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EL MARCO ESTRICTO DE LA LEY EN LA POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO FISCAL Alejandro L. Rúa*

“La campaña originada en tal resolución funcional, la que fuera dictada en el marco estricto de la ley, revela un desconocimiento del funcionamiento de la Procuración General de la Nación”. (De la nota que circuló en el Departamento de Derecho Penal de la Facultad de Derecho de la UBA a propósito del debate por la Resolución PGN 147/08).

La Resolución PGN 147 dictada por el Procurador General de la Nación el 5 de noviembre de 2008 impone su definición de la política criminal del Ministerio Público Fiscal respecto de la persecución de la corrupción política y de los delitos cometidos por los funcionarios, y como tal ha sido objeto de un encendido debate público, destacándose entre sus capítulos –más allá del generado por la renuncia del Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas–, el ocurrido en el seno del departamento de profesores de derecho penal de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, del que se da cuenta en el blog “No Hay Derecho”1. En cuanto aquí interesa, se destaca la reseña que en esa resolución se hizo de los antecedentes histórico-normativos de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas (FIA), y el modo en que ese relato se utilizó para precisar entonces sus “funciones, competencias y prerrogativas actuales”, a propósito de lo cual se agrega cuanto sigue.

* Abogado, orientado en Derecho Penal (UBA), especialista en Administración de Justicia (UBA). 1 En http://nohuboderecho.blogspot.com/2008/11/el-procurador-general-y-el-fiscal-de.html.

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I. La primera Comisión Nacional de Investigaciones Administrativas 1. La Comisión Ejecutiva Investigadora de Irregularidades en la Administración Pública Nacional fue creada por la normativa de facto que se identificó en el Boletín Oficial del 22 de junio de 1962 como decreto 5668, en expresa respuesta a las muestras de inquietud en la opinión pública sobre diversos hechos de la época que “revelarían una extendida corrupción administrativa”, y ante la voluntad declamada por el gobernante de turno de “llevar adelante sin concesiones” una “enérgica política moralizadora”. En Negocios, Corrupciones y Política. Las repeticiones de la Argentina de ediciones Prendergast, el investigador Guillermo Vitelli describe que “las prácticas corruptas y los negociados durante los gobiernos autoritarios fueron permanentes, a pesar de que en sus inicios los hacedores de los golpes… procuraron legitimarse invocando que retomaban el imperio de la ética y que poseían capacidad para quebrar las incompetencias e inmoralidades de los gobiernos que derribaban”, y que “todos los quiebres constitucionales se iniciaron cuestionando las corrupciones de los gobiernos previos”2. El pretendido carácter “anticorrupción” de la nueva agencia resultó expreso en su propio texto normativo, y llevó a la creación del organismo “investigador”, destinado a “ampliar la tarea investigadora como paso previo a la aplicación de las sanciones administrativas, penales y civiles a que hubiere lugar”, respecto de las “denuncias concretas sobre hechos de tal carácter (…) de las que la opinión pública se encuentra debidamente informada”, y para que, además, “cumpla los propósitos purificadores que la inspiran”, también según otras “irregularidades

2 Las ediciones del diario Clarín del 3, 4 y 5/7/1962, y de Noticias Gráficas del 9/10/1962, ilustran cómo las autoridades de esa Comisión destacaron que “el gobierno desea que estas investigaciones se realicen sin prevenciones personales de ninguna índole”, que “no lo inspira al disponerlas, ánimo alguno persecutorio y hostil, hacia determinados ciudadanos, partidos o grupos”, que “sólo tiene en vista hechos” y que “si esos hechos configuran delitos la Justicia tomará la debida intervención”. Y se advirtió así “la tremenda responsabilidad” que asumió la Comisión, que “requiere equilibrio en acción y serenidad en el juicio”, y que “es indispensable restablecer la confianza dentro y fuera del país”. Que “la tarea será muy compleja y delicada”, que “será objetiva, es decir, tendiente a constatar lo sucedido, sin sentido político y con absoluta imparcialidad”, que “sólo la animan motivos de interés público para clarificar lo que pueda haber ocurrido en perjuicio de los intereses generales del país”, ya que “todas las actuaciones serán conocidas por la opinión pública, a través de los distintos órganos informativos”, “como una forma de concretar la lucha por el saneamiento de la Administración Pública”.

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cometidas en órganos de la Administración Pública (…) como en los organismos autárquicos y empresas del Estado, sin perjuicio de las investigaciones que se están realizando” (art. 1). Y fue así como, en respuesta de las demandas públicas a propósito de la corrupción política, y más allá del discurso de época, se creó esa agencia del Poder Ejecutivo destinada a realizar investigaciones preliminares sobre la corrupción de los funcionarios, con destino a las sanciones penales, administrativas o civiles a que hubiere lugar3. 2. Por lo demás, en aquella misma norma de creación se estableció que la Comisión constituida sometería al Poder Ejecutivo, en el más breve término, un proyecto de decreto en el que se establecieran su organización y facultades (art. 4). Y así, unos días después, se publicó en el Boletín Oficial del 6 de julio de 1962 la normativa de facto identificada como decreto 6111, que cambió el nombre de esa comisión “purificadora” por el de “Comisión Nacional de Investigaciones”, y fijó los alances de su intervención, que tendría “por fin coordinar las tareas de las investigaciones que se vienen realizando y las que se realicen en el futuro, así como promover otras”, y a cuyo fin podría “actuar de oficio o por denuncia, y decidir su intervención directa en las investigaciones iniciadas o la supervisión de las mismas, según lo considere oportuno” (art. 2), con destino a informar, “a medida que vaya dando término a las investigaciones que realice”, tanto al Poder

3 La creación de un órgano administrativo facultado para realizar investigaciones incluso en relación con determinados delitos, se verificó compatible con nuestra práctica constitucional relativa al principio de división de poderes y a la cláusula del art. 109, CN, que prohíbe al Poder Ejecutivo y sus órganos, ejercer funciones jurisdiccionales. Así, “la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que no infringe la disposición señalada la creación de órganos, procedimientos y jurisdicciones especiales de índole administrativa, siempre que su actuación quede sujeta a control judicial suficiente, a fin de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional sustraído a toda especie de revisión ulterior (Fallos: 247:646…)”, y “esta doctrina ha sido aplicada en diversos ámbitos, incluso en los vinculados con funciones de carácter sancionatorio o represivo… (Fallos: 305:129; 308:2236; 311:334 y 319:1210)”. Mas en casos como éste, en el que también “las investigaciones preliminares que realice el organismo señalado podrán culminar (…) con la denuncia de los hechos que se consideren delictivos (…), caso en el que la pesquisa continuará en sede judicial, a cargo de órganos que satisfagan exigencias de independencia e imparcialidad, con amplias posibilidades de ejercer el derecho de defensa, y con intervención de los representantes del Ministerio Público Fiscal, lo que garantiza el suficiente control jurisdiccional de la actividad desplegada en el ámbito administrativo” (todas las citas de esta nota corresponden al dictamen de la Procuración General de la Nación, del 25 de noviembre de 2005, en los autos G. 1471. XL. “Gostanián”, respecto de las facultades similares de la Oficina Anticorrupción).

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Ejecutivo respecto de sus conclusiones, “a los fines administrativos a que hubiere lugar”, como “a la Justicia en los casos en que corresponda” (art. 5). Se estableció así su “plena autonomía” en el marco de sus investigaciones sobre aspectos penales y administrativos de la conducta de los funcionarios, y que ejercería “todas las facultades que corresponde a su naturaleza” de organismo investigador, y podría “dar intervención a la Justicia… cuando lo estimare conveniente” para la producción de ciertas medidas (art. 4). En la reseña de la Resolución PGN 147/08 se reconoció así que esta “antigua Comisión fue creada dentro de la órbita del poder ejecutivo… para llevar adelante investigaciones referidas al control de los actos de la Administración”, y que contaba con facultades “cuasi-judiciales”, como paso previo a la aplicación de sanciones administrativas, penales y civiles. II. Los servicios de inteligencia como sucesores de la Comisión Aquella inicial comisión “moralizadora” fue disuelta tres meses después, mediante la normativa de facto que en el boletín del 3 de octubre de 1962 se identificó como decreto 10.026, y en la que, una vez más, el gobernante de turno refirió haber dado respuesta a “expresiones emanadas de órganos de la opinión pública y de personas calificadas que revelarían la existencia de una extendida corrupción administrativa”, a propósito de la cual “la actuación de una comisión especial con facultades suficientes podría facilitar el esclarecimiento rápido y objetivo de las irregularidades denunciadas”. Pero esta vez se consideró que para “dar plena satisfacción a la opinión pública” y frente a aquellos “propósitos purificadores” que la inspiraran, dicha tarea podría ser “cumplida con particular eficacia por la Secretaría de Informaciones del Estado, la cual, por otra parte, es dirigida por jefes superiores de las 3 fuerzas armadas y ello representa, frente a la opinión pública, por lo menos, las mismas seguridades morales y de imparcialidad que pueden atribuirse a la Comisión ‘ad hoc’ creada”, para la promoción de sus investigaciones preliminares4. Así, otra vez en respuesta de las demandas públicas por la corrup-

4 A propósito de ello, Vitelli refiere en su libro ya citado la repetida afirmación que consideraba a las fuerzas armadas como “la reserva moral de la nación”, y que contrasta con la abrumadora reseña que ese libro tiene de “las corrupciones administrativas y beneficios corporativos logrados durante los gobiernos autoritarios (…) a favor de las fuerzas armadas… desde el control y el manejo de los fondos del Estado”.

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ción política, con argumentación de época, se disolvió aquella primera agencia ejecutiva destinada a realizar investigaciones preprocesales sobre la conducta de los funcionarios (art. 1). Y tras declamar que era “voluntad del Gobierno asegurar el respeto a las instituciones jurídicas que consagran nuestras leyes y nuestras estructuras constitucionales, las que contienen las normas y los organismos jurisdiccionales aptos para investigar y sancionar los hechos irregulares o delictivos que afecten el patrimonio del Estado”, el gobernante de turno encomendó a los servicios de la inteligencia militar la coordinación de “las tareas de investigación que se vienen realizando”, en iguales términos que la Comisión disuelta (art. 3), siempre como paso previo a la aplicación de las sanciones administrativas, penales y civiles a que hubiere lugar. III. La primera Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas Sólo tres semanas después, el mismo gobernante dictó la normativa identificada en el Boletín Oficial del 29 de octubre de 1962 como decreto-ley 11.265, por considerar “indispensable continuar urgente y exhaustivamente las investigaciones” que fueran competencia de la primera Comisión, y luego de la Secretaría de Informaciones de Estado, sobre aquellos hechos de la época que revelaban la “extendida corrupción”. Se proclamó que “la investigación de los actos de los funcionarios públicos y la calificación de su conducta forma parte de la función permanente del Estado de velar por el cumplimiento de las leyes y por la observancia de las normas de moralidad”, que “dentro de nuestra organización republicana, corresponde al Poder Judicial la función represiva, que el artículo 55 de la Constitución Nacional veda al Poder Ejecutivo”, y que “para cumplir tales objetivos, es menester proveer lo necesario, dentro de las previsiones constitucionales y del orden social establecido, para que la investigación de las irregularidades administrativas se promueva por órganos independientes del Poder Ejecutivo, dotados de facultades que aseguren su eficacia”. Por lo demás, frente al secreto de la inteligencia militar a la que se desplazaría, se consideró también “indispensable garantizar a su tiempo la publicidad de las investigaciones” sobre los actos de los funcionarios. Y se creó entonces “dentro del Ministerio Público, con carácter permanente, una Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (…) bajo la superintendencia del procurador general (…) en los términos que prevé el artículo 116, inciso 2, del Código de Procedimientos en lo Criminal para los demás fiscales”. Se dispuso así que la Secretaría de Informaciones entregase los La política anticorrupción del Ministerio Público Fiscal

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antecedentes girados desde la primigenia Comisión (art. 8), para promover y proseguir las investigaciones que correspondiere; y que el titular de esta Fiscalía Nacional comenzaría “la investigación de la conducta de los funcionarios públicos integrantes de la Administración Nacional, de sus entidades descentralizadas y de las empresas del Estado (…) cualquiera sea el conducto por el cual los hechos imputados lleguen a conocimiento” (art. 5, inc. a). Y que a propósito de esa investigación preprocesal de los actos de los funcionarios (que siempre resultaba preliminar, al igual que en la inicial Comisión, como “paso previo a la aplicación de sanciones”, sean estas de naturaleza administrativa, penal o civil), le correspondía denunciar ante la justicia competente los presuntos delitos y ejercer además sin declinación la acción pública (incs. b y c), tanto como remitir a la autoridad competente los antecedentes de hechos que dieran lugar a sumarios disciplinarios, o incluso al juicio político (inc. d). Y así, a los fines de sus investigaciones preliminares destinadas a la promoción y posterior publicidad de “las instancias judiciales, administrativas o parlamentarias” a que hubiere lugar (art. 7), se estableció que la Fiscalía Nacional “estaría investida de todas las facultades que la ley confiere a los fiscales” y que podría también requerir a los jueces respecto de las medidas necesarias (art. 6). La Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas heredó así el carácter “anticorrupción” de sus antecedentes, en similar respuesta a las demandas de la ciudadanía por la extendida corrupción política. En la reseña de la Resolución PGN 147/08 se reconoció que para entonces “no sólo debía denunciar ante el juez competente los hechos que a consecuencia de sus investigaciones fueran considerados delitos, sino que además, correspondía que ella ejerciera la acción penal”, aún cuando “la fórmula fue redactada de manera imprecisa y no contenía mayores referencias en lo que respecta a cómo debía ser ese ejercicio, en qué casos, cómo se articulaba con la labor del fiscal a quien por turno debía asignársele la causa, etc.”. IV. Las posteriores Fiscalías de Investigaciones Administrativas 1. Luego de dos meses, el dictado de la normativa de facto que se identificó en el Boletín Oficial del 7 de enero de 1963 como decretoley 14.096, corrigió el modo en que hasta entonces ejercía la acción penal el titular de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (“personalmente y por medio de los fiscales adjuntos” de su organismo). Se determinó que sus investigaciones tendrían “valor de prevención sumaria” en atención a su carácter preliminar, y que “el ejercicio de la 186

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acción pública quedaría a cargo de los fiscales de primera instancia en turno con el tribunal donde quede radicada la denuncia”, advirtiéndose que estos fiscales “en ningún caso podrán desistir la acción penal”, que “deberán apelar de toda decisión adversa a sus pretensiones”, y que la Fiscalía Nacional podría asumir el ejercicio directo de la acción pública “cuando lo considere necesario” y “en cualquier estado de la causa”, así como podría requerir a los fiscales de las causas “los pertinentes informes” e impartirles “las instrucciones que a su juicio correspondan” (art. 3, incs. c y d). Se previó además que no intervendría en otros casos “sometidos o que se sometan a la justicia por vía directa de denuncia, querella o remisión”, más allá de la facultad de la Fiscalía Nacional de “promover la investigación de la conducta administrativa de los funcionarios” por su sólo impulso (inc. e). Así, según la Resolución PGN 147/08, “la nueva oficina mantuvo el perfil orientado en la investigación de irregularidades administrativas que tenía su antecesora, pero sumó la facultad de intervenir en procesos penales iniciados a partir de sus denuncias; no así en cambio, en los casos iniciados por otras vías, aunque en ellas hubiere imputados funcionarios públicos”. 2. El 20 de agosto de 1976 se publicó la normativa de facto identificada como ley 21.383, que otorgó nuevas atribuciones a la Fiscalía Nacional de Investigaciones, “dentro del proceso de moralización” que también esgrimió nuestra última dictadura militar, y se la facultó además para “efectuar investigaciones en toda institución o asociación que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal” (art. 3, inc. b). En cuanto aquí interesa, mantuvo las previsiones respecto del modo en que se ejercería la acción pública frente a sus denuncias –lo cual tendría además la obligación de “dar a publicidad el dictamen a que arribe (…) cuando se promueva la instancia penal” (art. 14)–, que “quedará a cargo de los fiscales de primera instancia en turno (…) quienes en ningún caso podrán desistir de la acción penal”, y que la Fiscalía Nacional podría “asumir en cualquier estado de la causa, cuando lo considere necesario, el ejercicio directo de la acción pública, o impartir a los señores fiscales de las causas las instrucciones que a su juicio correspondan y requerirles los pertinentes informes” (art. 3, inc. d). Y frente a aquella limitación advertida en su antecesora respecto del universo de causas penales en las que podría intervenir, se agregó que también podría hacerlo, con igual alcance, cuando en el curso de cualquier otro proceso no iniciado con sus denuncias “se efectuare imputación formal de delito contra un agente público por hechos vinculados con el ejercicio de su función”, a cuyo efecto el juez de la causa debía imponerla de tal cirLa política anticorrupción del Ministerio Público Fiscal

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cunstancia (art. 4). Asimismo, se facultó a la Fiscalía Nacional para “informar al Poder Ejecutivo cuando estimare que la permanencia en funciones de un ministro, secretario de Estado o funcionario de jerarquía equivalente, pueda obstaculizar gravemente la investigación” (art. 6, inc. c); y a girar los antecedentes a la autoridad que deba entender en su remoción cuando “de las investigaciones practicadas… resultaren cargos imputables a funcionarios que de acuerdo a la Constitución Nacional, estén sometidos al procedimiento de juicio político” (art. 11)5. En el relato de la Resolución PGN 147/08 acerca de los antecedentes de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas se reconoció que “las sucesivas reformas legislativas fortalecieron su función judicial, al punto de permitirle desplazar al fiscal a cargo de la causa de todos aquellos casos –sin importar su origen– en que estuvieran involucrados agentes públicos por hechos vinculados con el ejercicio de su función”. 3. Ya con el retorno de la democracia, se reconoció la creación de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas como una respuesta estatal frente a la necesidad de establecer “medios idóneos para investigar en total libertad de acción la conducta de funcionarios de todas las jerarquías de uno de los poderes del Estado”, el Ejecutivo, al elevar sin suerte un proyecto de ley modificatorio, mediante el Mensaje Presidencial 1718 del 9 de setiembre de 1985, siempre con el fin de “permitir una mayor participación en juicio del organismo”. V. La Fiscalía de Investigaciones Administrativas de la LOMP 1. De acuerdo con la reforma constitucional de 1994, el 23 de marzo de 1998 se publicó la Ley Orgánica del Ministerio Público 24.946 (LOMP) que lo estableció como un “organismo independiente, con autonomía funcional (…) que tiene por función promover la

5 Respecto de la intervención concedida en los sumarios administrativos, se estableció que “será tenida, necesariamente, como parte acusadora (…) bajo pena de nulidad absoluta e insanable de lo actuado en los iniciados a su requerimiento” (art. 5), y que también podría tomar similar intervención en los otros que “revistan importancia, gravedad o trascendencia”, de los cuales sería notificada, siendo que si decidía no tomar intervención, igual debía ser impuesta de su resolución (art. 9). A su vez, el artículo 10 estableció una definitiva diferencia entre “la investigación de la conducta administrativa” que se encuentra a cargo de la Fiscalía Nacional en los términos del articulo 3 inciso a) como una actuación preprocesal, y el “sumario que se instruya por la vía correspondiente” ante la instancia disciplinaria, y que el Fiscal Nacional podía incluso suspender para avanzar preliminarmente en su más integral investigación (art. 10).

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actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad” y que “ejerce sus funciones con unidad de actuación e independencia… sin sujeción a instrucciones o directivas emanadas de órganos ajenos” (art. 1). Estableció además que “la Fiscalía de Investigaciones Administrativas forma parte del Ministerio Público Fiscal como órgano dependiente de la Procuración General” (art. 43) y mantuvo para su titular la facultad de “promover la investigación de la conducta administrativa” y de “efectuar investigaciones en toda institución o asociación que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal”, en los términos de sus antecesoras (art. 45, incs. a y b). Mantuvo el ejercicio de la acción penal “a cargo de los fiscales competentes ante el tribunal en que quedó radicada la denuncia… con la intervención necesaria del Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas o de los magistrados que este determine, quienes actuarán en los términos del art. 33, inc. t)”, y estableció que la FIA “podrá asumir, en cualquier estado de la causa, el ejercicio directo de la acción pública, cuando los fiscales competentes antes mencionados tuvieren un criterio contrario a la prosecución de la acción” (art. 45, inc. c). La concreta referencia al artículo 33, inciso t, remite a la atribución del Procurador General de “aprobar el Reglamento interno de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas” que el Fiscal Nacional le someta a su consideración de conformidad con las previsiones del artículo 45, inciso e, de la LOMP, y que será entonces la instancia en que se definan los términos en que se concretará la actuación del Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas o de los magistrados que éste determine, en su “necesaria” intervención en los expedientes judiciales. También se mantuvo la obligación judicial de informar a la FIA cuando “en el curso de un proceso judicial en sede penal se efectúe imputación formal de delito contra un agente público por hechos vinculados con el ejercicio de su función” (art. 48); y la posibilidad de la FIA de informar cuando estime “que la permanencia en funciones de un ministro, secretario de Estado o funcionario de jerarquía equivalente o inferior, pueda obstaculizar gravemente la investigación” (art. 50, inc. b). 2. A propósito de las dificultades de interpretación de este defectuoso texto legal, en los “Ejes para una reforma del Ministerio Público” promovidos por el CELS6, tras señalarse que “la FIA constituye

6 En Centro de Estudios Legales y Sociales, www.cels.org.ar/common/documentos/ ejes_reforma_mp_oct_2004.pdf.

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uno de los organismos centrales para la reconstrucción de la institucionalidad y para asegurar que los actos de gobierno sean revisados por un organismo independiente” por ser “una unidad especializada dedicada a investigar e impulsar [la investigación de] los delitos vinculados con la administración pública y a instar sumarios en los casos que se observen transgresiones a las normas administrativas”, se advirtió que “si bien la LOMP ubica a la FIA en una posición jerárquica importante dentro del MPF, tiene deficiencias que se traducen en obstáculos serios para las investigaciones, al mismo tiempo que reproduce vicios y contradicciones propias de la errónea interpretación del concepto de ‘autonomía funcional del fiscal’ y de la asignación de ‘competencia’ al fiscal elegido por turno”. Y así se dijo respecto de la FIA, que si bien “la característica que la define es ser una unidad de investigación especializada para la persecución de los delitos y las faltas administrativas vinculadas con la administración pública”, la intervención “necesaria” que la LOMP le otorga “en todos aquellos casos que denuncia –en forma paralela a la actuación del fiscal de la causa–, no resulta adecuada desde el punto de vista de la distribución racional de los recursos ya que habrá muchos de esos casos en los que no se justifique la intervención conjunta de dos oficinas del MPF”, siendo además que “el ejercicio directo de la acción le corresponde sólo en aquellos casos en que los fiscales de las causas manifiesten un criterio contrario a seguir con la persecución penal”. “Sin embargo –se agregó–, la norma es ambigua ya que no aclara si esta facultad es propia de los casos que se iniciaron por su denuncia o para todos aquellos donde esté involucrado un funcionario público”, y que “la LOMP no es tampoco clara sobre las facultades de la FIA en los casos que serían de su competencia pero que no fueron iniciados por la oficina. La paradoja es que la misma ley deja en esos casos un espacio para discutir las facultades de intervención de la oficina del MPF que está especializada en el tema”. “Asimismo, la ley contiene deficiencias en cuanto a la especificación del alcance de las facultades de investigación de sumarios administrativos”. 3. Advertidos ya acerca de este “espacio para discutir” tales facultades, y en busca de otras herramientas de interpretación, se vio también que la propia LOMP dispuso la atribución del Procurador General para definir, al aprobar el reglamento interno de la FIA, los términos en que debía concretarse su “intervención” en las causas judiciales contra funcionarios públicos (art. 33, inc. t, en función del art. 45, inc. c). Corresponde así analizar de seguido las distintas regulaciones que se dictaron, por su directa vinculación con la cuestión que nos ocupa, 190

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y más allá de que no fueran incluidas en la reseña histórico-normativa de la FIA que se hizo en la Resolución PGN 147/08, que concluyó con el dictado de la LOMP, aún cuando anunció “recordar cómo se produjo su evolución hasta la actualidad”. VI. Primeras regulaciones de los términos de intervención de la FIA 1. El 1 de febrero de 1999, el entonces Procurador General aprobó la normativa interna de la FIA mediante Resolución PGN 2/99, en virtud de las facultades del artículo 33, inc. t, de la LOMP, y con el fin expreso de reglamentar “lo dispuesto por los artículos 43 a 50”7. Se definió así que las investigaciones que la FIA promueva “de oficio o cualquiera sea el conducto por el cual los hechos lleguen a [su] conocimiento” resultan de “naturaleza informal y meramente prevencional”, como una actuación preprocesal, en la cual “los fiscales podrán ejercer las facultades previstas en los artículos 26 y 50 de la Ley Orgánica” (arts. 2, 3 y 4). Y respecto de su “intervención en causas penales” se dijo que “en los casos en que, como consecuencia de las investigaciones practicadas o de la intervención asumida en los sumarios administrativos, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas denuncie ante la justicia competente hechos que sean considerados delitos, será considerado competente, para intervenir en ese asunto, exclusivamente ese fiscal denunciante… de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 72, incs. d) y f) [de la LOMP], sin perjuicio de la función que desempeñan los que actúan ante las respectivas Cámaras” (art. 10; dichos incisos del art. 72 establecen las equiparaciones entre cargos para los Fiscales Generales y los Fiscales de la primera instancia de los incisos c y f del artículo 3)8.

7 Poco antes, el 13 de mayo de 1999, por Decreto 467/99 se había aprobado el Reglamento de Investigaciones Administrativas, destinado entre otras cosas a regular la actuación de la FIA en los sumarios administrativos disciplinarios, en los términos de lo solicitado por la Procuración General, y se estableció expresamente que “la iniciación de todo sumario administrativo” debía “ser puesta en conocimiento de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, a fin de que ésta, si lo estimare conveniente, tome intervención como parte acusadora”, o para que “en su caso, y por vía de excepción” pueda “optar por intervenir como parte coadyuvante” para “asegurar la legalidad, el orden público y los intereses generales de la sociedad en coordinación con las autoridades administrativas que ejercen la acción disciplinaria” (art. 3). 8 Así se estableció que los Fiscales Generales de Investigaciones Administrativas “deberán intervenir” en las causas penales, incluso en juicio, iniciadas por denuncia formulada con motivo de sus investigaciones (art. 11, inc. a), y que los Fiscales de Investi-

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Asimismo, se estableció que la FIA promovería la sustanciación de sumarios administrativos al tomar “noticia de la imputación formal de un delito en sede penal”, en los términos del artículo 48 de la LOMP, y que si dispusiese constituirse como parte acusadora “deberá tomar vista periódica de la causa penal, de forma tal de tener acabado conocimiento de las circunstancias del proceso que puedan tener efectos en sede administrativa” (art. 12)9. 2. Más allá de esto, el 26 de noviembre de 2003, en virtud de su facultad de “diseñar la política criminal y de persecución penal del Ministerio Público Fiscal”, y con el expreso fin de “extremar los recursos del organismo y velar por que no sea soslayada su intervención necesaria, en todos los casos en que esta está prevista por la ley”, el mismo Procurador dictó su Resolución PGN 112/03, mediante la cual instruyó “a los señores magistrados del organismo, con competencia penal, para que cumplan rigurosamente con lo estatuido en la Ley Orgánica del Ministerio Público, velando por su actuación plena”. Ordenó así al conjunto de fiscales que “ante la sustanciación de un proceso penal en cual se investiguen hechos cuya naturaleza y presuntos responsables encuadren en las previsiones de los artículos 45, incs. a) y b), y/o 48 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, coetáneamente a su primera intervención deberán comunicar la existencia de dicho proceso a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas para que tome la intervención necesaria establecida en los artículos 45, inc. c), y 48 de la LOMP” (art.

gaciones Administrativas lo harían en las que hayan formulado denuncia con motivo de su intervención en sumarios (inc. b), pero que el Fiscal Nacional podría hacerlo “en forma personal cuando así lo dispusiera por acto fundado” (inc. c). Y que incluso podría “asumir el ejercicio directo de la acción pública”, en el supuesto del segundo párrafo del inciso c del artículo 45 de la LOMP, “siempre que el fiscal competente tuviera un criterio contrario a su prosecución, quien deberá comunicarlo con la antelación suficiente para que pueda sustituirlo dentro de los plazos legales si no comparte tal decisión” (art. 10). 9 Respecto de la intervención que le compete a la FIA en los sumarios administrativos “de conformidad con las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica del Ministerio Público, el Reglamento de Investigaciones Administrativas u otras normas que regulen procedimientos administrativos disciplinarios” (art. 5), se estableció que “una vez que se [le] comunique la iniciación de un sumario (…) decidirá, por auto fundado, si asume como parte acusadora”. Que dicha intervención “se podrá hacer efectiva en cualquier etapa del procedimiento administrativo disciplinario, como así también podrá desistir cuando razones objetivas que surjan de las circunstancias del sumario, expuestas por acto fundado, así lo justifiquen” (art. 7). Y que será parte acusadora “obligatoria” no sólo en aquellos sumarios que hubiera promovido con sus denuncias (art. 8, inc. a), sino también en aquellos que revistan importancia, gravedad o trascendencia (en los términos de los incs. b, c y d), y en ten que el Fiscal Nacional lo disponga (inc. e).

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1); y para que “velen por la observancia por parte de los señores jueces de la obligación de notificación que pesa sobre ellos según el artículo 48 de la LOMP” (art. 3), recordándoles además “lo estatuido en el artículo 10, párrafo tercero, de Reglamento Interno de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas (Resolución PGN 2/99)” (art. 2). Se sostuvo allí además expresamente la relevante legitimación de la FIA “entre los actores del proceso… dada la naturaleza de los temas que hacen a su razón de ser, esto es la conducta de los agentes de la administración pública nacionales y el destino de los fondos del Estado Nacional”, cuestiones “que sensibilizan al extremo a nuestra sociedad”. Y que “tal preocupación se encuentra receptada en la Convención Interamericana contra la Corrupción… a través de la cual los Estados se comprometen a promover el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción, y a crear, mantener y fortalecer órganos de control superior con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas”; y que, además, “este compromiso se ve reforzado y se verá incrementado específicamente con la inminente firma de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, cuyo proyecto prevé en su artículo 36 la necesidad de fortalecer y dotar de especialización a los órganos encargados de promover la persecución penal de hechos de corrupción”10. 3. Si hubiese continuado la reseña histórica de la Resolución PGN 147/08, se podría advertir, para este tramo, que siempre en interpretación del mismo texto normativo y una vez más ante “cuestiones que sensibilizan al extremo a nuestra sociedad”, la Procuración General presentó entonces a la FIA como su organismo anticorrupción especializado, en respuesta de los compromisos internacionales asumidos. Y estableció reglamenta-

10 El informe final de evaluación presentado en junio de 2008 por el comité de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) sobre la aplicación de la “Convención en la Lucha contra el Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales” (www.fia.gov.ar/OCDE.pdf), destaca a la FIA como la única fiscalía especializada creada por ley que juega un rol persecutorio en casos de corrupción nacional, y la describe como una fiscalía nacional especializada en la investigación de casos de corrupción en donde estén implicados empleados de la administración pública nacional o recursos públicos. Ver así, el párrafo 98: “A law is required to create a specialised prosecution service. The only specialised prosecution service established by law is the FIA, designed to play a role in prosecuting domestic corruption (see below)”; y el párrafo 100: “The FIA is a specialized nationwide prosecuting agency for corruption cases involving Argentina federal officials or state funds. It has no jurisdiction to investigate foreign bribery unless one of those elements is present, which will rarely be the case”.

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riamente los términos de su actuación, que sus investigaciones informales y prevencionales abarcaban tanto los aspectos delictivos como administrativos de la conducta de los agentes públicos, y que podían desencadenar tanto causas penales como actuaciones disciplinarias, en las que además podría intervenir, con los mismos alcances que en aquellas que no se hubieran iniciado con sus denuncias, tanto en los sumarios que revistan importancia, gravedad o trascendencia y el Fiscal Nacional lo disponga, como en aquellos procesos judiciales sobre los que sea anoticiado y que se ocupen de hechos cuya naturaleza y presuntos responsables resulten materia de su competencia. Asimismo, se determinó que tendría una participación de “singular relevancia” también respecto del fiscal de la causa, dada su especialidad, para “extremar los recursos” del Ministerio Público y para velar “porque no sea soslayada su intervención necesaria”. VII. La regulación de la FIA por el actual Procurador General 1. Ya durante la actual gestión en la Procuración General de la Nación, en la presentación que hiciera de sus “Apuntes sobre el sistema judicial y el Ministerio Público Fiscal de la República Argentina” a través de una publicación oficial sin fecha impresa de su Secretaría de Coordinación Institucional, se reiteró el objetivo de “posicionar a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas como el órgano especializado, independiente y capacitado del Ministerio Público para la investigación de delitos cometidos por funcionarios públicos, particularmente aquellos que configuran el fenómeno de la corrupción”. Y expresamente se reconoció que “la FIA constituye uno de los principales vehículos del Estado nacional para dar cumplimiento al compromiso asumido por nuestro país al suscribir la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, que en su artículo 36 establece que ‘cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, se cerciorará de que dispone de uno o más órganos o personas especializadas en la lucha contra la corrupción mediante la aplicación coercitiva de la ley. Ese órgano u órganos o esas personas gozarán de la independencia necesaria, conforme a los principios fundamentales del ordenamiento jurídico del Estado Parte, para que puedan desempeñar sus funciones con eficacia y sin presiones indebidas’”11.

11 En consonancia con esta expresa definición de la Procuración General de la Nación, en Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Nuevos paradigmas para la prevención y combate de la corrupción en el escenario global (2ª ed. actual., 2007, p. 72),

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2. Por lo demás, y según expuso en su Resolución PGN 18/05, el actual Procurador General también advirtió, el 10 de marzo de 2005, con tono crítico, que la FIA había adquirido “a lo largo de los últimos años, un sesgo de intervención marcadamente administrativo, en perjuicio de las capacidades y obligaciones de intervención judicial que le asigna la Ley Orgánica del Ministerio Público”, al dejar sin efecto la Resolución PGN 2/99, y reemplazarla por el régimen que entonces aprobó. Así, según también se señaló, “resulta necesario prever instrucciones claras respecto del modo en que deberán tener lugar las intervenciones del organismo en sede judicial y administrativa en el marco de causas penales y sumarios administrativos que investiguen posibles delitos e irregularidades cometidas por agentes y funcionarios integrantes de la Administración Nacional centralizada y descentralizada, y de las empresas, sociedades y todo ente en que el Estado tenga participación”, así como “prever institutos (…) para la atención de las causas judiciales y sumarios administrativos que puedan resultar de su interés, promoviendo un patrón de intervención proactivo en dichos trámites”, para incentivar “el trabajo en equipo y la posibilidad de especialización por parte de sus magistrados” para “el desarrollo y promoción de investigaciones propias” y “complejas”. Se establecieron en el artículo 30 las “facultades de la FIA” de “efectuar investigaciones preliminares y complementarias” (inc. 1)12, de

publicación de la Oficina Anticorrupción del Poder Ejecutivo Nacional, se destaca que “este artículo puede ser leído como un complemento de las disposiciones contenidas en el artículo 6, que integra el capítulo de medidas preventivas. Recordemos que aquél establecía la obligación, para los Estados Parte que ratifiquen la Convención, de garantizar la existencia de uno o más órganos encargados de aplicar las políticas de prevención de la corrupción y proceder a su supervisión. El artículo 36 establece la obligación de los Estados Parte de cerciorarse que dispone de, al menos, un órgano o personas especializadas en la lucha contra la corrupción. También aquí deberán garantizar que puedan ejercer sus funciones eficazmente y sin presiones indebidas, proporcionándoles formación adecuada y recursos suficientes para el desempeño de sus funciones. De esta manera, se completa el cuadro de organismos que participan en la prevención y lucha de la corrupción, encontrándose el correlato nacional de esta última en la Dirección de Investigaciones de la Oficina Anticorrupción y en la Fiscalía de Investigaciones Administrativas en el ámbito del Ministerio Público”. 12 Fue en la Resolución PGN 121 del 11 de septiembre de 2006 donde el actual Procurador mejor definió la naturaleza de las “investigaciones preliminares y complementarias” de la Fiscalía de Investigaciones en materia penal, en el marco de las instrucciones que impartió sobre el ejercicio de las facultades para el “requerimiento de colaboración” previstas para todo el Ministerio Público Fiscal en el artículo 26 de la

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“disponer la instrucción de sumarios administrativos” (inc. 2), de “intervenir en los sumarios administrativos, cualquiera hubiere sido la vía de inicio de éstos, como parte acusadora o coadyuvante” (inc. 3), de “realizar denuncias penales” (inc. 4) y de “intervenir en causas judiciales, cualquiera hubiera sido la vía de inicio de éstas, proponiendo medidas de prueba y sugiriendo cursos de acción” (inc. 5). Se fijaron en el artículo 31 las competencias del Fiscal Nacional para decidir “de oficio o como consecuencia de denuncia” el inicio de la “investigación preliminar de la conducta administrativa y penal de los agentes de la Administración Pública” (inc. 2), atendiendo a los objetivos previstos en su Plan Anual de Trabajo “y a todo asunto de relevancia, interés o trascendencia del que tome conocimiento” (inc. 11).

LOMP. Se ocupó así de las “investigaciones preliminares a la existencia de causa judicial” en orden a que “en estos supuestos, no existe todavía una causa judicial en trámite relativa a los hechos que constituyen el objeto de conocimiento del Fiscal, quien goza de indiscutibles facultades para el cumplimiento de diligencias conforme lo prescripto por el artículo 26 de la Ley 24.946”, y que “en este caso, el objetivo es desarrollar una tarea preliminar a la formación de la causa, en procura de establecer, al menos en forma mínima, la probable comisión de un hecho ilícito para luego, en su caso, ponerlo en conocimiento de los jueces”, pero que “esta tarea, podrá o no, tener como corolario la puesta en conocimiento de una hipótesis delictiva ante el órgano jurisdiccional, lo que implica una actividad depuradora de indudable aporte y valor al funcionamiento del servicio de justicia, en la medida que evita el dispendio de recursos y esfuerzos en relación a circunstancias que no ameritan la puesta en marcha de la actividad jurisdiccional”, y es que “también contribuye a generar una base que asegurará el correcto cumplimiento del deber de motivación que debe guiar al fiscal”. De otro lado, se ocupó también allí de las “actuaciones complementarias” que definió como “ejercicio de las facultades del artículo 26 de la Ley 24.946 en relación a causas judiciales en trámite y cuya instrucción fue reservada por el órgano jurisdiccional”, reafirmando que “no implica violación alguna a las garantías constitucionales del debido proceso legal, la defensa en juicio, la prohibición de persecución penal múltiple (non bis in idem) ni afectación del equilibrio que debe existir entre las partes en el proceso judicial”; y que este criterio se encuentra “vinculado al legítimo ejercicio de facultades” de todo el Ministerio Público Fiscal, como “actos preprocesales”, y ha encontrado respaldo en la jurisprudencia de Cámara Federal porteña que consideró que “el Ministerio Público se encuentra investido de la facultad de realizar medidas. Es el juez de la causa quien en definitiva resuelve su incorporación en tanto las entienda pertinentes y útiles para la investigación. A partir de ese ingreso al proceso, las restantes partes ejercerán su control en esta etapa de instrucción y será el Magistrado quien valore, en su oportunidad, su mérito. Por ello, no se advierte mengua alguna al ejercicio del derecho de defensa porque su valoración siempre estará en cabeza del juez, lo cual asegura, a su vez, la debida revisión de las partes. Se sigue que al no haberse afectado derecho alguno, encontrándose efectivamente reconocida la facultad del Ministerio Público de llevar adelante las medidas informativas y testimoniales realizadas no se advierte, entonces, afectada la validez de esos actos, ahora incorporados al proceso” (Sala I, Res. 12/8/2004, en causa 35.244. Reg. 761).

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En cuanto aquí interesa, se establecieron también sus facultades para “disponer la realización de denuncias judiciales ante los tribunales competentes cuando de la investigación practicada o de la denuncia recibida surja la presunción de ocurrencia de un delito” (inc. 6); para “intervenir” en las causas judiciales iniciadas con motivo de esas denuncias y en las “conocidas a consecuencia de la comunicación prevista en el artículo 48 de la LOMP”, a propósito de lo cual debería “acordar con el fiscal de la causa las estrategias a seguir en el ejercicio de la acción pública… en las condiciones establecidas en el presente reglamento” (inc. 7); y para “asumir… el ejercicio de la acción pública” con desplazamiento del fiscal de la causa, cuando éste decidiere no proseguir con la acción y a juicio del FNIA hubiere mérito (inc. 8)13. 3. La reglamentación aprobada por el actual Procurador General estableció entonces tales “condiciones”, en un por demás detallado “régimen procesal de las investigaciones” (nunca descalificadas como “administrativas”, sino por el contrario, vinculadas “al legítimo ejercicio de facultades” de todo el Ministerio Público Fiscal), que estaban a cargo de la FIA, y que podrían reconocer diferentes “orígenes”: Sea en la “presentación de denuncia” a que se facultaba a toda “persona física o jurídica, en forma personal o mediante cualquier vía de comunicación disponible” para informar a la FIA “la supuesta comisión de un delito o irregularidad administrativa (art. 14.1); en la noticia que un juez o fiscal dieran de “la existencia de una imputación formal contra un agente de la Administración Pública en cumplimiento del artículo 48 de la LOMP o la Resolución PGN 112/03” (art. 14.2); en el aviso de “la existencia de un sumario administrativo, en cumplimiento del Decreto 467/99” (art. 14.3); y aún “de oficio” cuando “algún fiscal de la FIA, por el medio que fuere, tome conocimiento de la existencia de posibles delitos e irregularidades cometidos por agentes de la Administración” (art. 14.4)14.

13 Respecto del otro aspecto de sus intervenciones, se establecieron también en ese artículo 31, las competencias del FNIA para “disponer la instrucción de sumarios administrativos en los casos previstos en la LOMP e intervenir en ellos” (inc. 4), y también para “intervenir en calidad de parte acusadora o coadyuvante… en los sumarios cuyo inicio se le comuniquen a tenor de lo previsto en el Reglamento de Investigaciones Administrativas, de los que tome conocimiento por cualquier otro medio, o de los que inicien como resultado de una investigación realizada por la FIA” (in. 5). 14 Se especificó que “las investigaciones mencionadas en los incisos a) y b) del artículo 45 y en el artículo 49 de la LOMP” serían promovidas “de oficio a instancia de cualquier fiscal de la FIA” o “por denuncia, sea esta formulada individualizada, desco-

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Las investigaciones “serán reservadas durante su trámite y hasta tanto se realice la correspondiente denuncia frente a los tribunales o en la sede administrativa competente” (art. 17)15, y en su trámite “ya sea en el marco de una investigación preliminar o complementaria, así como a consecuencia de la participación que se realice en causas judiciales o sumarios administrativos, el fiscal que intervenga en el asunto podrá ordenar todas las pruebas que sean necesarias y conducentes para el esclarecimiento de los hechos” (art. 18). 4. Por lo demás, el artículo 45 de ese Reglamento se destinó a la intervención de la FIA en causas judiciales contra funcionarios públicos, también “cualquiera hubiera sido la vía de inicio de las actuaciones” y estableció, con sujeción a “la interpretación que se haga sobre los hechos denunciados” y su “relevancia social, gravedad económica y/o interés o trascendencia institucional”, que podría tener también distintos “tipos de participación”, en los siguientes términos: Como “intervención”, en cuyo caso “contará con facultades concurrentes con las del fiscal de la causa, pudiendo solicitar medidas de prueba y sugerir cursos de acción” (inc. 1.1); como “coadyuvante”, en cuyo caso “actuará junto con el fiscal de la causa, definiendo de consuno la estrategia de intervención, previa resolución en tal sentido por parte del Procurador General de la Nación en los términos del artículo 33 inc. g) de la LOMP” (inc. 1.2); de “seguimiento” periódico, a fin de “evaluar la conveniencia o necesidad de sugerir medidas de prueba o cursos de acción, así como para modificar el tipo de intervención en el trámite judicial pasando a una intervención en el proceso penal o a una coadyuvantía” (inc. 1.3); y la “acción penal subsidiaria” cuando “el fiscal de la causa resuelva no impulsar la acción y la FIA tenga opinión en contrario” (inc. 1.4)16.

nocida o de identidad reservada”, aunque su inicio debería ser siempre resuelto por el FNIA (art. 16.1), y es que “las investigaciones premilitares o complementarias podrán ser realizadas por cualquiera de los fiscales de la FIA, cuando el FNIA delegue en ellos el asunto” (art. 16.3), que podrá ser “en cualquier estado de la causa” reasumido por el FNIA o asignado a otro” (art. 16.5) según “los conocimientos, especialización y carga de trabajo de los magistrados” (art. 16.4). 15 La reglamentación estableció que “concluida la producción de la prueba y considerando que la investigación preliminar ha cumplido con sus fines” se promoverá su clausura y el destino del expediente, que puede incluir su archivo cuando no exista mérito, “o la presentación de una denuncia o promoción de un sumario, aclarando el tipo de participación que la FIA tendría en este último caso”, y que el FNIA resolverá (art. 21). 16 Por lo demás, el art. 44 estuvo específicamente destinado a establecer los modos de participación de la FIA en los sumarios administrativos (atendiendo a “la interpreta-

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En cuanto aquí interesa, se destaca el modo en que, en el marco de sus atribuciones legales (art. 33 inc. t, en función del art. 45, inc. c) el actual Procurador General expresamente definió los términos en que debía concretarse la “intervención” de la FIA en las causas judiciales contra funcionarios públicos, cualquiera hubiera sido su vía de inicio, y en las que contaría con facultades “concurrentes” con las del fiscal de la causa17. Además, se reguló que cuando “realice una denuncia en sede judicial, el fiscal de la causa deberá comunicarle… si resolviera no asumir la acción”, que el FNIA podrá asumir entonces, desplazándolo (art. 43.4), así como también podría desplazarlo y asumir la acción cuando en el marco de cualquier otra causa “en la que se investiga la posible comisión de delitos por parte de un funcionario, el fiscal de la causa resuelva no impulsar la acción, y la FIA tenga opinión en contrario” (art. 45.5). Y a esos efectos se mantuvo la instrucción para que los fiscales actuantes ante los juzgados penales hagan conocer de inmediato a la FIA “las causas en que intervengan y en las que se

ción que la misma haga de los hechos denunciados y su configuración como un caso de gravedad institucional o relevancia social”, y “cualquiera hubiera sido la vía de inicio de las actuaciones”), a los que el propio texto normativo definió como de “parte acusadora”, en cuyo caso “contará con las facultades de ofrecer, producir e incorporar pruebas, así como la de recurrir toda resolución adversa a sus pretensiones” (inc. 2.1); de “coadyuvante”, en cuyo caso “tenderá fundamentalmente a asegurar la legalidad, el orden público y los intereses generales de la sociedad en coordinación con las autoridades administrativas que ejercen la acción disciplinaria (inciso 2.2); o de “seguimiento” periódico que “podrá dar lugar a un cambio del tipo de intervención, pudiendo solicitar ser parte acusadora o coadyuvante en cualquier instancia del proceso” (inc. 2.3). 17 Tal definición, respecto de la autonomía de la intervención de la FIA prevista por la ley no puede ser más clara, si se atiende a que en aquel dictamen de esa Procuración General respecto de las facultades de la Oficina Anticorrupción ya citado en la nota 2, y que es contemporáneo a la aprobación del reglamento interno de la FIA, se concluyó que en esta expresión “el participio activo ‘concurrente’ importa tanto como ‘coincidir en alguien y en algo diferentes cualidades o circunstancias’”. A propósito de lo cual, y en los términos de ese mismo dictamen del 25 de noviembre de 2005, en los autos “Gostanián”, debe concluirse que en estos casos, los magistrados de la FIA “coinciden en el goce de las competencias y atribuciones” con el fiscal de la causa, y que “la interpretación literal del precepto indica que si [en este caso, el Procurador General] hubiera querido darle a la norma otro sentido, hubiera utilizado adverbios tales como ‘conjuntamente’ o ‘juntamente’, de manera que cualquier acción supusiera la unanimidad o el concierto de voluntades” (que fue previsto para otro “tipo de participación” que es la ya vista de “coadyuvante”), siendo además que “la utilización del verbo [en este caso ‘contará’], en singular, sugiere la autonomía de las facultades que se mencionan” para estos casos en cabeza de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas.

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hallare comprometida la regularidad de la conducta administrativa de una agente de la Administración Pública” (art. 45.6)18. 5. Si hubiese continuado la reseña histórico-normativa, se podría advertir, para este tramo, que hasta el dictado de la Resolución PGN 147/08, la actual Procuración General de la Nación también presentó a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas como el organismo especializado, independiente y capacitado del Ministerio Público Fiscal para la investigación de delitos cometidos por funcionarios públicos, particularmente aquellos que configuran el fenómeno de la corrupción. Y que en consecuencia, siempre en interpretación del mismo texto de la LOMP, mediante la Resolución PGN 18/05, la definió destinada a concretar pesquisas propias y complejas, en ejercicio de facultades que no son “administrativas” sino propias y comunes al ejercicio de todo el Ministerio Público Fiscal, tanto para la investigación preliminar y complementaria de la conducta administrativa y penal de los agentes públicos, como en el marco de causas judiciales y sumarios disciplinarios sobre posibles delitos e irregularidades cometidas por agentes de la Administración, con un patrón de intervención proactivo también en esos expedientes, en la medida en que puedan resultar de su interés, y en los que podría intervenir, con autonomía, cualquiera hubiera sido su vía de inicio. VIII. La debatida Resolución PGN 147/08 Como se adelantara, una selecta parte de estos antecedentes histórico-normativos que se acumulan respecto de este organismo temático fueron reseñados por el Procurador General con la intención de relatar “cómo ha sido instituido, cuáles han sido las atribuciones que le fueron tradicionalmente asignadas, cómo se diseño su estructura y, finalmente, cómo se produjo su evolución hasta la actualidad”, y para “determinar el criterio que ha de adoptarse en aquellos procesos penales que demandan una actuación coordinada entre los integrantes del Ministerio Público Fiscal”. Y a propósito de ello, en las “conclusiones preliminares” de su Resolución PGN 147/08 definió ahora a la FIA como “una oficina de inves-

18 Finalmente, se estableció la intervención en las causas penales, incluso en juicio, del fiscal que en su caso hubiere llevado adelante la investigación que dio inicio al expediente judicial, o bajo quien hubiere recaído la responsabilidad de analizar y entender en aquella causas sobre las que se hubiera dado aviso a la FIA, sin perjuicio de las facultades del FNIA para intervenir personalmente y/o asignar un nuevo magistrado (art. 45.8).

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tigaciones administrativas, extraña a la estructura de las respectivas fiscalías”, cuyo “cometido principal es promover la investigación… de posibles faltas disciplinarias de índole administrativo” y que “ésa ha sido la esencia de su actividad desde sus orígenes en el año 1962”. Dijo ahora además que “sólo como subproducto de esa actividad, esto es, si la falta administrativa constituye también un delito, la FIA tienen el deber… de denunciar este hecho ante la justicia”, y que sólo cuenta con “facultades de intervención subsidiaria en los procesos penales de sus propias denuncias”, ya que “los fiscales competentes para investigar los delitos de corrupción son los fiscales federales” y siempre que esos “fiscales ‘comunes’, competentes por las reglas generales, sean propicios a la prosecución de la acción, la FIA no tendrá la facultad de actuar”19. Y limitó así “dos presupuestos –de carácter acumulativo y no alternativo–, para el ejercicio directo de la acción penal por parte de la FIA, a saber: a) que la causa penal se haya iniciado por denuncia de ese organismo; y b) que el fiscal competente tenga un criterio contrario a la prosecución de la acción”20.

19 Pocos días después, el 10 de noviembre de 2008, “con motivo de la repercusión periodística adquirida por la Resolución PGN 147/08”, el Procurador General estimó “apropiado” formular un comunicado aclaratorio sobre el “núcleo” de competencias de la FIA, que en su interpretación actual reside en “la investigación administrativa”, y respecto del cual su participación en procesos penales es “un subproducto”, “residual”, siempre que resulten “fruto de sus investigaciones administrativas”. Concluyó así que su resolución “ni limita ni recorta atribuciones”, ni “tampoco modifica el carácter de ‘fiscalía anticorrupción’ de la FIA, ya que ninguna ley vigente ni ninguna de sus predecesoras la han concebido de esa manera”, y que “si se considera conveniente modificar la ley, para convertir a la FIA en algo distinto de lo que es, debe hacerlo el Poder Legislativo y no el Procurador General”. Y similares conceptos utilizó en la conferencia de prensa en que abordó la renuncia del Fiscal Nacional, el 13 de marzo de 2009, donde agregó, a propósito de las citadas convenciones internacionales contra la corrupción, que “el país se compromete a tener organismos especializados. Eso lo satisfacemos teniendo un fuero dedicado al tema. Los que investigan en nuestro sistema son los jueces federales” (ver La Nación, 14/3/2009). 20 Se destaca que esta concepción de los “dos presupuestos –de carácter acumulativo y no alternativo–, para el ejercicio directo de la acción penal por parte de la FIA” ya había sido para entonces expresamente rechazada por los tribunales, donde se advirtió “lo equívoco de la afirmación… relativa a que la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas puede actuar como parte en el proceso, cuando se cumplan dos requisitos, a saber, que el proceso se haya iniciado por denuncia de la propia Fiscalía y que el Fiscal competente sea contrario a la prosecución de la acción”, que “en modo alguno puede sostenerse que la actuación de la FIA se encuentre restringida en los términos esbozados”, y que “una correcta interpretación de las normas que rigen la actuación de la FIA demuestra que este organismo tiene legitimación para inter-

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Finalmente, respecto del sentido, en un contexto así acotado, de la comunicación exigida por el artículo 48 de la LOMP a los jueces sobre la existencia de “imputación formal de delito contra un agente público por hechos vinculados con el ejercicio de su función” en procesos que no hayan sido iniciados por denuncias de la FIA, entendió “plausible” que “ello es al sólo efecto de que ésta se halle en condiciones de promover el sumario administrativo correspondiente”, así como consideró ahora “dudoso” que sea correcta la interpretación que acogiera en el momento de dictar la Resolución PGN 18/05, en el sentido que esa norma permitiría “ampliar la intervención de la FIA (…) a casos penales no iniciados por denuncia de ese organismo”. Definió, entonces, a favor de esos fiscales “comunes” el criterio a adoptarse en aquellos procesos judiciales que demandan una actuación coordinada entre los integrantes del Ministerio Público Fiscal, e instruyó ahora a sus magistrados “para que adecuen su proceder a las consideraciones efectuadas precedentemente”, y para que adopten “mecanismos de coordinación recíproca encaminados a hacer efectivo el ejercicio de la facultad reconocida a la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas por el artículo 45, inciso ‘c’, segundo párrafo, de la Ley Orgánica”, interpretada ahora según se viera21.

venir en toda causa penal en la que se investigue a un agente de la Administración Nacional centralizada o descentralizada, o de empresas, sociedades o cualquier otro ente en que el Estado tenga participación, por hechos vinculados con el ejercicio de su función” (Cámara Federal de Apelaciones, Sala I, resolución del 3 de mayo de 2007 en c. 39.999, reg. 350). A propósito de ello, unos días después del dictado de la Resolución PGN 147/08, el 4 de diciembre de 2008, el Procurador General proveyó una presentación del Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas en la que éste le manifestó “perplejidad” respecto de “la intervención que le cabría” entonces en un caso en el que ya venía ejerciendo la acción pero donde no se daban aquellos “dos presupuestos –de carácter acumulativo y no alternativo–, para el ejercicio directo de la acción penal por parte de la FIA” que había definido ahora la Resolución PGN 147/08, toda vez que aún cuando el “fiscal competente” había tenido un criterio contrario a la prosecución de la acción penal, la causa no se había iniciado por denuncia del organismo especializado. Y el Procurador General consideró en respuesta “claro el contenido de las normas legales y reglamentarias”, e hizo pie entonces en la ocurrencia de sólo uno de esos presupuestos para entender igual “configurado el supuesto previsto por el artículo 45, inciso ‘c’ de la Ley Orgánica Nº 24.946”, tras lo cual exhortó al Fiscal Nacional a “abstenerse de realizar campañas… afectando la reputación del suscripto y la actuación del Ministerio Público al que pertenece”. 21 A propósito de ello, y con el fin expuesto de “acentuar la colaboración” con esos fiscales y “complementar” sus “tareas de representación en juicio” con “una exhaustiva labor de coordinación, impulsada y difundida desde la Procuración General”, su titular dictaría tiempo después, la Resolución PGN 86 del 17 de julio de 2009,

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Tras el dictado de esta resolución del Procurador General, se definió la renuncia del Fiscal Nacional, en tanto, según su texto expuso, “concretamente, la resolución 147… reduce la ‘intervención necesaria’ de la FIA en los procesos iniciados por sus propias denuncias al acceso al expediente y a contribuir a la estrategia procesal proyectada por el fiscal de turno”; “supedita el ejercicio directo de la acción penal subsidiaria a la concurrencia acumulativa –se destaca: no alternativa– de: a) que la causa penal se haya iniciado por denuncia de la propia FIA y b) que el fiscal competente tenga un criterio contrario a la prosecución de la acción penal”; “limita la posibilidad del ejercicio directo de la acción pública en los casos en que el fiscal de turno no impulse la promoción de medidas cautelares” y “considera que la interpretación correcta de la comunicación de toda causa contra funcionarios públicos impuesta por el artículo 48 de la ley 24.946 es aquella que tiene como único objeto la promoción de un sumario administrativo y, en consecuencia y expresamente, duda de que sea correcta la interpretación efectuada por gran parte de los tribunales federales en el sentido de admitir la intervención de la FIA también en esos procesos”22. IX. Conclusión La Ley de Organización del Ministerio Público define, con los defectos que se han visto, las facultades de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, y confiere al Procurador General, encargado de “diseñar la política criminal y de persecución penal del Ministerio Público Fiscal”, la atribución de disponer la adopción de medidas para poner en ejercicio las funciones enunciadas en la ley, y de dictar los reglamentos e instrucciones generales para establecer una adecuada distribución del trabajo entre sus integrantes, así como sus respectivas atribuciones y deberes. En particular es atribución del Procurador General establecer los términos en que se concrete la intervención de la FIA en las causas judiciales, pudiendo incluso “elevar al Poder Legislativo (…) la opi-

para la creación, en ese ámbito, de una Oficina de Coordinación y Seguimiento en materia de Delitos contra la Administración Pública, para realizar el seguimiento de causas en trámite y organizar una base de datos; proponer estrategias de persecución y elaborar protocolos de actuación en la materia; realizar informes sobre el estado de la cuestión; proponer al Procurador General las acciones interinstitucionales necesarias a fin de facilitar y agilizar las investigaciones; y asesorarlo para la adopción de otras medidas. 22 Su texto completo se publicó en el diario Perfil, 14/3/2009.

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nión del Ministerio Público Fiscal acerca de la conveniencia de determinadas reformas legislativas” (arts. 33, incs. d, e, j, ll y t, en función del art. 45, inc. c). En ese marco, los artículos 45 y 48 de la LOMP han sido objeto, desde su dictado, de diversas interpretaciones por parte de la Procuración General, las que llevaran al dictado de los consecuentes reglamentos e instrucciones generales, y que han dado pie además al desarrollo de una jurisprudencia que fue definiendo cada vez con más amplitud las facultades de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, y los términos de su intervención en las causas sobre corrupción, siempre a partir del mismo texto normativo. En tal contexto fue dictada la Resolución PGN 147/08, que no ha merecido reparos respecto de las facultades legales que el Procurador General tenía para hacerlo, y en la cual, la interpretación de la LOMP que allí se hace, se enfrenta con aquella corriente de interpretación más amplia que desde su dictado ha venido haciendo la Procuración General sobre las facultades y atribuciones de la FIA, sobre todo en su intervención en causas judiciales contra agentes públicos por hechos delictivos vinculados con el ejercicio de su función, que “sensibilizan al extremo a nuestra sociedad”. La reseña de las reglamentaciones e instrucciones generales dictadas para el Ministerio Público Fiscal desde entonces permite advertir que, como con todas las leyes, no hay un único modo de interpretar la LOMP; que es precisamente en ese marco de interpretación donde se define la política de la Procuración; y que frente al más amplio marco de actuación legal que otras interpretaciones, incluso las sostenidas por el actual Procurador General hasta hace no mucho tiempo, y la corriente jurisprudencial que las receptaba, habían venido confiriendo a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas para su intervención en las causas por corrupción de funcionarios públicos, se la ha preferido encorsetar esta vez en el marco más estricto de las facultades y atribuciones que permite la ley. Esta contundente definición de política criminal respecto de la persecución penal de la corrupción pública y de los delitos cometidos por los funcionarios es, claro, una exclusiva atribución del Procurador General de la Nación, y se encuentra por tanto bien sometida al debate público que le sucediera, en tanto mitiga el “desconocimiento del funcionamiento” que advirtiera la nota del epígrafe y define “la actuación del Ministerio Público al que pertenece”, y al que el último Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas ha dejado, por eso, de pertenecer.

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