaudar el monto necesario de recursos que permitan financiar las estrategias de desarrollo y es la base inicial para conformar el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que ordena la Ley 819 de 2003. En la elaboración del plan financiero deben tenerse en cuenta los siguientes elementos: Diagnóstico: Tiene por objeto analizar la situación económica y financiera del municipio, examinando sus antecedentes para determinar las limitaciones en el financiamiento y sus causas. El diagnóstico debe contemplar aspectos generales que puedan afectar el recaudo de recursos, tales como la situación política, social, económica, demográfica y geográfica de la comunidad ya que ello influye en la capacidad de pago y, por ende, en el financiamiento del presupuesto. Igualmente, deben tomarse en cuenta factores económicos, como la inflación, y las organizacionales, relacionadas con la estructura y dinámica de la administración municipal que inciden de manera importante en las finanzas públicas.

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Pronóstico: Su finalidad es la de determinar qué ocurriría si se mantuvieran constantes los factores que afectan el sistema financiero, para lo cual deben realizarse proyecciones económicas y financieras con base en las tendencias observadas en el diagnóstico. Fijación de metas y asignación de recursos: Teniendo en cuenta las proyecciones realizadas en el pronóstico y los costos de los programas y proyectos a financiar, deben establecerse las metas financieras con su respectiva asignación de recursos para el correspondiente período, las cuales deben estar debidamente sustentadas y demostrada su viabilidad. Ejecución: Consiste en la adopción de medidas que permitan una adecuada organización y dirección en la realización del Plan, con el fin de alcanzar las metas fijadas. Evaluación: El plan financiero debe estar sometido a una evaluación periódica con el objeto de ajustar la ejecución del mismo a las metas planteadas. Esta evaluación permite corregir errores y realizar modificaciones en caso de variaciones sobre las premisas y proyecciones realizadas.

El plan financiero es una herramienta de planeación, a través de la cual se puede observar en prospectiva, la situación financiera que se espera obtener en un horizonte de tiempo determinado. Para el efecto, se requiere partir de la base de un diagnóstico objetivo de las finanzas municipales, de esta manera poderla proyectar en el tiempo y lograr obtener una visión real, con el propósito de tomar de antemano los correctivos que sean necesarios en procura de alcanzar un desarrollo sostenido del municipio.

3.1 Elaboración del Plan Financiero Como se dijo anteriormente, el Plan Financiero es el elemento del Sistema Presupuestal que relaciona los costos totales de los programas y proyectos definidos en el Plan de desarrollo o Programa de Gobierno con las posibilidades reales de financiamiento y es la base para la construcción del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Su objetivo consiste en asegurar que los proyecto identificados como prioritarios sean financiados en forma adecuada y que los calificados como de baja prioridad se redimensionen o aplacen en el tiempo, de acuerdo con la disponibilidad de recursos.

En términos generales, con la elaboración del Plan Financiero se pretende: • Armonizar los planes de desarrollo con los presupuestos anuales y los programas plurianuales de inversión, definidos en la Ley 152 de 1994 Artículo 7°, el cual a la letra dice: “Presupuestos plurianuales. Se entiende por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal. Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la ejecución de proyectos de largo plazo, antes

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de iniciarse otros, se procurará que los primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación”. Lo anterior significa que al cambiar el Gobierno, este debe adecuar las cifras del presupuesto dejado por su antecesor, con el nuevo Plan de Gobierno, con el propósito de que la nueva Administración pueda cumplir desde el inicio, con los planes y programas ofrecidos a la comunidad. • Garantizar que la gestión financiera responda a los procesos internos de planificación, a través de los cuales se definen objetivos y se diseñan mecanismos para su logro. De esta manera, se obliga a que la administración plantee esquemas definidos de planeación, haciendo que se priorizen las necesidades y se pueda dar respuesta a las diferentes comunidades de manera sistemática y ordenada. • Establecer los mecanismos para la producción y actualización permanente de la información necesaria para la toma de decisiones relacionadas con el diseño y ajuste del Plan de desarrollo y del presupuesto. El procedimiento para elaborar el Plan Financiero se aplica a partir de los programas y proyectos definidos en el Plan de Desarrollo o Programa de Gobierno, con la metodología que se describe en los numerales siguientes.

3.2 Estimación de Ingresos, Gastos y Necesidades de Financiamiento La estimación de ingresos, gastos y necesidades de financiamiento debe efectuarse tanto para la vigencia fiscal como para el periodo de gobierno, a partir del comportamiento histórico de la ejecución presupuestal y de las metas propuestas por la administración. Para el caso se pueden utilizar las diversas metodologías y escenarios de calculo empleados convencionalmente, al igual que las desarrolladas por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación. El procedimiento de

proyección será el que tradicionalmente ha utilizado la Entidad Territorial en la programación presupuestal, tasas de crecimiento histórico, inflación, mínimos cuadrados, regresión, etc. Además, es muy importante tener en cuenta para el cálculo del recaudo de impuestos directos e indirectos, los planes que se tengan para incrementar sus recursos, como es el caso de las actualizaciones catastrales, el código de rentas, el ajuste de tasas impositivas, las ampliaciones de las bases gravables, etc. Este mecanismo junto con las metodologías de proyección, entregarán a la Administración un elemento de análisis confiable y así mismo, se podrá demostrar gestión adicional a la que normalmente se desarrolla. En caso de utilizar tasas de crecimiento histórico, el ejercicio de proyección consiste en hallar la tasa promedio nominal anual de crecimiento de los últimos cuatro años y multiplicarla por el resultado obtenido en el último año. Los resultados que se obtengan sobre posibles déficit o superávit futuros deberán considerarse para la elaboración de los planes financieros, los planes de inversión y los presupuestos de las vigencias respectivas.

3.3 Identificación de los Programas y Proyectos A través de la revisión del Plan de Desarrollo o del Programa de Gobierno, se obtiene una relación clara de los programas y proyectos que deben ser ejecutados y así concretar las características de cada uno de los términos de: entidad ejecutora, estado del proyecto, cobertura, duración de la ejecución, identificación de costos y fuentes de financiamiento, asignación inicial de recursos, etc. A manera de ilustración, se incluye el resumen de los programas y proyectos que pueden financiarse con base en Sistema General de Participaciones (SGP) establecido en la Ley 715 de 2001.

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DISTRIBUCIÓN POR SECTORES DE LA PARTICIPACIÓN MUNICIPAL DE PROPÓSITO GENERAL

SECTOR

DESCRIPCIÓN DE ACTIVIDADES

1. Servicios Públicos

• La construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.

2. En materia de vivienda

• Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. • Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalización nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello.

3. En el sector agropecuario

• Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área rural. • Prestar, directa o indirectamente el servicio de asistencia técnica agropecuaria. • Promover mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y medianos productores.

4. En materia de transporte

• Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente. Las vías urbanas que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo de la Nación. • Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas viables.

5. En materia ambiental

• Tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del medio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones autónomas regionales. • Promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano. • Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, • Las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen en el territorio del municipio. • Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire. • Promover, cofinanciar o ejecutar en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua. • Realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro cuencas hidrográficas.

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• Prestar el servicio de asistencia técnica y realizar transferencia de tecnología en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales. 6. En materia de centros de reclusión

• Los municipios en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, podrán apoyar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad.

7. En deporte y recreación

• Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su territorio. • Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos. • Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley.

8. En cultura

• Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el municipio. • Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y formación y las expresiones multiculturales del municipio. • Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación al crecimiento económico y a los procesos de construcción ciudadana. • Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.), así como otras iniciativas de organización del sector cultural. • Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.

9. En prevención y atención de desastres

• Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: • Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. • Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.

10. En materia de promoción del desarrollo

• Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo empresarial e industrial del municipio y en general las actividades generadoras de empleo. • Promover la capacitación, la apropiación tecnológica avanzada y la asesoría empresarial.

11. Atención a grupos vulnerables

• Podrán establecer programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable, como la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar.

12. Equipamiento Municipal

• Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la Alcaldía, las plazas públicas, el cementerio, el matadero municipal y la plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad.

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13. Desarrollo comunitario

• Promover mecanismos de participación comunitaria para lo cual podrá convocar, reunir y capacitar a la comunidad.

14. Fortalecimiento institucional

• Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le permitan a la administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus límites financieros. • Adelantar las actividades relacionadas con la reorganización de la administración local con el fin de optimizar su capacidad para la atención de sus competencias constitucionales y legales, especialmente: El pago de indemnizaciones de personal originadas en programas de saneamiento fiscal y financiero por el tiempo de duración de los mismos; y, el servicio de los créditos que se contraten para ese propósito. • Financiar los gastos destinados a cubrir el déficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo prestacional, existentes a 31 de diciembre de 2000, siempre y cuando tales gastos se encuentren contemplados en programas de saneamiento fiscal y financiero, con el cumplimiento de todos los términos y requisitos establecidos en la Ley 617 de 2000 y sus reglamentos. • Cofínanciar cada dos años con la Nación la actualización del instrumento Sisbén o el que haga sus veces.

15. En justicia

• Los municipios podrán financiar las inspecciones de policía para la atención de las contravenciones y demás actividades de policía de competencia municipal.

16. En materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana protección del ciudadano

• Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su jurisdicción. • Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción, atediendo las políticas que establezca el Presidente de la República.

17. Restaurantes escolares

• Corresponde a los distritos y municipios garantizar el servicio de restaurante para los estudiantes de su jurisdicción, en desarrollo de esta competencia deberán adelantar programas de alimentación escolar con los recursos descontados para tal fin de conformidad con establecido en artículo 2°, parágrafo 2° de la presente ley, sin detrimento de los que destina el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a este tipo de programas u otras agencias públicas o privadas. • La ejecución de los recursos para restaurantes escolares se programará con el concurso de los rectores y directores de las instituciones educativas. • Estos recursos se distribuirán conforme a fórmula para la distribución de recursos de la participación de propósito general.

18. En empleo

• Promover el empleo y la protección a los desempleados.

La consolidación del Banco de Programas y Proyectos que debe poseer cada municipio, constituye una herramienta central en la pro-

gramación integral de las inversiones públicas y un mecanismo excelente para el manejo planeado de los recursos; los bancos de programas y

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proyectos facilitan la actualización periódica de los planes y programas de desarrollo.

gistrado en el Banco Municipal de Programas y Proyectos.

El Banco de Programas y Proyectos se concibe como una instancia de concertación entre organismos públicos y privados, correspondiendo su estructuración, mantenimiento y actualización al órgano de planeación de la entidad. Su objetivo básico consiste en actuar como un instrumento en el cual se coordina, intercambia y apoya la gestión de planeación y programación de las actividades institucionales.

La ejecución de los proyectos implica aunar y coordinar esfuerzos de los diferentes actores municipales, ya sea en su calidad de facilitadores o administradores. Aunque sea la misma entidad local la que asuma en su totalidad la ejecución del proyecto, tanto desde el punto de vista financiero como de la provisión del recurso humano y el apoyo técnico requerido, debe consultar la participación de otros agentes que puedan aportar en la construcción del proceso de desarrollo.

Se ha determinado que los proyectos que se registren en el respectivo Banco, tienen prioridad para acceder al sistema de cofinanciación y a los demás programas a ser ejecutados en los niveles territoriales, de conformidad con los reglamentos del Gobierno Nacional y de las autoridades competentes. De otra parte, con la normatividad vigente no puede ejecutarse ningún programa o proyecto de inversión que haga parte del Presupuesto General del Municipio, hasta tanto se encuentre evaluado por el órgano competente y re-

Una vez concluida la caracterización de los programas y proyectos, se procederá a establecer su costo mediante la determinación de todos los gastos necesarios para la ejecución completa de cada uno de ellos. Además, resulta indispensable discriminar los costos tanto en sus componentes de inversión como de administración, operación y mantenimiento para cada uno de los años requeridos, a fin de obtener una información cierta respecto de las necesidades reales de financiamiento.

El plan financiero es el instrumento para determinar el nivel de financiamiento requerido para abastecer de recursos el plan de desarrollo planteado por la administración municipal. Es la proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos destinados a la inversión pública. Por esto es fundamental emplear mecanismos técnicos para la proyección de los ingresos y de manera simultánea identificar todos los planes y proyectos a desarrollar con los recursos determinados.

3.4 Determinación del Potencial Financiero La determinación del potencial financiero se efectúa a partir de la proyección de las finanzas del Municipio o del comportamiento futuro (próximos cuatro años) periodo mínimo igual al horizonte del Plan Financiero. Esta herramienta facilita al administrador y su equipo técnico tomar decisiones que permitan prevenir inconvenientes futuros. Además, este análisis le proporciona elementos para la elaboración de un Plan Financiero ajustado a las verdaderas posibilidades de la Entidad Territorial, con lo cual aumenta la utilidad de este instrumento para la planeación financiera en el mediano plazo.

Para analizar el futuro financiero de la entidad es necesario realizar dos tipos de escenarios: Uno con la tendencia actual y otro con las alternativas administrativas que se diseñen para solucionar los problemas. Las variables principales que fundamentan este análisis son la capacidad de endeudamiento y la capacidad de inversión que la entidad podrá generar, dependiendo de las medidas de política que se adopten, dentro del contexto del Marco Fiscal de Mediano Plazo. En este orden de ideas, se proyectará la situación financiera de la entidad en el es-

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quema de operaciones efectivas para los próximos cuatro años, con base en el comportamiento de el (los) último(s) año (s). Es decir, suponiendo que las autoridades no emprenderán medidas especiales que puedan mejorar la situación financiera del ente territorial o de la entidad, como por ejemplo, reestructuración de las plantas de personal e incrementos de los recaudos de impuestos, entre otros. En este caso, los intereses de la deuda no se proyectarán, pues la capacidad de endeudamiento es una de las variables a determinar con base en los resultados de las otras proyecciones (la otra es la capacidad de inversión). Por ello, sólo se incluirán aquí los intereses que, en los años siguientes, generará el saldo actual de la deuda, según se muestra en la Forma No 1 (Ver CD). El procedimiento de proyección será el que tradicionalmente ha utilizado la Entidad Territorial en la programación presupuestal (tasas de crecimiento histórico, inflación, mínimos cuadrados y regresión, etc.). En caso de utilizar tasas de crecimiento histórico, el ejercicio de proyección consiste en hallar la tasa promedio nominal anual de crecimiento de los últimos tres años y multiplicarla por el resultado obtenido en el último año.

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En cuanto a los ingresos no tributarios, se proyectarán con incrementos equivalentes a los niveles de inflación esperados y adicionalmente, con las políticas que se adoptarán en el futuro con el propósito de lograr una mayor eficiencia en el recaudo como tal y midiendo la eficiencia administrativa, para lograr incrementar estos bienes y servicios que venden las administraciones municipales. Respecto a la transferencia ordenada por la Ley 715 de 2001, su cálculo debe basarse en los parámetros establecidos por la misma Ley y por los lineamientos que da el Departamento Nacional de Planeación, teniendo en cuenta los criterios de distribución, como es el caso de la población atendida, la equidad en la educación, etc. La Ley 863 de 2003 ordena que del porcentaje destinado a propósito general, se destinará el 3% para cultura, el 4% para deporte y el 10% serán destinados para el FONPET (Fondo Nacional de Pensiones para Entidades Territoriales) y que no serán girados al ente municipal, razón por la cual al momento de practicar la proyección se debe tener en cuenta que estos recursos no llegarán a las arcas Municipales.

Y así año tras año que se desee proyectar.

En este orden de ideas y como complemento para las bases de cálculo, es importante tener en cuenta que los parámetros establecidos de distribución de recursos, por sectores, así:

3.4.1. Ingresos Corrientes

Educación:

Partiendo de la base de los ingresos tributarios, estos deben ser calculados de manera mesurada, donde la metodología de cálculo debe partir de la base que este tipo de ingresos pueden conservar las mismas características observadas en los últimos períodos con un incremento máximo anual correspondiente a los índices de inflación proyectados por el Gobierno Nacional. En el mediano plazo se pueden considerar otros factores, como la revisión general de los aspectos impositivos, cambios de tarifas, etc.

Para municipios certificados conforme al literal 5 del artículo 41 de la ley 715 de 2001, en el 2003 deberán recibir el monto equivalente a los costos 2002 en términos reales derivados de la información ajustada, además de los recursos asignados a calidad, conforme a lo explicado en el numeral anterior.

Es decir: (Ejecución Predial 2005) X (1+ Ejecución Predial 2004/ Ejecución Predial 2002) = Impuesto Predial proyectado para el 2006.

De otra parte, la participación para educación será distribuida inicialmente sobre el 70% del costo estimado de la prestación del servicio del año inmediatamente anterior.

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Salud:

COMPOSICIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE SALUD SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES PRESTACIÓN DE SERVICIOS A LA POBLACIÓN POBRE EN LO NO CUBIERTO CON SUBSIDIOS A LA DEMANDA (SUBSIDIOS A LA OFERTA)

REGIMEN SUBSIDIADO (SUBSIDIOS A LA DEMANDA)

CONTINUIDAD Para municipios, Distritos y Corregimientos Departamentales

AMPLIACION Para municipios, Distritos y Corregimientos Departamentales

A departamentos, Distritos y municipios certificados a 31 de julio de 2001, que hayan asumido la prestación del servicio de salud (1er nivel)

SALUD PÚBLICA

Para Departamentos, distritos y municipios

Participación de Propósito General: PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL DESTINACIÓN GENERAL

CONCEPTO

LIBRE DESTINACIÓN

28% de los recursos para municipios de 4ª,5ª o 6ª categoría.

Para inversión u otros Gastos como funcionamiento.

• 72% de los recursos de municipios en 4ª,5ª o 6ª categoría. • 100% de lo asignado a distritos y al Departamento. Archipiélago de San Andrés y providencia.

41% Agua potable y saneamiento básico 7% deporte y recreación

FORZOSA INVERSIÓN

En general, se deben tener en cuenta los siguientes parámetros para realizar las proyecciones correspondientes: • Cuando se asignen recursos del impuesto predial, debe tenerse en cuenta que del total programado por lo menos el 10% debe dirigirse al Fondo de Solidaridad y redistribución del ingreso municipal para financiar subsidios de servicios públicos (Ley 142 de 1994 y Decreto 565 de 1996) • Con destino a la protección del medio ambiente y los recursos no renovables,

DESTINACIÓN ESPECIFICA

3% Cultura. 49% inversión, según las competencias asignadas en la ley.

existen 2 alternativas: puede utilizarse un porcentaje del recaudo del impuesto predial, entre el 15% y el 25,9% (según lo fije el Concejo Municipal) o puede establecerse una sobretasa que no podrá ser inferior al 1,5 por mil, ni superior al 2,5 por mil, sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. Estos recursos deberán ser transferidos a la respectiva Corporación Autónoma Regional (Ley 99 /93).

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• El Artículo 42 de la Ley 643 de 2001, define la de Destinación de las rentas del monopolio al sector salud. Esto significa, que los recursos obtenidos por los Departamentos, el Distrito Capital y Municipios, como producto del monopolio de juegos de suerte y azar se destinarán para contratar con las empresas sociales del Estado o entidades públicas o privadas la prestación de los servicios de salud a la población vinculada o para la vinculación al régimen subsidiado. • Los recursos obtenidos por concepto de contribución de valorización se invertirán en obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente (artículo 235 del Decreto 1333 de 1986). • La sobretasa al combustible automotor tiene destino exclusivo al Fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo (Ley 105 de 1993, artículo 29). • El 50% del valor de las multas o penas pecuniarias impuestas por las autoridades de las entidades territoriales, como sanciones por violación a las Leyes, reglamentos, actos administrativos de carácter general en materia ambiental, se destina a las corporaciones autónomas regionales como parte de sus rentas. (Artículo 46 de la Ley 99 de 1993). • El impuesto a espectáculos públicos a que se refieren la Ley 47 de 1968 y la Ley 30 de 1971, que corresponde al 10% del valor de la entrada, se destinará a la construcción, administración, mantenimiento y adecuación de los respectivos escenarios deportivos (Artículo 70 y 77 de la Ley 181 de 1995, Ley del Deporte). • En cuanto a las transferencias del sector eléctrico debe tenerse en cuenta que sólo podrán ser utilizadas en las obras previstas en el Plan de Desarrollo, con prioridad para los proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental (Artículo 45 de la Ley 99 de 1993). • Del total de los ingresos corrientes del municipio se debe destinar al menos el 5% para el Fondo de Vivienda de Interés Social (Artículo 21 de la Ley 3ª de 1991). Del

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monto de los ingresos corrientes del municipio se excluyen los recursos del SGP de forzosa inversión y los demás recursos que tengan destinación específica y que no sean orientados a ese sector. • Los municipios dedicarán durante quince años, a partir de 1994, un porcentaje no inferior al uno por ciento (1%) de sus ingresos, a la adquisición de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales (Artículo 11 de la Ley 99 de 1993). En este caso también se excluyen los recursos de la SGP de forzosa inversión y los demás recursos con destinación específica que no financien dichas actividades. • Los municipios con población superior a 100.000 habitantes destinarán, mínimo, una suma equivalente al uno porciento (1%) de los gastos de inversión a la capacitación de sus funcionarios. Los demás municipios podrán destinar como mínimo una suma equivalente al dos porciento (2%) de dichos gastos, (Artículo 184 de la Ley 136 de 1994). Así mismo, la Constitución Política en el Artículo 350 establece que el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior. Esta disposición se retoma en la Ley Orgánica de Presupuesto, que señala “... el gasto público de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año anterior y podrá ser financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial, estos gastos no se contabilizan con el SGP (Artículo 41 del Decreto 111 de 1996).” De igual manera y en lo que refiere a los resguardos Indígenas, se debe tener en cuenta que el Artículo 11 de la Ley 756 de 2002 ordena que cuando en un resguardo indígena o en un punto ubicado a no más de cinco (5) kilómetros de la zona del resguardo indígena, se exploten recursos naturales no renovables, el cinco por ciento (5%) del valor de las regalías correspondientes al departamento por esa explotación, y el veinte por ciento (20%) de los correspondientes al municipio, se asignarán a inversión en las zonas donde estén asentados las comunidades indígenas y se utilizarán en los términos establecidos en el artículo 15 de la Ley 141 de 1994. –( Artículo 15. Utilización

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por los municipios de las participaciones establecidas en esta Ley. Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios productores y a los municipios portuarios serán destinados en el cien por ciento (100%) a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidas en el plan de desarrollo con prioridad para aquellas dirigidas al saneamiento ambiental y para las destinadas a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 132 del Código de Minas (Decreto-ley número 2655 de 1988). Para tal efecto y mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados asignarán por lo menos el ochenta por ciento (80%) del total de sus participaciones para estos propósitos. En el presupuesto anual se separará claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los fines anteriores. Parágrafo. Cuando el resguardo indígena sea una entidad territorial, podrá recibir y ejecutar los recursos directamente, en caso diferente, los recursos serán recibidos y ejecutados por los municipios en concertación con las autoridades indígenas por el respectivo municipio, atendiendo lo establecido en el presente artículo. 3.4.2. Ingresos de Capital Corresponde a los ingresos por concepto de regalías, superávit fiscal, donaciones, venta de activos, etc. En cuanto a las regalías, la administración municipal debe investigar la información generada por la Comisión Nacional de Regalías. Para lo cual, será indispensable tener en cuenta para su cálculo, los niveles de recursos recibidos a través del tiempo y que estos seguramente pueden ir disminuyendo en la medida que los recursos naturales se van acabando. La Ley 863 de 2003 ordena que de el valor de las regalías, se descontará el 5% que serán girados directamente al FONPET, por lo cual se debe tener en cuenta este menor valor al momento de realizar las proyecciones respectivas.

Los municipios productores y portuarios, deben destinar el 100% de las regalías y contribuciones en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el Plan de Desarrollo, con prioridad en saneamiento ambiental y de las destinadas a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 132 del Código de Minas. Para tal efecto y mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados, asignarán por lo menos el 80% del total de sus regalías para estos propósitos (Artículo 15 de la Ley 141 de 1994). Este 80% puede modificarse con la autorización de la Oficina de Planeación Departamental, o quien haga sus veces, si han alcanzado las coberturas establecidas, según lo menciona el Decreto 1747 de 1995 en el Artículo 20. Para los municipios que administran recursos de los resguardos Indígenas, la Ley 141 de 1994, en el Artículo 1, parágrafo 3, establece que: “…Cuando el Fondo Nacional de Regalías reciba recursos por regalías originadas en explotaciones en territorios indígenas que no pertenezcan a ningún municipio, se separará de la suma recibida la parte que hubiere correspondido al municipio de haber existido éste, y se destinará a la financiación de proyectos de promoción de la minería, de protección del medio ambiente y para proyectos regionales definidos como prioritarios en los planes de desarrollo del respectivo departamento o territorio indígena, y que beneficien directamente a las comunidades que habitan el corregimiento departamental, inspección departamental o el territorio indígena donde se adelanta la explotación que origina las regalías”. En esta categoría de ingresos, también se deben considerar otros ingresos que por depender de factores no manejables por el municipio son de difícil estimación, como es el caso de los rendimientos financieros, venta de activos y excedentes o utilidades de entidades descentralizadas. Igualmente, cuando se tengan programas o proyectos a ejecutar con recursos de cofinanciación nacional, deberán tenerse en cuenta las destinaciones y condiciones establecidas en los convenios suscritos para lo pertinente

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(Artículo 36 de la Ley de Racionalización del Gasto). Para realizar el cálculo del Marco Fiscal de Mediano Plazo, no es recomendable proyectar los ingresos por Cofinanciación, por la incertidumbre misma de su recaudo, sino que por el contrario, cuando estos lleguen pueden ser destinados a financiar proyectos de inversión. De otra parte y en el contexto general de los ingresos, es oportuno tener en cuenta una serie de conceptos aplicables, los cuales son definidos por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de hacienda, de la siguiente manera:(2) Ingresos de Libre Destinación: Son aquellos recursos cuyo uso no está direccionado desde la Constitución, la Ley o acto administrativo de la entidad territorial. Normalmente están constituidos por los ingresos propios (generados autónomamente) de origen tributario o no tributario. En los municipios de categoría 3, 4, 5 y 6 se puede contar además con el 28% de la participación de propósito general. Ingresos con Destinación Específica: Se trata de aquellas fuentes de ingresos cuyo recaudo ha sido desti-

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nado desde la Constitución, la Leyes de la República y en algunos casos desde acuerdos u ordenanzas, a financiar sectores específicos normalmente en inversión. Entre otros tenemos: Con destinación forzosa a inversión: Es el caso de los recursos del Sistema General de Participaciones que han sido orientados exclusivamente a sufragar gasto social en educación y salud, agua potable y saneamiento básico, cultura, recreación, deporte y FONPET. Reasignables: Son aquellos recursos como las regalías la sobretasa al ACPM, el impuesto al transporte de hidrocarburos, las estampillas, el componente de libre inversión de la participación de propósito general del sistema general de participaciones o el producto de la venta de activos, entre otros, que han sido destinados por la Ley para financiar gastos de inversión y otro tipo de gasto específico, pero que se diferencian de los de forzosa inversión porque el artículo 12 de la Ley 617 de 2000 autorizó a reorientarlos para financiar saneamiento fiscal de las entidades territoriales siempre y cuando se cumplan con ciertas reglas que tienen que ver con la adopción formal de un programa de saneamiento fiscal y financiero en el que sustente la necesidad y conveniencia de reorientar dichas rentas”

Para el cálculo de los ingresos, es de vital importancia utilizar adecuadas técnicas de proyección que se ajusten a la realidad y financiera del municipio, con el propósito que las cifras obtenidas no estén sobrevaluadas. Se deben considerar las estrategias que va a emplear la administración para mejorar los niveles de ingresos, en la medida de que estas se puedan llevar a cabo en la realidad. También es importante considerar los ingresos recibidos pero que tienen destinación específica, por cuanto a estos se les debe aplicar restricciones ordenadas por la Ley.

3.4.3. Amortización de la Deuda Vigente Corresponde a las amortizaciones que el saldo de la deuda vigente (es decir en la fecha en que se está haciendo el análisis) generará en cada uno de los años siguientes. Esta información es suministrada por la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces en la administración o por los bancos o Entidades prestatarias.

3.4.4. Pasivos de Vigencias Anteriores y Contigentes El problema principal de muchos entes territoriales está en el pasivo que vienen arrastrando de años atrás, el cual no ha sido financiado, es decir, constituyen cuentas pendientes de pago que se van difiriendo en el tiempo: pasivos laborales, cuentas a proveedores, transfe-

2. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - DIRECCIÓN DE APOYO FISCAL. Guía Metodológica para la elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo en Entidades Teritoriales. 2004

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rencias de ley, entre otras. Es necesario tener en cuenta estos pasivos porque dificultan la maniobrabilidad financiera, generan grandes problemas de tipo económico (sobrecostos) y jurídicos (embargos) y restan credibilidad ante los acreedores y proveedores. Por ello, es necesario que los entes se fijen la meta de atender este tipo de obligaciones en un período corto dependiendo de su monto. Una manera de hacerlo consiste en programar en el presupuesto de la vigencia siguiente al menos una cuarta parte o más, de las cuentas pendientes de pago acumuladas en los años anteriores, de modo que se logre su saneamiento en un período no superior a 4 años, partiendo de la información que debe ser suministrada por los Estados Financieros depurados, como lo ordena la Ley 716 de 2001. De esta forma el ente territorial podrá programar mejor sus nuevos gastos de acuerdo a los ingresos esperados y a los pasivos de vigencias anteriores por atender. Se trata entonces de determinar de manera exacta el monto total de los pasivos y que para facilitar su manejo, este debe ser desagregado entre los pasivos que correspondan a inversión y a funcionamiento, con el propósito fundamental de analizar sus fuentes iniciales de financiación. Posteriormente, se deben clasificar las deudas de acuerdo a su concepto y se les dará prioridad de pago a aquellas que tengan una mayor incidencia social, como son los pasivos pensionales, los prestacionales, etc.

En este tópico, la proyección se debe realizar tomando como punto de referencia el valor de los salarios, las contribuciones parafiscales y de seguridad social, e incrementando año a año estos valores con la proyección que hace el Banco de la República sobre la inflación esperada. Esta metodología no significa que los incrementos de los sueldos serán los proyectados, sino que cada año solo el Gobierno Nacional indicará el nivel de incremento que autoriza para los empleados públicos. Se deberá tener en cuenta el régimen de cesantías de los empleados, es decir, si son retroactivos o anualizados. Gastos Generales: Estos gastos pueden ser proyectados en el horizonte contemplado, de acuerdo al comportamiento histórico observado e incrementado cada año con el nivel de inflación esperado. Transferencias: El cálculo de las transferencias a los Concejos Municipales, Contralorías y Personerías, deben observar los ordenado por las Leyes 617 de 2000 y 716 de 2001. De igual manera, hay que tener especial cuidado con el cálculo de la nómina de pensionados y los bonos pensionales, por cuanto se debe prever en el tiempo las erogaciones que se deben realizar por este concepto. 3.4.6. Servicio de la Deuda Se deben analizar los contratos de empréstito, para calcular el pago de intereses y capital durante el tiempo previamente concertado.

Para el caso de los pasivos de inversión, se debe realizar un acercamiento con los acreedores, con el fin de lograr acuerdos de pago que garanticen la cancelación de estas deudas en el mayor tiempo posible acorde con las fuentes de financiación que se tengan para cubrir dichas acreencias.

3.4.7. Gastos de Inversión

3.4.5 Gastos de Funcionamiento

La metodología de cálculo para cada año del horizonte financiero que se estará proyectando, se analizará con detenimiento en la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones que se verá más adelante. Sin embargo, hay que tener en cuenta que si los recursos de inversión han sido reasignados, se deben buscar nuevos recursos o por el contrario no se podrán ejecutar algunos de los proyectos estimados.

En lo que respecta a estos gastos, se dividen en Servicios Personales, Gastos Generales y Transferencias. Servicios Personales: Como se ha dicho anteriormente, son todas aquellas erogaciones que debe realizar la administración a los servidores públicos que tienen algún vinculo laboral.

Como se expresó anteriormente, se deben incluir aquellos proyectos que cumplan con todos los requisitos legales y que estén debidamente contemplados en el Plan de Desarrollo. Una vez identificados se indicarán las fuentes de financiación para poderlos ejecutar en el tiempo previsto.

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3.4.8. Ahorro Disponible Corresponde al resultado de sumar los ingresos de capital al ahorro corriente y restar las amortizaciones de la deuda vigente en cada año y el déficit por financiar de vigencias anteriores. Indica el ahorro disponible que le queda a la entidad para apalancar nuevos créditos y/o para autofinanciar la inversión. Esta variable refleja la capacidad de pago no comprometida por la administración en pagos corrientes. Este ahorro debe recalcularse cada año, una vez que se va reincorporando el servicio de la deuda de los nuevos créditos que se vayan contratando, teniendo en cuenta en todos los casos, las metas financieras planteadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este resultado puede interpretarse como una forma de indicar que la administración municipal puede o no (según sea positivo o negativo el resultado) financiar nuevos proyectos con sus propios recursos, o también este resultado se puede llegar a interpretar de que la administración no tiene recursos para financiar la totalidad de sus proyectos (si el resultado es negativo), o si el resultado es positivo puede adelantar nuevos proyectos de inversión. En el caso de que el resultado se presente negativo, implica necesariamente que el municipio se encuentra en serios problemas de crisis fiscal, lo cual debe conllevar a realizar ajustes fiscales como lo estipula la Ley 617 de 2000 con el propósito de sanear las finanzas locales o se deberá tomar una decisión radical encaminada a acogerse a los términos establecidos en la Ley 550 de 1999. 3.4.9. Capacidad de Endeudamiento Con el fin de recurrir a recursos nuevos vía endeudamiento y antes de tomar una decisión definitiva, la entidad territorial deberá tener en cuenta que el nivel de dicho endeudamiento se encuentra determinado por la capacidad que tenga el municipio para hacer frente a los costos financieros que conlleva la adquisición de un crédito. De acuerdo con la legislación vigente sobre el tema (Ley 358 de 1997), la capacidad legal de endeudamiento se define como el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para

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financiar inversiones. La Ley 819 de 2003 involucra dentro de este contexto, la nueva manera de medir la sostenibilidad de la deuda a través de la relación entre el pago de intereses y el ahorro primario. Para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, se excluyen de los ingresos corrientes aquellos activos, inversiones y rentas que respalden procesos de titularización vigentes. Así mismo, el saldo de la deuda excluye la correspondiente a los pasivos pensionales contenidos en la Ley 100 de 1993. Se entiende que las operaciones de crédito deben destinarse exclusivamente para inversión (concepto definido en el Estatuto Orgánico de Presupuesto), con excepción de los créditos de corto plazo, de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnización de personal en procesos de reducción de planta. A pesar de la capacidad legal definida por la Ley 358, resulta útil calcular otro indicador, teniendo en cuenta el concepto de ahorro disponible. La capacidad de pago adicional, es decir, la parte de los ingresos no comprometida en los pagos corrientes ni en el servicio de la deuda, se define aquí como el ahorro disponible y constituye una variable que analiza desde otra perspectiva la capacidad real de endeudamiento de la entidad, pues garantiza que el servicio generado por dichos créditos podrá ser atendido sin que la administración se vea sometida a problemas graves de iliquidez y déficit financiero. La ley 358 establece una serie de indicadores, que tienen como finalidad garantizar la sostenibilidad de la deuda, en la medida en que se cumpla con los siguientes ratios: Intereses Ahorro Operacional

x

100 ≤ 40%

Saldo de la Deuda Ingresos Corrientes

x

100 < 80%

x

100 ≥ 100%

Ahorro Primario Intereses

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Por ello, se debe estudiar la incidencia de dicho nivel de endeudamiento sobre la situación financiera presente y futura de la entidad y compararlos con los que se obtendrían al aplicar la metodología de cálculo que aquí se propone, para tener elementos de análisis enfocados a garantizar la sostenibilidad de la deuda a través del tiempo.

3.4.10. Servicio de la Deuda Nueva Corresponde a la suma de los intereses y amortizaciones que generarán en cada año los nuevos créditos que puede contratar la Entidad Territorial, enmarcado todo dentro del ordenamiento establecido en la Ley 358 de 1997, Ley 795 de 2003 y Ley 819 de 2003, en especial acordes con las metas de Superávit Primario que se hayan planeado.

Si los recursos normales del municipio no son suficientes para financiar todos los gastos proyectados, se puede estudiar la posibilidad de buscar financiación a través de la suscripción de crédito público, en la medida que se tenga capacidad de endeudamiento y se cumpla con los parámetros definidos por la Ley.

3.4.11. Ahorro Final Corresponde a la diferencia entre el ahorro disponible del año respectivo y el servicio de la deuda que debe pagarse en dicho año por los créditos resultantes de la capacidad de endeudamiento en los años de la proyección, incluidos los del año que se analiza. 3.4.12. Servicio de la Deuda Nueva Proyectada Indica el monto de inversión que podría realizar la entidad territorial en los años de la proyección, si aprovechara el potencial de endeudamiento, sin incurrir en situaciones problemáticas para su estabilidad financiera futura. Adicionalmente, estos recursos de inversión pueden potenciarse aún más mediante la cofinanciación de proyectos con entidades de diferentes niveles de gobierno u otro tipo de entidades locales o extranjeras. 3.4.13. Adopción de Medidas Finalmente y en términos generales, para solucionar los problemas de índole fiscal que puede llegar a presentar un municipio al momento de elaborar técnicamente el Plan Financiero dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo, las administraciones deben buscar una serie de soluciones tendientes a que el ente territorial conserve su carácter de viable en su integralidad. De esta manera se pueden explorar una serie de alternativas tanto a corto como a mediano

plazo con el propósito de generar más recursos a la Tesorería. En el corto plazo se deberán tomar decisiones acerca de la depuración de la cartera del ente y diseñar estrategias eficientes de cobro de aquellas deudas que sean significativas. De igual manera, se puede renegociar la deuda en el caso de que se tenga, a fin de liberar recursos y reestructurar los gastos administrativos, así como ajustar los presupuestos a la realidad financiera del municipio. En el mediano plazo, las decisiones que se pueden llegar a tomar deberán estar encaminadas a un saneamiento continuo y estable de las finanzas de los entes, partiendo del mejoramiento constante de la gestión integral del municipio. Se deberá comenzar entonces por examinar las fuentes que generan los principales recursos para el municipio, como es el caso del esquema impositivo, es decir el impuesto predial e industria y comercio, principalmente. En esos casos, habrá que analizar factores como las actualizaciones catastrales, los censos de industria y comercio, establecimiento de sistemas eficientes de control para evitar evasiones e incrementar las sanciones para quienes lo hagan, cobro eficiente de los impuestos, etc. De igual manera, se deberá racionalizar la administración en todos sus niveles, dependencias y entidades, no solo en disminución de su planta de personal, sino en buscar la eficiencia

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de la gestión diseñando mecanismos que permitan el control eficaz en todas las áreas de la administración, como es el caso de planes de retiro voluntarios, determinación de los

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pasivos pensional y prestacional, recaudo de cuotas partes pensionales, motivación al sector privado para que preste servicios, etc.

La proyección de ingresos y gastos y los resultados obtenidos, le dará a la administración valiosos elementos de jucio para la toma de decisiones y la adopción de correctivos, tendiente a mantener una sana función financiera.

3.4.14. Créditos de Tesorería y Colocación de Excedentes de Liquidez Los créditos de tesorería en ningún caso pueden ser utilizados de manera permanente, sólo se tomarán para financiar faltas de liquidez temporales. El artículo 15 de la Ley 819 de 2003, reglamenta el particular de la siguientes manera: a. b. c. d.

Los créditos de tesorería no podrán exceder la doceava de los ingresos corrientes del año fiscal; Serán pagados con recursos diferentes del crédito; Deben ser pagados con intereses y otros cargos financieros antes del 20 de diciembre de la misma vigencia en que se contraten; No podrán contraerse en cuanto existan créditos de tesorería en mora o sobregiros.

Cuando las Tesorerías de los municipios presenten excedentes de liquidez, se podrán colocar en Títulos Valores que posen una alta calificación de riesgo crediticio, o en entidades financieras que presenten una calificación de bajo riesgo crediticio, o sencillamente se pueden colocar en papeles de Deuda Pública Interna, según se establece en el artículo 17º. Sobre los créditos particularmente, la Ley 819 de 2003 además expresa en algunos de sus artículos, lo siguiente: “Artículo 18: Límite a la realización de créditos cruzados. Los Institutos de Fomento y Desarrollo o las instituciones financieras de propiedad de las entidades territoriales podrán realizar operaciones activas de crédito con las entidades territoriales siempre y cuando lo hagan bajo los mismos parámetros que rigen para las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Artículo 19. Restricciones al apoyo de la Nación. Sin perjuicio de las restricciones establecidas en otras normas, se prohíbe a la Nación otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades territoriales que no cumplan las disposiciones de la Ley 358 de 1997 y de la presente

ley. En consecuencia, la Nación no podrá prestar recursos, cofinanciar proyectos, garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos de los señalados en la Constitución Política. Artículo 20. Límites al endeudamiento por deudas con la Nación. Ninguna entidad territorial podrá realizar operaciones de crédito público que aumenten su endeudamiento neto cuando se encuentren en mora por operaciones de crédito público contratadas con el Gobierno Central Nacional o garantizadas por este. Artículo 21. Condiciones de crédito. Las instituciones financieras y los institutos de fomento y desarrollo territorial para otorgar créditos a las entidades territoriales, exigirán el cumplimiento de las condiciones y límites que establecen la Ley 358 de 1997, la Ley 617 de 2000 y la presente ley. Los créditos concedidos a partir de la vigencia de la presente ley, en infracción de lo dispuesto, no tendrán validez y las entidades territoriales beneficiarias procederán a su cancelación mediante devolución del capital, quedando prohibido el pago de intereses y demás cargos financieros al acreedor. Mientras no se produzca la cancelación se aplicarán las restricciones establecidas en la presente ley.” De acuerdo con lo anterior, las Administraciones junto con el Concejo Municipal quien tiene la facultad de aprobar el endeudamiento de los municipios y ejercer control político, tienen bajo su responsabilidad no permitir el sobredimensionamiento de las finanzas municipales, con el objetivo de alcanzar nuevos créditos, por cuanto podrían llevar al municipio a alcanzar déficit que en el tiempo volverían al municipio como no viable, con los perjuicios que una situación de esta índole conlleva.

3.5 Consolidación del Plan Financiero Una vez proyectados los recursos y evaluadas las posibilidades de acceder a distintas fuentes de financiación, se programan las inversiones

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para el respectivo periodo. Para la consolidación del Plan Financiero se deben emprender las siguientes acciones: • Priorizar los proyectos contenidos en el Plan de Desarrollo o en el Programa de Gobierno, de acuerdo con el aporte de estos al logro de los objetivos del plan.

• Dividir la ejecución de los proyectos en etapas, incluyendo diferentes vigencias cuando las características físicas de las obras y su requerimiento de recursos financieros así lo exijan. • Determinar la utilización de otras fuentes de recursos diferentes a los propios, como el crédito y la cofinanciación.

Los proyectos consignados en el plan de desarrollo del municipio no es posible ejecutarlos en una sola vigencia por lo escaso de los recursos, entonces a las administraciones les corresponde priorizar la ejecución de los proyectos, teniendo en cuenta que se deben desarrollar en primera instancia, aquellos que tenga el mayor impacto social o se definirán en el plan plurianual de inversiones.

4. El Plan Operativo Anual de Inversiones POAI El Plan Anual de Inversiones es el instrumento mediante el cual se concretan las inversiones del Plan de Desarrollo, de acuerdo con las formas de financiación contenidas en el Plan Financiero. En este Plan se realiza la anualización para una vigencia fiscal de las inversiones del mediano y corto plazo contenidas en el Plan de Desarrollo Municipal. Por consiguiente, debe incluir los programas, subprogramas y proyectos a ejecutar durante la vigencia fiscal. El Plan Anual de Inversiones es la base sobre la cual las distintas dependencias de la administración municipal elaboran los planes de acción contemplados en el artículo 41 de la ley 152 de 1994. El mismo facilita el seguimiento y la evaluación de los programas y proyectos que se van a ejecutar, y permite observar el nivel de cumplimiento de las metas fijadas en el Plan de Desarrollo en relación con la satisfacción de las necesidades básicas de la población. De esta manera, el Alcalde podrá revisar este instrumento y auto evaluar su acción, para adoptar los correctivos necesarios en el transcurso de la vigencia. El POAI es un elemento integral del sistema presupuestal, que tiene por objeto determinar los programas, subprogramas y proyectos de inversión a ejecutar durante la vigencia fiscal (contado el año a partir del 1 de enero hasta el 31 de diciembre).

Este instrumento debe ser programado con todos los recursos que van a ser destinados a inversión y debe precisar cada una de las fuentes de financiación del plan, en especial las de destinación especifica para inversión, como el caso de los asignados por cada componente del Sistema General de Participaciones. (Articulo 78 de la Ley 715 de 2001) La elaboración del POAI, esta determinada legalmente por el Estatuto Orgánico de Presupuesto, Decreto 111 de 1996, el cual debió ser adaptado en las Entidades Territoriales en su Estatutos de Presupuesto. En el Artículo 8º se señala que el POAI deben estar clasificados por sectores, órganos y programa y guardará relación estrecha con el Plan Nacional de Inversiones El Decreto 359 de 1995 en sus artículos 41 a 45, expresan que todo proyecto debe estar registrado en el Banco Nacional de Proyectos y que el Departamento Nacional de Planeación realizará los seguimientos correspondientes. De igual manera, El POAIM incluido en el presupuesto, será la base para que cada secretaría o departamento administrativo elabore los correspondientes Planes de Acción contemplados en la Ley 152 de 1994. Así, facilita el seguimiento y la evaluación de los programas y/o proyectos que se van a ejecutar y permite observar el nivel de cumplimiento del Plan de Desarrollo en términos de las metas anuales que buscan la satisfacción de las necesidades

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básicas de la población. Por consiguiente, el Alcalde puede revisar este instrumento y auto evaluar su acción, de tal forma que pueda adoptar los correctivos necesarios en el transcurso de la vigencia. También es un instrumento que debe ser utilizado de manera eficiente por los Concejos Municipales, para el ejercicio de su control político sobre la gestión que adelante la administración.

4.1 Instancias e Instrumentos para la Consolidación de la Inversión Pública Territorial. a.

Actores o instancias: • El Administrador Territorial es el Alcalde, sobre quien recae la responsabilidad de hacer realidad su Plan de Desarrollo, respondiendo al voto programático. • La Oficina o Secretaría de Planeación o quien haga sus veces, deben estar claramente articuladas con la Secretaria de Hacienda o quien haga sus veces. • Los ejecutores de la inversión, son esencialmente las Secretarias o áreas de de gestión de la administración. • El Concejo Municipal en cuanto a la aprobación del presupuesto, propugna por la adecuada programación de los recursos para inversión y simultánea mente podrá ejercer su control político. • La comunidad en cuanto contribuye directamente o indirectamente en la definición de las prioridades y debe realizar seguimiento y evaluación sobre la inversión.

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b.

Los instrumentos: • El Plan de desarrollo con la parte general o estratégica y en segundo lugar con el Plan Plurianual de Inversiones programado para el periodo de gobierno. • El Plan Financiero, en cuanto analiza y define entre otras, las metas de inversión. • El Plan Operativo Anual de Inversiones POAI: desarrollado en cada vigencia conforme al Plan Plurianual y a las metas de inversión para ser incorporado al presupuesto anual. • El Presupuesto de ingresos y en especial el de gastos, donde se establece la apropiación máxima de gasto de inversión, aprobados para la vigencia. • El Marco Fiscal de Mediano Plazo, pues establece los techos máximos de ingresos y gastos, para garantizar la sostenibilidad de la deuda y evitar el déficit fiscal.

Los programas, subprogramas y los proyectos a desarrollar, son los núcleos esenciales de la inversión, los cuales cumplen con condiciones de elaboración mínimas que garantizan el cumplimiento de sus objetivos. Estos proyectos se inscriben en el Banco de Programas y Proyectos de inversión. Pero más que las herramientas y los actores del sistema, es necesario fortalecer la gestión de programación, ejecución, seguimiento y evaluación de la inversión pública, en tanto que estos instrumentos sirvan para que las autoridades territoriales tomen las decisiones adecuadas y respondan a las necesidades de la población.

El plan operativo anual de inversiones es un elemento integral del sistema presupuestal, que tiene por objeto determinar los programas, subprogramas y proyectos de inversión a ejecutar durante la vigencia fiscal. Este instrumento debe ser programado con todos los recursos que van a ser destinados a inversión y debe precisar cada una de las fuentes de financiación del plan, en especial las de destinación específica para inversión, como el caso de los asignados por cada componente del Sistema General de Participaciones.

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4.2. Propuesta sobre el Contenido y Estructura del POAIM (Plan Operativo Anual de Inversiones Municipales) Para que se constituya realmente en una herramienta de gestión local, el POAIM podrá contener: primero, una parte general, donde se incluya un resumen para el área rural y para el área urbana (Forma No 2) así como un resumen de los recursos del Sistema General de Participaciones por sectores (Forma No 3), y segundo, una parte sectorial, que puede incluirse a manera de anexo del respectivo documento a aprobar por el Consejo de Gobierno y que posteriormente sería anexo del Acuerdo de Presupuesto (Forma No 4) . Cada una de estas formas se puede consultar en el CD adjunto. 4.2.1. Parte General Destinación de la Inversión por Sectores Programas y/o Subprogramas La Forma No 2 se ha elaborado con el fin de tener una visión global de la gestión municipal en la respectiva vigencia, por ello es importante establecer un objetivo general del Plan Operativo Anual de Inversiones Municipal POAIM, contemplando las respectivas metas a conseguir. El contenido del Plan debe dirigirse a la obtención de dicho objetivo, por lo cual los programas y/o subprogramas se integran en consideración del área de ejecución urbana o rural, incluyendo finalmente un resumen sobre la ejecución sectorial.

nación, que a su vez se desagregan según el origen de los recursos: SGP de forzosa inversión, SGP de libre asignación, recursos propios, cofinanciación, recursos del crédito, regalías, u otros que no correspondan a esta clasificación. Posteriormente se totalizan los recursos por sector y finalmente se establece el subtotal urbano y el subtotal rural, para concretar, a modo de resumen (en la tabla inferior), el total de la inversión por áreas (urbano y rural), para llegar a la determinación del total de los gastos de inversión para la vigencia. Plan de Inversiones por Programas, con Recursos del SGP Dado que los recursos del SGP requieren del cumplimiento de los porcentajes sectoriales y territoriales de asignación, según los criterios de distribución de la Ley 715 de 2001, es conveniente destinar una sección especial para observar su adecuada destinación. Para el efecto se propone el Formato 2 en el cual se incluyen los programas a ejecutar según los sectores de inversión establecidos en la Ley 715 de 2001, con sus correspondientes porcentajes. El formato pretende incluir sólo los recursos de forzosa inversión, por lo cual se integran los programas y/o subprogramas, según los sectores de la Ley 715 de 2001 y los porcentajes obligatorios.

Los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones SGP de forzosa inversión deben asignarse en los sectores de inversión social autorizados por el Artículo 78 de la Ley 715 de 2001. (Ver numeral 3.3). Con las demás fuentes de recursos se pueden financiar otro tipo de sectores, teniendo en cuenta su destinación.

Cada programa y/o subprograma se relaciona con el código y el órgano responsable de la ejecución, las metas que se pretenden alcanzar y los indicadores de cumplimiento, con el objeto de que se puedan realizar las evaluaciones correspondientes y se pueda informar al Concejo municipal, dentro del contexto de la Ley 819 de 2003. Así mismo, se establece la asignación total, el valor a ejecutar en el área urbano y/o rural y el tipo de recursos de la Participación en los ingresos corrientes de la Nación, si es forzosa inversión de la participación de la vigencia, si es forzosa inversión de la vigencia anterior (porcentaje de forzosa sobre el sexto bimestre y de la reserva de la vigencia anterior, no programados en dicha vigencia).

En el formato se incluyen los programas y/o subprogramas con su correspondiente asig-

Se incluye la inversión de otros sectores y a renglón seguido se desagrega cada uno de los

Para el área urbana se establecen los sectores de inversión, en los que deben incluirse los programas y/o subprogramas (con su código, si lo tienen), según el órgano ejecutor (la entidad o dependencia responsable de la ejecución del respectivo programa). En el área rural se realiza la misma operación.

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sectores que lo conforman con sus respectivos programas y/o subprogramas, por cuanto éstos están limitados según lo dispuesto en la Ley 715 de 2001. La desagregación de la información general en proyectos se propone como un anexo al proyecto de acuerdo de presupuesto municipal, según los programas y/o subprogramas por sectores - Forma 2.

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Para orientar la acción sectorial se incluyen tres metas anuales por sector, claras, cuantificables y medibles, que servirán de base para realizar la evaluación de los resultados de la inversión y que deben derivarse de las metas del Plan de Desarrollo. Este formato puede ser elaborado por sector tanto para el área urbana, como para la rural. Ver Forma 2

Para la elaboración y control del plan operativo de inversiones, se debe construir una serie de herramientas que permitan identificar cada uno de los proyectos a desarrollar por sector económico con su correspondiente fuente de financiación. Estos instrumentos proporcionan elementos analíticos para la toma de decisiones y son adicionalmente, un elemento clave para la evaluación de la gestión que adelantan los responsables de su ejecución.

4.3. Aprobación y Modificaciones del Plan Operativo de Inversiones POAIM Aprobación del Plan Operativo Anual de Inversiones: Este plan es aprobado anualmente, conforme al Estatuto de Presupuesto Municipal adoptado en los términos del Estatuto Orgánico de Presupuesto, por el Consejo de Gobierno (por resolución o decreto) o el Consejo Municipal de Política Económica y Social-COMPES ( por resolución o documento aprobado) en la fecha establecida en dicho Estatuto, la cual debe ser anterior a la presentación del proyecto de presupuesto al Concejo municipal y posterior a la aprobación del Plan Financiero, instrumentos que forman parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Incorporación al Proyecto de Presupuesto: Luego de aprobado el POAI la dependencia de Hacienda incluye los programas, subprogramas en el proyecto de presupuesto general, en la parte correspondiente al presupuesto de gastos de inversión, conforme a la sección del presupuesto que vaya a ejecutarlo, con el objeto de dar cohe-rencia a todo el presupuesto. De esta forma el Plan operativo Anual de inversiones, aprobado previamente por la administración local, será aprobado en forma definitiva como parte del Acuerdo de Presupuesto.

De esta manera, en el presupuesto solo se incluirán las inversiones hasta el nivel de programas y subprogramas, y una vez aprobado el presupuesto, los proyectos que componen los programas y subprogramas, es decir que contribuyen al mismo objetivo claro y preciso, se deben desagregar en el Decreto de liquidación del presupuesto. Vale recordar, que el artículo 63 del Estatuto Orgánico de Presupuesto Nacional establece lo siguiente: “El Congreso (Concejo o Asamblea) podrá eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el Servicio de la Deuda Pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la Administración, las autorizadas en el Plan Operativo Anual de Inversiones y los planes y programas de que trata el numeral 3° del artículo 150 de la Constitución” El paréntesis es nuestro y corresponde a la adaptación local que debió realizarse de este Estatuto. En consecuencia, el tener aprobadas la inversiones previamente en el POAI le permite al municipio, garantizar que dichas apropiaciones no serán disminuidas o eliminadas unilateralmente por el Concejo Municipal, en el trámite de aprobación del Acuerdo de presupuesto.

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Ajuste al POAI Según lo Aprobado en el Presupuesto: Una vez aprobado el Presupuesto, se recomienda revisar el POAI aprobado, para adecuarlo a las modificaciones de inversión aprobadas finalmente en el Acuerdo de Presupuesto, así como a sus modificaciones, esto implica por ejemplo ajustar metas e indicadores de medición. El Desarrollo del Plan de Acción. Con el fin de organizar la gestión de la Administración Municipal a lo aprobado en el Presupuesto articulado con el desarrollo del Plan de Desarrollo, a partir del POAI se puede elaborar el Plan de Acción para desarrollarlo en el año correspondiente, desagregando en forma especifica el

contenido y los requerimientos de las actividades a realizar por cada área de la administración con indicadores específicos de cumplimento. Contribución al Seguimiento y Evaluación de la Inversión Pública. En este sentido el área de planeación municipal deben realizar seguimiento y evaluación interna sobre el desarrollo de los programas y proyectos de inversión aprobados, presentar informes al Alcalde y al Consejo de Gobierno e incluso a la comunidad, sobre el nivel de avance respecto a los objetivos del Plan de Desarrollo y los indicadores propuestos en la vigencia.

El POAI debe ser aprobado por el Confis del Municipio o por el Consejo de Gobierno, antes de ser incorporado al presupuesto anual. Una vez aprobado el presupuesto con el POAI incorporado en él, será la base para que el Alcalde fije un plan de acción, para el desarrollo y evaluación de los responsables de su gestión.

5. Elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo Una vez establecido el potencial financiero del municipio y consolidado el Plan Financiero a mediano plazo, se debe proceder a elaborar y determinar el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el propósito de establecer para cada uno de los años proyectados el superávit primario, para de esta manera poder garantizar la sostenibilidad de la deuda de los entes territoriales y por ende el crecimiento económico sostenido. Tanto el Plan Financiero como el Marco Fiscal de Mediano Plazo, forman parte de los documentos que se deben presentar como requisito para debatir y estudiar los proyectos de acuerdo de presupuesto para cada una de las vigencias. Por esta razón, los presupuestos que se estudien y aprueben en cada año y las decisiones financieras que se adopten en cada vigencia fiscal, deberán ser consistentes con las metas establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

En este orden de ideas, la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, desarrolló una valiosa herramienta para el cálculo del Marco Fiscal de Mediano, así como una serie de variables interrelacionados y formuladas. Tomando como base la mencionada herramienta, A.R.D. Colombia adaptó un instrumento totalmente aplicable y práctico para los municipios categorías 4, 5 y 6, aprovechando el conocimiento adquirido a través del tiempo con la labor adelantada en los municipios que A.R.D. Colombia tiene área de influencia. El Modelo de Marco Fiscal se puede observar en el CD adjunto al presente Manual. El Modelo Financiero elaborado por A.R.D., le permiten al usuario obtener varios resultados de manera automática, como es el caso de la proyección de ingresos y gastos en el horizonte de diez (10) años exigido por la Ley 819 de 2003, el Marco Fiscal de Mediano Plazo con el Superávit Primario solicitado, así como la capacidad de endeudamiento, mediante el cálculo de

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los indicadores financieros exigidos por la Ley 358 de 1997 y la Ley 819 de 2003 para

demostrar la sostenibilidad de la deuda, para cada una de las vigencias proyectadas.

Con la elaboración del marco fiscal de mediano plazo, se busca obtener el superávit primero de cada año de proyección, la sostenibilidad de la deuda pública y los techos máximos de gasto a los que puede llegar la administración de los entes territoriales. Se pretende también determinar los niveles de déficit fiscal de los minucipios y la manera en que se deben financiar. Es una medida de responsabilidad y transparencia fiscal.

Para desarrollar el Modelo de Marco Fiscal preparado por A.R.D. Colombia y anexo en el CD adjunto, se inicia introduciendo la información solicitada en el Cuadro Nº 1 denominado Análisis de la Ejecución Presupuestal de Ingresos Municipales Años 2003 – 2005. En este Cuadro se parte del presupuesto inicial de ingresos aprobado por los Concejos Municipales, luego se analizan las adiciones y reducciones realizadas, para llegar a obtener el presupuesto definitivo de la vigencia. La siguiente columna hace referencia a los recaudos obtenidos hasta el mes objeto del análisis, información que será la base fundamental para poder determinar el recaudo final proyectado al que se llegará al finalizar la actual vigencia, con el correspondiente porcentaje de ejecución. Las otras columnas hacen referencia al recaudo efectivo de las rentas correspondientes a las vigencias 2003

y 2004 y se hallan las variaciones en cada uno de los años analizados. Finalmente, se realiza el primer proyecto de presupuesto para el año 2006, utilizando como único parámetro la tasa de inflación estimada. Estos parámetros podrán ser cambiados de acuerdo a los requerimientos de cada municipio. El usuario deberá incorporar de manera manual el presupuesto inicial de la vigencia 2005, las modificaciones realizadas, los recaudos hasta el mes en que se haga el corte respectivo y las ejecuciones de las vigencias 2003 y 2004. El presupuesto definitivo, las variaciones anuales y el proyecto de presupuesto para el año 2006, se calcula de manera automática. Cabe anotar, que las sumas parciales por conceptos del ingreso, también están formuladas y se calculan de forma instantánea.

CUADRO N° 1 ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE INGRESOS MUNICIPALES AÑO 2003 - 2005 Concepto

Proyecto Ppto Ppto Inicial Año 2006 Año 2005

Modificac. Acumul. al Mes _

Ppto. Definit Año 2005

El Cuadro Nº 2. Análisis de la Ejecución Presupuestal de los Gastos Municipales. Año 2003 – 2005, se diligencia de idéntica manera que

Recaudo. Acumul. al Mes _

Recaudo. Proyecl. al Mes _

Ejecuc. Ingresos Año 2004

Ejecuc. Ingresos Año 2003

el enunciado para el caso de los Ingresos, obteniendo los mismos resultados para los gastos.

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CUADRO N° 2 ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE GASTOS MUNICIPALES AÑO 2003 - 2005 Concepto

Proyecto Ppto Ppto Inicial Año 2006 Año 2005

Modificac. Acumul. al Mes _

Ppto. Definit Año 2005

Con esta información, el sistema calcula automáticamente la columna (3) del cuadro Nº 3. Proyección de los Ingresos Municipales. Período 2006 – 2015, los hiper-vínculos establecidos en este Cuadro, hace que se tome como variable inicial la proyección de los recaudos estimados por cada concepto del ingreso para la vigencia del 2005 y se indexan por las tasas de inflación proyectadas para cada año objeto de la proyección, obteniendo los presupuestos estimados para cada vigencia hasta el año 2015.

Gasto Acumul. al Mes _

Gasto Proyecl. al Mes _

Ejecuc. Ingresos Año 2004

Ejecuc. Ingresos Año 2003

Es de anotar que se tomaron solo las tasas de inflación para la proyección, pero el usuario podrá cambiar la metodología de cálculo y el programa realizará las operaciones de manera automática. Si se opta por no considerar las tasas de inflación, solo será necesario que se incorpore manualmente la información correspondiente a los recursos del crédito en el caso en que se tengan desembolsos en el período respectivo. Además, también se deberán registrar de las variables de proyección.

CUADRO N° 3 PROYECCIÓN DE INGRESOS MUNICIPALES AÑO 2006 - 2015 Concepto

Recaudo Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyec. a Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 2012 Dic. 2005

En el Cuadro Nº 4. Proyección de los Gastos Municipales. Período 2006 – 2015, La metodología de cálculo y los resultados obtenidos en los Gastos Municipales, es la misma que la descrita en el Cuadro anterior.

Proyecc. Año ...

Proyecc. Año 2015

La información que se deberá incorporar de manera manual para cada período requerido, es la del pago del servicio de la deuda, discriminada en amortización, intereses y otros gastos financieros.

CUADRO N° 4 PROYECCIÓN DE GASTOS MUNICIPALES AÑO 2006 - 2015 Concepto

Recaudo Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyec. a Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 2012 Dic. 2005

Proyecc. Año ...

Proyecc. Año 2015

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El Cuadro Nº 5. Marco Fiscal de Mediano Plazo. Período 2006 – 2015, es el Cuadro más importante de todo el proceso, pues su desarrollo arroja los resultados de superávit primario, sostenibilidad de la deuda, capacidad de endeudamiento, indicadores financieros y capacidad de pago del municipio. Esta Hoja Electrónica se encuentra hipervinculada con todas las anteriores y arroja todos los resultados de manera automática. No se requiere de ningún procedimiento manual. Adicionalmente se calcula el Ahorro Corriente del Municipio, el Déficit o Superávit de Capital y el Déficit o Superávit Total. De igual manera, para efecto de evaluar la capacidad de pago del municipio, se ha formulado el cálculo del Ahorro Operacional y el comportamiento de

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la deuda vigente e igualmente si se toma un nuevo crédito. Finalmente se calcula automáticamente los indicadores financieros sobre lña capacidad de endeudamiento. Se obtienen los índices de Solvencia Financiera del municipio, de la Sostenibilidad de la Deuda y el correspondiente al Estado General de la deuda del municipio (semáforo). En este Cuadro se muestra la realidad financiera del ente territorial tanto en la actualidad como hacia el futuro. Con base en la información obtenida, las administraciones deberán tomar todas las acciones necesarias para realizar todos los ajustes fiscales que se requieran, a fin de garantizar el crecimiento económico sostenido del municipio.

CUADRO N° 5 MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO - SUPERÁVIT PRIMARIOSOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PERÍODO 2006 - 2015 Concepto

Ppto. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyec. a Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 2012 Dic. 2005

Proyecc. Año ...

Proyecc. Año 2015

Déficit o Superávit Primario Déficit o Superávit Primario/Intereses Intereses/Ahorro Operacional Dueda/Ingresos Corrientes

Finalmente, el Cuadro Nº 6. Aplicación de la Ley 617 de 2000. Período 2006 – 2015, tiene como propósito determinar el porcentaje máximo de Gastos de Funcionamiento que pueden ser financiados con los recursos

de libre destinación. Es una ayuda muy importante para las administraciones municipales, por cuanto deberán ajustar todos sus gastos al porcentaje establecido por la Ley 617 de 2000.

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La única información que debe ser incorporada de manera manual, son los porcentajes establecidos por la Ley como de destinación específica. La demás información se migra automáticamente de los otros Cuadros, para obtener de manera simultánea el índice a aplicar y el porcentaje definitivo obtenido.

En síntesis, este instrumento será de gran ayuda para las administraciones municipales, independientemente al cumplimiento de la Ley, porque les indicará las medidas que deben tomar de manera oportuna para ajustar financieramente los entes territoriales y hacerlos sostenibles y viables.

Para facilitar la elaboración y análisis del marco fiscal de mediano plazo, se deben utilizar una serie de instrumentos financieros que faciliten las proyecciones a través del tiempo y entreguen los suficientes elementos de análisis, para producir todos los ajustes que sean necesarios, para mantener la viabilidad fananciera de los entes territoriales.